Doc. 9862

9 juillet 2003

Droits des minorités nationales

Rapport

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur : M. Boriss Cilevičs, Lettonie, Groupe Socialiste

Résumé

Le rapport fait le point sur la situation des minorités en Europe, deux ans après l’adoption de la dernière Recommandation par l'Assemblée.

Si les conventions pertinentes du Conseil de l’Europe ont désormais trouvé leur rythme d’application, certains Etats persistent cependant dans leur refus de s'acquitter de leurs obligations.

Le rapport réitère des propositions antérieures de rédaction d’un protocole additionnel à la Convention-cadre habilitant la Cour à donner des avis consultatifs sur cet instrument, et d’abolition des restrictions à la création et au fonctionnement de médias privés diffusant des émissions et publiant des informations écrites dans des langues minoritaires.

Le rapport rappelle aux Etats parties à la Convention-cadre qu’ils ne possèdent pas un droit inconditionnel de décider quels sont, parmi les groupes de population présents sur leur territoire, ceux qui doivent être considérés comme des minorités nationales aux termes de la Convention-cadre, et il somme les Etats parties à la Convention-cadre et à la Charte de rendre leurs rapports étatiques dans les délais prévus.  

La relance des activités du Comité d’experts sur les questions relatives à la protection des minorités nationales est une des recommandations faites au Comité des Ministres, à côté de recommandations visant à améliorer la procédure d’application et de suivi de la Convention-cadre.

I. Projet de recommandation

1.       L’Assemblée parlementaire rappelle sa Recommandation 1492 (2001) sur les droits des minorités nationales et prend note de la réponse y afférente du Comité des Ministres (Doc 9492) ainsi que des avis des comités intergouvernementaux, du Commissaire aux droits de l’homme et de la Cour européenne des droits de l’homme.

2.       L’Assemblée se félicite du succès de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, instrument de référence en matière de protection des minorités nationales, qui a célébré cette année le cinquième anniversaire de son entrée en vigueur. La Convention-cadre a marqué une nouvelle étape dans le développement du système de protection des minorités du Conseil de l’Europe. Plutôt que d’élaborer des normes de base pour la protection des minorités, l’Organisation se concentre sur les mécanismes de suivi et l’amélioration de l’efficacité des institutions et procédures destinées à garantir le respect de ces principes fondamentaux par tous les Etats membres de Conseil de l’Europe. À cet égard, l’Assemblée salue le travail remarquable du Comité consultatif de la Convention-cadre.

3.       L’Assemblée note avec satisfaction le rôle important de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, confirmé par le Secrétaire Général dans sa communication sur l’application de la Charte (document 9540), et le nombre de signatures et ratifications effectuées depuis le dernier rapport ; elle souligne l’importance d’obtenir encore d’autres signatures et ratifications. L’Assemblée salue également le travail précieux du Comité d’experts de la Charte.

4.       À ce jour, trois des quatre Etats membres mentionnés dans la Recommandation 1492 doivent encore signer la Convention-cadre, à savoir Andorre, la France et la Turquie. L’Assemblée, rappelant sa Résolution 1301 (2002), réitère son regret concernant la réserve faite par la Belgique lors de la signature de cet instrument.5

5.       L’Assemblée réaffirme sa position à l’égard de la Convention-cadre, qu’elle a exposée dans la Recommandation 1492 (2001) en appelant à la signature et à la ratification de cet instrument dans les meilleurs délais par les Etats membres, sans réserves ni déclarations. Le refus persistant de signer ou ratifier cet instrument devrait faire l’objet d’une attention particulière dans le cadre des procédures de suivi du Comité des Ministres et de l’Assemblée parlementaire.

6.       Elle renouvelle également sa proposition relative à un protocole additionnel à la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, habilitant la Cour européenne des droits de l’homme à donner des avis consultatifs sur l’interprétation de la Convention-cadre.

7.       Dans un certain nombre d’avis, le Comité consultatif a déclaré que, si les Etats parties possèdent une marge d’appréciation pour déterminer le champ d’application de la Convention-cadre à l’échelon national, ils doivent exercer ce droit dans le respect des principes fondamentaux énoncés à l’article 3 de la Convention ; en aucun cas l’interprétation donnée par les Etats parties ne saurait être une source de distinctions arbitraires ou injustifiées. Le Comité des Ministres a pour sa part demandé aux Etats parties de faire un usage prudent de la possibilité d’émettre des réserves ou déclarations. Conformément à ces points de vues, l’Assemblée estime que les Etats parties n’ont pas le droit inconditionnel de décider quels sont, parmi les groupes de population présents sur leur territoire, ceux qui doivent être considérés comme des minorités nationales aux termes de la Convention-cadre ; toute décision de ce type doit respecter le principe de non-discrimination et être conforme à la lettre et à l’esprit de la Convention-cadre.

8.       L’Assemblée réitère sa position, exposée dans sa Recommandation 1589 (2003) sur la liberté d’expression dans les médias en Europe, selon laquelle tous les Etats européens devraient abolir les restrictions à la création et au fonctionnement de médias privés diffusant des émissions dans des langues minoritaires.

9.        L’Assemblée est d’avis que les Etats parties à la Convention-cadre et à la Charte devraient respecter plus rigoureusement les délais prévus pour la présentation de rapports.

10.       Tout doit être fait pour faciliter le travail du Comité consultatif de la Convention-cadre et du Comité d’experts de la Charte, particulièrement dans la perspective de la deuxième phase de suivi.

11.       L’Assemblée considère que les organes du Conseil de l’Europe impliqués dans la protection des droits des minorités nationales et dans la lutte contre la discrimination, le racisme, la xénophobie et l’intolérance doivent renforcer la coordination de leur travail pour réaliser une meilleure synergie. Parallèlement, il convient de développer la coopération entre les organes du Conseil de l’Europe et d’autres organisations européennes compétentes (y compris l’Union européenne et l’OSCE) ainsi que des organisations sous-régionales (dont, entre autres, le Conseil des Etats de la mer Baltique et l’Initiative centre-européenne).

12.       L’Assemblée appelle:

i. les Etats membres qui ne l’ont pas déjà fait (à savoir : Andorre, France et Turquie) à signer et ratifier la Convention-cadre dans les meilleurs délais, sans réserves ni déclarations;

ii. les Etats membres qui ont signé mais non ratifié la Convention-cadre (Belgique, Géorgie, Grèce, Islande, Lettonie, Luxembourg et Pays-Bas), à ratifier cet instrument dans les meilleurs délais, sans réserves ni déclarations ;

iii. les Etats parties qui ont ratifié la Convention-cadre en faisant des déclarations ou des réserves, à retirer celles-ci afin d’exclure toute distinction arbitraire ou injustifiée ainsi que la non-reconnaissance de certaines minorités ;

iv. les Etats parties, à porter une attention particulière à la mise en oeuvre équitable de l’article 9 de la Convention-cadre (liberté d’expression) en abolissant les restrictions relatives aux médias privés qui diffusent des émissions ou publient des informations écrites dans des langues minoritaires ;

v. les Etats parties, à veiller tout particulièrement à donner aux minorités Rom, qui sont très vulnérables, la possibilité de bénéficier pleinement de la protection prévue par la Convention-cadre.

13.       L’Assemblée recommande également au Comité des Ministres :

i.       d’élaborer un protocole additionnel à la Convention-cadre habilitant la Cour européenne des droits de l’homme à donner des avis consultatifs sur l’interprétation de la Convention-cadre ;

ii.       d’entreprendre les démarches nécessaires à la relance des activités du Comité d’experts sur les questions relatives à la protection des minorités nationales (DH-MIN) en tant que forum inter-gouvernemental approprié pour des discussions sur les lignes de conduite à tenir sur les questions relatives aux minorités nationales, y compris la coopération avec l’UE et d’autres organisations internationales dans ce domaine ;

iii.       d’accroître les efforts visant à la ratification, dans les meilleurs délais, du Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l’homme ;

iv.       d’envisager la tenue de « tours de table » sur la signature et la ratification de la Convention-cadre ;

v.       de renforcer à titre prioritaire les ressources financières et humaines à la disposition du Secrétariat du Comité consultatif de la Convention-cadre dans la perspective du second cycle de suivi et des activités de suivi, ainsi que les ressources financières et humaines à la disposition du Secrétariat du Comité d’experts de la Charte ;

vi.       d’envisager la possibilité d’abolir dans son intégralité l’exigence d’un mandat pour rechercher des informations auprès de diverses sources ou rencontrer des ONG ;

vii.       de réexaminer les règles régissant la procédure de suivi de la Convention-cadre afin que, si le Comité consultatif le juge nécessaire, il puisse se rendre en visite dans tout Etat partie en cours d’examen ;

viii.       de reconsidérer les exigences de confidentialité fixées par la Résolution (97) 10 du Comité des Ministres afin que, si le Comité consultatif le juge nécessaire, il puisse avoir des réunions conjointes avec des représentants du gouvernement et de la société civile ;

ix.       d’encourager le Comité consultatif à examiner des questions thématiques et à formuler des observations à ce sujet, de manière à aider les Etats et les minorités à développer des bonnes pratiques ;

x.       de veiller à la disponibilité de la Convention-cadre, de la Charte et de textes connexes, dans différentes langues, y compris les langues des minorités nationales ;

xi.       d’encourager la publication rapide des avis du Comité consultatif par les Etats parties de manière à ce qu’un dialogue ouvert puisse s’engager, entre les pouvoirs publics et la société civile, sur la mise en œuvre de la Convention-cadre et sur les conclusions formulées par le Comité.

14.       Enfin, l’Assemblée recommande que le Comité des Ministres prenne les mesures nécessaires pour poursuivre la coopération avec l’Union européenne afin de mener des politiques communes dans le domaine de la protection des minorités nationales, y compris dans le cadre du processus d’élargissement en cours et de l’évaluation par la Commission européenne des mesures prises par les pays candidats, et de veiller au respect des critères de Copenhague relatifs au respect et à la protection des minorités nationales par tous les Etats membres.

II.       Exposé des motifs

      par M. Cilevičs, rapporteur

A.       Introduction

1.        Dans sa récente Recommandation 1492 (2001) intitulée "Droits des minorités nationales", l'Assemblée s'est particulièrement intéressée à la mise en œuvre des dispositifs dont dispose actuellement le Conseil de l'Europe pour la protection des minorités, plutôt qu'à l'élaboration de nouveaux instruments. Depuis l'adoption de cette recommandation, des progrès considérables ont été accomplis dans le suivi et l'évaluation de la mise en œuvre de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales.

