Doc. 9849

24 juin 2003

Le Conseil de l'Europe et la Convention sur l’avenir de l’Europe

Avis¹

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur: M. Michael Spindelegger, Autriche, Groupe du Parti populaire européen

I.       Conclusions de la Commission

La Commission des questions juridiques et des droits de l'homme appuie sans réserve les projets de Résolution et de Recommandation présentés par la Commission des questions politiques mais souhaiterait présenter deux amendements visant essentiellement à renforcer davantage les remarques concernant les activités du Conseil de l'Europe et la coopération de l'UE dans le domaine juridique.

II.       Propositions d'amendements aux projets de Résolution et de Recommandation

Amendement A:

Dans le projet de Recommandation, reformuler le paragraphe 4.i. comme suit :

«de promouvoir fermement l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH et d’adresser clairement et dès que possible à l’Union européenne une invitation à adhérer à la CEDH et à ses protocoles, accompagnée d’une proposition pour entamer des négociations avec les instances compétentes de l’Union en vue d’élaborer les instruments juridiques permettant cette adhésion.»

Amendement B:

Dans le projet de Résolution, reformuler le paragraphe 8.v.a. comme suit:

«a. une référence formelle à la coopération avec le Conseil de l'Europe dans tous les domaines dans lesquels l’Union européenne se verra octroyer de nouvelles compétences, en vertu des chapitres IV et V du Titre III (au-delà de la culture et du sport, notamment dans les domaines de la coopération en matière judiciaire et des questions sociales et de santé), et une référence à la conclusion d’un accord d’association avec le Conseil de l'Europe, en vue de créer un cadre juridique approprié permettant de faire le meilleur usage des acquis du Conseil de l'Europe dans ces domaines.»

*****

III.       Exposé des motifs

par M. Spindelegger, rapporteur

1.       La Commission des questions juridiques et des droits de l’homme a été invitée par le Bureau de l’Assemblée à présenter un avis sur le rapport élaboré par la Commission des questions politiques (rapporteur : M. Theodoros Pangalos) en vue du débat d’urgence du 26 juin 2003 sur «  Le Conseil de l'Europe et la Convention sur l’avenir de l’Europe » (AS/Pol (2003) 11 du 20 juin 2003).

A.       Amendement A (concernant l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH)

2.       En janvier de cette année, l’Assemblée a tenu un débat sur « La contribution du Conseil de l’Europe au processus d’élaboration de la Constitution de l’Union européenne », fondé sur le rapport de M. Pangalos.

3.       A la suite de ce débat, l’Assemblée a adopté la Résolution 1314 (2003) qui s’adresse à la Communauté européenne/ l’Union européenne et à ses Etats membres. Cette résolution se fonde sur le projet de traité instituant une Constitution pour l’Europe, adopté à la session plénière de la Convention les 28 et 29 octobre 2002. Elle a pour but de rappeler à l’Union européenne certaines des préoccupations du Conseil de l'Europe, et plus particulièrement de son Assemblée parlementaire. Elle rappelle notamment que l’Assemblée estime que l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme éliminera le risque actuel de voir diverger les jurisprudences respectives de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour de justice des communautés européennes.

4.       Elle invite en conséquence l’Union européenne :

«i.       à intégrer la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la Convention européenne des droits de l’homme dans le traité constitutionnel, de manière à leur conférer une force juridique contraignante; i

ii.       à prévoir dans le futur traité constitutionnel une clause d’adhésion de la Communauté européenne/Union européenne à la CEDH». 5

5.       Il n’est pas nécessaire de rappeler ici les raisons qui sous-tendent cette demande ; elles sont exposées dans deux résolutions déjà adoptées, la Résolution 1210 (2000) et la Résolution 1228 (2000) sur la Charte des droits fondamentaux, et résumées très judicieusement dans l’exposé des motifs de M. Pangalos.

6.       Depuis, la Convention a adopté un projet de Constitution européenne qui a été soumis au Conseil européen de Thessalonique la semaine dernière.

