Doc. 9851

30 septembre 2003

L’OCDE et l’économie mondiale

Rapport

Commission des questions économiques et du développement

Rapporteur : M. Caccia, Canada, Parti Libéral

I.       Projet de Résolution

      Situation et perspectives de l’économie mondiale en général

1.       L’Assemblée Parlementaire élargie, composée de Délégations des Etats-membres de l’OCDE et du Conseil de l’Europe, a examiné les récentes activités de l’OCDE pour ce qui concerne l’économie mondiale, à la lumière du rapport élaboré par la Commission des questions économiques et du développement de l’Assemblée élargie et des contributions de diverses autres commissions.

2.       L’Assemblée élargie exprime un optimisme prudent en ce qui concerne la possibilité d’une reprise d’une croissance économique mondiale plus saine, alors que les perspectives s’améliorent notamment pour les Etats-Unis et le Japon. Elle note que l’OCDE, dans un récent document non officiel de prospectives, prévoit maintenant que la zone de l’OCDE devrait connaître une croissance de 2,5% en 2003, alors qu’en juin 2003, l’Organisation envisageait une croissance de 1,9% seulement. Toutefois, certaines sources de préoccupation persistent, notamment les hésitations des consommateurs et des investisseurs face à des facteurs tels que le terrorisme et la crainte qu’il continue d’inspirer ; le coût de l’occupation de l’Iraq après la chute de Saddam Hussein, en particulier parce qu’il affecte le déficit budgétaire américain ; la perte de confiance dans la gouvernance internationale, par exemple dans les Nations Unies, mais aussi dans l’éthique d’entreprise à la suite de certains scandales considérables ayant entaché ce secteur ; et les perspectives de plus en plus faibles de réussir la mise en œuvre de l’Ordre du Jour de l’Organisation mondiale du commerce arrêté à Doha sur le développement, la Conférence ministérielle de l’OMC n’étant pas parvenue à un accord lors de sa Conférence de Cancun.

3.       La conclusion rapide de la guerre en Irak et l’adoption de la Résolution 1483 (2003) par le Conseil de Sécurité des Nations Unies, qui ouvre la voie à la reconstruction du pays, pourraient contribuer à la croissance régionale et mondiale, tout particulièrement grâce à une baisse des prix du pétrole à la suite de la reprise des exportations irakiennes. Cependant, les récents actes de sabotage contre les infrastructures du pays, et les attentats terroristes tels que le bombardement du siège des Nations Unies à Bagdad en août 2003, menacent de ralentir considérablement la reconstruction et de la rendre plus onéreuse.

4.       Il est à souhaiter que le dollar affaibli pourra bientôt relancer les exportations américaines, et stimuler par là-même l’ensemble de l’économie des Etats-Unis, et qu’un euro et un yen raffermis pourront inciter les pays concernés à mettre en œuvre une réforme structurelle qui n’a que trop tardé, afin de leur permettre de jouer pleinement leur rôle dans la reprise économique mondiale. Il serait bon également que la Banque centrale européenne en particulier se montre accommodante pour permettre à l’économie de la zone euro de jouer pleinement son rôle.

5.       Ces changements structurels – différents selon les pays mais qui sont particulièrement urgents dans les grandes économies de la zone euro ainsi qu’au Japon – passent notamment par une réforme pour préserver à long terme les finances publiques au fur et à mesure que les populations vieillissent et pour introduire davantage de flexibilité sur les marchés de l’emploi. Si ces réformes ne sont pas entreprises d’urgence, les finances publiques déjà fragiles risquent d’être minées davantage encore par une croissance qui peine à repartir, surtout du fait de la hausse du chômage qui se traduira par moins de recettes fiscales et un accroissement des dépenses liées au chômage. Il convient de rappeler que la promotion de l’entreprise et des apports d’investissement étranger stimulera les économies et créera des emplois.

6.       L’Assemblée Elargie apprécie les initiatives de l’OCDE en vue de garantir l’intégrité et la transparence dans l’économie mondiale. Elle encourage l’OCDE et ses pays membres à intensifier leurs efforts de sorte à renforcer l’intégrité et la transparence dans les activités économiques. Pour garantir un comportement éthique, dans bon nombre de pays de l’OCDE, il est en particulier nécessaire de soumettre la gouvernance d’entreprise à un Contrôle législatif plus strict. 

7.       A cet égard, l’Assemblée élargie note avec préoccupation que l’écart se creuse en termes de taux de croissance – et donc de PIB par tête – entre les Etats-Unis, d’une part, dont la croissance est plus rapide, et plusieurs grandes économies européennes et le Japon, d’autre part, où elle est plus lente. Dans ce deuxième groupe de pays, il convient, face à cette situation qui pourrait entraîner des frictions et de déséquilibres commerciaux encore plus perturbateurs à l’avenir, de réagir en accélérant la réforme structurelle, ce qui permettra une croissance plus rapide à même de réduire l’écart.

8.       L’Assemblée élargie est préoccupée par les perspectives de l’économie américaine alors que les obligations futures de pension, qui représentent 350 milliards de dollars, ne sont pas couvertes et que la dette publique et privée du pays ne cesse d’augmenter. Ces deux phénomènes résultent des effets combinés des diminutions d’impôts et de l’augmentation des dépenses, en particulier dans les domaines de la défense et de la sécurité. L’Assemblée élargie attire l’attention sur le fait que les Etats-Unis dépendent donc excessivement de la capacité d’épargne du monde – dont d’autres régions ont cruellement besoin – et sur le risque que cette dépendance représente pour un développement équilibré de l’économie mondiale. D’une manière plus générale et qui vaut pour tous les pays, l’Assemblée élargie rappelle que l’augmentation incontrôlée des déficits et de la dette cumulée fait peser un risque sur la capacité des gouvernements à gouverner. Elle rappelle qu’alors qu’en 2000 et 2001, les Etats-Unis avaient enregistré des excédents budgétaires de 236 milliards de dollars et de 127 milliards de dollars respectivement, pour l’exercice 2003, le déficit budgétaire devrait atteindre 455 milliards de dollars.

9.       L'Assemblée élargie regrette profondément que la Réunion au niveau ministériel de l'Organisation mondiale du commerce à Cancun ne soit pas parvenue à un accord sur les principes qui auraient permis la concrétisation réussie de l'Ordre du jour de Doha pour le développement. Elle attend maintenant de toutes les parties en présence qu'elles réfléchissent sur les raisons de cet échec, qu'elles comprennent leurs préoccupations mutuelles et redoublent d'efforts pour s'engager dans les compromis nécessaires afin de parvenir à un accord final en 2004, dans l'intérêt d'un système ouvert, équitable et multilatéral d'échanges et d'investissement.

 

10.       L’Assemblée élargie félicite chaleureusement l’Organisation mondiale de la santé pour son action rapide et énergique en vue d’enrayer l’épidémie de SRAS (dite également « pneumopathie atypique »), ce qui a permis non seulement de limiter le nombre des personnes atteintes mais aussi d’empêcher littéralement que l’économie mondiale, déjà soumise à de fortes contraintes, ne soit encore plus gravement pénalisée. Les Etats membres de l’OCDE et du Conseil de l’Europe doivent renforcer encore les ressources de l’OMS pour lui donner encore plus de moyens de lutter contre des épidémies dangereuses qui pourraient se déclarer à l’avenir. De plus, pour mieux combattre le SRAS, l’Assemblée élargie demande que la structure de coopération internationale autour de l’OMS soit renforcée par le développement d’un remède ou d’un vaccin et par des contre-mesures de santé publique, qui doivent être mis à disposition de tous les pays en temps opportun, que ceux-ci soient ou non membres de l’OMS.

11.        L’Assemblée élargie note que le secteur culturel prend de plus en plus d’importance sur le plan économique, par exemple pour ce qui est de la musique, du tourisme, du sport, de l’édition et des médias audiovisuels (cinéma et télévision). Elle est persuadée qu’il conviendrait d’accorder un intérêt accru et spécifique à ce secteur dans les discussions sur la gestion des échanges mondiaux. Elle note les déclarations positives faites par le Conseil de l’Europe et l’Unesco sur la diversité culturelle et se félicite de l’initiative canadienne visant à promouvoir un instrument international dans ce domaine. Elle estime que le Conseil de l’Europe et l’OCDE devraient également soutenir cette initiative.

Réforme et élargissement de l’OCDE

12.       L’Assemblée élargie est consciente des choix difficiles auxquels l’OCDE, qui compte actuellement 30 Etats membres, est confrontée pour procéder à l’élargissement envisagé, alors même que celui de l’Union européenne est imminent et que bon nombre d’autres pays dans le monde affichent des progrès économiques rapides. Qu’il s’agisse de la tâche toujours plus complexe de préserver le principe d’une prise de décision par consensus au sein de l’Organisation, de travailler efficacement avec plus d’Etats membres, ou de la nécessité de préserver une représentation équilibrée entre régions du monde au sein des Etats membres, ces questions devront être traitées sans attendre. L’Assemblée élargie se félicite donc de l’engagement adopté à la Réunion de l’OCDE de 2003 au niveau ministériel en vue de prendre des décisions sur des points de réforme clés en 2004, comme l’a proposé le Secrétaire général de l’Organisation. L’Assemblée élargie décide de suivre de près toutes ces questions au nom des parlements de l’ensemble des Etats membres de l’OCDE et du Conseil de l’Europe.

      Développement durable

      Synthèse de la situation pour les parlementaires

13.       « Le développement durable est un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs » 1 L’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe a adopté cette définition et promeut depuis longtemps une approche intégrée du développement durable, aux termes de laquelle la protection de l’environnement, la promotion du développement humain et social et le renforcement de la croissance économique constituent des dimensions indissociables du développement. Selon cette approche, l’analyse et la mise en œuvre des politiques économiques ne peuvent être menées en faisant abstraction de l’impact du développement économique sur l’homme et sur l’environnement, et le développement économique ne peut être compris sans tenir compte de ses fondements sociaux et écologiques sous-jacents.1

14.       A de nombreuses reprises, l’Assemblée a souligné l’importance que revêt le développement durable et la nécessité de suivre une approche intégrée dans ce domaine. Plus récemment, elle a adopté plusieurs rapports innovants et tournés vers l’avenir, traitant des objectifs du développement durable et des réformes devant être introduites dans des institutions multilatérales clés pour la bonne gestion de l’économie mondiale (notamment les Résolutions 1319, 1318, 1292, 1288 et 1269).

15.       La mise en œuvre réussie de l’ordre du jour du développement durable tel qu’il est envisagé par les Nations Unies, l’OCDE et d’autres, passe par un changement fondamental dans la manière dont l’analyse et l’élaboration des politiques sont effectuées dans les gouvernements des Etats membres ainsi qu’au sein de l’OCDE elle-même. Les parlementaires doivent veiller à ce que, pour ce qui est de l’analyse et de l’élaboration des politiques, les gouvernements adoptent, à tous les niveaux d’administration, une approche privilégiant l’intégration horizontale, et à ce que l’OCDE en fasse de même dans ses unités organisationnelles. Il est également urgent de passer, dans notre approche conceptuelle, de la politique « économique » conventionnelle à la notion d’économie pour un développement durable, ce qui entraîne un changement dans l’analyse et l’élaboration des politiques économiques.

16.       Les parlementaires savent que l’OCDE, avec son expérience et ses capacités de recherche impressionnantes, peut jouer un rôle aussi important qu’influent pour faire avancer les travaux sur l’ordre du jour pour un développement durable. Elle s’y efforce déjà, en identifiant les bonnes pratiques dans ses Etats membres, en concevant des indicateurs de performance et en donnant des orientations détaillées sur l’application de critères liés au développement durable dans divers secteurs de politique, en particulier ceux qui ont souvent des répercussions de grande portée sur l’environnement.

17.       Les parlementaires apprécient que l’OCDE ait adopté et préconisé une approche intégrée en matière de développement durable. De plus, dans le Mandat ministériel de l’OCDE de 2001 sur le développement durable, au sujet duquel l’Assemblée Elargie a exprimé son soutien déterminé (Résolution 1259), les gouvernements des Etats membres ont pris un engagement politique d’importance majeure, celui d’intégrer pleinement des objectifs environnementaux et sociaux à leurs décisions économiques ; ils ne se sont pas engagés à les équilibrer, mais bel et bien à les intégrer au cœur de leurs prises de décisions économiques, à tous les niveaux de compétence et d’action, du niveau local au niveau mondial. Pour ce qui est du Secrétariat de l’OCDE, il convient de noter qu’il joue un rôle clé, et que ce rôle n’est pas facile. Actuellement, il lui est demandé d’intégrer des préoccupations et des objectifs environnementaux et sociaux dans l’analyse économique et l’élaboration des politiques – ce qui représente la majeure partie des travaux et de l’organisation de l’OCDE. Il faut également faire l’inverse et intégrer des préoccupations et des objectifs économiques à l’analyse et à l’élaboration des politiques dans les domaines social et environnemental.

18.        Des instances telles que l'OCDE, qui interviennent dans la sphère économique, devraient s'intéresser davantage à l'intégration de la dimension culturelle et de sa diversité dans le développement économique, renforçant ainsi le développement durable.

Recommandations aux Gouvernements

19.       L’Assemblée note que l’OCDE a mené d’importants travaux comparatifs sur des questions liées à l’environnement desquels il ressort qu’il est urgent d’agir dans un certain nombre de domaines. Ainsi, la publication de 2001 des Perspectives de l’environnement de l’OCDE a identifié un certain nombre de situations où (selon l’image de la signalisation routière utilisée dans cette étude) le « feu est au rouge » et qui appellent une action de toute urgence: changement climatique/émissions de gaz à effet de serre, pollutions atmosphériques imputables aux transports automobiles et aériens, effets de la production agricole sur l’environnement, rejets de produits chimiques dans l’environnement, production de déchets municipaux, pénurie d’eau potable, recul de la biodiversité et surpêche. L’Assemblée estime que l’incapacité des Etats membres de l’OCDE à améliorer d’urgence la situation dans ces domaines et d’autres reflète le fait que le développement durable n’est pas ou plus considéré comme une question prioritaire. L’OCDE, étant une organisation d’Etats-nations, est limitée dans ses choix, ses avancées et ses décisions par la volonté des gouvernements de ses Etats membres. Le développement et la mise en œuvre par l’OCDE d’un ordre du jour substantiel pour le développement durable dépendent donc, en définitive, des priorités des parlements et des gouvernements nationaux.

20.       L’Assemblée note que le Mandat ministériel sur le développement durable adopté en 2001 viendra à échéance en 2004. Il est impératif qu’il soit reconduit. L’Assemblée invite donc les gouvernements des Etats membres de l’OCDE à le faire renouveler et à doter l’OCDE des ressources nécessaires pour le mettre pleinement en œuvre. Elle incite en outre les parlementaires à faire pression sur les gouvernements des Etats membres afin que ceux-ci s’engagent sur le long terme en faveur de la mise en œuvre de l’ordre du jour de l’OCDE pour le développement durable.