2.       Vingt-six avis ont été adoptés par le Comité consultatif, et vingt-et-un d'entre eux étaient déjà dans le domaine public en avril 2003 (ils concernent la mise en œuvre de la Convention-cadre par l'Albanie, l'Allemagne, l'Arménie, l'Autriche, Chypre, la Croatie, le Danemark, l'Estonie, la Finlande, la Hongrie, l'Italie, le Liechtenstein, Malte, Moldova, la Norvège, la République tchèque, la Roumanie, le Royaume-Uni, Saint-Marin, la Slovaquie, et l'Ukraine). Dix-neuf résolutions correspondantes ont été adoptées par le Comité des Ministres, et d'autres devraient suivre très prochainement.

3.        Des résultats significatifs ont également été atteints en ce qui concerne le mécanisme de suivi de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. Le Comité d’experts de la Charte a adopté neuf rapports concernant la Croatie, l’Allemagne, la Hongrie, la Norvège, la Finlande, les Pays-Bas, la Suède, la Suisse et le Liechtenstein.

4.        La Convention-cadre est un "document de principes", et ses Etats parties ont droit à une certaine marge d'interprétation concernant les méthodes de mise en œuvre des dispositions énoncées dans la Convention. De ce point de vue, l'évaluation par le Comité des Ministres et le Comité consultatif, dans le cadre des procédures de suivi établies par les articles 24 à 26 de la Convention-cadre et la Résolution (97) 10 du Comité des Ministres, est d'une importance cruciale pour que soient atteints les objectifs poursuivis par la Convention. Il est par conséquent essentiel que l'Assemblée prenne sans tarder part à cette discussion, s'informe et étudie les derniers développements et propose ses recommandations pour une meilleure efficacité du dispositif de mise en œuvre de la Convention-cadre à la veille de la 5e anniversaire de son entrée en vigueur.

5.        Les principaux objectifs du présent rapport sont les suivants :

6.        Dans le cadre du présent rapport, les deux propositions de recommandations suivantes seront aussi prises en compte : "Droits des minorités de créer et d'utiliser leurs propres médias dans les Etats membres du Conseil de l'Europe" (Doc 9151) et "Normes communes pour la protection des droits des minorités nationales” (Doc 9259).

B.       Evolution depuis l'adoption de la Recommandation 1492 (2001)

7.        Pour ce qui concerne les nouvelles signatures et ratifications de la Convention-cadre, aucun changement majeur n'est intervenu depuis l'adoption de la Recommandation 1492 en janvier 2001.

8.        Le 31 juillet 2001, la Belgique a signé la Convention, réduisant ainsi le nombre des Etats européens non signataires à trois (Andorre, la France et la Turquie). Cependant, les réserves qui ont accompagné la signature de l'instrument par la Belgique ont engendré de longs débats à l'Assemblée, qui ont abouti à l'adoption d'une Résolution spéciale 1301 (2002) intitulée "Protection des minorités en Belgique".

9.        Le 7 mai 2002, le Portugal a ratifié la Convention-cadre.

10.       Le 11 mai 2001, la République fédérale de Yougoslavie a adhéré à la Convention-cadre, avant son adhésion au Conseil de l'Europe. Il est à noter que quelques autres Etats ayant rejoint récemment le Conseil de l'Europe en ont fait de même (notamment l'Arménie et la Bosnie-Herzégovine).

11.        Ainsi, des sept Etats membres énumérés au paragraphe 6 de la Recommandation 1492 (la Géorgie, la Grèce, l'Islande, la Lettonie, le Luxembourg, le Portugal et les Pays-Bas), un seul, à ce jour, a ratifié la Convention-cadre.

12.        Davantage d'Etats membres ont ratifié la Charte depuis lors; ce sont: l'Arménie, l'Autriche, le Chypre, la Slovaquie, l'Espagne et le Royaume-Uni, alors que l'Azerbaïdjan, la Moldova et la Russie l'ont simplement signée. Malgré cela, à ce jour, quinze Etats membres n'ont ni signé ni ratifié la Charge, alors que seulement trois Etats ne l'ont pas fait dans le cas de la Convention-cadre.

C.       Bref aperçu des activités passées de l'Assemblée dans ce domaine

13.        Depuis ses tout débuts, l'Assemblée accorde une grande attention aux droits des minorités nationales d'Europe. Le premier texte adopté dans ce domaine date de 1957 (Résolution 136 (1957) “Situation des minorités nationales en Europe”). L'Assemblée a également adopté des textes dans ce domaine en 1958, 1959 et 1961.

14.        Des changements fondamentaux se sont produits en Europe à la fin des années 80 et au début des années 90. L'effondrement du système communiste et la chute du "rideau de fer" ont eu un profond retentissement, entraînant notamment un élargissement notable du Conseil de l'Europe et mettant celui-ci en face de problèmes nouveaux, souvent liés à la protection des minorités. Les conflits ethniques meurtriers qui ont éclaté dans les pays anciennement communistes (notamment l'ex-Union soviétique et l'ex-Yougoslavie) ont démontré l'urgence et la gravité de ces problèmes.

15.        En 1990, dans sa Recommandation 1134 (1990) “relative aux droits des minorités", l'Assemblée a pour la première fois recommandé "d'élaborer un protocole à la Convention européenne des Droits de l'Homme ou une convention spéciale du Conseil de l'Europe afin de protéger les droits des minorités sur la base des principes" cités dans cette recommandation. Cette proposition a été renouvelée dans la Recommandation 1177 (1992) de l'Assemblée. Par ailleurs, la Recommandation 1201 (1993) "relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme sur les droits des minorités nationales" incluait déjà le texte concret de la proposition de protocole additionnel.

16.        Les gouvernements des Etats membres du Conseil de l'Europe ont cependant refusé cette proposition. Dans sa Recommandation 1231 (1994) "relative aux suites à donner au sommet de Vienne du Conseil de l'Europe", l'Assemblée a "regretté profondément" que le sommet n'ait pas suivi sa proposition relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme portant sur les droits des minorités nationales.

17.        Dans le même temps, la persévérance de l'Assemblée a considérablement accéléré l'élaboration de la Convention-cadre, autre possibilité évoquée dans la Recommandation 1134 (1990). Au Sommet de Vienne du 9 octobre 1993, les chefs d'Etat ou de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe ont décidé de charger le Comité des Ministres, entre autres responsabilités, "de rédiger à bref délai une convention-cadre précisant les principes que les Etats contractants s'engagent à respecter pour assurer la protection des minorités nationales."

18.        La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales a été élaborée par le Comité des Ministres en un temps record et adoptée dans sa forme définitive lors de la réunion ministérielle du 10 novembre 1994. La Convention-cadre a été ouverte à la signature le 1er février 1995 et signée par 21 Etats membres.

19.        Dans la Recommandation 1255 (1995) “relative à la protection des droits des minorités nationales", l'Assemblée exprimait sa préoccupation concernant le "libellé faible" de la Convention : "Celle-ci énonce un certain nombre d'objectifs et de principes, dont la définition manque de précision et dont l'observation sera une obligation pour les Etats contractants, mais non un droit que les individus puissent invoquer." Par conséquent, "il est essentiel en outre de compléter la convention-cadre par un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme contenant des droits clairement définis que des individus puissent invoquer devant des organes judiciaires indépendants", tels que la Commission et la Cour européennes des Droits de l'Homme.

20.        Néanmoins, "malgré ses réserves quant au fond de la convention-cadre et à son caractère juridique", l'Assemblée exprimait l'espoir "qu'elle sera[it] signée et ratifiée au plus tôt par une écrasante majorité des Etats membres et aussi qu'un nombre considérable d'Etats européens non membres en deviendr[aient] parties contractantes.". L'Assemblée soulignait aussi la nécessité de garantir l'efficacité du mécanisme de suivi correspondant à la Convention-cadre et, en particulier, de "faire en sorte que le comité consultatif à créer lorsque la convention-cadre entrera[it] en vigueur soit aussi indépendant, efficace et transparent que possible", et proposait un certain nombre de mesures pour atteindre cet objectif.

21.        Dans sa Recommandation 1285 (1996) “relative aux droits des minorités nationales”, l'Assemblée recommandait au Comité des Ministres “d'inviter les Etats membres qui ne l'avaient pas encore fait à signer et à ratifier dès que possible la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales". Il répétait par ailleurs sa ferme volonté de faire en sorte que le comité consultatif soit aussi indépendant, efficace et transparent que possible. En outre, la Recommandation 1300 (1996) “relative aux droits des minorités nationales” concerne principalement la question de l'efficacité du Comité consultatif, et contient une longue liste de recommandations détaillées à cet effet.

22.        Dans la Recommandation 1345 (1997) “relative à la protection des minorités nationales", l'Assemblée disait s'inquiéter de ce que la Convention-cadre ne soit pas encore entrée en vigueur et recommandait au Comité des Ministres "d'inviter les Etats qui ne l'[avaient] pas encore fait à signer et à ratifier la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (…) afin que ces instruments puissent entrer en vigueur à l'occasion du 2e Sommet du Conseil de l'Europe, qui se tiendra[it] les 10 et 11 octobre 1997 à Strasbourg" et "de demander instamment à tous les Etats membres de se conformer aux instruments du Conseil de l'Europe mentionnés ci-dessus".

23.        Enfin, dans le dernier document en date à avoir été adopté, la Recommandation 1492 (2000) “Droits des minorités nationales”, l'Assemblée s'exprimait avec plus de précision et avec une force accrue afin de permettre que la Convention-cadre devienne un instrument européen de protection des minorités universel et efficace. En particulier, l'Assemblée s'élevait contre "la négation de l’existence de minorités et des droits des minorités dans plusieurs Etats membres du Conseil de l'Europe, et contre le fait que beaucoup de minorités en Europe ne se soient pas vu garantir un niveau de protection suffisant" ; elle demandait aux Etats "qui n’[avaient] pas signé la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales de mettre leur Constitution et leur législation en harmonie avec les normes européennes en vigueur, afin de lever tout obstacle à la signature et à la ratification de ladite convention" ; l'Assemblée demandait par ailleurs aux Etats qui avaient signé la convention mais ne l'avaient pas encore ratifiée de "ratifier au plus vite et sans réserves ni déclarations la Convention-cadre" et, à ceux qui l'avaient déjà ratifiée, "de la mettre en œuvre et d’abolir les réserves et déclarations".