7.       Il est donc possible de savoir si les souhaits de l’Assemblée ont été pris en considération.

8.       Tout d’abord, la Charte est incluse dans la Constitution en tant que Partie II.

9.       Le texte de la Constitution elle-même consacre le Titre II aux « droits fondamentaux et [à] la citoyenneté de l’Union » et prévoit l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH dans les termes suivants :

« Article I-7 Droits fondamentaux

….

2. L’Union s’emploie à adhérer à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. L’adhésion à cette Convention ne modifie pas les compétences de l’Union telles que définies dans la présente Constitution. »

10.       D’une part, cet article va dans le sens de la demande de l’Assemblée, d’autre part, sa formulation reste ambiguë. On peut l’interpréter comme un appel au Conseil de l'Europe pour qu’il invite l’Union européenne à adhérer à la CEDH. Il est en effet regrettable que, jusqu’à présent, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe n’ait jamais pris expressément position sur cette question.

11.       La Commission des questions juridiques recommande donc que l’Assemblée parlementaire invite encore une fois le Comité des Ministres à adresser une invitation formelle à l’Union européenne en vue d’adhérer à la CEDH dès que possible. Tel est le but de l’amendement A au projet de recommandation.

12.       En ce qui concerne les dispositions du projet de Constitution sur l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH, la Commission des questions juridiques remarque également que l’Article III-22, paragraphe 9, exige in fine l’unanimité pour l’adhésion de l’Union à cette convention, contrairement à la règle générale de la majorité qualifiée énoncée au paragraphe 9, phrase 1, en matière de conclusion par l’UE de tout accord international en général. Cela pourrait compliquer inutilement la réalisation de l’intention exprimée à l’Article I-7. Etant donné que l’intention d’adhérer à la CEDH est déjà exprimée dans le projet de Constitution lui-même, imposer la règle de l’unanimité pour le simple fait de mettre en œuvre cette intention ne semble remplir aucune fonction supplémentaire de protection.

13.       La Commission des questions juridiques salue donc le fait que la Commission des questions politiques ait décidé d’inclure dans son projet de résolution une disposition invitant les rédacteurs de la future Constitution à appliquer, dans le cas de l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH, la même règle de la majorité qualifiée que pour la conclusion d’autres accords internationaux.

B.       Amendement B (sur les conséquences de la «communautarisation» du «troisième pilier» pour la coopération intergouvernementale en matière juridique et autre dans la grande Europe)

14.       La Partie III, Titre III, Chapitre IV – Espace de liberté, de sécurité et de justice – prévoit pour la future Union européenne, en tant que personne morale, des compétences nouvelles qui relevaient auparavant de la coopération intergouvernementale (coopération judiciaire en matière civile et pénale; coopération policière).

15.       En outre, le Chapitre V prévoit de nouveaux domaines où l'Union peut décider de mener une action de coordination, de complément ou d'appui, (notamment, la santé publique, la culture, l'éducation et la formation professionnelle, la jeunesse et le sport, la protection civile et la coopération administrative).

16.       S’il est vrai que les Chapitres IV et V du Titre III concernent les relations intérieures entre les Etats membres de l’Union et dans le cadre de l'Union européenne dans les domaines concernés, ces chapitres ont aussi un impact sur les relations avec les pays extérieurs à l'Union et avec le Conseil de l'Europe. L'Article III-216, paragraphe 3, phrase 1, se lit comme suit: “Dans le cadre de leurs compétences respectives, l'Union et les Etats membres coopèrent avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes.” Il est probable – et ce n'est peut-être pas en soi une évolution négative – que l'Union, dans ses domaines de compétence, se substitue progressivement à ses Etats membres face aux pays tiers et aux organisations internationales, bien que l'Article III-216, paragraphe 3 (in fine) du projet de Constitution souligne que les compétences de l'Union “ne préjugent pas la compétence des Etats membres pour négocier dans les instances internationales et conclure des accords internationaux”.

17.       Dans ces domaines, le Conseil de l'Europe n’a cessé de mettre en place depuis plus de 50 ans un réseau de conventions multilatérales. Ces conventions ont contribué à la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice qui est un objectif commun du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne. Elles font donc aussi partie de cet acquis européen  qui forme la base du réseau de coopération couvrant l'ensemble du continent européen et au-delà, notamment les Etats observateurs du Conseil de l'Europe

18.       Ainsi, l'acquis conventionnel en matière pénale comprend 25 traités, dont des conventions sur l'extradition, l'entraide judiciaire en matière pénale, le terrorisme, le blanchiment de capitaux et le transfèrement des personnes condamnées.