21.       L’Assemblée note avec préoccupation que des contraintes pesant sur les ressources de l’OCDE ont compliqué la tâche de cette dernière, qui n’a donc pas pu progresser significativement dans bon nombre des domaines relevant du Mandat ministériel qui lui avait été confié en 2001, même lorsqu’ils étaient prioritaires2. L’Assemblée invite instamment les Etats membres à doter l’OCDE des ressources adéquates pour que celle-ci puisse mettre pleinement en œuvre le Mandat ministériel de 2001 et continuer de développer son ordre du jour pour un développement durable.

22.       L’Assemblée invite les gouvernements des Etats membres à mobiliser la volonté politique nécessaire pour parvenir à un accord sur la sélection d’indicateurs qui serviront à mesurer les progrès dans les trois dimensions du développement durable, lorsque de tels indicateurs n’ont pas encore été choisis.

23.       L’Assemblée invite également les gouvernements des Etats-membres à intensifier leurs efforts pour s’entendre sur des indicateurs qui serviront à mesurer les progrès dans la dimension sociale du développement durable. L’analyse et les propositions de politiques se sont focalisées, pour l’essentiel, sur la viabilité à long terme des régimes de pension dans les pays industrialisés et sur l’aide publique au développement. Or, d’autres questions importantes, telles que l’éducation et la cohésion sociale, n’ont suscité jusqu’ici qu’un intérêt limité dans les discussions de l’OCDE sur le développement durable.

      Recommandations à l’OCDE

24.       L’Assemblée félicite l’OCDE pour les importants travaux sur le développement durable et sur certaines questions liées à l’environnement qu’elle a menés tant dans un contexte général qu’à la suite du Mandat ministériel de 2001 sur le développement durable. Les activités pour la mise en œuvre de ce dernier se sont focalisées sur : (i) l’élaboration d’un rapport sur le Sommet mondial des Nations Unies sur le développement durable, qui s’était tenu à Johannesburg en 2002 ; (ii) l’élaboration d’indicateurs qui seront utilisés dans les examens des pays membres de l’OCDE par leurs pairs ; (iii) l’élimination des obstacles à la suppression progressive des subventions préjudiciables à l’environnement ; et (iv) les aspects sociaux du développement durable.

25.       Les progrès déjà effectués dans la mise en œuvre de l’ordre du jour sur un développement durable confirment la capacité de l’OCDE à jouer un rôle central pour orienter l’économie mondiale sur la voie d’un développement durable. Ainsi, sa série d’Examens de la situation économique comporte désormais des sections consacrées à ce thème ; les subventions préjudiciables à l’environnement font l’objet d’une analyse approfondie ; des indicateurs pour mesurer les progrès selon les trois axes du développement durables sont en cours d’élaboration ; les Perspectives de l’environnement de 2001 présentent une évaluation jusqu’en 2020 de la situation de l’environnement et des pressions qu’il subit ; et des travaux sont en cours sur de nouvelles perspectives environnementales prenant en compte une durée encore plus longue.

26.       L’Assemblée félicite l’OCDE pour ses précieux travaux d’analyse sur des problèmes d’environnement dans ses pays membres, et l’invite à les poursuivre et à les intensifier ; ces travaux pourraient être très utiles aux parlementaires.

27.       L’Assemblée félicite également l’OCDE pour sa contribution à l’élaboration et à l’utilisation d’indicateurs du développement durable et l’invite à poursuivre et à intensifier ses efforts dans ce domaine.

28.       Bien que le Mandat ministériel de 2001 ait défini le développement durable comme un objectif global pour les gouvernements des Etats membres de l’OCDE et pour l’Organisation elle-même, l’OCDE n’a pas progressé comme on l’escomptait dans deux domaines essentiels à une mise en oeuvre réussie de l’ordre du jour pour un développement durable qui avait été fixé par le Mandat ministériel, à savoir : (i) l’intégration horizontale de l’analyse et de l’élaboration des politiques dans toutes les unités organisationnelles de l’OCDE pour les trois dimensions du développement durable ; et (ii) le changement nécessaire d’approche conceptuelle utilisée dans l’analyse et l’élaboration de politiques économiques pour pouvoir intégrer des objectifs environnementaux et sociaux à ces travaux.

29.        L’Assemblée élargie suggère que l’OCDE développe davantage son approche intégrée du développement durable afin d’y inclure les dimensions significatives que sont la culture et l’éducation. (a) L’Assemblée insiste pour que des facteurs culturels tels que le patrimoine archéologique et les monuments ainsi que les cultures contemporaines des populations indigènes soient dûment prises en compte dans les analyses d’impact de grands projets de développement comme la construction de barrages. (b) Elle propose aussi que le développement durable soit incorporé en tant qu’élément fondamental dans l’éducation secondaire et dans les formations commerciales et de gestion liées au développement.

30.       Le principe de précaution est un autre aspect important. Les décideurs politiques ne devraient pas attendre que l’irréparable ait été commis mais, au contraire, en cas de fortes présomptions de dommages graves et irréversibles pour la santé publique ou pour l’environnement, prendre des mesures préventives sans attendre des preuves scientifiques irréfutables. Le principe de précaution est consacré dans plusieurs accords internationaux, au nombre desquels la Deuxième Déclaration de la Mer du Nord, la Convention-cadre sur le changement climatique, le Traité de Maastricht sur l’Union européenne, la Convention d’Helsinki, le Protocole sur la sécurité biologique, les Neuf principes du Global Compact des Nations Unies et les Principes directeurs de l’OCDE pour les sociétés multinationales. L’Assemblée note que le principe de précaution n’a pas été largement appliqué à l’analyse et à l’élaboration des politiques économiques et invite l’OCDE à s’efforcer davantage de s’en inspirer dans ses travaux.

31.       L’Assemblée invite instamment l’OCDE à approfondir ses travaux sur le développement durable pour qu’ils englobent des domaines de politiques qui – si elles étaient changées – pourraient contribuer à faire progresser les économies de l’OCDE sur la voie d’un développement durable. En particulier, l’OCDE a réalisé d’importants travaux qui ont permis d’identifier les obstacles s’opposant à l’introduction de taxes environnementales et à l’élimination de certaines subventions préjudiciables à l’environnement. Toutefois, les travaux sur les dépenses fiscales et les subventions induisant des distorsions n’avancent pas assez vite.

32.       Dans le Mandat ministériel de 2001, les ministres des Finances, de l’Economie et de l’Environnement des Etats membres de l’OCDE invitaient la Table ronde sur le développement durable « à renforcer son rôle en tant que forum pour le dialogue international entre les diverses parties prenantes ». L’Assemblée invite les gouvernements des pays membres de l’OCDE à garantir la poursuite des activités de cette Table ronde en lui garantissant le renouvellement des ressources financières pour ses opérations en tant qu’instance indépendante.

33.       Enfin, l’Assemblée élargie demande au Secrétaire Général de l’OCDE de lui faire rapport sur les conclusions des réunions de 2004 du Conseil de l’OCDE au niveau ministériel, dans la mesure où elles concernent l’ordre du jour de l’OCDE pour un développement durable.

      Recommandations aux parlementaires

34.       Le rôle des parlementaires dans la réalisation des objectifs liés au développement durable ne saurait trop être souligné. Si l’on veut que le développement durable se réalise, aujourd’hui, la gouvernance doit faire preuve d’innovation autant que d’esprit critique pour trouver des solutions à des problèmes environnementaux, sociaux et économiques urgents et interdépendants. En présence de choix politiques difficiles, l’attention et l’action des parlementaires sont les catalyseurs de la volonté politique nécessaire pour parvenir à des solutions adéquates. Les parlementaires devraient être sensibilisés au fait que l’OCDE n’a pas reçu des ressources adéquates pour progresser de manière significative dans plusieurs domaines du Mandat ministériel de 2001. Ils devraient faire pression sur les gouvernements des pays membres pour que ceux-ci :

 

 

 

II. Exposé des motifs par le Rapporteur

Table des matières

I.       Introduction

II.       La situation générale de l’économie mondiale : il y a lieu de se

      préoccuper et d’entamer une action qui n’a que trop tardé

III.       La reprise de la croissance mondiale passe nécessairement par une reprise

du commerce mondial

IV.       Portée de l’action de l’OCDE. Les défis des futurs élargissements

V.       L’ordre du jour de l’OCDE pour un développement durable

a.       Contexte

b.       Définir le développement durable

c.       Les obstacles à la réalisation du développement durable

d.       Le Mandat ministériel de l’OCDE de 2001 sur le développement durable

e.       La mise en œuvre du Mandat ministériel de 2001

f.       Les progrès à ce jour (printemps 2003) : analyse pour les parlementaires

      (i)        Les travaux réalisés dans les quatre domaines prioritaires

              identifiés par le Secrétariat de l’OCDE en 2001

      1.        Le Rapport du Sommet mondial sur le développement durable

      4.        Les aspects sociaux du développement durable

      (ii)        Autres travaux menés sur les questions liées au

              développement durable

      (iii)        Evaluer l’incidence de l’ordre du jour sur le développement        durable sur l’analyse économique et les activités d’observatoire

g.       Les progrès dans la zone OCDE et ailleurs : les questions critiques

h.       Conclusions

      (ii)        Conclusions

I.       Introduction

1.       Le débat de l’Assemblée Parlementaire élargie sur « L’OCDE et l’économie mondiale » se tiendra en septembre 2003. Le présent projet de rapport est basé sur les entretiens du Rapporteur en mars 2003 avec M. Donald Johnston, Secrétaire Général de l’OCDE, et des hauts fonctionnaires de l’Organisation. Il s’appuie également sur l’étude de l’OCDE Perspectives économiques diffusée en avril 2003 et sur des rapports publiés par l’Organisation.

2.       Le présent rapport se compose de deux parties : la première traite de la situation économique actuelle et des perspectives à court et moyen termes ; quant à la seconde, étant donné l’importance croissante qu’un environnement durable et le développement social revêtent pour la santé à long terme de l’économie mondiale, elle est consacrée au très important Ordre du jour de l’OCDE pour le développement durable, tel qu’il a été lancé par le Mandat ministériel confié en 2001 à l’Organisation.

II.       La situation générale de l’économie mondiale : il y a lieu de s’inquiéter

      et d’entreprendre une action qui n’a que trop tardé

3.       Il ressort des entretiens de votre Rapporteur a eus avec des fonctionnaires de l’OCDE et des Perspectives économiques publiée par l’Organisation en juin 2003 que, si l’OCDE est loin d’être optimiste concernant la situation générale de l’économie mondiale, elle n’en garde pas moins foi en l’avenir, à condition que les mesures qu’elle estime correctes soient mises en œuvre. Pour l’OCDE, la croissance économique enregistrée par ses Etats membres au cours de ces derniers mois est « décevante ». Aux Etats-Unis, la reprise depuis longtemps attendue n’est pas encore vraiment solide. Dans la zone euro (c’est-à-dire les douze pays de l’Union européenne qui partagent une monnaie commune), la réalité est loin d’atteindre ne serait-ce que les prévisions revues successivement à la baisse qui avaient été présentées au cours de ces derniers mois.

4.       Aux difficultés de l’Euroland est venu s’ajouter le raffermissement prononcé de l’euro vis-à-vis du dollar et de bon nombre d’autres devises puisque, en mai 2003, il approchait de la barre des 1,20 $, dépassant ainsi le taux de change prévalant au moment de son introduction en janvier 1999. Cette évolution, si elle était susceptible de réduire le déficit considérable du compte courant des Etats-Unis, de faciliter les exportations américaines et par là-même de redonner un coup de fouet à l’économie de ce pays, menaçait aussi de réduire à néant les maigres espoirs d’une reprise de l’Euroland en renchérissant ses exportations qui l’avaient jusque-là maintenu à flot au cours des années précédentes caractérisées par la faiblesse de l’euro.

5.       L’OCDE invoque un certain nombre de raisons géopolitiques et psychologiques pour expliquer la faiblesse actuelle des économies dans sa zone. Jusqu’à récemment du moins, le monde était inquiet au sujet des prix que pourrait atteindre le pétrole, même si ceux-ci ont baissé ces derniers temps à la suite de la conclusion étonnamment rapide du conflit en Iraq. La crainte du terrorisme subsiste, avivée par les récents attentats en Arabie saoudite et en Tchétchénie, tandis que le risque d’un nouveau conflit armé, notamment au Proche-Orient et au sujet de la Corée du Nord, n’est toujours pas écarté. L’OCDE signale aussi une perte de confiance dans la gouvernance internationale. Pour votre Rapporteur, cette remarque vise autant les entreprises impliquées dans des scandales que les organisations internationales qui apparaissent divisées, comme les Nations Unies, l’OTAN ou l’Organisation mondiale du commerce. Enfin, l’épidémie de pneumonie atypique a pénalisé le développement économique, en particulier en Chine, un pays jusque là dynamique, et de manière plus générale l’Asie du Sud-Est. Ce n’est que grâce à l’intervention rapide d’une institution internationale habituellement étrangère à la sphère du développement économique – l’Organisation mondiale de la santé – que cette menace spécifique semble avoir été maîtrisée, du moins pour l’instant.

6.       Cependant, l’OCDE souligne que ces facteurs ne devraient pas nous cacher les nombreuses autres raisons sous-jacentes à la faiblesse actuelle de la croissance économique – et qui ressortissent à chaque pays individuellement. L’OCDE pense que les pays en perte de vitesse devront trouver un moyen pour renouer avec un dynamisme économique accru. L’une de leurs tâches sera de réduire la surcapacité de nombreux secteurs à la suite des investissements excessifs entrepris au cours du boom de ces dernières années. Il conviendra de poursuivre l’assainissement législatif et financier entamé après la longue série de scandales qui ont touché des entreprises, et celles-ci, autant que nos sociétés, devront revenir à de sains principes de moralité dans les affaires. Enfin, de nombreuses mesures de réforme structurelle, que bon nombre de pays avaient différé, deviennent maintenant urgentes, en premier lieu la réforme des pensions, tout particulièrement dans les grandes économies de l’Euroland, et l’introduction de plus de flexibilité dans les marchés de l’emploi.

7.       De l’avis de l’OCDE, si l’on s’attaque avec fermeté à ces problèmes, les perspectives d’une reprise de la croissance s’en trouveront considérablement améliorées, grâce aussi à des évolutions sous-jacentes positives. La surcapacité de production des Etats-Unis est déjà en train d’être réduite, dégageant ainsi la voie pour la « locomotive » mondiale (malheureusement, les Etats-Unis sont les seuls en mesure de jouer ce rôle). Cette situation pourrait se traduire par une accélération de l’investissement, tendance qui sera accentuée par la reconstitution des stocks (actuellement bas) en Europe. Enfin, les conditions financières et monétaires sont, dans l’ensemble de la zone OCDE, considérées comme favorables pour une reprise économique.