D.       Le problème des normes communes de protection des minorités dans les Etats membres du Conseil de l'Europe

24.        En octobre 2001, un groupe de membres de l'Assemblée a déposé une proposition de recommandation intitulée "Normes communes pour la protection des droits des minorités nationales" (Doc 9259, présenté par M. Rogozin et coll.).

25.        Dans cette proposition, le groupe de parlementaires soulignait à juste titre "la nécessité pour tous les Etats membres d'observer des normes européennes communes concernant le statut juridique des minorités nationales, leurs droits à la participation aux organes gouvernementaux et administratifs et à la prise de décision pour les questions affectant leurs intérêts, leur droit inaliénable d'utiliser leur langue dans leurs vies privée et publique, le droit d'entretenir et de développer leurs cultures et le droit à l'égalité des chances pour accéder à l'éducation quel qu'en soit le niveau".

26.       Votre Rapporteur partage pleinement les préoccupations exprimées dans la proposition au sujet, en général, des différentes approches de la protection des minorités et, plus particulièrement, de l'interprétation très variable qui est faite de la Convention-cadre selon les Etats membres du Conseil de l'Europe.

27.        De ce point de vue, l'idée "qu'il est indispensable de concevoir un ensemble de normes européennes communes pour la protection des droits des minorités et de créer un mécanisme efficace de suivi de sa mise en œuvre" doit recevoir un soutien énergique et total.

28.        En réalité, la proposition d'élaborer et d'adopter des protocoles additionnels à la convention existante est dans le droit fil de la position constante de l'Assemblée selon laquelle un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme, consacré aux droits des minorités, est nécessaire afin de garantir que les infractions aux droits des minorités relèvent de la justice et que les individus puissent les invoquer auprès d'organes judiciaires indépendants, notamment la Cour européenne des Droits de l'Homme.1 Nous ne pouvons que répéter notre profond regret que le Comité des Ministres soit aujourd'hui encore réticent à reprendre l'élaboration d'un tel protocole.2 De même, pour ce qui est du protocole additionnel à la Convention-cadre3, le Comité des Ministres malheureusement a considéré cette idée prématurée à ce stade.

29.        Il est probablement plus important encore de renforcer le dispositif de mise en œuvre de la Convention-cadre. Celle-ci déclare en effet clairement dans son article 1er que "la protection des minorités nationales et des droits et libertés des personnes appartenant à ces minorités fait partie intégrante de la protection internationale des droits de l'homme".

30.        Ceci signifie notamment que les droits des minorités ne peuvent plus être considérés comme une forme de privilèges accordés par un Etat à un groupe de personnes qui sont, pour un certain nombre de raisons, particulièrement chères à un autre Etat (la quasi-totalité des systèmes de protection des minorités conçus par le passé suivaient ce modèle, y compris les "traités des minorités" conclus sous les auspices de la Société des Nations). Plus généralement, les droits des minorités, qui font partie intégrante des droits de l'homme, sont universels et, en tant que tels, doivent être garantis sans aucune discrimination.

31.        Dans le même temps, puisqu'elle est un "document de principes", la Convention-cadre ne peut prescrire de manière précise et détaillée le mode de mise en œuvre de tel ou tel principe qui y est inscrit. En outre, de telles prescriptions seraient très probablement inefficaces compte tenu de la grande diversité des situations des minorités dans les Etats membres du Conseil de l'Europe. Une égalité pleine et effective entre les personnes appartenant aux populations minoritaires et majoritaires peut être réalisée suivant différents modèles et méthodes. Il appartient aux instances de suivi d'étudier la conformité de ces modèles et méthodes avec la lettre et l'esprit de la Convention-cadre.

32.        Une procédure de suivi efficace, fondée davantage sur une approche juridique que politique (mais bénéficiant cependant de l'appui politique du Comité des Ministres), constituera la manière la plus rapide de parvenir à une interprétation universelle des dispositions de la Convention-cadre, tout en conservant le large éventail de méthodes et de procédures envisageables pour sa mise en œuvre, en fonction de la situation particulière des différents Etats membres du Conseil de l'Europe.

33.        La participation des minorités à la prise de décision pour les questions qui les concernent directement est un principe pour lequel l'interprétation universelle des dispositions de la Convention-cadre doit être recherchée activement. La faiblesse évidente du libellé de la Convention tient en effet pour une grande part aux multiples conditions et réserves incluses dans ses dispositions : "lorsque ces personnes en font la demande et que celle-ci répond à un besoin réel" (art. 10, paragraphe 2), "lorsqu'il y a une demande suffisante" (art. 11, paragraphe 3), "s'il existe une demande suffisante" (art. 14, paragraphe 2) etc. D'après l'article 2 de la Convention, ces conditions doivent être interprétées "de bonne foi", c'est-à-dire qu'elles ne doivent pas servir à refuser les exigences des minorités mais au contraire à les prendre en compte.

34.        A la différence d'autres droits de l'homme pour lesquels les souhaits des individus qui les détiennent n'ont pas d'importance particulière, et dont l'application doit en fait être la même pour tous, les droits des minorités impliquent en règle générale une réponse à une demande précise dans une situation donnée. Par exemple, il est inutile de demander à un détenu s'il préfère ne pas être torturé ni s'il tient à bénéficier d'un procès équitable : la torture est interdite en toute circonstance et chacun a le droit à un procès équitable. Au contraire, d'après l'article 3, paragraphe 1 de la Convention-cadre, toute personne appartenant à une minorité a "le droit de choisir librement d'être traitée ou ne pas être traitée comme telle". Ainsi, tous les droits prévus par la Convention-cadre ne doivent pas être imposés systématiquement : par exemple, les personnes appartenant à une minorité doivent avoir le droit de n'étudier dans une langue minoritaire que s'il le souhaitent vraiment ; sinon, un tel traitement pourrait être qualifié de ségrégation.

35.        Le facteur déterminant est de garantir que le choix est réellement libre, qu'aucune forme de pression n'a été exercée de la part du gouvernement et "qu'aucun désavantage" ne résulte "de ce choix" (article 3, paragraphe 1).

36.        Dans cette optique, il serait très utile, pour la poursuite des travaux de l'Assemblée et des gouvernements des Etats membres du Conseil de l'Europe, de faire appel à l'assistance de la Commission de Venise "pour mener une étude comparative des législations nationales dans le domaine de la protection des droits des minorités nationales" dans le but de propager les bonnes pratiques, sans interférer avec le domaine de compétence du Comité consultatif. Cependant, conformément à l'approche développée par ce Comité, l'étude au lieu de se limiter aux législations pourra également porter sur leur mise en œuvre.

E.       Procédure de suivi de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires

37.        La Charte est divisée en deux grandes parties, une partie générale contient les principes applicables à toutes les Parties et à toutes les langues régionales ou minoritaires et une autre partie énonce les engagements pratiques spécifiques qui peuvent varier d'un Etat à un autre et d'une langue à une autre: bon nombre de ces dispositions comprennent plusieurs possibilités plus ou moins contraignantes parmi lesquelles il convient d'en choisir une en fonction de la situation de chaque langue; les parties sont par la suite encouragées à compléter leurs engagements à mesure que leur situation juridique évolue ou que leurs conditions financières le permettent. La procédure de suivi sur l’application de la Charte est traitée aux articles 15 à 17 de cette dernière. La Charte dispose que les Etats parties doivent présenter un premier rapport dans l’année qui suit l'entrée en vigueur de la Charte à leur égard, puis des rapports périodiques tous les trois ans (article 15). A ce jour toutefois, seule la Norvège a présenté son deuxième rapport. Le Comité d'experts a adopté neuf rapports, dont tous sont déjà dans le domaine public (sur la mise en œuvre de la Charte par l’Allemagne, la Croatie, la Finlande, la Hongrie, le Liechtenstein, la Norvège, les Pays-Bas, la Suède et la Suisse). Le Comité des Ministres a adopté huit recommandations correspondantes. De nouveaux rapports périodiques initiaux ont depuis été remis par la Slovénie, la Slovaquie, l’Espagne, le Danemark et le Royaume-Uni. Les seconds rapports périodiques ont aussi été remis par quelques Etats, ainsi la Finlande, la Croatie et la Suisse. Le Comité des Ministres a adopté un nouveau schéma que les Etats doivent suivre pour rédiger leur deuxième rapport et le secrétariat de la Charte a organisé une réunion de travail avec des représentants de ces Etats à Strasbourg au début de 2002. De plus, un fois tous les deux ans, le Secrétaire général du Conseil de l’Europe doit présenter à l’Assemblée parlementaire un rapport détaillé sur l’application de la Charte (article 16.5) de manière à veiller à ce que les membres des parlements européens soient tenus informés de l’application. A ce jour, le Secrétaire général a soumis deux rapports à l'Assemblée, l’un en 2000 (document 8879) et l’autre en 2002 (document 9540).

F.       Présentation des rapports nationaux par les Etats parties à la Convention-cadre

38.        Le mécanisme de suivi de la Convention est défini dans ses articles 24 à 26 et, plus spécifiquement, par la Résolution (97) 10 "Règles adoptées par le Comité des Ministres relatives au mécanisme de suivi prévu aux articles 24 à 26 de la Convention-cadre pour la protection des

minorités nationales", adoptée par le Comité des Ministres le 17 septembre 1997. Ce mécanisme de suivi s'appuie principalement sur les rapports nationaux, qui doivent être présentés dans la première année qui suit l'entrée en vigueur et ensuite tous les cinq ans.4

39.        Lors de ses premières réunions, le Comité consultatif a élaboré un modèle pour les rapports nationaux qui a ensuite été adopté par le Comité des Ministres le 30 septembre 1998. Le rapport doit comporter deux parties : la première se compose de l'introduction et d'un exposé de la manière dont l'Etat partie prévoit de mettre en œuvre la Convention ; la deuxième entre davantage dans le détail (article par article) et donne "une information complète sur les mesures adoptées pour garantir sa mise en œuvre".

40.        A ce jour, la plupart des Etats parties ont présenté leur premier rapport national. Au total, trente et un rapports nationaux ont été présentés au Conseil consultatif conformément à l'article 25 de la Convention-cadre. Les derniers rapports en date sont ceux de l'Azerbaïdjan (4 juin 2002), de la Pologne (10 juillet 2002) et de la République fédérale de la Yougoslavie (16 octobre 2002).

41.        Il est regrettable que dans la plupart des cas les Etats parties n'aient pas présenté leur rapport dans les délais. Plusieurs d'entre eux l'ont remis avec un an de retard ou plus (en particulier l'Allemagne, l'Arménie, l'Autriche, l'Espagne, l'Irlande, la Moldova, la Slovénie et la Suisse). Certains n'ont toujours pas présenté de rapport, bien que le délai soit dépassé depuis longtemps (la Bosnie-Herzégovine, délai au 1er juin 2001 ; la Bulgarie, 1er septembre 2000; l'"ex-République yougoslave de Macédoine", 1er février 1999).