19.       Ces dernières années, la lutte contre la corruption est devenue une priorité du Conseil de l'Europe. Deux conventions, couvrant des mesures de droit pénal et de droit civil, visent l’harmonisation des législations nationales et le développement de la coopération internationale. Ce n'est qu'un exemple particulièrement clair qui montre que la coopération dans le domaine juridique ne doit pas être limitée aux Etats membres, présents et futurs, de l'Union européenne.

20.       Les conventions multilatérales du Conseil de l'Europe remplacent des centaines de traités bilatéraux. Elles sont souples et permettent même la participation d'Etats non membres. La récente convention sur la cybercriminalité, par exemple, a été signée par les quatre pays non membres du Conseil qui ont participé à son élaboration (Canada, Japon, Afrique du Sud et Etats-Unis).

21.       Même après le processus d'élargissement en cours, près de la moitié des Etats européens ne feront pas partie de l'Union européenne. Le Conseil de l'Europe restera donc la seule organisation véritablement paneuropéenne dans laquelle tous les Etats européens peuvent coopérer sur un pied d'égalité.

22.       Il est fait expressément mention de la coopération avec le Conseil de l'Europe au Chapitre V du projet de Constitution concernant la culture (Article III-176 paragraphe 3.) l'éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport (Article III-177 paragraphe 3.). Malheureusement, une telle mention a été omises à propos de la coopération juridique où l'action du Conseil de l'Europe est particulièrement importante. Il n’est pas fait mention non plus du Conseil de l'Europe dans les chapitres sur la coopération dans le domaine social et de la santé publique ni dans les dispositions générales traitant de la coopération de l'Union avec les pays tiers et les organisations internationales (Article III-216) et de la possibilité de l'Union de conclure des accords internationaux (Articles III-220 à 222).

23.       Compte tenu de ce qui précède, l'Assemblée devrait adresser les recommandations supplémentaires suivantes pour renforcer encore la coopération entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe:

i.       L'Assemblée devrait une fois encore souligner l'importance d'une coopération concrète entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe dans tous les domaines présentant un intérêt commun, en particulier celui de la coopération juridique. Cette coopération pourrait revêtir les formes suivantes:

- Adhésion de l'Union européenne à d'autres instruments existants du Conseil de l'Europe, outre la CEDH;

- Participation active de l'Union européenne et de ses Etats membres à l'élaboration de nouveaux instruments juridiques destinés à couvrir l’Europe élargie, en utilisant le Conseil de l'Europe comme tribune pour la politique étrangère de l'Union européenne dans le domaine de la justice et des affaires intérieures à l'égard de ses voisins en Europe;

- Elaboration commune de réponses paneuropéennes aux grands défis comme le terrorisme, la criminalité organisée, la corruption, le blanchiment de capitaux, le trafic de drogues et d'être humains, la protection juridique des enfants et de la famille;

- La conclusion d'un accord d'association entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe qui garantirait un cadre juridique de coopération et éviterait de réexaminer les questions récurrentes qui se posent dans des cas concrets de coopération.

ii.       L'Assemblée devrait donc demander instamment au Conseil européen, qui va finaliser le texte de la Constitution, de mentionner expressément la coopération avec le Conseil de l'Europe également dans les domaines de la coopération juridique, de la cohésion sociale et des politiques de santé et, en particulier, de prévoir expressément la conclusion d'un accord d'association entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe Europe.

24.       Tels sont les points qui font l'objet de l'Amendement B.

Commission chargée du rapport: Commission des questions politiques

Commission saisie pour avis: Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Renvoi n° 2846 du 23 juin 2003 (demande de procédure d'urgence)

Avis approuvé par la commission le 24 juin 2003

Secrétaires de la commission: Mme Coin, M. Schirmer, M. Ćupina, M. Milner

¹ Voir Doc. 9846 présenté par la Commission des questions politiques.