8.       Les prévisions de croissance pour la zone OCDE font état d’un modeste 1,9% pour 2003, soit une hausse qui n’est que marginale par rapport à 2002 (1,8%). Parmi les grands pays industrialisés, seuls les Etats-Unis (avec 2,5%), la Grande-Bretagne (avec 2,1%) et le pays de votre Rapporteur le Canada (avec 3,5%) devraient enregistrer une croissance dépassant le niveau des 2%. Cependant, bon nombre de pays européens plus petits – la Grèce, l’Irlande, la Hongrie, la République tchèque et la Slovaquie, par exemple - ainsi que l’Australie et la Corée devraient faire mieux que la moyenne. En revanche, la zone euro et le Japon devront se contenter, selon les estimations, d’une croissance de 1% en 2003. L’OCDE prévoit dans l’ensemble une croissance plus élevée en 2004 dans sa zone (3%) ; les Etats-Unis devraient faire encore mieux avec 4%.

9.       Le chômage restera élevé dans de nombreux pays, ce qui ne laisse pas d’être préoccupant. Selon les prévisions, il devrait atteindre 7,2% en moyenne dans la zone OCDE, avec 8% pour l’Union européenne et 8,8% pour la zone euro. L’Allemagne (8,3%), la France (9,3%) et l’Italie (9,2%) en particulier devraient être sérieusement touchées.

10.       Le seul point positif est qu’une croissance lente permettra de contenir l’inflation, un certain temps du moins. En 2003, celle-ci devrait être de 1,7% pour l’ensemble de la zone OCDE et, pour un membre de l’UEM comme l’Allemagne, elle ne devrait pas dépasser 0,8% - ce qui fait craindre, pour certains observateurs, un risque de déflation dans ce pays. La déflation est déjà une réalité au Japon où, selon les estimations, le niveau des prix devrait baisser de 2,2% en 2003.

11.       Face à la déflation persistante au Japon (la deuxième économie mondiale) et au risque que plusieurs autres grandes économies de l’OCDE comme l’Allemagne ou même les Etats-Unis connaissent un sort similaire, le thème de l’inflation/déflation a bien entendu été évoqué dans les discussions. Les raisons de craindre une déflation sont multiples : la guerre en Irak et l’incertitude quant à ses suites ; les nombreux autres risques géopolitiques, y compris le terrorisme ; l’épidémie de pneumonie atypique ; et, corollaire à ces facteurs, la réticence des consommateurs à consommer et des producteurs à produire.

12.       Cependant, pour l’OCDE, rien ne dit que le risque d’inflation puisse être considéré comme nul. Selon elle, l’inflation peut repartir, du fait des considérables déficits budgétaires constatés dans bon nombre de pays, qui peuvent s’accompagner de la tentation de soutenir

l’économie par des politiques budgétaires moins strictes. En outre, les politiques monétaires sont relativement permissives, et nombreux sont ceux qui réclament une baisse supplémentaire des taux d’intérêt, en particulier dans l’Euroland.

13.       Dans cette situation, l’OCDE suggère une stratégie caractérisée par deux lignes d’action : d’une part, une stimulation immédiate de la croissance économique, d’autre part une réforme structurelle. Dans le premier cas, le champ de manœuvre pour une stimulation par les dépenses budgétaires est limité car cette année, pour des raisons cycliques autant que structurelles, le déficit budgétaire atteindra 3,5% du PIB dans l’ensemble de la zone OCDE. Il convient dès lors plutôt d’explorer le domaine de la politique monétaire. L’OCDE estime qu’aux Etats-Unis, alors que la FED a fixé son taux directeur à un niveau historiquement bas, les conditions monétaires sont bien en phase avec la reprise économique escomptée. En revanche, pour la zone euro, l’OCDE estime nécessaire que la Banque centrale européenne abaisse considérablement son taux directeur, en particulier du fait que l’on s’attend à une inflation limitée dans la zone euro, surtout à cause de la très bonne tenue de l’euro actuellement.

14.       Ces mesures, pourtant justifiées pour que les économies redémarrent à court terme, ne sont pas suffisantes. Les pays de l’OCDE dont l’économie est particulièrement erratique – par exemple, dans certaines parties de la zone OCDE et au Japon – doivent en outre s’engager avec davantage de détermination dans une réforme structurelle. Ce n’est que par des réformes de fond des marchés de l’emploi, des services, des biens et des capitaux ainsi que des régimes de pensions que le potentiel de croissance, le dynamisme et la résistance aux chocs de ces économies pourront être restaurés.

15.       Réductions d’impôt et capacité à gouverner : en mai 2003, le Congrès des Etats-Unis a approuvé une réduction d’impôts de 330 milliards de dollars (conjuguée à quelque 20 milliards de dollars d’assistance à des Etats de l’Union en grandes difficultés). Cette mesure fiscale, qui vient s’ajouter à un précédent projet de réduction d’impôt sur dix ans adopté en 2001, doit être analysée à la lumière d’un déficit budgétaire américain estimé pour 2003 à 455 milliards de dollars, alors que le budget fédéral enregistrait jusqu’en 2001 un confortable excédent. Certains observateurs aux Etats-Unis prédisent que les deux réductions d’impôt devraient se traduire par plus de 2 000 milliards de dollars de déficit d’ici 2013, alors que le pays s’est engagé dans des dépenses sans précédent dans son secteur de la défense, notamment pour le démarrage d’un Système de défense antimissiles extrêmement onéreux.

16.       La question est de savoir si l’on pourrait s’attendre à ce que l'Administration américaine – ou n’importe quel gouvernement, comme le Japon ou certains pays d’Europe, confronté à de tels déficits – soit à même de gouverner convenablement dans une telle situation d’endettement, ou si cette perspective entraînerait une perte progressive de marge de manœuvre au fur et à mesure que les déficits se creuseraient et qu’une part de plus en plus importante des ressources nationales serait ponctionnée uniquement pour maintenir le système à flot.

17.       Le Rapporteur aimerait que l’OCDE examine cette question, et cherche à savoir comment, et dans quelles circonstances, des réductions d’impôt peuvent véritablement relancer une économie nationale, par exemple dans les années Reagan aux Etats-Unis, ou Thatcher en Grande-Bretagne, ou encore comme la France, entre autres, est en train d’essayer de le faire en s’affranchissant apparemment des exigences du Pacte de stabilité et de croissance de l’UEM ; et, a contrario, dans quelles circonstances l’on pourrait s’attendre à ce qu’un tel choix aboutisse à une paralysie croissante du gouvernement.

Les perspectives se sont-elles améliorées ces derniers temps ?

18.       La situation économique de la zone OCDE pourrait bien s'être légèrement améliorée au cours de l'été de 2003, et le Rapporteur voudrait s'y appesantir étant donné que Jean-Philippe Cotis lui-même (Chef économiste à l'OCDE) dans une déclaration faite fin septembre, la prévoyait (le présent rapport se fonde formellement sur les Perspectives économiques de l'OCDE publiées en juin 2003).

19.       Ainsi, selon les prévisions de M. Cotis, pour 2003, la croissance en termes réels devrait tourner autour des 2,5% pour les Etats-Unis et dépasser les 2% au Japon; les prévisions pour l'ensemble de la zone euro restent plus modestes (autour de 0,5%). Selon lui, si les perspectives de la zone euro ne s'améliorent pas, l'OCDE n'exclut pas une baisse supplémentaire des taux d'intérêt directeurs par la BCE, étant donné en particulier que l'inflation structurelle a maintenant plongé bien en deçà des 2% du fait du fort chômage et de l'écart entre production potentielle et production réelle. L'OCDE est en outre préoccupée par les déficits budgétaires en augmentation dans plusieurs pays de la zone euro et recommande qu'une action pour y remédier soit entreprise au plus tôt, et en tout état de cause d'ici que la situation s'améliore, en 2004 par exemple.

20.       La reprise américaine qui devrait maintenant se faire sentir a cependant un prix. Le déficit budgétaire prévu pour 2004 approche les 500 milliards de dollars (hors coût de la guerre en Irak, qui devrait représenter pour 2004 environ 150 milliards de dollars). L'occupation militaire à elle seule est estimée à environ 4 milliards de dollars par mois, à quoi il faut ajouter le coût du fonctionnement du nouveau gouvernement civil iraquien, qui devrait atteindre les 20 milliards de dollars pour 2004.

21.       Il ne faut guère s'attendre non plus à une baisse significative du chômage aux Etats-Unis (il est toujours à un peu plus de 6%). Rien de surprenant à cela, puisque les Etats-Unis jouent encore le rôle de seule locomotive économique pour le reste de la planète. Le surplus de la croissance américaine semble entraîner essentiellement une hausse des importations étrangères plutôt qu'une amélioration nette du marché intérieur de l'emploi. De fait, à l'heure actuelle, les Etats-Unis ont besoin de plus de 2 milliards de dollars de capitaux étrangers par jour, et continuent de recevoir de tels flux, pour une bonne part sous forme d'obligations du Trésor, ce qui fait dire à certains que le coût de l'occupation de l'Iraq est dans une large mesure payé par la communauté internationale.

22.       L'exercice budgétaire américain de 2003 devrait être clôturé le 30 septembre avec un déficit budgétaire de 455 milliards de dollars (en février, ce déficit avait été estimé à 307 milliards dollars "seulement"). Les observateurs donnent en général trois explications à ces chiffres. Premièrement, la guerre en Iraq et l'occupation de ce pays devraient, selon les estimations, mobiliser 42 milliards de dollars du budget pour cette année. Deuxièmement, en 2003, le gouvernement fédéral a participé à la compensation des dépenses de médicaments pour les personnes âgées. Enfin, les diverses baisses d'impôts introduites par l'Administration Bush cette année se sont traduites par des baisses de recettes fiscales de 30 milliards de dollars.

23.       En outre, ces recettes fiscales sont restées bien inférieures aux montants escomptés. Elles reculent régulièrement depuis trois ans – pour retrouver ce phénomène connu, il faut remonter à la dépression des années 30. Tous les espoirs se concentrent maintenant sur les derniers mois de l'année 2003, où la reprise économique pourrait amener un recul du chômage et donc une hausse des recettes fiscales.

24.       Il n'en reste pas moins que le déficit budgétaire prévu pour 2004 (près de 500 milliards de dollars) sera le plus fort jamais enregistré aux Etats-Unis. Cette évolution est d'autant plus remarquable que les Etats-Unis ont connu des excédents budgétaires de 236 milliards de dollars en 2000 et 137 milliards de dollars en 2001 (l'année la plus noire en terme de déficit budgétaire ayant été jusqu'ici 1992 avec un trou de 290 milliards de dollars). Maigre consolation, en 2004, le déficit ne devrait être "que" de quelque 4,6% (contre 6% pendant les années 1980), du fait de la croissance du PIB - la base de comparaison - au cours de la période considérée.

III.       La reprise de la croissance mondiale passe nécessairement par une reprise

      du commerce mondial

25.       Le Rapporteur a également évoqué avec les fonctionnaires de l’OCDE l’avenir du commerce mondial, étant donné le récent ralentissement des échanges en tant que tels (la croissance n’a été que de 3,6% en 2002, ce qui est un niveau historiquement bas) et les négociations le l’Ordre du jour de Doha pour le développement qui marquent le pas, dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce. L’objectif est de conclure cet Ordre du jour d’ici la fin de 2004.

26.       Doha a aussi constitué l’un des thèmes principaux du Conseil ministériel de l’OCDE qui s’est tenu à Paris début mai 2003. L’OCDE pense vraiment que les frictions politiques entre des grands pays de l’OCDE au sujet du conflit iraquien pourront bientôt être résolues et que l’on empêchera qu’elles débordent dans l’arène commerciale. Elle est persuadée également que les pays prendront conscience que Cancun et Doha constituent une sorte de « point de non-retour » pour le système commercial international pour les décennies à venir.

27.       Il est particulièrement difficile de combattre le protectionnisme et de progresser sur la voie d’un commerce plus ouvert alors que plusieurs grands pays ou régions risquent d’entrer en déflation (c’est-à-dire lorsque l’offre de produits ou de services est bien supérieure à la demande). Les difficultés sont particulièrement évidentes dans l’agriculture, ainsi que pour les exportations des pays en développement destinées aux pays développés. Pourtant, peu d’autres mesures seraient aussi utiles à la croissance économique des pays en développement que celles permettant de laisser leurs exportations de denrées agricoles accéder plus librement aux marchés des pays riches, souvent protégés jusqu’à l’absurde contre ces produits. En outre, il est grand temps que les droits de douane sur les produits industriels soient définitivement éliminés, près d’un demi-siècle après le premier Cycle de négociations du GATT (dans les années 60).

28.       L’agriculture s’écarte déjà gravement du système multilatéral de l’OMC et les progrès dans le domaine du textile sont au point mort depuis tant d’années alors qu’une libéralisation majeure aurait dû être introduite depuis longtemps déjà. L’OCDE est vitale pour le processus de l’OMC, tout d’abord parce que la plupart des acteurs importants de l’OMC sont également membres de l’OCDE, ensuite parce que ces pays utilisent l’OCDE comme enceinte informelle pour parvenir à un accord minimum sur des questions critiques faisant partie des négociations à l’OMC ou sur des sujets « nouveaux » (c’est-à-dire qui n’ont pas encore fait l’objet de prises de position) susceptibles d’être à terme mis à l’ordre du jour de l’OMC, comme la sécurité de l’environnement numérique, la vie privée et la protection des consommateurs.

29.       Divers fonctionnaires de l’OCDE, ainsi que des ministres à l’occasion de la Réunion ministérielle de l’OCDE de mai 2003, ont fait remarquer que les écarts de taux de croissances se creusent dans la zone OCDE et ont appelé à un renforcement de la coopération en matière de politiques économiques et commerciales afin de tirer la croissance globale vers le haut et de réduire par là-même ces écarts. Il a été souligné que, pour qu’il y ait croissance économique, ce ne sont pas les politiques fiscales et monétaires qui sont essentielles, mais des mesures à long terme telles qu’une réforme structurelle, l’accroissement de la productivité, la libéralisation du commerce et une meilleure gouvernance d’entreprise.

30.       Il est d’autant plus nécessaire de mener à bien les négociations sur l’Ordre du jour de Doha pour le développement que tout échec dans ce domaine aboutirait à affaiblir encore plus un système commercial international déjà érodé par le nombre croissant de blocs commerciaux régionaux et d’accords bilatéraux entre pays. Le bilatéralisme signifie non seulement plus de possibilités d’opérer une discrimination envers des tiers, mais aussi la fragmentation du système GATT-OMC de règles universelles construit pendant des décennies et la perte des avantages économiques engrangés tout au long de cette même période. Si ces tendances se poursuivent, l’OMC risque de devenir une instance tournée davantage vers le règlement de différends que vers l’établissement de règles et l’ouverture du commerce.