42.        Dans son troisième rapport d’activité, le Comité consultatif a invité le Comité des Ministres à se pencher sur cette question de façon prioritaire «afin de s'assurer que les cas persistants d'absence de rapports en application de la Convention-cadre ne se traduisent pas par une absence continue de suivi dans les pays concernés»5.

43.        Le 19 mars 2003, à sa 832ème réunion, le Comité des Ministres a autorisé le Comité consultatif "à soumettre une proposition concernant le déclenchement de la procédure du suivi de la Convention-cadre en l’absence de rapport étatique lorsqu’un Etat partie se trouve en retard de plus de 24 mois dans la présentation de son rapport étatique, avec les informations reçues de cet Etat au sujet des raisons du retard. Ce faisant, le Comité consultatif invitera les Délégués à prendre une décision sur cette question sans débat, à moins qu’une délégation au moins demande que la question fasse l’objet d’une discussion"6.

44.        Compte tenu de ce qui précède, l’Assemblée pourrait examiner la question en vue de veiller à ce que les retards dans les rapports ne compromettent pas la procédure de suivi de la convention-cadre. Le problème n’est pas propre à cette Convention et des mesures particulières visant à éviter la possibilité de bloquer la procédure de suivi sont souvent envisagées. Ainsi, dans le cadre des organes créés en vertu d'instruments internationaux adoptés par les Nations Unies, le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale débute le suivi en l'absence du rapport étatique lorsque ce rapport aurait dû être présenté depuis longtemps.

G.       Activités du Comité consultatif7

45.        Le rôle initial du Comité consultatif d'experts indépendants (CC) tel qu'il est défini par l'article 26 de la Convention-cadre était assez limité ("Lorsqu'il évalue l'adéquation des mesures prises par une Partie pour donner effet aux principes énoncés par la présente Convention-cadre, le Comité des Ministres se fait assister par un comité consultatif…"). Cependant, lors de la mise en œuvre concrète du suivi, l'activité du CC s'est étendue bien au-delà de ces modestes responsabilités. Votre Rapporteur se félicite pleinement de cette évolution et considère que l'activité efficace menée par le CC est indispensable pour une bonne mise en œuvre de la Convention-cadre.

46.        L'examen des rapports nationaux demeure la première source d'informations pour le CC. Il est cependant capital, pour un suivi impartial et exhaustif, que le CC soit autorisé à rechercher et à recevoir des informations d'autres sources, et qu'on lui en donne réellement les moyens. Les règles de la procédure de suivi (Résolution 97 (10)) subordonnent le recours à cette possibilité à une notification préalable au Comité des Ministres. Cette restriction est perçue par de nombreux membres du CC comme un sérieux obstacle à l'activité de celui-ci. En 1998, le CC a demandé la permission de rechercher des informations auprès de différentes sources fiables et le Comité des Ministres la lui a accordée en mai 1999 pour le premier cycle de suivi.

47.        Le 8 avril 2003, le Comité des Ministres a renouvelé et même étendu les autorisations données au CC pour le premier cycle de suivi, à savoir celles de rechercher des informations auprès de diverses sources, et de tenir des réunions avec des ONG et des institutions indépendantes, tant dans le contexte des visites dans le pays qu’au dehors. Cependant, aux yeux de votre rapporteur, la possibilité d’abolir dans son intégralité l’exigence d’un mandat devrait être examinée par le Comité des Ministres.

48.        Ainsi, lors de l'examen de la mise en œuvre de la Convention-cadre dans un pays donné, le CC s'appuie sur d'autres sources que le rapport national : documents fournis par des organisations intergouvernementales, des organes de suivi des traités, des ONG internationales, nationales et locales, y compris des organisations de minorités, etc. Dans plusieurs pays, les ONG ont rédigé, sur le modèle des pratiques rencontrées dans le domaine des traités des Nations Unies, des rapports parallèles (ou officieux) sur la mise en œuvre de la Convention. Ces rapports officieux suivent généralement les mêmes directives que les rapports nationaux, de sorte qu'il est possible de les comparer article par article. Les rapports officieux ne figurent pas sur le site Internet officiel du Conseil de l'Europe, mais quelques ONG les ont elles-mêmes mis en ligne8.

49.        Le CC ne reçoit pas de requêtes ni de plaintes individuelles et ne statue pas sur des cas concrets, mais les décisions judiciaires trahissent fréquemment des imperfections dans les systèmes de protection des minorités et constituent pour le CC une source importante d'informations.

50.        Les visites dans les pays étudiés sont aujourd'hui devenues une composante essentielle des procédures de suivi du CC. De telles visites n'étaient pas envisagées expressément dans la Résolution 97 (10), mais il est progressivement devenu habituel que les pays dont le rapport est examiné par le CC invitent une délégation de ce dernier au moment jugé opportun (à l'exception du Liechtenstein, de la Malte et du Saint-Marin). Ces visites sont en fait devenues une composante essentielle de la procédure de suivi ; elles permettent d'instaurer un dialogue sur le terrain avec les gouvernements et la société civile, y compris un grand nombre de représentants des minorités. Cette "approche interactive" s'est révélée déterminante quant au crédit accordé aux conclusions du CC. A ce propos, les règles qui gouvernent la procédure de suivi pourraient être révisées plus avant, avec l'idée de faire en sorte qu'à l'avenir les visites dans les pays de suivi soient toujours effectuées quand le CC le juge nécessaire.

51.        Le Comité consultatif dispose de pouvoirs assez étendus pour ce qui concerne l'organisation de ses propres activités. La manière dont le CC a conçu ses méthodes de travail a prouvé son efficacité et elle mérite d'être saluée.

52.        Le CC a décidé de créer des groupes de travail composés de quatre membres et chargés d'étudier chaque rapport national. Les membres d'un tel groupe ne sont jamais des ressortissants du pays étudié. Pour autant, il serait évidemment contre-productif de ne pas bénéficier des compétences de tous les experts ; chaque spécialiste du CC a donc la possibilité de participer à la dernière phase de l'examen du rapport de son pays. Dans la pratique, les experts indépendants

membres du CC ont joué un rôle déterminant dans la clarification de situations complexes propres à un pays donné, mais n'ont pas essayé de représenter leur pays ni de contester l'opinion du CC pour des raisons politiques.

53.        Les membres des groupes de travail se réunissent pour étudier des dossiers volumineux rassemblant des informations de sources différentes et se rendent ensuite dans le pays en question pour une visite comprise entre un jour et une semaine. Il est de règle, pour les membres du CC, de se rendre non seulement dans la capitale, mais aussi dans d’autres régions, en particulier celles dans lesquelles vivent des minorités. Les projets préparés par les groupes de travail sont alors longuement discutés lors des sessions plénières du CC.

54.        Lors de la conception et de la mise en place du mécanisme de suivi de la Convention-cadre, des experts ont exprimé leur inquiétude concernant le rôle du Comité des Ministres, celui-ci étant un organe politique composé des ministres des Affaires étrangères des Etats membres, qui reçoivent souvent les instructions de leur capitale et s'efforcent de parvenir à des consensus autour des décisions adoptées. Ces positions pessimistes se sont néanmoins révélées quelque peu exagérées. A ce jour, le Comité des Ministres a toujours adopté, quoique parfois avec un retard considérable, les résolutions prévues par la Convention-cadre qui suivaient en grande partie les observations du CC. Le Comité des Ministres a donc jusqu'ici presque toujours soutenu le Comité consultatif, augmentant ainsi le poids politique de ses conclusions.

55.        Il faut par ailleurs se rappeler que le Comité des Ministres a cautionné presque toutes les initiatives émanant du CC, en particulier celles qui concernaient la recherche d'informations venant d'autres sources que des rapports nationaux, des visites dans les pays, etc. Il n'en allait cependant pas toujours de même pour ce qui est de l'allocation de personnel et de crédits.

56.        Dans toutes les résolutions adoptées, le Comité des Ministres invitait les Etats "à poursuivre le dialogue en cours avec le Comité consultatif" et "à tenir le Comité consultatif régulièrement informé des mesures qu'il aura prises pour donner suite aux conclusions et recommandations" figurant dans les sections précédentes de la résolution. Les premiers résultats du suivi bénéficient ainsi d'une attention indispensable. En particulier, un séminaire de suivi relatif à la mise en œuvre de la Convention-cadre, organisé en Croatie en mars 20029, doit être mentionné comme une des toutes premières activités de ce genre. Il est probable que ces activités de suivi prendront à l'avenir une place toujours plus importante dans les responsabilités du CC et que les Etats parties pourront ainsi bénéficier d'un dialogue permanent avec les experts indépendants.

57.        La tâche accomplie jusqu'ici par le Comité consultatif porte votre Rapporteur à croire que les activités du CC ont été couronnées de succès et que les experts indépendants doivent être salués pour leur travail.

58.        Le problème de l'insuffisance des ressources demeure, malheureusement, le principal obstacle à un développement et un essor des autres activités du CC. Avec les nouvelles ratifications prévues et l'arrivée prochaine de la deuxième série de rapports, la charge de travail du CC va considérablement augmenter dans un avenir proche. Par conséquent, puisqu'elle reconnaît qu'il est capital que le CC élabore en temps voulu des avis approfondis, et conformément à ses recommandations précédentes, l'Assemblée devrait inciter à faire de l'allocation de personnel et de crédits au Comité consultatif une des priorités du Conseil de l'Europe.

59.        Votre Rapporteur souhaite appuyer fortement l'idée de l'ancien vice-président du Comité consultatif Alan Phillips, selon laquelle "il sera à l'avenir plus important d'examiner des questions thématiques et de les commenter afin de conseiller les Etats et les minorités en matière de bonnes pratiques. On pourra s'inspirer de l'approche adoptée dans les Recommandations générales de la Commission des Nations Unies sur l'élimination de la discrimination raciale et s'aider par ailleurs de travaux d'experts"10. De telles activités faciliteraient grandement le développement des systèmes de protection des minorités, en particulier dans les pays qui ont récemment adhéré à la Convention-cadre ; elles permettraient aussi d'instaurer une meilleure synergie entre le CC et les autres organes liés au Conseil de l'Europe (y compris le Comité d'experts de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance, la Convention de Venise, le Groupe de spécialistes sur les Roms/Tsiganes, etc.).

60.        Enfin, votre Rapporteur considère que l'Assemblée pourrait davantage utiliser les avis et autres matériels dont dispose le CC pour ses activités. Ceci vaut tout particulièrement pour la commission de suivi, notamment pour le dialogue post-suivi avec les Etats pour lesquels la procédure de suivi est arrivée à son terme.

H.       Activités du Comité d’experts

61.        Le rôle du comité d’experts (CE) tel que défini à l’article 16 de la Charte est beaucoup plus marqué («Les rapports présentés au Secrétaire général du Conseil de l’Europe en application de l’article 15 seront examinés par un comité d’experts constitué conformément à l’article 17 (…); (…) le comité d’experts préparera un rapport à l’attention du Comité des ministres (…); (…) le rapport contiendra en particulier les propositions du comité d’experts au Comité des ministres en vue de la préparation, le cas échéant, de toute recommandation de ce dernier à une ou plusieurs Parties».

62.        La Charte étant un instrument complexe à ratifier pour les Etats, des séminaires d’information sont régulièrement organisés par son Secrétariat dans les Etats qui s'apprêtent à la ratifier. Divers partenaires participent à ces séminaires, comme des organisations non gouvernementales et des autorités locales, régionales et nationales.

63.        A l’issue d’un premier examen du rapport étatique, le comité d’experts peut décider de se rendre dans l’Etat concerné afin d’y rencontrer des représentants des locuteurs des diverses langues régionales ou minoritaires et de s'entretenir avec les autorités sur la teneur des informations qu'il a reçues ; les visites d’information sur le terrain sont devenues une procédure habituelle. Dans le contexte du processus de rassemblement d’informations, le comité peut être contacté par des organes ou des associations dotés de la personnalité juridique dans l’Etat partie en question qui souhaitent donner des informations supplémentaires ou faire part de leurs points de vue sur des situations spécifiques relatives à la mise en œuvre de la Charte. Il peut s’agir d’associations culturelles, politiques ou autres souhaitant promouvoir des langues régionales ou minoritaires dans leur pays. A l’issue de ce processus, le comité adopte un rapport qui est ensuite envoyé au Comité des ministres avec des propositions de recommandations que ce dernier pourrait adresser à l’Etat concerné. Tous les rapports que le comité d'experts a adoptés jusqu'à présent ont été rendus publics par le Comité des ministres et sont disponibles en ligne11.

64.        Etant donné que les Parties sont tenues de soumettre des rapports périodiques tous les trois ans, cette procédure de suivi est destinée à instituer un dialogue permanent avec chaque Etat. De plus, l’expérience montre que cette procédure a notamment pour effet d’engager un dialogue au sein de la Partie elle-même entre les locuteurs de langues régionales ou minoritaires et les personnes chargées d'appliquer la Charte dans la pratique. Le problème de l'insuffisance des ressources demeure le principal obstacle à un développement et un essor des autres activités du CE. Par conséquent, conformément à ses recommandations précédentes, l'Assemblée devrait inciter à faire de l'allocation de personnel et de crédits au Comité d’experts une des priorités du Conseil de l'Europe.

I.       Principales stratégies mises au point par le comité consultatif et le Comité des ministres pour évaluer la mise en œuvre de la convention-cadre

–       Droits des minorités dans le domaine des médias et de la liberté d’expression (article 9)

65.        En juin 2001, un groupe de membres de l’Assemblée a présenté une proposition de recommandation intitulée «Droits des minorités nationales de créer et d’utiliser leurs propres médias dans les Etats membres du Conseil de l’Europe» (document 9151). Dans cette proposition, les parlementaires se déclaraient préoccupés par les limitations imposées aux médias privés en langues minoritaires dans certains Etats membres du Conseil de l’Europe et par le fait que ces limitations risquaient de faire peser une charge disproportionnée sur ces médias, voir d'empêcher leur création dans la pratique en violation de l’article 9 de la convention-cadre.

66.        Il ressort de l’évaluation de la mise en œuvre de la convention-cadre par les Etats parties effectuée par le comité consultatif que les pratiques correspondantes dans les Etats membres du Conseil de l’Europe sont très diverses. La plupart des Etats ne restreignent en aucune façon le droit des minorités de créer et d’utiliser des médias privés en langues minoritaires. Les problèmes qui existaient dans le passé ont, dans plusieurs cas, été résolus et il conviendrait de se féliciter des progrès manifestes qui ont été faits à cet égard.

67.        Ainsi, pour ce qui est de la Croatie, le Comité consultatif fait observer: «pour ce qui est des chaînes privées, le Comité consultatif se félicite que la loi sur les télécommunications, adoptée en 1999, ait aboli les limitations indues précédemment appliquées à la liberté de recevoir et de communiquer des informations et des idées dans une langue minoritaire. En vertu de l’article 83 de la nouvelle loi, les détenteurs de licences de radio et de télévision locales et nationales sont autorisés à émettre dans une langue minoritaire dans la mesure où ils font part de cette intention dans les grilles de programmation jointes aux offres soumises pour l'obtention d'une licence. A cet égard, le Comité consultatif soutiendrait des mesures autorisant les organismes de diffusion à introduire des programmes en langue minoritaire postérieurement à l'obtention d'une licence. Le Comité consultatif estime, d'une façon générale, que l'émission de programmes en langues minoritaires devrait également être prise en compte dans le cadre de la réforme en cours des réglementations et espère que les dispositions sur l'octroi des licences et autres questions connexes seront appliquées d'une manière non discriminatoire»12.

68.        En Roumanie, la décision du Conseil national de l'audiovisuel a été adoptée en 199913. Tous les programmes (à de rares exceptions près) radiodiffusés sur le territoire de la Roumanie dans des langues autres que le roumain doivent être sous-titrés ou traduits en roumain. Toutefois, cette règle a été annulée très rapidement. En conséquence, le Comité consultatif a de bonnes raisons de conclure que «les autorités roumaines ont incontestablement cherché à appliquer les principaux éléments de cet article, qui visent à garantir aux personnes appartenant à des minorités nationales la liberté de recevoir ou de communiquer des informations, l'accès aux médias et la possibilité de créer et d'utiliser leurs propres médias, la tolérance et le pluralisme culturel»14.

69.        En Hongrie, les médias minoritaires privés bénéficient même d’un certain traitement préférentiel: le «système qui consiste à octroyer à des entités privées une autorisation d'émettre à l'échelle locale par le biais d'un appel d'offres favorisant les soumissionnaires qui proposent des programmes à l'intention des minorités est salué par le Comité consultatif qui le considère comme une initiative constructive et judicieuse …»15.

70.        Toutefois, dans certains Etats parties à la Convention-cadre, les droits énoncés à l'article 9 de la Convention-cadre sont mis en oeuvre de manière beaucoup moins généreuse. Ainsi, en ce qui concerne l'Estonie, le Comité consultatif « note qu’en application de l’article 25 de la loi de 1995 sur la langue, les diffuseurs d’émissions de télévision ont l’obligation d’assurer la traduction en estonien de leurs émissions diffusées dans la langue d’une minorité. Certaines catégories de programme, comme les émissions en direct, sont dispensées de cette obligation. Le Comité consultatif convient qu’il est souvent souhaitable et tout à fait dans l’esprit de la Convention-cadre de sous-titrer dans la langue nationale les émissions produites dans la langue d’une minorité. Cependant, le Comité consultatif considère qu’en ce qui concerne les émissions du secteur privé, cet objectif devrait être essentiellement atteint par des mesures d’incitation et des méthodes volontaires car le fait d’imposer des traductions nuit à l’application de l’article 9 de la Convention-cadre en causant des difficultés injustifiées aux personnes membres d’une minorité nationale dans les efforts qu’elles déploient pour créer leurs propres médias. Le Comité consultatif est d’avis que l’Estonie devrait étudier l’impact de cette disposition sur la diffusion d’émissions en langues minoritaires et prendre ensuite les mesures appropriées pour accélérer la mise en œuvre de l’article 9 de la Convention-cadre. » 16

71.       Le Comité consultatif a été plus critique dans son évaluation de la mise en oeuvre de l'article 9 de la Convention-cadre par l'Ukraine : « En ce qui concerne les médias électroniques, le Comité consultatif note que l’article 6 de la loi sur les minorités nationales prévoit le droit, pour les personnes appartenant à des minorités nationales, de "satisfaire leurs besoins dans le domaine des médias de masse ". Cela étant, l’article 9 de la loi sur la radiodiffusion prévoit que les sociétés de télévision et de radio doivent diffuser leurs émissions dans la langue officielle, mais que "les émissions diffusées à destination de certaines régions peuvent l’être dans la langue de la minorité ethnique locale numériquement la plus importante, dans les régions où des minorités nationales vivent de façon compacte". Si l’Ukraine peut certes légitimement exiger l’obtention d’une autorisation par les sociétés de radiodiffusion et si la nécessité de promouvoir la langue officielle peut être un des facteurs à prendre en compte dans ce contexte, une exclusion générale de l’utilisation des langues des minorités nationales dans l’ensemble des services publics et du secteur privé de la radiodiffusion n’est pas compatible avec l’article 9 de Convention-cadre si l’on tient compte, notamment, de la taille de la population concernée et du fait qu’un grand nombre de personnes appartenant à des minorités nationales vivent en dehors des zones d’habitation compactes. […] Le Comité consultatif estime, à la lumière de ce qui précède, que l’Ukraine doit revoir les dispositions relatives à l’usage des langues des minorités nationales dans les émissions radiodiffusées nationales et régionales, telles qu’elles sont contenues dans sa loi sur la radiodiffusion, afin de les clarifier et de veiller à ce qu’elles soient pleinement compatibles avec les principes contenus dans l’article 9 de la Convention-cadre. » 17

72.        Votre rapporteur est préoccupé par le fait que, selon les informations fournies par les médias, la commission d'Etat ukrainienne sur la politique de l'information a présenté des règles encore plus sévères, prévoyant le passage à l'utilisation exclusive de l'ukrainien à la radio et à la télévision d'ici un an18, et par le fait que des dispositions analogues figureraient dans le nouveau projet de loi sur la langue. On doit conclure que de telles restrictions en matière linguistique sont évidemment incompatibles avec les obligations incombant à l'Ukraine au titre de la Convention-cadre.