31.       En septembre 2003, à Cancun (Mexique), la Conférence ministérielle de l'OMC n'est pas parvenue à s'entendre sur une déclaration pour faire progresser la mise en œuvre de l'Ordre du jour de Doha pour le développement. Ce constat d'échec est bien entendu une grosse déception; toutefois, il ne faut pas pour autant en conclure que le processus est mort; toutes les parties - notamment les pays industrialisés et le G-21+ (le groupe des pays en développement mené par l'Inde et le Brésil) - vont maintenant avoir du temps pour réfléchir aux raisons de cet échec et pourront, du moins le Rapporteur l'espère-t-il, aborder les négociations à venir au siège genevois de l'OMC dans un état d'esprit plus favorable aux compromis que celui dans lequel ils se sont retrouvés à Cancun.

32.       Tous s'accordent à penser que l'échec des négociations de Cancun est dû principalement au refus du groupe du G-21+ d’inclure les thèmes dits "de Singapour" - à savoir des principes directeurs pour un régime global sur les investissements, la transparence dans les marchés publics, la protection des droits de propriété intellectuelle et d'autres -, en échange de l'accord de l'UE et des Etats-Unis en particulier de libéraliser le commerce des produits agricoles, dans un accord global au sein duquel toutes les parties devraient faire des compromis. Les pays de l'OCDE, en particulier les Etats-Unis et l'UE, se sont montrés très critiques à l'égard de ce qui est pour eux une position de négociation inflexible de la part du groupe G-21+. Celui-ci fait pour sa part valoir que, même si l'échec des négociations est en soi regrettable, le groupe s'est maintenant taillé une place en tant que partenaire de négociations des pays industrialisés, et ces derniers devront désormais le prendre davantage au sérieux. Enfin, les opposants à la mondialisation qui s’étaient rendus sur place pour manifester jubilaient, car pour eux, mieux valait aucun accord plutôt qu’un accord dont ils craignaient qu’il soit injuste.

33.       Le Rapporteur est, quant à lui, persuadé qu’il faut maintenant consacrer tous les efforts à tenter de trouver une solution de compromis à même de redonner un deuxième souffle à un processus de l’Ordre du jour de Doha pour le développement en perte de vitesse, afin d’éviter que le pessimisme ne gagne du terrain et que cela ne nuise aux futurs échanges et investissements.

L’Organisation mondiale de la santé, sauveur de l’économie mondiale ?

34.       Il est rare que l’Assemblée élargie fasse référence à l’Organisation mondiale de la santé dans ses rapports annuels sur « L’OCDE et l’économie mondiale ». Toutefois, la manière dont l’OMS a réussi à arrêter l’épidémie de SRAS mérite des louanges. Dès l’apparition des premiers cas, une fois évident que la maladie était contagieuse, l’OMS – en s’appuyant sans nul doute sur l’expérience du sida dans les décennies passées et grâce à son Programme pour les maladies émergentes – a mobilisé les scientifiques, les laboratoires et les autorités de la santé publique dans le monde entier, ce qui a permis d’identifier complètement le virus de la pneumopathie atypique après quelques semaines d’épidémie seulement (dans le cas du sida, il avait fallu deux ans).

35.       L’OMS a immédiatement recommandé des restrictions aux déplacements dans les régions touchées (Hong-Kong, Beijing ou encore Toronto, dans le propre pays de votre Rapporteur, le Canada). Des mesures radicales ont également été prises pour isoler les malades et mettre les cas suspects en quarantaine. Les conséquences ont certes été désastreuses pour les régions en question, du fait de l’interruption des déplacements touristiques ou pour affaires, mais l’on image sans mal le coût pour l’économie mondiale, outre la tragédie humaine, que l’épidémie aurait entraîné si aucune mesure n’avait été prise. L’OMS mérite donc tout notre respect et nous devons veiller à ce qu’elle reçoive des ressources suffisantes pour arrêter à l’avenir toute menace sanitaire du type du SRAS. Il est également remarquable que le monde entier se soit uni aussi rapidement et sans freins idéologiques ou nationalistes pour faire face à l’épidémie. Cela montre bien que, même profondément divisé sur le plan politique, le monde reste profondément uni lorsque la survie de l’humanité est en jeu. La sphère médicale semble bien en avance sur la sphère politique et nous devrions suivre leur exemple.

IV.       Portée de l’action de l’OCDE. Les défis des futurs élargissements

36.       L’OCDE compte aujourd’hui 30 Etats membres – la dernière à l’avoir rejointe, en 2000, a été la Slovaquie. Des dix pays qui doivent entrer dans l’Union européenne en 2004, quatre sont membres de l’OCDE (la République tchèque, la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie), les six autres (Chypre, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, Malte et la Slovénie) n’en font pas partie. Ce dernier groupe, et c’est bien naturel, souhaite rapidement adhérer à l’OCDE et fait valoir qu’il devrait y avoir quasiment un lien automatique entre l’adhésion à l’UE et à l’OCDE.

37.       Toutefois, certaines grandes économies européennes membres de l’OCDE ainsi que plusieurs pays non européens sont préoccupés par le fait que l’élargissement pourrait se faire trop rapidement. S’ils n’ont rien a priori contre l’entrée de nouveaux membres de valeur, ils estiment qu’il faudrait commencer par mener une réforme interne de l’OCDE – tant au point de vue de l’organisation que des procédures de prise de décision. La Conférence ministérielle de mai 2003 de l’OCDE s’est quoi qu’il en soit engagée à prendre d’ici l’an prochain une décision sur les principes qui devraient guider la poursuite de l’élargissement et la réforme interne qui l’accompagnera.

38.       Il est certain que la règle du consensus appliquée par l’Organisation sera de plus en plus difficile à respecter au fur et à mesure que des pays européens, pour la plupart de petite taille, la rejoindront. En outre, les membres non-européens s’inquiètent de la part de plus en plus importante de leurs homologues européens au sein de l’Organisation alors que, pour eux, l’OCDE doit, en ce moment, se focaliser plus que jamais sur des questions de portée mondiale. De fait, quelque 70 pays non-membres dans le monde sont impliqués d’une manière ou d’une autre dans les multiples activités de l’Organisation.

V.       L’ordre du jour de l’OCDE pour un développement durable

a.       Contexte

39.       Après avoir évoqué l’évolution économique, il est temps maintenant que le Rapporteur présente à l’intention des parlementaires le thème, à la portée aussi vaste que cruciale, du développement durable, qui constitue l’un des grands piliers de l’OCDE.

40.       En adoptant la définition du développement durable élaborée par la Commission Brundtland1, peu de temps après la publication par la Commission de son rapport « Notre avenir commun », l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a retenu une approche intégrée pour sa mise en œuvre. Selon cette approche, la protection de l’environnement, la promotion du développement humain et social et le renforcement de la croissance économique sont perçus comme des dimensions indissociables du développement ; c’est pourquoi l’analyse et l’élaboration de politiques dans le domaine de l’économie ne sauraient être menées en faisant abstraction de l’incidence du développement économique sur l’homme et sur l’environnement, et, inversement, le développement économique ne peut être compris qu’en admettant qu’il repose sur un fondement social et écologique.

41.       Depuis lors, l’Assemblée a, à de nombreuses reprises, souligné l’importance du développement durable et la nécessité d’adopter une approche intégrée. Elle a exprimé son soutien déterminé à l’ordre du jour de l’OCDE pour un développement durable et, plus récemment, elle a adopté plusieurs rapports tournés vers l’avenir et qui nourrissent la réflexion sur les objectifs du développement durable et sur des réformes des institutions multilatérales d’importance majeure afin de bien gérer l’économie mondialisée [notamment ceux de la Commission de l’environnement et de l’agriculture de l’Assemblée – «Sommet mondial sur le développement durable : dix ans après Rio » (adopté en juin 2002) ; «Suivi du Sommet mondial sur le développement durable: un défi commun» (adopté en janvier 2003) ; Mondialisation et développement durable » (adoptée en janvier 2003) – et ceux de la Commission des questions économiques et du développement : « Gérer la mondialisation (janvier 2002) ; « Le Fonds monétaire international et la Banque mondiale : des défis en perspective» (adopté en juin 2002).]. L’analyse exposée dans ces rapports se retrouve aussi dans l’approche adoptée par la Commission des questions économiques et du développement de l’Assemblée au regard de l’OCDE. L’Assemblée élargie devrait continuer d’encourager une réflexion plus innovante et critique, en prenant comme point de départ la perspective du développement durable. Les parlementaires peuvent également contribuer, dans leurs parlements nationaux, à renforcer la volonté politique nécessaire pour s’atteler à des problèmes de développement durable, tout particulièrement en présence de choix difficiles ou de conflits.

42.       Dans leur communiqué ministériel de 2001, les gouvernements des pays membres de l’OCDE ont pris un engagement politique d’importance majeure, celui d’intégrer pleinement dans leurs politiques nationales et internationales des objectifs liés au développement durable. Cela signifie qu’ils ont pris l’engagement politique d’intégrer des objectifs environnementaux et sociaux dans leurs décisions économiques, non pour les compenser, mais bien pour les intégrer au cœur de la prise de décision économique, à tous les niveaux de compétences et d’action, depuis le niveau local jusqu’au niveau mondial.

43.       Si l’on excepte le point de vue conceptuel, la mise en œuvre de l’ordre du jour pour un développement durable s’est heurtée à des obstacles considérables : épidémies, conflits concernant des ressources naturelles, guerres et interventions militaires, dégradation de l’environnement, changements climatiques et autres évènements qui menacent d’éroder jusqu’aux institutions et aux processus de décision qui sont nécessaires pour relever les défis urgents de la pauvreté croissante et des disparités entre les riches et les pauvres (qu’il s’agisse d’individus ou de nations). La contagion de la pneumonie atypique et ses graves répercussions sur certaines régions ou secteurs économiques n’est qu’un exemple de plus de ces obstacles.

44.       La mise en œuvre réussie de l’ordre du jour pour un développement durable tel qu’envisagé par l’OCDE, les Nations Unies et d’autres dépend d’une modification en profondeur des méthodes utilisées au sein des gouvernements des Etats membres de l’OCDE comme de l’Organisation elle-même pour élaborer les politiques et mener les analyses. Nous devons nous assurer que nos gouvernements appliquent, dans ces domaines, et qu’il en aille de même dans les unités organisationnelles de l’OCDE. Il est également urgent de modifier notre approche conceptuelle pour passer de la politique « économique » conventionnelle à une économie de développement durable, ce qui signifie changer d’approche conceptuelle pour l’élaboration de politique et l’analyse économiques.

45.       L’OCDE, dont les capacités de recherche et les travaux déjà effectués forcent l’admiration, peut jouer un rôle aussi important qu’influent afin d’aller de l’avant dans la mise en œuvre de l’ordre du jour pour un développement durable, et elle s’y efforce déjà, en identifiant les bonnes pratiques dans ses pays membres, en élaborant des indicateurs comparatifs de performance, et en diffusant des conseils détaillés sur l’application de critères de développement durable à divers secteurs de politiques, en particulier à ceux qui ont souvent de grandes répercussions sur l’environnement. La volonté et le leadership politiques doivent cependant être mobilisés aux niveaux national, régional et mondial pour que ces changements deviennent possibles. C’est à ce stade que les parlementaires peuvent agir ; toutefois, avant de revenir sur ce thème, le Rapporteur voudrait commencer par brosser le tableau de la situation.

b.       Définir le développement durable

46.       La définition du développement durable la plus communément acceptée et utilisée est celle proposée en 1987 par la Commission Brundtland dans son rapport « Notre avenir commun » :

47.       Bien que cette définition générale soit acceptée par le plus grand nombre, des désaccords de fond subsistent encore – y compris au sein de l’OCDE –sur ce que signifie un « développement durable » et sur les implications de cette définition pour les pratiques, les politiques et l’analyse économiques.

48.       L’une des théories qui aliment la controverse est que, pour qu’il y ait développement durable des points de vue écologique, social mais aussi économique, il faut traiter de manière intégrée la protection de l’environnement, le développement humain et social et la croissance économique dans l’analyse économique, d’une part, et dans les prises de décisions et élaborations de politiques économiques, d’autre part. Nous devons veiller à ce que la croissance économique ne réduise pas le capital naturel et ne menace pas les fondements naturels et sociaux de l’existence de l’homme. En d’autres termes, les tenants de l’approche « intégrée » du développement durable font valoir que l’analyse et l’élaboration de politiques économiques ne peuvent être menées sans tenir compte de l’impact du développement économique sur l’homme et sur l’environnement ; et que le développement économique ne peut pas avoir de réelle valeur sur la durée si les dimensions sociales et écologiques ne sont pas prises en compte.

49.       L’autre point de vue, défendu par beaucoup dans la communauté des affaires et partagé par certains économistes, est que le développement durable doit être considéré comme un compromis entre économie et environnement. Dans l’approche « d’équilibre », l’économie est perçue comme un champ distinct de l’environnement et des valeurs sociales. Il s’ensuit que des objectifs de croissance économique et d’efficiences sont le plus souvent privilégiés au détriment du développement social et de la protection de l’environnement, surtout en période de difficultés économiques.

50.       L’approche actuelle part du présupposé que nous sommes en présence de deux systèmes distincts, alors qu’il s’agit bien d’un seul et même système composé de deux éléments interdépendants.

51.       Un point important du débat entre tenants de l’une ou l’autre de ces deux approches porte sur l’inclusion et l’application du principe de précaution : si, en présence d’un faisceau de présomptions, on est amené à penser qu’il y a un risque d’atteintes graves et irréversibles à la santé publique ou à l’environnement, au lieu d’attendre que l’irrémédiable se soit produit, il est préférable de prendre des mesures préventives sans attendre de preuves scientifiques irréfutables. Le principe de précaution est consacré dans plusieurs accords internationaux, au nombre desquels la Deuxième Déclaration de la Mer du Nord, la Convention-cadre sur le changement climatique, le Traité de Maastricht sur l’Union européenne, la Convention d’Helsinki, le Protocole sur la sécurité biologique, les Neuf principes du Global Compact des Nations Unies, les Principes directeurs de l’OCDE pour les sociétés multinationales ainsi que la Loi canadienne pour la protection de l’environnement.

52.       Le principe de précaution est au cœur d’une approche intégrée du développement durable. Les tenants de l’approche d’équilibre s’opposent en général au principe de précaution, faisant valoir qu’il convient d’attendre des preuves scientifiques irréfutables d’atteintes graves à la santé publique ou à l’environnement avant de prendre des mesures réglementaires.