73.        La situation en Azerbaïdjan est également préoccupante. Le Comité consultatif n'a pas encore formulé d'avis concernant ce pays. Le rapport national de l'Azerbaïdjan ne fait mention d'aucune restriction en matière linguistique imposée aux médias électroniques privés19. Actuellement, les émissions de radio et de télévision sont produites et distribuées dans plusieurs langues minoritaires parlées en Azerbaïdjan ainsi qu’en langues étrangères. Néanmoins, selon les informations fournies par les médias, la loi sur la langue d'Etat adoptée par le Parlement azerbaïdjanais le 30 septembre 2002 comporte une disposition stipulant que pas plus d'un sixième des émissions d'une chaîne de radio ou de télévision ne peuvent être diffusées dans une langue autre que l'azerbaïdjanais20. De plus, cette même loi exclut pratiquement toute possibilité de diffusion dans des langues minoritaires ; elle est donc encore plus restrictive que ne l’indique la source citée ci-dessus. Son article 6.1 est libellé comme suit : « La diffusion d’émissions de radio et de télévision par des opérateurs établis et exerçant sur le territoire de la République d’Azerbaïdjan, quelle que soit leur forme de propriété, s’effectue exclusivement dans la langue officielle de l’Etat »21 . Cette disposition viole manifestement l’article 9 de la Convention-cadre.

74.        De manière analogue, le Comité consultatif n'a pas encore publié son avis sur la Moldova, adopté le 1er mars 2002. Dans ce cas non plus, le rapport national ne fait pas état de limitations imposées aux chaînes de radio et de télévision en matière de diffusion dans les langues minoritaires22. Toutefois, l'article 3, paragraphe 3 de la loi sur l'audiovisuel de 1995 prévoit une telle limitation, bien qu'elle l'assortisse de certaines réserves : « Les entreprises du secteur de l'audiovisuel, publiques ou privées, diffusent au moins 65 % de leurs émissions audiovisuelles dans la langue d'Etat. Cette disposition ne s'étend pas aux programmes de télévision diffusés par satellite et transmis par câble, ni aux chaînes étrangères, ni aux chaînes qui émettent dans les régions où des minorités ethniques vivent de façon compacte. »

75.        Cette restriction a provoqué l'intervention du Haut Commissaire de l'OSCE pour les minorités nationales, qui a fait valoir que la disposition susmentionnée n'était pas compatible avec les normes de l'OSCE relatives à la liberté d'expression et aux droits des minorités. A l'issue des échanges de vues avec le Gouvernement et le Parlement de la Moldova, une loi spéciale relative à l'interprétation de l'article 3, paragraphe 3 de la loi sur l'audiovisuel a été adoptée le 29 septembre 2000 ; cette loi spéciale soustrait à l'obligation en question toutes les émissions rediffusées. Par conséquent, seules les émissions produites localement restent soumises aux restrictions en matière linguistique. Bien que le CC se soit contenté, dans son avis sur la Moldova, adopté le 1er mars 2002, d’indiquer qu’il « est d’avis que les autorités devraient garantir que l’application de ces dispositions ne se traduira pas par des restrictions excessives du droit des personnes appartenant à des minorités nationales de transmettre ou recevoir des informations dans des langues minoritaires »23, on peut conclure que les dispositions susmentionnées sont, dans leur forme actuelle, difficilement compatibles avec l’article 9 de la Convention-cadre.

76.        Des dispositions limitant encore plus sévèrement l'emploi des langues minoritaires par les radiodiffuseurs privés s'appliquent dans certains Etats membres du Conseil de l'Europe n'ayant pas encore ratifié la Convention-cadre. En particulier, en Lettonie, selon l'article 19, paragraphe 5 de la loi de 1995 relative à la radio et à la télévision, les émissions diffusées dans des langues minoritaires ne peuvent représenter plus de 25 % des émissions diffusées en une journée par les chaînes de radio et de télévision privées. Cette disposition a été contestée devant la Cour constitutionnelle de Lettonie par un groupe de députés membres d'un parti représentant des minorités ; la Cour devrait examiner cette question au début de 200324. Le 6 juin 2003, la Cour constitutionnelle a publié son jugement. La Cour a jugé que bien que la protection de la langue nationale soit un but légitime, les quotas linguistiques imposés aux diffuseurs privés se traduisent par des restrictions à la liberté d’expression qui sont disproportionnées et peu nécessaires dans une société démocratique. C’est pourquoi la Cour a déclaré que la disposition pertinente de la loi lettone relative à la radio et à la télévision – l’article 19 paragraphe 5 – est nulle et non avenue. Ce jugement a créé un précédent juridique important en ce qui concerne l’interprétation du droit à utiliser les langues minoritaires dans les médias électroniques.

77.       D’autres Etats membres, qui ne sont pas encore parties à la Convention-cadre, ont une législation plus libérale à cet égard. Ainsi, aux Pays-Bas, 40 % des émissions diffusées par des opérateurs privés doivent être en langue néerlandaise ou en frison, seule langue minoritaire officiellement reconnue dans le pays.25 En France, malgré la réticence traditionnelle de l’Etat à reconnaître les langues minoritaires, il existe plusieurs radios et télévisions spécialisées qui diffusent aussi dans des langues minoritaires. Une chaîne de télévision privée émettant en breton a notamment été créée en 200126.

78.        Ainsi, bien que la législation et les pratiques de la plupart des Etats membres du Conseil de l'Europe soient pleinement compatibles avec les dispositions de l'article 9 de la Convention-cadre, certains Etats membres continuent de limiter de manière excessive l'utilisation des langues

minoritaires dans les médias électroniques. L'Assemblée devrait inviter fermement ces Etats membres à faire en sorte que leur législation respecte les principes de la liberté d'expression et les droits des minorités nationales, conformément aux avis adoptés par le Comité consultatif.

-       Champ d'application de la Convention-cadre (article 3)

79.        Le champ d'application de la Convention-cadre reste probablement la question la plus controversée liée à la mise en oeuvre de cet instrument. La Convention ne précise pas quelles personnes bénéficient de la protection qu'elle prévoit, et en définitive, chaque Etat partie peut déterminer lui-même quels groupes sont visés par la Convention.

80.        Un certain nombre d'Etats parties à la Convention ont accompagné la ratification d'une déclaration nommant ou décrivant les minorités devant bénéficier de la protection prévue par la Convention-cadre. En particulier, plusieurs Etats parties (Autriche, Estonie, Pologne et Suisse) ont déclaré que leurs ressortissants qui appartiennent aux groupes « traditionnels » ayant des liens anciens avec ces Etats doivent être considérés comme des minorités nationales aux fins de la Convention-cadre - en définitive, ces déclarations sont conformes à la définition figurant dans la Recommandation 1201 (1993) de l'Assemblée.

81.        Certains autres Etats parties ont adopté une liste exhaustive des groupes dont les membres bénéficient d'une protection en vertu de la Convention-cadre : le Danemark (« la Convention-cadre s'appliquera à la minorité allemande dans le Jutland méridional, faisant partie du Royaume du Danemark »27) ; l'Allemagne (« En République fédérale d'Allemagne, sont considérés comme minorités nationales les Danois de nationalité allemande et les membres du peuple sorabe de nationalité allemande. La convention-cadre sera également appliquée aux groupes ethniques résidant traditionnellement en Allemagne, à savoir les Frisons de nationalité allemande et les Sintis et Roms de nationalité allemande. »28) ; la Slovénie (« le Gouvernement de la République de Slovénie […] déclare que ceux-ci sont les minorités nationales italiennes et hongroises autochtones. […] Les dispositions de la Convention-cadre s'appliqueront aussi aux membres de la communauté rom de la République de Slovénie »29) ; et la Suède (« Les minorités nationales en Suède sont les Sami, les finlandais-suédois, les Tornedalers, les Roms et les juifs »30).

82.        Enfin, le Liechtenstein, le Luxembourg et Malte ont déclaré qu'il n'existe pas de minorités nationales au sens de la Convention-cadre sur leur territoire31.

83.        Dans sa Recommandation 1492 (2001), l'Assemblée demande aux Etats membres « de signer et/ou ratifier au plus vite et sans réserves ni déclarations la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, et à ceux qui l’ont déjà ratifiée de la mettre en œuvre et d’abolir les réserves et déclarations ». Cependant, à ce jour, aucun Etat partie n'a encore aboli de déclaration.

84.        Dans le cadre des procédures de suivi et d'évaluation, le Comité consultatif et le Comité des Ministres ont recommandé plusieurs fois à des Etats parties d'adopter une conception plus généreuse et plus favorable à l'intégration lorsqu'ils décident du champ d'application de la Convention-cadre.

85.        Ainsi, dans sa Résolution sur la mise en oeuvre de la Convention-cadre par le Danemark, le Comité des Ministres conclut que « le champ d'application personnel de la Convention-cadre mérite plus ample examen de la part du gouvernement danois avec les intéressés »32. Dans son avis, le Comité consultatif développe le même point de vue : « […] le Comité consultatif est d’avis que le champ d’application personnel de la Convention-cadre au Danemark, limité à la minorité allemande du Jutland méridional, n’a pas été abordé de façon satisfaisante. Il note en particulier que les personnes appartenant à des groupes entretenant des liens historiques étroits avec le Danemark, comme les Féroïens et les Groenlandais, semblent avoir été a priori exclues de la protection de la Convention-cadre. De même, malgré la présence historique de Rom au Danemark, il semble que ceux-ci ont aussi été a priori exclus de la protection de ladite convention. Cette approche n'est pas compatible avec la Convention-cadre. De plus, le Comité consultatif considère qu’une application territoriale limitée, conduisant à l’exclusion a priori de personnes ne résidant plus dans leur territoire traditionnel, n’est pas compatible avec la Convention-cadre. Le Comité consultatif considère dès lors que le gouvernement danois devrait, en consultation avec les intéressés, examiner l'application de la Convention-cadre »33.

86.        Dans son avis sur l’Estonie, le CC a adopté le même point de vue à l’égard de la déclaration faite par cet Etat partie: “Le Comité consultatif estime qu’étant donné la situation qui prévaut en Estonie concernant les minorités, la déclaration ci-dessus a un caractère restrictif. En particulier, la condition de citoyenneté ne paraît pas adaptée à la situation en Estonie, où une forte proportion de personnes appartenant à des minorités est arrivée en Estonie avant le rétablissement de l’indépendance en 1991 et n’a pas aujourd’hui la citoyenneté de l’Estonie. … A cet égard, le Comité consultatif note, que dans ses entretiens avec le gouvernement sur l’application de la Convention-cadre, celui-ci a convenu d’examiner aussi la protection de personnes non couvertes par ladite déclaration, y compris les non-ressortissants. … Compte tenu de ce qui précède, le Comité consultatif est d’avis que l’Estonie devrait revoir son approche telle que reflétée dans sa déclaration, en consultation avec les intéressés et envisager l’inclusion d’autres personnes appartenant à des minorités, en particulier des non-ressortissants, pour l’application de la Convention-cadre”34.

87.        De même, dans son avis sur l’Allemagne, le CC affirme: “Le Comité consultatif est d’avis qu’il serait possible d’envisager l'inclusion des personnes appartenant à d’autres groupes, y compris des ressortissants et des non-ressortissants le cas échéant, dans l'application de la Convention-cadre article par article, et estime que les autorités allemandes devraient examiner cette question en consultation avec les intéressés lorsque le moment sera propice”35. Cette approche article par article est d’ailleurs mentionnée dans plusieurs autres avis du CC.

88.        De plus, dans certains cas le CC et le Comité des Ministres ont souligné que la mise en oeuvre de la Convention-cadre était insuffisante à l’égard de certains groupes même quand ceux-ci ne sont pas expressément exclus de la protection de la Convention. Ainsi, bien que la Finlande ait ratifié la Convention sans faire de déclaration, le Comité des Ministres a affirmé dans sa Résolution: “Une attention accrue devrait être accordée à la mise en œuvre de la Convention-cadre en ce qui concerne la population russophone, en particulier dans les domaines de l’éducation et des médias ”36.

89.        Ainsi, l’analyse de la procédure de suivi en cours montre clairement que le CC et le Comité des Ministres ne considèrent pas que les Etats parties ont le droit inconditionnel de décider quels sont les groupes vivant sur leur territoire qui peuvent prétendre au statut de minorités nationales au sens de la Convention-cadre. La position du CC est clairement illustrée dans les arguments suivants qui figurent dans plusieurs de ses avis (entre autres, les avis sur l’Allemagne et l’Estonie cités ci-dessus): “Le Comité consultatif souligne qu’en l’absence d’une définition dans la Convention-cadre elle-même, les Etats parties doivent s’interroger sur le champ d’application personnel qu’ils donneront à cet instrument dans leur pays. La position du gouvernement allemand est considérée comme procédant d’une telle réflexion. … Si le Comité consultatif note d’une part que les Etats parties disposent d’une marge d’appréciation à ce sujet pour prendre en compte les conditions propres à leur pays, il constate d’autre part que cette marge d’appréciation doit s’exercer en conformité avec les principes généraux du droit international et les principes fondamentaux énoncés à l’article 3. Il souligne notamment que la mise en œuvre de la Convention-cadre ne devrait pas être à l’origine de distinctions arbitraires ou injustifiées…. Pour cette raison, le Comité consultatif estime qu’il lui incombe d’examiner le champ d’application personnel donné à la Convention-cadre, afin de s’assurer qu’il n’engendre aucune distinction de ce type. En outre, il considère qu’il est tenu de vérifier la bonne application des principes fondamentaux énoncés à l’article 3”.

90.        Dans cette perspective, le rapporteur souhaite souligner que le texte de la Convention-cadre ne renferme pas de notions telles que celles de minorités “traditionnelles”, “historiques”, ou “nouvelles”. Toutefois, on trouve dans certaines dispositions de la Convention des énoncés tels que “dans les aires géographiques d’implantation substantielle ou traditionnelle des personnes appartenant à des minorités nationales …” (l'article 10 para. 2), c’est-à-dire que ces deux conditions y sont mentionnées comme autres possibilités. La seule exception est l’article 11 par. 3, où le terme « traditionnellement » est employé en conjonction avec « substantiel » (« Dans les régions traditionnellement habitées par un nombre substantiel de personnes appartenant à une minorité nationale,... »). Cette condition est cependant justifiée dans ce cas, puisque ce paragraphe traite de la présentation des dénominations locales traditionnelles et autres indications topographiques dans la langue minoritaire.

91.        L’article 3 de la Convention-cadre énonce: “Toute personne appartenant à une minorité nationale a le droit de choisir librement d'être traitée ou ne pas être traitée comme telle et aucun désavantage ne doit résulter de ce choix ou de l'exercice des droits qui y sont liés”. Toutefois, elle ne dit pas clairement quelles sont les personnes considérées comme appartenant à des minorités nationales, et ayant donc droit à ce choix. Le rapport explicatif se contente d’énoncer que “ce paragraphe n’implique pas le droit pour un individu de choisir arbitrairement d’appartenir à une quelconque minorité nationale. Le choix subjectif de l’individu est indissociablement lié à des critères objectifs pertinents pour l’identité de la personne”. Mais rien n’est dit sur la nature de ces “critères objectifs”, ni sur la procédure de vérification de la conformité avec ces critères et sur l’autorité qui en est chargée.

92.        On peut repérer trois grands problèmes liés au champ d’application de la Convention-cadre.

93.        Le premier concerne la cohérence de la Convention avec le mécanisme de protection des minorités de l’ONU. Tous les Etats parties à la Convention-cadre sont aussi parties au Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) et, partant, liés par son article 27: “Dans les Etats où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d'employer leur propre langue”. Le champ d’application de cette disposition est défini par l’Observation générale No.23 du 8 avril 1994 du Comité des droits de l’homme des Nations Unies. Cette observation rejette expressément la possibilité d’introduire des restrictions à la jouissance des droits consacrés par l’article 27 du PIDCP: “Il ressort des termes employés à l'article 27 que les personnes que l'on entend protéger appartiennent à un groupe et ont en commun une culture, une religion et/ou une langue. Il ressort également de ces termes que les individus que l'on entend protéger ne doivent pas être forcément des ressortissants de l'Etat partie. A cet égard, les obligations découlant du paragraphe 1 de l'article 2 sont également pertinentes, car, conformément à cet article, les Etats parties sont tenus de veiller à ce que tous les droits énoncés dans le Pacte puissent être exercés par tous les individus se trouvant sur leur territoire et relevant de leur compétence, à l'exception des droits qui sont expressément réservés aux citoyens, par exemple les droits politiques énoncés à l'article 25. En conséquence, les Etats parties ne peuvent pas réserver l'exercice des droits énoncés à l'article 27 à leurs seuls ressortissants. …De même que ces individus ne doivent pas nécessairement être des nationaux ou des ressortissants, il ne doivent pas non plus nécessairement être des résidents permanents. Ainsi, les travailleurs migrants ou même les personnes de passage dans un Etat partie qui constituent pareilles minorités ont le droit de ne pas être privés de l'exercice de ces droits…. L'existence dans un Etat partie donné d'une minorité ethnique, religieuse ou linguistique ne doit être tributaire d'une décision de celui-ci, mais doit être établie à l'aide de critères objectifs”37.

94.        Il serait regrettable que les normes européennes en matière de protection des minorités se révèlent plus restrictives que les normes universelles, d’autant plus que l’article 27 du PIDCP est, en tout état de cause, contraignant pour tous les Etats parties à la Convention-cadre.

95.        Le deuxième problème est de nature plus formelle sur le plan juridique. La Convention-cadre considère les droits des minorités comme des droits individuels dont il est possible de jouir en communauté avec d’autres personnes appartenant au même groupe. En revanche, la définition figurant dans la Recommandation de l’Assemblée 1201, est formulée en termes de droits collectifs, c’est-à-dire qu’une minorité y est définie comme un groupe en tant qu’entité unique. Cela rend l’application concrète de cette définition difficile. Dans la pratique, il est fréquent qu’une population appartenant à un groupe minoritaire donné vive dans un pays donné depuis des siècle alors qu’un nombre important de membres de ce même groupe n’a immigré dans ce pays que relativement récemment. Par exemple, plus de 40% des Russes ethniques de Lettonie ont été enregistrés comme ressortissants lettons en vertu du concept de “rétablissement de la citoyenneté”, ce qui signifie que leurs ancêtres ont vécu en Lettonie pendant des siècles. En revanche, près de 60% des Russes ethniques sont arrivés en Lettonie après la Deuxième guerre mondiale. Dans ce cas et dans d’autres similaires, la question se pose de savoir s’il convient de refuser la protection au titre de la Convention-cadre à des personnes qui en ont pleinement le droit en vertu de la définition de la recommandation 1201, au seul motif que d’autres membres du même groupe sont arrivés dans le pays ultérieurement.

96.        Il n’est absolument pas évident que les tentatives d’introduire les droits collectifs dans le droit international permettront d’assurer une meilleure protection des minorités. Mentionnons que l’absence de droits collectifs reconnus n’empêche pas aujourd’hui des institutions internationales, en particulier la Cour européenne des droits de l’homme, de s’intéresser aux différents aspects du problème38. Plus généralement, le droit international suppose l’existence des minorités tant sur le plan général que spécifique. Toutefois, si l’existence d’être humains et d’Etats est “automatique” en droit international, l’existence de groupes humains pose des difficultés. Sur le plan conceptuel, le droit international a du mal à définir des acteurs autres que l“Etat… Si le catalogue et le contenu des droits humains individuels sont devenus relativement clairs, la spécificité de la protection des groupes, notamment des minorités, est restée largement incertaine. Dans cette incertitude, le problème dominant est la définition même de “la” ou d’“une minorité” à laquelle des droits peuvent échoir39. Au contraire, la notion de droits des minorités en tant que droits individuels consacrés dans la Convention-cadre, semble avoir fait la preuve de son efficacité.

97.        Enfin, le troisième problème, et probablement le plus important, est lié à la nature universelle des droits fondamentaux de l’homme et au principe de la non-discrimination. Conformément à l’article 1 de la Convention-cadre, “La protection des minorités nationales et des droits et libertés des personnes appartenant à ces minorités fait partie intégrante de la protection internationale des droits de l'homme”. Dès lors, les droits des minorités sont déclarés droits fondamentaux de l’homme et, en tant que tels, doivent être appliqués sans aucune discrimination40. Dans cette optique, tout critère autre que la condition de citoyenneté pourrait sembler douteux. Si la citoyenneté est bel et bien exclue expressément de la liste des motifs de différentiation proscrits dans un certain nombre d’instrument internationaux de lutte contre la discrimination (voir, par exemple, l’article 1, paragraphe 2, de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale), toute condition préalable supplémentaire pour jouir des droits des minorités, hormis la citoyenneté, pourrait susciter des préoccupations légitimes concernant la violation du principe de l’égalité des citoyens.