53.       En résumé, l’idée d’intégrer économie et objectifs environnementaux et sociaux se fonde sur la compréhension de l’interdépendance qui existe entre l’économie, l’environnement et l’équité sociale. Lorsque nous portons atteinte à l’environnement, nous affaiblissons l’économie, alors qu’en protégeant l’environnement, nous renforçons l’économie et améliorons la cohésion sociale tout comme la qualité de vie. Voilà en quoi l’approche de Brundtland constitue une avancée sans précédent (elle a du reste été adoptée par les ONG travaillant dans le domaine social et la protection de l’environnement, la société civile, les différents experts du domaine et l’Assemblée du Conseil de l’Europe elle-même). En revanche, si nous traitons, d’un point de vue conceptuel, les objectifs environnementaux et socio-économiques comme des éléments distincts, sur le long terme, il en résulte des conséquences négatives tant au point de vue économique qu’environnemental et social.

c.       Les obstacles à la réalisation du développement durable

54.       La réalisation du développement durable se heurte à un ensemble d’obstacles puissants et interconnectés.

55.       Les principaux, comme l’OCDE l’a du reste signalé, trouvent leur source dans les désaccords au sujet de la signification du concept de « développement durable » et de ses implications en matière d’analyse, de politiques et de pratiques économiques2, deux sujets déjà évoqués dans la partie précédente. Bien entendu, tout comme pour le développement économique, on note des avis divergents en matière de développement durable, mais cela n’empêche pas de mener un travail d’analyse.

56.       Un autre frein est constitué par le fait que nous sommes confrontés à des disparités permanentes et considérables de conditions socio-économiques entre pays riches et pays pauvres qui constituent des obstacles puissants à une entente sur des objectifs partagés et à la coordination des réponses politiques3. L’OCDE, en tant qu’organisation représentant les pays les plus riches de la planète, est investie d’une responsabilité spécifique et d’un rôle particulier pour mobiliser un soutien international en faveur du développement durable. Elle est en première ligne pour promouvoir des réformes économiques globales – dans le commerce et la finance, par exemple – qui bénéficient aux pays en développement tout en promouvant la durabilité. Mais, pour ce faire, elle a besoin du soutien permanent de la sphère parlementaire.

57.       En outre, ces interprétations divergentes de la signification et de l’importance du développement durable ont eu pour conséquence que les changements nécessaires en matière d’élaboration et de mise en œuvre des politiques n’ont pas progressé. Là encore, le fait que l’on n’ait pas changé d’approche conceptuelle dans l’analyse et le développement économiques pénalise la bonne mise en œuvre de l’ordre du jour du développement durable. On ne le voit que trop dans le domaine des politiques économiques et budgétaires, qui restent pour l’essentiel inchangées dans la plupart des pays. La contribution que des changements appropriés dans les politiques, par exemple dans les systèmes de fiscalité nationaux, peuvent apporter pour atteindre des objectifs de développement durable en modifiant fondamentalement les structures incitatives des acteurs économiques n’a jusqu’ici pas été comprise dans la plupart des secteurs, et a été au contraire battue en brèche par des pôles de résistance ayant intérêt à ce que les incitations et subventions en place soient maintenues.

58.       Le quatrième obstacle majeur est l’absence de volonté et de leadership politiques suffisants au sein des gouvernements des pays membres de l’OCDE, malgré les déclarations ministérielles. La plupart d’entre eux ne font pas du développement durable une priorité, et en sont encore à accepter les implications de l’approche intégrée qu’ils ont formellement adoptée par exemple dans les Communiqués ministériels de 2001 et 2002 et à agir en conséquence. L’absence de volonté politique s’est manifestée dans un certain nombre de domaines, par exemple par l’absence de réforme de l’organisation et de la structure gouvernementales dans les Etats membres, par le retrait des Etats-Unis et la non-participation – pour l’instant – d’Etats clés (y compris la Fédération de Russie) dans le processus de ratification du Protocole de Kyoto, ou encore par l’incapacité de la Commission des Nations Unies pour le développement durable à stimuler une action au niveau national.

59.       Cinquièmement, alors que certains pays membres de l’OCDE sont prêts à allouer les ressources financières nécessaires pour la mise en œuvre de l’ordre du jour sur le développement durable, chez eux ou à dans d’autres pays, la majeure partie n’a rien fait, en particulier dans le domaine de l’Aide publique au développement (APD). En 2002, la cible fixée en 1969 (Pearson) à 0,7% du produit national brut n’a été atteinte que par cinq membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE – le Danemark (0,96%), la Norvège (0,91%), les Pays-Bas (0,82%), le Luxembourg (0,78%) et la Suède (0,74%). Sept pays membres du CAD ont consacré plus de 0,40% de leur RNB à l’APD, avec en moyenne 0,23% seulement pour l’ensemble des 22 membres et un total qui n’atteignait pas tout à fait 57 milliards de dollars à eux tous.

60.       Or, les pays de l’OCDE trouvent malgré tout les moyens de consacrer plus de 300 milliards de dollars par an aux subventions agricoles. Comme l’a fait remarquer M. Johnston, Secrétaire Général de l’OCDE, ces subventions non seulement sont préjudiciables à l’environnement, mais grèvent lourdement les pays en développement et causent une perte annuelle en « bien-être » de près de 20 milliards de dollars pour les pays en développement, soit environ 40% de l’APD annuelle des pays de l’OCDE. Certains gouvernements ont également continué de subventionner des activités économiques dommageables pour l’environnement dans d’autres secteurs (notamment la pêche et l’énergie). Ces subventions, non seulement introduisent des distorsions dans les échanges, mais sont également pénalisantes sur le plan économique. Elles font disparaître des marchés pour les produits agricoles et autres en provenance de pays en développement. Dans le même temps, le filet de sécurité sociale nécessaire pour dédommager et protéger les gens des effets à court terme des changements de politiques visant à introduire un développement économique durable a été considérablement amputé.

61.       Sixièmement, l’ordre du jour de l’OCDE sur le développement durable a, de la même manière, souffert d’une insuffisance de financement qui a forcé le Secrétariat à limiter ou à retarder des travaux sur bons nombres de points (voir partie 5 ci-après sur les progrès déjà réalisés).

62.       Septièmement, les institutions économiques internationales qui contribuent à diriger l’économie mondiale – en particulier le FMI, la Banque mondiale et l’OMC – mettent en place des règles et promeuvent des politiques qui, pour la plupart, ne reflètent pas le fait que les réalités ne sont plus les mêmes pour l’économie mondiale et pour l’ordre du jour sur le développement durable décidé dans le cadre des Nations Unies et de l’OCDE. Comme l’a fait remarquer l’Assemblée, il est urgent de procéder à des réformes (voir par exemple la Résolution 1288).

63.       Huitièmement, bien que l’OCDE, les Nations Unies, l’Agence internationale de l’énergie atomique, l’Agence européenne de l’environnement et d’autres organisations gouvernementales et non gouvernementales aient déployé de nombreux efforts dans ce sens, nous n’avons toujours pas d’accord international sur des indicateurs pourtant nécessaires pour mesurer les progrès dans des domaines importants de chacun des trois piliers du développement durable. Les questions techniques posent toujours problème dans certains domaines (en particulier lorsqu’il est difficile de procéder à des mesures quantitatives), mais, dans ce contexte, le principal obstacle semble résider dans l’absence de consensus politique sur la signification de chacun des trois axes du développement durable et sur les diverses manières dont les progrès dans chacune de ces trois dimensions devraient être mesurés à la fois individuellement et par rapport aux autres piliers.

64.       Enfin, comme le Rapporteur l’indiquait dans l’introduction du présent rapport, l’actualité tend souvent à reléguer à l’arrière-plan l’ordre du jour du développement durable, les dirigeants politiques et les populations de certains pays clés ayant alors tendance à adopter une position à courte vue concernant les changements de politiques à plus long terme, fréquemment plus difficiles à entreprendre mais néanmoins nécessaires, pour parvenir au développement durable.

d.       Le Mandat ministériel de l’OCDE de 2001 sur le développement durable

65.       Sous la direction du Secrétaire Général Donald Johnston, en 1998, le Conseil ministériel de l’OCDE a lancé un projet triennal sur le développement durable faisant de ce thème un projet global, et qui a abouti à une rencontre (pour la première fois) en 2001 entre les ministres des Finances, de l’Economie et de l’Environnement. Ensemble, ces ministres ont confié à l’OCDE l’important mandat de guider les gouvernements des Etats membres dans la mise en œuvre de politiques en faveur du développement durable, comme le montre l’extrait ci-après de la Déclaration :

66.       «Le développement durable est un objectif fondamental des gouvernements des pays Membres et de l'OCDE elle-même. Les trois dimensions du développement durable -- accélérer la croissance économique, promouvoir le développement humain et social et protéger l'environnement -- sont des objectifs interdépendants qui nécessitent une action internationale concertée des pays de l'OCDE, des pays en transition et des pays en développement, en fonction de leurs responsabilités communes et différenciées, pour la production de biens publics globaux essentiels. Nous reconnaissons que les pays de l'OCDE ont une responsabilité particulière à assumer en montrant la voie du développement durable à l'échelle planétaire, et ce pour des raisons historiques et à cause de la place qu'ils continuent d'occuper dans l'économie et l'environnement sur le plan mondial. Nous sommes conscients de l'urgence du problème et reconnaissons qu'il y a un décalage entre les mesures préconisées et leur mise en oeuvre. Nous sommes résolus à y remédier et nous nous emploierons activement, avec le concours des pays n'appartenant pas à la zone de l'OCDE, à atteindre nos objectifs communs de développement durable. ….Nous veillerons à ce que des stratégies de développement durable soient en place, dans tous nos pays, à la date du Sommet [sur le développement durable] [de Johannesburg]». Il est à souhaiter que cette initiative tout à fait louable qui consistait à réunir les ministres de l’Economie,  des Finances et de l’Environnement sera élargie pour que les prochaines rencontres de ce type incluent également les ministres de la Santé. 67

67.       Il convient de rappeler que l’OCDE avait élaboré un rapport sur les Politiques destinées à renforcer le développement durable. Le Mandat ministériel de 2001 a donné son aval aux recommandations figurant dans ce rapport et insisté sur la nécessité d’agir face au changement climatique, considéré comme le défi écologique le plus urgent pour la planète. Pour ce qui est de la gestion des ressources naturelles, il a été noté que les prix du marché des ressources naturelles doivent refléter l’intégralité des coûts environnementaux et sociaux et des bénéfices de l’activité économique. Les ministres ont spécifiquement invité l’OCDE à aider ses pays membres :

68.       Dans son rapport de 2001 sur « L’OCDE et l’économie mondiale », l’Assemblée élargie s’est félicitée du Mandat ministériel sur le développement durable et a exprimé son soutien déterminé à l’ordre du jour de l’OCDE pour un développement durable, ainsi qu’à sa Stratégie environnementale pour le 21e siècle, adoptée par les ministres de l’OCDE en mai 2001 (Résolution 1259).

e.       La mise en œuvre du Mandat ministériel de 2001

69.       Pour mettre en œuvre le Mandat ministériel de 2001, l’OCDE a insisté sur la nécessité de fixer un agenda focalisé pour les politiques et de développer des mesures de politique concrètes pour que l’OCDE et ses pays membres progressent sur la voie d’une approche intégrée du développement durable. Etant donné les contraintes significatives en matière de ressources et le calendrier très limité prévu dans le Mandat – l’OCDE doit présenter ses résultats au Conseil ministériel en 2004 – le Secrétariat a donné la priorité aux domaines suivants :

.        élaboration d’un rapport sur le Sommet mondial des Nations Unies sur le développement durable, qui s’était tenu à Johannesburg en 2002 ; .

.        élaboration d’indicateurs qui seront utilisés dans les examens des pays membres de l’OCDE par leurs pairs ; .

.        élimination des obstacles à la suppression progressive de subventions préjudiciables à l’environnement ; et .

.        les aspects sociaux du développement durable5.

f.       Les progrès à ce jour (printemps 2003) : analyse pour les parlementaires

70.       Les travaux, en cours sur la plupart de ces questions, ne sont pas encore achevés. Comme indiqué plus haut, du fait de contraintes de ressources, l’OCDE a eu des difficultés à progresser de manière significative dans plusieurs domaines fixés par le Mandat ministériel de 2001, comme elle le note elle-même en faisant observer que, si les travaux sur les indicateurs et sur le Sommet mondial du développement durable ont reçu un financement adéquat, ceux portant sur d’autres points du mandat ont été ajournés ou reportés du fait de contraintes de ressources6. Cette observation est grave et mérite que les parlementaires s’y arrêtent.

71.       Pour l’essentiel, les activités entreprises en réponse au Mandat ministériel couvrent une période de trois ans, et les enseignements tirés de ces travaux seront rassemblés dans un rapport final destiné aux ministres en 2004. Ce rapport comportera une synthèse des parties des Examens économiques de l’OCDE passant en revue les politiques des divers pays en matière de développement durable, qui font partie des Etudes .par pays de l’OCDE depuis septembre 2001. Le Secrétariat pense avoir élaboré les sections des rapports relatives au développement durable pour 30 pays membres d’ici septembre 20037.

72.       Pour ce pan d’activités, les progrès dans la mise en œuvre de l’ordre du jour de l’OCDE sur le développement durable seront évalués de trois manières : (i) par l’examen des travaux réalisés dans les quatre domaines prioritaires identifiés par le Secrétariat en 2001 ; (ii) par l’examen des travaux réalisés d’un point de vue plus général sur des questions liées au développement durable ; et (iii) par l’évaluation de l’impact éventuel de l’ordre du jour pour le développement durable sur l’analyse économique et les travaux d’observatoire économique effectués par l’OCDE.

(i)        Les travaux réalisés dans les quatre domaines prioritaires identifiés par le        Secrétariat de l’OCDE en 2001

1. Le Rapport du Sommet mondial sur le Développement durable

73.       Selon ce rapport, intitulé Working Together Towards Sustainable Development – The OCDE Experience, au cours des dix dernières années, des progrès ont été enregistrés dans chacune des trois dimensions du développement durable et les pays de l’OCDE sont parvenus à réduire quelque peu certaines pressions écologiques et a améliorer la qualité de vie de la plupart de leurs citoyens. Le rapport prévient cependant que les mesures prises sont loin d’être suffisantes à l’égard des besoins. il déclare que des politiques concrètes et des partenariats coopératifs sont nécessaires pour éradiquer la pauvreté, changer des modes de consommation et de production intenables et mieux gérer les ressources naturelles et les écosystèmes qui soutiennent le développement économique et social8.

2. Les indicateurs de mesure des progrès dans les trois dimensions du

développement durable

74.       Le but est d’intégrer l’évaluation des politiques en faveur du développement durable dans le processus d’examen des pays par leurs pairs de l’OCDE (peer review). Dans son récent rapport d’étape (avril 2003), l’OCDE explique le processus permettant d’élaborer des indicateurs :

Pour cette partie du mandat, les travaux se font en trois étapes. La première a consisté à identifier un ensemble de questions concrètes de politiques et à développer un cadre pour leur analyse dans les études pays de l’OCDE9. Cette étape était pratiquement menée à terme en avril 2002 avec l’identification d’une liste d’indicateurs couvrant sept thèmes : les émissions à effet de serre, la pollution de l’air, la pollution de l’eau, les ressources naturelles, la gestion des déchets, les niveaux de vie dans les pays en développement, et les retraites durables. La deuxième, entamée en 2002, consiste en une analyse de trois des sept thèmes pour chaque pays de l’OCDE. Dans l’étape finale du projet, un rapport de synthèse sera élaboré ; il présentera les leçons tirées des examens individuels par pays en 200410.

Plusieurs des indicateurs proposés pour être utilisés dans les études par pays de l’OCDE sont les résultats de tentatives de compilations d’indicateurs mesurant le découplage entre les pressions environnementales et la croissance économique. Un rapport de l’OCDE intitulé Indicateurs du découplage de la pression sur l’environnement et sur la croissance économique explore ce concept. Il montre que certains progrès ont été faits dans des pays de l’OCDE concernant le ralentissement de l’augmentation, la stabilisation ou la réduction des pressions sur l’environnement pendant que l’économie est en croissance. Mais, pour certaines pressions sur l’environnement, ce découplage ne se produit pas et il reste encore beaucoup à faire pour veiller à ce que la croissance économique n’entraîne pas plus de dégradation de l’environnement.11

3. Surmonter les obstacles qui s’opposent à la suppression progressive

des subventions préjudiciables à l’environnement

75.       Les parlementaires devraient être avisés du fait que l’OCDE a à plusieurs reprises signalé que les subventions publiques et systèmes fiscaux actuels constituent des obstacles majeurs à la réalisation d’objectifs liés au développement durable12. Les exemptions aux nouveaux systèmes de « taxes vertes » visant à modifier les comportements des producteurs et des consommateurs bénéficient encore trop souvent aux secteurs les plus pollueurs et les plus gros consommateurs d’énergie ; les subventions de soutien des niveaux de production rendent, dans des secteurs comme l’agriculture et la pêche, économiquement viables des pratiques qui ont été identifiées comme extrêmement préjudiciables à l’environnement ; et les dépenses fiscales continuent de promouvoir des pratiques économiques intenables sur le long terme.13

76.       Dans ses efforts pour aider ses pays membres à surmonter ces obstacles, l’OCDE a procédé à des études analytiques et a suggéré des réponses au niveau des politiques. En outre, en coopération avec la Commission européenne et avec l’Agence européenne de l’environnement, elle a développé une base de données sur les taxes liées à l’environnement (http://www.oecd.org/env/tax-database) qui suit les taxes et certains types de prélèvements fiscaux dans 41 pays, dont tous les pays membres de l’OCDE et de l’UE et 11 pays européens qui ne sont actuellement membres d’aucune des deux.

77.       L’OCDE a mené d’importants travaux dans ce domaine. Toutefois, ses efforts se sont focalisés en grande partie sur l’identification d’obstacles à l’introduction de taxes écologiques et à l’élimination des subventions directes ; les travaux sur les dépenses fiscales et le rôle plus général de la fiscalité comme modificateur des comportements des consommateurs et des producteurs ont, quant à eux, pris du retard. Il conviendrait aussi d’insister davantage sur le fait que les subventions préjudiciables à l’environnement ont de plus un impact négatif sur l’économie et introduisent des distorsions dans les échanges.

4. Les aspects sociaux du développement durable

78.       L’OCDE a reconnu l’importance de la dimension sociale du développement durable. Le Mandat ministériel de 2001 en a fait l’un des quatre domaines prioritaires. Depuis, elle a mené des travaux de portée conceptuelle, notamment sur les liens entre les conditions de l’environnement et les conditions sociales, et sur certains des aspects sociaux plus vastes du développement durable.

79.       L’OCDE étudie également la capacité des systèmes – mis en place pour la plupart au niveau national – de gouvernance et de protection sociale pour contrebalancer les progrès dans les trois dimensions du développement durable et leur aptitude à traiter les relations complexes entre les changements au niveau de l’environnement et au niveau social dans le contexte d’une économie de plus en plus globale. Le Secrétaire Général Donald Johnston, par exemple, a fait valoir que, pour progresser dans la mise en œuvre de l’ordre du jour pour le développement durable et des mesures nécessaires au niveau des politiques, il faut prendre en compte les préoccupations des individus et groupes d’individus qui risquent de payer le prix fort des réformes. Il peut être nécessaire pour cela de passer par un renforcement du système général de protection sociale afin de répondre à de nouvelles demandes.14

80.       M. Johnston a également réitéré la position de l’OCDE selon laquelle l’un des principaux obstacles au développement durable est constitué par les énormes disparités qui existent entre les régions et les pays en matière de développement, car du fait de ces disparités, il est difficile de s’entendre sur des objectifs, des principes et des mesures. Le développement économique et social, en particulier s’agissant de réduire durablement la pauvreté et d’élever durablement le niveau de vie dans les pays en développement, devient donc un objectif central de l’ordre du jour pour le développement durable. Les principales actions de l’OCDE dans ces domaines ont consisté à promouvoir des augmentations de l’aide et des flux d’investissement en direction des pays en développement et l’élimination des barrières commerciales dans les pays de l’OCDE pour faciliter le développement stimulé par le commerce. Tout ceci explique que l’Organisation se soit engagée activement afin de faire progresser l’Ordre du jour de Doha pour le développement15.

81.       Cependant, hormis les points évoqués jusqu’ici, l’OCDE a fait peu de progrès tangibles dans le traitement des aspects sociaux du développement durable. Jusqu’ici, l’analyse et les propositions politiques se sont majoritairement concentrées sur la viabilité à long terme des régimes de pension dans les pays industrialisés et sur l’aide publique au développement. D’importantes questions telles que l’éducation et la cohésion sociale n’ont guère attiré l’attention au cours des discussions sur le développement durable au sein de l’OCDE. Tout cela peut être dû, comme l’a indiqué au Rapporteur Mme Berglind Ásgeirdóttir, la Secrétaire Générale adjointe de l’OCDE, à la difficulté pour les ministres des pays membres de s’entendre sur ce que recouvre le pilier social du développement durable.

(ii)       Autres travaux menés sur les questions liées au développement durable

82.       L’OCDE a mené des travaux conséquents sur des questions liées au développement durable, mais ne concernant pas directement le Mandat ministériel de 2001. On relèvera dans ce contexte les travaux d’analyse et d’observatoire, en particulier les Perspectives de l’environnement de l’OCDE, publiées pour la première fois en 2001, ainsi que de nombreuses réunions d’experts et de groupes de travail sur des questions allant du changement climatique à une consommation durable des ménages.

83.       L’OCDE a également créé deux instances pour l’aider dans ses travaux sur ce thème : le Forum mondial de l’OCDE sur le développement durable, qui permet un dialogue politique entre pays membres et non-membres de l’OCDE sur les bonnes pratiques pour parvenir à un développement durable ; et la Table ronde sur le développement durable, une instance indépendante située dans les locaux de l’OCDE, qui réunit des ministres, des dirigeants d’organisations internationales, des ONG et des représentants du monde des affaires pour traiter de questions spécifiques et sert de catalyseur pour des travaux d’analyse innovants utilisant les données de l’OCDE16.

(iii)        Evaluer l’incidence de l’ordre du jour pour le développement

       durable sur l’analyse économique et les activités d’observatoire de l’OCDE

84.       L’OCDE a formellement adopté et préconisé une approche intégrée du développement durable. Cela signifie protéger l’environnement, promouvoir le développement humain et social et renforcer la croissance économique, ces trois facettes constituant les trois dimensions, indissociables, du développement. En conséquence, l’analyse et l’élaboration de politiques économiques ne peuvent être menées sans tenir compte de l’impact du développement économique sur les conditions sociales et sur l’environnement ; et il ne devrait pas y avoir développement économique sans reconnaissance des valeurs sociales et environnementales.

85.       Cet engagement pris en 2001 par les ministres d’intégrer pleinement des objectifs de développement durable à leurs politiques nationales et internationales a des implications évidentes pour l’analyse et l’élaboration des politiques. Il signifie que l’on attend des gouvernements des pays de l’OCDE qu’ils tiennent compte d’objectifs environnementaux et sociaux dans leurs décisions économiques, et du Secrétariat de l’OCDE qu’il intègre des préoccupations et des objectifs environnementaux et sociaux dans l’analyse économique et l’élaboration des politiques – ce qui représente la majeure partie des travaux et de l’organisation de l’OCDE. Si l’Organisation a fait des efforts considérables pour appliquer une analyse économique à la politique sociale et environnementale, dans l’autre sens, ses résultats sont moins évidents. L’OCDE devrait jouer un rôle moteur dans l’analyse de l’impact environnemental des politiques économiques et des conséquences économiques des politiques environnementales.

86.       A ce stade, le Rapporteur souhaite attirer l’intention des parlementaires sur trois publications de l’OCDE : les Perspectives économiques, les Examens économiques et L’Ordre du jour de l’OCDE pour la croissance.

      Perspectives économiques (édition provisoire, avril 2003)

87.       Les Perspectives économiques présente les projections de l’OCDE concernant la production, l’emploi, les prix et les soldes de la balance courante pour les deux années suivante, obtenues grâce à un examen détaillé de chaque pays membre. Une attention particulière est accordée aux politiques adoptées par les gouvernements pour résoudre les problèmes économiques auxquels ils sont actuellement confrontés.17. Cette étude est la publication-phare de l’Organisation. Avec les Examens économiques par pays, plus détaillés, elle est l’exemple des points forts de l’OCDE en matière d’analyse économique et d’élaboration de politiques, et du rôle qu’elle joue dans l’orientation des débats politiques dans ses pays membres. Il est donc particulièrement remarquable – et surprenant – que les Perspectives économiques ne fassent aucune référence au développement durable et à ses liens avec d’autres domaines.

88.       Les Perspectives économiques présentent une analyse et des projections de l’économie mondiale élaborées selon un point de vue très étroit et très classique. Si l’on examine les indicateurs quantitatifs utilisés (spécifiquement le PIB en termes réels, la demande nationale totale en termes réels, l’inflation, le chômage, le déficit en compte courant, les taux d’intérêt à court terme, le commerce mondial), ceux-ci ne prennent aucunement en compte les évolutions environnementales et sociales sous-jacentes à l’économie (y compris pour la croissance à court terme) ni les conséquences de la croissance économique dans le domaine social et dans celui de l’environnement.

89.       Pourtant, comme l’OCDE elle-même l’a montré dans d’autres publications, il existe des méthodes alternatives18 (notamment des indicateurs de croissance et de développement) et ces méthodes sont nécessaires. L’OCDE elle-même a mené un nombre significatif de travaux sur l’élaboration d’indicateurs pour mesurer les progrès dans les trois dimensions du développement durable. De plus, elle a réalisé d’importants travaux conceptuels et analytiques sur le développement durable, sur des questions d’environnement et de politiques, et sur les aspects sociaux du développement durable. Mais, comme le montrent les exemples ci-après, les Perspectives économiques restent au-dessus de ce débat.

90.       Le principal indicateur utilisé dans cette publication pour mesurer le développement économique est le PIB (Produit intérieur brut). Le PIB est une mesure de résultat qui fait apparaître la somme de toutes les transactions effectuées sur le marché d’une économie pendant l’année écoulée, il est donc un important indicateur de la croissance économique. Il ne tient pas compte en revanche de la production de biens non échangés sur le marché ; il traite toutes les transactions de marché comme des transactions se traduisant par un bénéfice identique ; il ne tient pas compte des coûts environnementaux et sociaux de la croissance de production ; et il ne donne pas non plus de valeur aux ressources environnementales (par exemple, l’air ou l’eau non pollués ou la biodiversité) qui ne sont pas échangés sur le marché. C’est pourquoi, même si le PIB est un important indicateur d’activité économique concernant des biens et des services objets de transactions (autrement dit, qui ont un prix), il est moins utile en tant qu’indicateur pour déterminer globalement si un pays est parvenu à améliorer le bien-être ou à enregistrer une croissance et un développement économiques durables des points de vue social et écologique.

91.       Une version modifiée du PIB, ou un indicateur synthétique regroupant le PIB et d’autres indicateurs incorporant davantage des biens et services qui se traduisent par une amélioration du bien-être, en particulier les infrastructures liées à l’environnement, pourrait être plus utile pour aider les décideurs à formuler une politique. A titre d’exemple des mesures alternatives pour la comptabilité du revenu national, on peut citer l’indicateur NNW19 (Net National Welfare - qui mesure le bien-être national). Il incorpore le PIB et est défini comme suit :

NNW = Production totale – Amortissement – Total externalités

      = PIB + Production hors marché

92.        Il convient de noter que les Perspectives insistent sur la nécessité de suivre des politiques budgétaires prudentes et de donner aux agents économiques le sens d’une direction à long terme20. Mais elles ne disent rien du rôle que jouent la politique budgétaire et les systèmes de fiscalité dans la structuration des comportements des consommateurs et des producteurs vis-à-vis des questions de développement durable. Cet « angle mort » est surprenant si l’on considère les travaux de l’OCDE sur les subventions préjudiciables à l’environnement et sur le rôle potentiel du système de fiscalité pour réaliser des objectifs de développement durable ; ni l’un ni l’autre de ces éléments ne sont reconnus ou incorporés dans l’analyse des Perspectives, qui n’évoque pas non plus la répercussion négative des dépenses fiscales qui encouragent des pratiques économiques intenables à long terme sur la capacité des gouvernements à suivre des politiques budgétaires prudentes.

      Les Etudes économiques par pays

93.       Elles ont pour but d’évaluer les politiques des gouvernements des pays membres de l’OCDE – macro-économiques et structurelles, en particulier – afin de promouvoir « une meilleure compréhension de la situation économique et des défis clés du pays » et de suggérer des politiques pour améliorer la performance économique21.

94.       Les parlementaires noteront que, depuis 2002, chacune des Etudes économiques comporte une section sur le développement durable qui analyse les progrès réalisés dans certains domaines spécifiques grâce à des indicateurs de performance sélectionnés. D’ici septembre 2003, le Secrétariat devrait avoir élaboré ces sections pour l’ensemble des trente pays membres. Un rapport de synthèse sera ensuite produit sur la base des plus récentes d’entre elles pour les trente pays et soumis aux ministres de l’OCDE en 2004 dans le cadre du rapport final prévu dans le Mandat de 2001 pour le développement durable.

95.       Les parlementaires seront sans nul doute intéressés par le fait remarquable que les indicateurs de performance convenus portent sur sept domaines de politiques : réduction des émissions de gaz à effet de serre, pollution de l’air et de l’eau, choix d’une utilisation durable des ressources renouvelables et non renouvelables (sic), réduction des déchets et amélioration de leur gestion, amélioration du niveau de vie dans les pays en développement, et garantie de la viabilité des régimes de retraite. Pour chaque pays, trois de ces domaines de politiques sont choisis pour un examen des progrès réalisés22. Dans le cas de l’Allemagne, sur lequel votre Rapporteur se focalise spécifiquement ici23, l’Etude couvre les politiques mises en place pour réduire la pollution de l’air, celles relatives à la gestion des déchets, et les politiques qui ont été adoptées ou sont nécessaires pour une durabilité budgétaire à long terme sans compromettre l’objectif d’adéquation des revenus des personnes âgées. La section examine également si des dispositions institutionnelles sont en place pour intégrer l’élaboration des politiques en tenant compte des différents éléments du développement durable24. L’Etude économique consacrée aux Etats-Unis a analysé les politiques visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et la pollution de l’eau, ainsi que l’utilisation durable des ressources renouvelables et non renouvelables, ces mêmes domaines ayant été choisis pour la Finlande.

96.       Il est intéressant de noter que la section sur le développement durable contenue dans l’Etude économique sur l’Allemagne présente une très bonne analyse des trois domaines sélectionnés et que les indicateurs de performance employés permettent d’effectuer des comparaisons avec d’autres pays. Elle présente également des données comparatives sur tous les pays de l’OCDE et, dans son évaluation des politiques grâce à une analyse économique d’efficience et des coûts par rapport aux bénéfices, elle attire l’attention sur certains aspects importants de la politique sociale et de l’environnement. Elle intègre aussi davantage que les Perspectives Economiques les trois dimensions du développement durable dans l’analyse et l’élaboration des politiques. Cependant, elle est fortement orientée dans le sens d’un équilibrage entre objectifs sociaux et environnementaux, d’une part, et objectifs de croissance économique, d’autre part. Dans l’ensemble, comme le signalent les auteurs de l’Etude, les sections sur le développement durable ont mis l’accent sur les compromis qui doivent être faits entre les coûts nécessaires pour atteindre les objectifs25. L’économie continue donc d’être traitée comme une entité distincte de l’environnement et du développement social et politique, alors que ces éléments sont liés.

97.       D’autres parties de l’Etude économique de l’Allemagne suggèrent que le Mandat ministériel de 2001 et l’engagement formel de l’OCDE d’adopter une approche intégrée pour le développement durable n’ont eu qu’un impact très faible – quand il y a eu impact - sur le processus d’examen des pays par leurs pairs pour ce qui concerne la politique et le développement économique. De fait, on sent une tension très nette entre les parties de l’Etude qui font explicitement référence au développement durable et réitèrent l’engagement de l’OCDE envers une approche intégrée (pages 19 à 21 et 152 à 171 dans la version anglaise) et le reste du document qui ne fait quasiment pas mention du développement durable. Ce contraste est particulièrement frappant dans l’analyse de domaines de politiques qui ont un lien évident avec le développement durable, par exemple la politique budgétaire, les transports, les infrastructures et les ressources naturelles.

98.       Même si les Etudes économiques comportent une section très utile sur le développement durable – limitée à trois domaines de politique spécifiques -, l’intégration transversale de l’élaboration des politiques entre les divers éléments du développement durable dans la zone OCDE ressort très peu. Pourtant, l’Organisation préconise une telle intégration dans l’Etude économique elle-même. On pourrait ajouter que l’analyse économique ne semble pratiquement pas concernée par la préoccupation croissance (apparaissant pourtant dans la section sur le développement durable) suscitée par une éventuelle remise en cause du développement durable à long terme si les pays de l’OCDE ne prennent pas des mesures pour parvenir à équilibrer les résultats économiques, environnementaux et sociaux26. Que cette préoccupation soit admise révèle bien la considérable ambivalence conceptuelle qui entoure la définition du développement durable.

99.       L’attention des parlementaires est attirée sur le fait que les Etudes économiques sont publiées par le Comité pour le développement et l’analyse économiques. Force est donc d’en conclure que ces lacunes ne sont pas seulement le résultat d’un manque d’intégration organisationnelle au sein du secrétariat de l’OCDE et de l’absence d’approche analytique intégrée pour l’analyse économique et du développement, mais qu’elles semblent aussi refléter un manque de volonté politique pour faire progresser l’ordre du jour du développement durable, or, sans volonté, il n’est pas possible d’avancer.

      L’ordre du jour politique de l’OCDE pour la croissance (rapport de synthèse,

      avril 2003)

100.       En avril 2003, l’OCDE a publié les conclusions d’une étude menée pendant quatre ans sur les sources de la croissance économique dans l’OCDE (le Projet Croissance de l’OCDE) et sur les différences entre pays membres. Dans ces conclusions, il est clair aujourd’hui que ces divergences de croissance ne sont pas seulement bien enracinées, mais aussi qu’elles sont largement imputables aux différences de politiques27. Le rapport insiste sur les politiques macroéconomiques qui, non seulement influent sur la formation du cycle des affaires mais ont également une incidence sur la tendance sous-jacente de la croissance28.

101.       Il est encourageant de relever l’admission que les politiques influent sur la tendance sous-jacente de la croissance, à condition que cela implique la possibilité de développer une stratégie de politiques cohérente couvrant les politiques économiques, environnementales et sociales, et dont l’objectif serait de faire en sorte que les tendances actuelles de la croissance s’écartent d’un modèle non durable pour s’engager sur la voie d’un développement durable. Or, étrangement, le rapport ne mentionne rien de tel. Au contraire, l’ordre du jour de l’OCDE sur les politiques pour la croissance se fonde sur une interprétation étroite et unidimensionnelle du développement économique qui exclut les piliers social et environnemental ainsi que les conséquences d’une croissance économique unidimensionnelle. Il ne montre pas la voie d’une croissance économique durable : pour cela, il faudrait qu’il donne dans ses conclusions les grandes lignes des changements à introduire dans la structure de l’OCDE et dans son fonctionnement interne.

g.       Les progrès dans la zone OCDE et ailleurs : des problèmes critiques

102.       La situation de l’ordre du jour du développement durable après le Sommet mondial organisé en 2002 à Johannesburg a été justement résumée dans la Recommandation 1594 (2003) de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe « Suivi donné au Sommet mondial sur le développement durable » adoptée en janvier 2003 :

«En 1992, la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement, tenue à Rio de Janeiro, a adopté la Déclaration de Rio, par laquelle la protection de l’environnement et le développement social et économique sont considérés comme essentiels pour assurer un développement durable. Un programme d’action, l’Agenda 21, avait été fixé afin de réaliser ce développement. Dix ans plus tard, l’état de notre planète est tout aussi alarmant et les résultats des mesures prises à Rio sont décevants. La déforestation et les émissions de gaz à effet de serre augmentent, l’accès à l’eau n’est toujours pas garanti au plus grand nombre et les ressources continuent à s’épuiser. La situation n’est guère meilleure s’agissant du développement: les cas de misère absolue et d’inégalité sont en augmentation. En outre, les problèmes environnementaux et le développement durable sont encore bien loin de figurer en tête des programmes d’action politique de nos gouvernements.»

103.       Cette remarque est d’une importance capitale. Le Conseil des Ministres en a, on l’espère, pris note. Pour renforcer le message de l’Assemblée, il est intéressant de faire ressortir certains domaines de préoccupations cruciaux dans les Perspectives de l’environnement de l’OCDE de 200129, afin de montrer qu’il est urgent d’orienter nettement l’économie mondiale vers un modèle de développement durable. Les points sélectionnés sont identifiés comme urgents et, pour les Perspectives de l’environnement (selon l’image des feux de signalisation utilisée dans cette étude), le « feu est au rouge »30. Pour un certain nombre d’autres questions, concernant lesquelles les progrès ont été insuffisants du point de vue du développement durable, « le feu est orange ».

104.       Changement climatique/Emissions de gaz à effet de serre : « les pays de l’OCDE sont à l’origine d’environ 50 % des émissions de gaz à effet de serre (CO2, CH4 et N2O), mais cette part devrait normalement diminuer d’ici 2020. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans les pays de l’OCDE se sont accrues de 4 % entre 1990 et 1998. C’est en Amérique du Nord et dans la région Asie-Pacifique qu’elles ont augmenté le plus rapidement, alors qu’en Europe elles ont marqué une baisse de près de 5 %. Il est probable que les émissions de GES enregistreront une augmentation sensible d’ici 2020. Les projections établies par l’OCDE montrent que les émissions totales de CO2 dans les pays de l’OCDE sont appelées à augmenter de quelque 33 % entre 1995 et 2020. Ces chiffrent témoignent de la difficulté que représente la réalisation des objectifs de Kyoto, en vue desquels les pays de l’OCDE pourraient devoir aller jusqu’à réduire de 20 à 40 % leurs émissions par rapport au Scénario de référence. Les émissions de GES entraîneront une hausse des températures moyennes à l’échelle de la planète, ainsi qu’une possible élévation du niveau des mers. Le climat est déjà en train de changer, et il est quasi-certain que ce changement va exiger des mesures d’adaptation. Les mesures les plus urgentes qui s’imposent pour limiter les émissions de gaz à effet de serre sont les suivantes : améliorer et mettre largement en œuvre les taxes relatives aux gaz à effet de serre ; réformer les subventions favorisant le changement climatique 31; promouvoir les carburants, véhicules et modes de transport de substitution, ainsi que les technologies faisant appel à des sources d’énergie renouvelables ; et assurer l’introduction et la mise en œuvre effective de systèmes nationaux et internationaux d’échanges de droits d’émission. »32 (page 157 de la version anglaise).

105.       Pollutions atmosphériques imputables au transport automobile et aérien : « la croissance demeure vigoureuse dans le secteur des transports, le transport routier (voyageurs et marchandises) et le transport aérien affichant les taux de croissance les plus élevés. Les distances parcourues par les véhicules à moteur devraient augmenter de 40 % dans les régions de l’OCDE et de 86 % dans le monde d’ici à 2020. Au cours de la même période, un triplement du volume du trafic aérien est prévu à l’échelle mondiale. Les émissions dues aux transports dans les pays de l’OCDE ont été réduites en ce qui concerne certains des principaux polluants atmosphériques, notamment le plomb, le monoxyde de carbone (CO), les composés organiques volatils (COV) et, plus récemment, les oxydes d’azote (NOx). Dans le même temps, les émissions de gaz à effet de serre liées aux transports, en particulier celles de dioxyde de carbone (CO2), se sont accrues dans les pays de l’OCDE. De nouvelles réductions des émissions des polluants atmosphériques (venant des transports) susmentionnés, comprises entre 15% et 55 % des niveaux actuels, sont prévues dans les pays de l’OCDE d’ici à 2020. Les émissions de CO2 des véhicules à moteur devraient augmenter de quelque 44 % dans les pays de l’OCDE entre 1995 et 2020. En recul dans certains pays, les émissions d’oxydes d’azote, de particules et de composés organiques volatils n’ont pas diminué dans les mêmes proportions [que celles des oxydes de soufre, du monoxyde d’azote et du plomb]. Cela est principalement dû à la forte augmentation du trafic des véhicules à moteur, qui l’emporte largement sur les progrès imputables aux nouveaux procédés technologiques et qui contribue au smog photochimique (ozone troposphérique), aux dépôts acides et à l’eutrophisation. Le développement prévu des transports au niveau mondial aura de graves répercussions sur la santé publique et l’environnement. Les problèmes les plus préoccupants sont le changement climatique, la pollution atmosphérique, le bruit et l’utilisation des sols. » (pages 168, 183 de l’original anglais).

106.       Effets de la production agricole sur l’environnement : « bien que les données relatives aux effets sur la qualité de l’environnement soient partielles et incomplètes, les tendances récentes de l’évolution de l’agriculture des pays de l’OCDE – surtout l’utilisation plus intensive et, donc, plus dangereuse de substances agrochimiques, l’irrigation et l’emploi de machines agricoles de plus en plus puissantes – semblent avoir eu des incidences négatives sur l’environnement. Ces évolutions ont contribué au degré plus élevé d’intensité énergétique de la production agricole, à la pollution des eaux souterraines et superficielles par les engrais et les pesticides, à l’érosion des sols dans certaines régions et à une résistance accrue des parasites aux agents de lutte chimique. » (page 89 de l’original anglais).

107.       Emissions de produits chimiques dans l’environnement : « dans les pays de l’OCDE, la production, la consommation et le commerce des substances et des produits chimiques augmentent constamment et cette croissance devrait se poursuivre jusqu’en 2020, à peu près au même rythme que le PIB (la progression étant plus rapide dans les pays en développement). On prévoit dans les pays de l’OCDE néanmoins une réorientation de la production, la part représentée par les substances chimiques fabriquées en grandes quantités diminuant au profit des spécialités chimiques et des produits destinés aux sciences de la vie. L’industrie chimique des pays de l’OCDE a enregistré des progrès sensibles quant à la réduction des rejets de polluants dans l’environnement au cours de la fabrication. A l’heure actuelle, les inquiétudes concernent principalement les éventuels effets sur l’environnement et la santé humaine des substances chimiques contenues dans pratiquement tous les produits manufacturés. Nombre de ces substances ont été détectées dans l’environnement, où elles peuvent causer des problèmes particuliers lorsqu’elles présentent un caractère persistant, bio-accumulable ou toxique. C’est ainsi que les produits chimiques qui perturbent le système endocrinien et persistent dans l’environnement suscitent des préoccupations croissantes. » (page 224 de l’original anglais).

108.       Production de déchets municipaux : « la production annuelle de déchets municipaux dans les pays de l’OCDE a augmenté de 40 % environ entre 1980 et 1997, et se situait aux environs de 540 millions de tonnes en 1997. La croissance économique se poursuivant, la production de déchets municipaux devrait, selon les estimations, continuer de s’accroître pour atteindre 770 millions de tonnes par an d’ici 2020, soit une hausse supplémentaire de quelque 43 %. En 1997, environ 64 % des déchets municipaux des pays de l’OCDE étaient mis en décharge, 18 % incinérés et 18 % recyclés. Les politiques de gestion des déchets adoptées devraient cependant permettre de réduire la mise en décharge et d’accroître le recyclage à l’avenir. En 2020, la mise en décharge devrait concerner quelque 50 % des déchets municipaux, l’incinération 17 % et le recyclage 33 %. Vers le milieu des années 90, les déchets produits dans les régions de l’OCDE étaient estimés au total à 4 milliards de tonnes. La production de déchets municipaux et industriels devrait continuer de s’accroître à un rythme rapide jusqu’en 2020, tandis que celle des secteurs agricole et minier devrait progresser plus lentement. » (page 235 de l’original anglais).

109.       Pénurie d’eau potable : « le manque d’eau peut avoir des effets négatifs directs sur la santé publique, l’économie et l’environnement. Au cours des cinquante dernières années, la quantité d’eau disponible par habitant au niveau mondial a considérablement diminué, tombant de 17 000 m3 par personne par an en 1950, à 7 300 m3 en 1995. Cette évolution est dans une large mesure imputable à l’accroissement démographique mais la contraction des disponibilités d’eau douce non contaminée y a également contribué. Les tendances actuelles donnent à penser que la quantité d’eau disponible par habitant diminuera encore dans un avenir proche, étant donné que la plupart des pays maintiendront leur croissance démographique et continueront de polluer les ressources en eau. Conséquence de cette situation, en 2020, plus de 250 millions de personnes manqueront d’eau, soit 75 % de plus qu’en 1995. »33 (page 102 de l’original anglais).

110.       Diversité biologique : « Les principales pressions exercées sur la biodiversité dans les pays de l’OCDE résultent de l’évolution de l’utilisation des terres qui va de pair avec la croissance démographique, de l’exploitation non viable de la base de ressources naturelles (par exemple dans les secteurs de la pêche, de l’agriculture et de la sylviculture), du changement climatique et de la pollution. Si certaines de ces pressions sont appelées à diminuer dans un proche avenir, il est à craindre que la charge totale qui pèse sur la biodiversité demeure élevée jusqu’en 2020. Les atteintes à la biodiversité sont encore plus graves dans les pays en développement, le principal facteur étant la disparition d’habitats lorsque des espaces naturels sont mis en culture ou exploités pour leurs ressources naturelles. » (page 133 de l’original anglais).

111.       Pêche : « les niveaux et les méthodes de pêche actuels pèsent lourdement sur les pêcheries mondiales comme sur les écosystèmes marins. L’exploitation des stocks de poissons se déplace d’un lieu de pêche à l’autre, à mesure que les rendements de chacun atteignent un pic pour fléchir ensuite. On estime que, du fait de ces pratiques, 50 % des stocks mondiaux sont pleinement exploités, 15 % sont surexploités, 7 % sont épuisés et 2 % sont en voie de reconstitution après avoir été surexploités (FAO, 2000a). Les 25 % restants des principaux stocks mondiaux offrent encore des possibilités de rendements plus élevés. Outre qu’elles affectent les stocks de poissons à forte valeur commerciale, les activités de pêche contribuent souvent à l’épuisement d’espèces non visées (du fait des prises accidentelles), à la pollution du milieu marin et à la destruction d’habitats (en raison, par exemple, du chalutage au fond et de la pêche à la dynamite). La détérioration des milieux marins va s’aggravant et les stocks de poissons subissent les conséquences négatives de la pollution et d’autres modifications des écosystèmes imputables à des sources étrangères au secteur de la pêche, telles que les ruissellements d’origine agricole, la pollution de l’eau, le dépôt de substances chimiques provoqué par la pollution atmosphérique, l’aménagement des zones côtières et le réchauffement du climat. Les écosystèmes des pêcheries peuvent aussi être gravement endommagés par l’introduction d’espèces envahissantes … »34 (page 109 de l’original anglais).

112.       Démographie : croissance et modifications : « l’accroissement de la population va vraisemblablement accentuer les pressions que subit l’environnement. Selon les prévisions, la population mondiale, qui compte actuellement 6 milliards d’êtres humains, devrait augmenter d’un quart pour atteindre 7,5 milliards en 2020 ; la population des pays de l’OCDE devrait passer de moins de 1,1 milliard de personnes en 1995 à 1,2 milliard en 2020. » « … la croissance des villes engendre des degrés disproportionnés d’exploitation du sol, de consommation d’énergie et d’utilisation des ressources, par comparaison avec la partie centrale fortement peuplée des villes ». En outre, la modification de la pyramide des âges des populations des pays de l’OCDE devrait avoir d’importantes conséquences pour le développement durable dans la zone OCDE, en particulier pour ce qui est de la viabilité à long terme des régimes de pension. » (pages 39-41 de l’original anglais).

h.       Conclusions

(i)        Les progrès dans la mise en œuvre de l’Ordre du jour de l’OCDE sur le

       développement durable

113.       Depuis le Mandat ministériel de 2001, l’OCDE a bien avancé dans l’élaboration et dans la mise en œuvre de son ordre du jour sur le développement durable. Toutefois, ses ressources étant limitées, elle n’a pas pu assurer de suivi sur toutes les questions mentionnées dans le Mandat, qui ne traitait que quelques-uns des domaines clés du développement durable.

114.       Lors des entretiens du Rapporteur à l’OCDE et après évaluation de documents clés de l’Organisation, il est ressorti clairement que l’OCDE n’a pas marqué les progrès souhaités dans deux domaines qui sont vitaux pour la bonne mise en œuvre de l’ordre du jour sur le développement durable établi par le Mandat ministériel de 2001, à savoir : (i) l’intégration horizontale de l’analyse et de l’élaboration des politiques à travers toutes les unités organisationnelles de l’OCDE chargées des travaux sur les dimensions du développement durable ; et (ii) le changement nécessaire d’approche conceptuelle en matière d’analyse et d’élaboration des politiques, afin de permettre d’intégrer à ces travaux des objectifs environnementaux et sociaux. Sans ces deux actions, l’application de l’analyse économique à l’examen des politiques environnementales et sociales ne suffit pas.

115.       Depuis 2001, en vertu du Mandat ministériel, l’OCDE a officiellement adopté et préconisé une approche intégrée pour le développement durable. Toutefois, il semble que cela n’ait eu qu’un impact limité sur le processus d’analyse et d’élaboration des politiques mené par l’OCDE. Bien au contraire, celui-ci reste dominé par une conception étroite de l’économie, envisagée comme une entité distincte des valeurs et des conséquences sociales et environnementales. S’il arrive que le thème du développement durable soit abordé dans le contexte de l’analyse économique et dans les activités d’observatoire économique qui sont au cœur des activités de l’OCDE, ce thème est abordé dans la perspective de « l’équilibre ». Il s’ensuit que la croissance économique et des objectifs d’efficience, vus sous un angle étroit, ont une valeur plus grande que le développement social et la protection de l’environnement, en particulier en période de mauvaise conjoncture économique, comme cela a été confirmé dans les entretiens du Rapporteur avec des représentants de l’OCDE en mars 2003. Un haut fonctionnaire de cette Organisation a même déclaré qu’en ce qui concernait l’ordre du jour sur le développement durable, la Direction de l’économie se focalisait sur la viabilité économique de la politique de l’environnement … Et pourtant, il n’en reste pas moins vrai que des liens indissociables existent entre les dimensions sociale, environnementale et économique du développement durable.

116.       Dans le même temps, les parlementaires de l’Assemblée croient en l’ordre du jour de l’OCDE sur le développement durable. Les progrès réalisés à ce jour dans sa mise en œuvre - en particulier les travaux analytiques et d’élaboration de politiques présentés dans les parties pertinentes des dernières Etudes économiques plus ceux menés sur les subventions préjudiciables à l’environnement et sur le développement d’indicateurs qui serviront à mesurer les progrès dans les trois dimensions du développement durables – leurs donnent raison. De plus, les Perspectives de l’environnement constituent une importante évaluation des problèmes et politiques en matière d’environnement (en grande partie dans la perspective d’un développement durable) même si ces travaux ne sont pas reflétés dans les méthodes et les conclusions des Perspectives économiques ou de l’Ordre du jour pour la croissance. De plus, l’OCDE travaille actuellement aussi sur des perspectives de l’environnement à plus long terme. Il n’en demeure pas moins qu’aussi longtemps que l’Organisation n’intégrera pas de manière adéquate les activités d’analyse et d’élaboration de politiques transversalement dans toutes ses unités organisationnelles chargées de domaines de politique clés, le potentiel pour développer un ordre du jour du développement durable cohérent et intégré aura du mal à se concrétiser.

117.       Le Rapporteur a évoqué ces questions auprès du Secrétaire Général Donald Johnston dans une lettre envoyée à la suite des réunions à l’OCDE de mars 2003.

(ii)        Conclusions

118.       Les effets dévastateurs d’une croissance économique non maîtrisée sur l’environnement naturel et les interactions entre économie et environnement sont à l’ordre du jour politique mondial depuis la publication par le Club de Rome d’un rapport controversé, Limites à la croissance, et la tenue par les Nations Unies à Stockholm, il y a trente ans, de sa première Conférence sur l’environnement humain. Depuis son introduction dans le rapport Brundtland en 1987, le concept de développement durable a servi à focaliser le débat international sur notre avenir commun autour des liens indissociables entre croissance économique, développement social et développement naturel.

119.       En outre, pendant toute cette période, les preuves (scientifiques ou autres) se sont accumulées sur les effets à long terme de l’exploitation de l’environnement et sur la dégradation que cela entraîne en matière de croissance économique et de développement social : que les fondements mêmes de notre existence soient de plus en plus menacés par les changements climatiques, la pollution, l’épuisement des ressources naturelles, l’extinction d’espèces animales et végétales et la destruction de pans entiers d’écosystèmes sont des faits désormais largement admis. Cependant, malgré de nombreuses conférences internationales et déclarations politiques reconnaissant qu’il est urgent que l’économie mondiale s’oriente vers un modèle durable, jusqu’ici les progrès ont été plutôt limités et n’ont concerné qu’un petit nombre de domaines – comme la reconstitution de la couche d’ozone – ; globalement, l’économie mondiale ne s’est pas écartée de sa voie traditionnelle.

120.       L’absence de progrès pourtant urgents dans l’ordre du jour de l’OCDE sur le développement durable et au-delà reflète le fait que le développement durable n’est pas ou n’est plus considéré comme une question prioritaire – cette analyse du Rapporteur était du reste partagée par plusieurs de ses interlocuteurs à l’OCDE. Pour l’Organisation, cela pose un problème particulièrement pressant, puisque le Mandat ministériel de 2001 arrivera à son terme l’an prochain. Son renouvellement serait perçu comme un signal important que le monde industrialisé reste engagé envers le développement durable.

121.       En tant qu’organisation d’Etats nations, le pouvoir d’action de l’OCDE est limité, dans ses choix, ses progrès et ses décisions, par la volonté de ses membres. L’expansion et la mise en œuvre d’un ordre du jour substantiel sur le développement durable dépendent donc de la volonté politique mobilisée par les parlements et gouvernements nationaux. Les accords et ordres du jour internationaux, y compris Johannesburg et Rio, ont besoin pour avancer d’un engagement actif et d’une pression parlementaires qui catalyseront la volonté politique au niveau exécutif car, en définitive, le développement durable ne se limite pas à des questions techniques ou sémantiques. Il touche jusqu’à la volonté politique et à la pression des parlementaires, il concerne les changements de valeurs et de pratiques, l’éducation publique et il a une portée que seule peut avoir une vision à long terme. En d’autres termes, l’OCDE ne peut pas faire tout cela seule. La Déclaration ministérielle de 2001 n’est qu’un petit pas en direction d’une croissance durable modérée par la conscience que cette planète est finie et que le nombre des êtres humains qui la peuplent ne cesse de croître.

Commission chargée du rapport : commission des questions économiques et du développement.

Renvoi en commission: Mandat permanent

Projet de résolution adopté à l’unanimité le 30 septembre 2003 par la commission élargie des questions économiques et du développement lors de sa réunion avec les délégations des parlements du Canada, de la Corée et du Japon et avec des représentants des autres commissions concernées.

Membres de la commission: Mme Zapfl-Helbling (Présidente)(Remplaçant : M. Frey), M. Kirilov, Mme Burbiene, Mme Pericleous-Papadopoulos (Vice-présidents), M. Açikgöz, M. Adam, M. Agramunt (Remplaçante : M. Yanez-Barnuevo), M. I. Aliyev (Remplaçant : M. Abbasov), M. Anacoreta Correia, M. Andov, M. Arnau, M. Assis Miranda, M. Ates, M. Berceanu, M. Braun, M. Brunhart, M. Budin, M. Çavusoglu, M. Cosarciuc, M. Crema, M Dimic, M. Djupedal, M. Duivesteijn, M. Eyskens, M. Figel, M. Floros , M. Galchenko, Mme Griffiths, M. Grignon, M. Gusenbauer, Mme Hakl, M. Haupert, M. Högmark, M. Jonas, M. Kacin, M. Karapetyan, Mme Kestelijn-Sierens, M. Klympush, M. Korobeynikov, M. Kraus, M. Krivokapic, M. Lachnit, M. Le Guen, M. Leibrecht, M. Liapis, M. Makhachev, M. Masseret, M. Melcak, M. Mikkelsen, Mme Milicevic, Mme Muizniece, M. Naumov, M. Öhman, M. O’Keeffe, M. Opmann, Mme Patarkalishvili, Mme Petursdottir, Mme Pintat Rossell, M. Podgorski, M. Popa, M. Puche, M. Pullicino Orlando, M. Ramponi, M. Reimann, M. Riccardi, M. Rivolta, Lord Russell-Johnston, M. Rybak, M. Sasi, M. Schreiner, M. Severin, M. Seyidov, Mme Smith, M. Stefanov (Remplaçant : M. Velikov) M. Tepshi, M. Torbar, Mme Vadai, M. Walter (Remplaçante : Baroness Hooper), M. Wielowieyski, M. Wikinski, M. Zhevago.

Canada:       M. Caccia, Sénateur Di Nino

Japon:        M. Hanashi, M. Unno, M. Kagita, M. Hikasa

Corée:               M. Lee, M. Hahm

N.B. Les noms de ceux qui étaient présents à la réunion sont indiqués en italique.

Chef du secrétariat : M. Torbiörn

Co-Secrétaires à la commission: M. Bertozzi, Mme Ramanauskaite, Mme Kopaçi-Di Michele, Mme Stewart

Renvois :

1 Il s’agit de la définition acceptée par la communauté internationale telle qu’elle a été proposée en 1987 par la Commission Brundtland dans son rapport « Notre avenir commun ».

2 Pour l’application du Mandat ministériel de 2001, le Secrétariat a sélectionné quatre domaines prioritaires : (i) l’élaboration d’un rapport sur le Sommet mondial des Nations Unies sur le développement durable, qui s’était tenu à Johannesburg en 2002 ; (ii) l’élaboration d’indicateurs qui seront utilisés dans les examens des pays membres de l’OCDE par leurs pairs ; (iii) l’élimination des obstacles à la suppression progressive des subventions préjudiciables à l’environnement ; et (iv) les aspects sociaux du développement durable.

3 «  The OECD Observer » (septembre 1984).