98.        S’agissant des critères de citoyenneté, une démarche efficace a été suggérée par A. Eide, l’un des meilleurs spécialistes mondiaux de ce domaine, dans le document de travail qu’iI a établi pour le Groupe de travail des Nations Unies sur les minorités. A. Eide examine article par article les dispositions relatives aux droits des minorités dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques (1992), afin d’analyser les cas où la limitation des droits des minorités aux simples citoyens est discriminatoire: “…Il a été noté que beaucoup, sinon la plupart, des droits de l'homme s'appliquent à toute personne, et pas seulement aux citoyens, mais que certains droits importants ne peuvent être revendiqués que par les citoyens. Il a été souligné, toutefois, qu'en ce qui concerne les droits des minorités, il est difficile d'émettre une conclusion générale; une analyse approfondie s'impose”41.

99.        En fait, l'Assemblée a décidé de poursuivre une stratégie analogue dans sa Recommandation 1492 (2001) : "L’Assemblée reconnaît que les populations immigrées dont les membres sont citoyens de l’Etat où elles sont implantées constituent des catégories particulières de minorités, et recommande qu’elles se voient appliquer un instrument spécifique du Conseil de l'Europe"42.

100.        Votre rapporteur tend à penser qu'en fin de compte, il faudra bien reconnaître que la jouissance des droits des minorités qui sont purement de nature politique (comme la participation à la vie politique, le vote lors des élections nationales etc.) peut être limitée pour les non-ressortissants. Comme pour d'autres droits fondamentaux, le nouvel instrument envisagé les consacrerait d'une manière qui ressemblerait beaucoup à celle de la Convention-cadre, selon le principe de non-discrimination. En tout état de cause, seule une synergie entre les diverses approches dans le domaine de la non-discrimination et de la préservation de l'identité peut conduire à une réponse effective pour relever le grand défi moderne d'une diversité ethnoculturelle croissante en Europe.

J.       Conclusions : évaluation de l'efficacité et propositions destinées à améliorer l'efficacité des procédures de suivi

101.        L'aperçu des activités des institutions du Conseil de l'Europe intéressées par la protection des minorités donne tout lieu d'être optimiste. Le nombre des Etats parties à la Convention-cadre est plus important maintenant que ne l'avaient prévu de nombreux experts quand cet instrument a été ouvert à la signature et des progrès significatifs ont aussi été enregistrés s'agissant de la Charte.

102.        Le Comité consultatif de la Convention-cadre devrait être vivement félicité pour son travail impartial, professionnel et diligent lié au suivi de la mise en œuvre de la Convention. Le fait que malgré le caractère politique très délicat de cette question, le Comité des Ministres aient soutenu les activités du Comité consultatif doit être salué.

103.        Selon votre rapporteur, l'Assemblée devrait actuellement réaffirmer plus vigoureusement l'avis qu'elle a exprimé dans la Recommandation 1492. Il faut, conformément à la Recommandation, regretter le déni des droits des minorités observé dans certains Etats membres du Conseil de l'Europe. Tous les Etats membres qui n'ont pas encore signé et/ou ratifié la Convention-cadre et la Charte doivent être invités à le faire à titre prioritaire et sans réserves ni déclarations restrictives. La Commission de suivi de l'Assemblée devrait examiner le défaut persistant de ratifier les instruments susmentionnés et de se conformer à leurs dispositions.

104.        Il convient de rechercher de nouveaux moyens d’encourager la signature et la ratification de la Convention-cadre et de la Charte. L’Assemblée pourrait, en particulier, recommander que le Comité des Ministres envisage, en raison de l’importance capitale de la Convention-cadre, la possibilité d’effectuer des « tours de table » sur la question, s’inspirant des pratiques existantes pour la signature et la ratification de la Charte sociale européenne, de ses protocoles et de la Charte sociale européenne révisée.

105.        Il convient de veiller tout particulièrement à ce que l'ensemble des Etats parties à la Convention et à la Charte remettent leur rapport en temps opportun. Il faut soumettre à la Commission de suivi les cas où la remise d'un rapport souffre de retards trop importants.

106.        La coopération et les synergies devraient être améliorées entre les différentes commissions de l'Assemblée intéressées par les questions touchant aux minorités nationales et entre les divers organes pertinents du Conseil de l'Europe (Comité consultatif, comité d'experts sur la Charte, Commission européenne contre le racisme et l'intolérance, Groupe de spécialistes sur les Roms etc.), sur la base des principes communs de la Convention-cadre, qui est le premier instrument juridiquement contraignant concernant la protection des minorités. La Commission de suivi devrait s'intéresser de près à la procédure de suivi mise en œuvre par le Comité consultatif et le Comité d'experts et tenir compte de leur avis en réalisant son propre suivi ainsi qu'en menant le dialogue de post-suivi.

107.        Le fait que trois Etats membres seulement (Géorgie, Croatie et Chypre) aient ratifié jusqu'ici le Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l'homme devrait préoccuper l'Assemblée. Les Etats membres devraient tous être invités à ratifier prioritairement ce Protocole.

108.        En dépit de l'attitude réservée du CDDH, l'Assemblée devrait une fois encore recommander au Comité des Ministres d'entamer la rédaction d'un protocole additionnel à la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, habilitant la Cour européenne des droits de l'homme ou une instance judiciaire générale du Conseil de l'Europe à donner des avis consultatifs sur l'interprétation de la Convention-cadre sachant que la Cour est disposée en principe à assumer un rôle interprétatif dans le domaine de la protection des minorités "dans la mesure où cela est compatible avec sa fonction judiciaire"43.

109.        L'Assemblée devrait poursuivre son travail en vue de développer les grands principes de protection des minorités consacrés par la Convention. Il faudrait notamment qu'elle poursuive et encourage le travail préparatoire visant à élaborer un nouvel instrument sur les droits des immigrés récents en tant que minorité, afin de favoriser une approche plus intégrée et cohérente du champ d'application des normes du Conseil de l'Europe liées aux droits des minorités.

110.        Pour développer et rationaliser la procédure de suivi de la mise en œuvre de la Convention-cadre, l'Assemblée devrait recommander au Conseil des Ministres :

i.       d'envisager d'affecter des ressources financières et humaines au secrétariat du Comité consultatif de la Convention-cadre à titre hautement prioritaire, notamment en vue du second cycle de suivi qui devrait démarrer prochainement, ainsi que des activités de suivi croissantes;

ii.       d'envisager la possibilité d'abolir dans son intégralité l'exigence d’un mandat pour rechercher des informations auprès de diverses sources ou rencontrer des acteurs non gouvernementaux;

iii.       de réviser les règles de la procédure de suivi afin d'obtenir qu'à l'avenir les visites dans un pays faisant l'objet d'un suivi sont toujours effectuées quand le CC le juge nécessaire;

iv.       de reconsidérer les exigences de confidentialité fixées par la Résolution 97/10 afin que si le Comité consultatif le juge nécessaire, il puisse avoir des réunions avec des représentants du gouvernement et de la société civile;

v.       d'encourager le Comité consultatif de considérer des questions thématiques et de formuler des observations générales à ce sujet pour aider à guider les Etats et les minorités en matière de bonnes pratiques;

vi.       d'assurer la disponibilité de la Convention-cadre et de textes connexes dans différentes langues, y compris les langues des minorités nationales; et

vii.       d'encourager la publication rapide des avis du Comité consultatif par les Etats membres de manière à ce que la société civile puisse entamer un dialogue ouvert sur la mise en œuvre dans un Etat donné de la Convention et des conclusions formulées par le Comité.

111.        Enfin, l'Assemblée devrait recommander au Comité des Ministres de prendre les mesures nécessaires pour resserrer la coopération avec l'Union européenne afin d'harmoniser les attitudes et les politiques dans le domaine de la protection des minorités, étant donné notamment le contexte de l'élargissement de l'Union européenne et l'évaluation du respect par les Etats candidats des critères politiques énoncés à la Conférence de Copenhague en matière de soutien et de protection des minorités.

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Doc 9151, Renvoi n° 2632 du 25 septembre 2001

Projet de recommandation adopté à l'unanimité par la commission le 5 juin 2003

Membres de la commission: M. Lintner (Président), M. Marty, M. Jaskiernia, M. Jurgens (Vice-présidents), Mme Ahlqvist, M. Akçam, M. G. Aliyev (remplaçant: M. R. Huseynov), Mme Arifi, M. Arzilli, M. Attard Montalto, M. Barquero Vázquez, M. Berisha, M. Bindig, M. Brecj, M. Bruce, M. Chaklein, Mme Christmas-Møller, M. Cilevics, M. Clerfayt, M. Contestabile, M. Daly, M. Davis, M. Dees, M. Dimas, Mme Domingues, M. Engeset, Mme Err, M. Fedorov, M. Fico, Mme Frimansdóttir, M. Frunda, M. Galchenko, M. Guardans, M. Gündüz, Mme Hajiyeva (remplaçant: M. A. Huseynov), Mme Hakl, M. Holovaty (remplaçant: M. Shybko), M. Kelber, M. Kelemen, M. Kontogiannopoulos, M. S. Kovalev, M. Kroll, M. Kroupa, M. Kucheida, Mme Leutheusser-Schnarrenberger, M. Livaneli (remplaçant: M. Ateş), M. Manzella, M. Martins, M. Mas Torres, M. Masson, M. McNamara, M. Meelak, Mme Nabholz-Haidegger, M. Nachbar, M. Olteanu, Mme Pasternak, M. Pehrson, M. Pellicini, M. Pentchev, M. Piscitello, M. Poroshenko, Mme Postoica, M. Pourgourides, M. Raguz, M. Ransdorf, M. Rochebloine, M. Rustamyan, M. Skrabalo, M. Solé Tura, M. Spindelegger, M. Stankevic, M. Stoica, M. Symonenko, M. Tabajdi (remplaçant: M. Gedei), M. Takkula (remplaçante: Mme Hurskainen), Mme Tevdoradze, M. Toshev, M. Vanoost, M. Wilkinson, Mme Wohlwend

N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission: Mme Coin, M. Schirmer, M. Ćupina, M. Milner

1 Voir le paragraphe 12.xi. de la Recommandation 1492.

2 Voir la réponse du Comité des Ministres à la Recommandation 1492, Doc 9492, dans laquelle le Comité a considéré qu'il était prématuré à ce stade de rouvrir le débat sur ce projet.

3 Voir le paragraphe 12.x. de la Recommandation 1492.

4 Tous les rapports étatiques, ainsi que les autres avis du Comité consultatif et certains autres documents pertinents, sont disponibles en ligne à l'adresse: http://www.humanrights.coe.int/minorities/index.htm.

5 Voir à l’adresse suivante: http://www.humanrights.coe.int/minorities/index.htm.

6 Document (CM(2002)80, GR-H(2002)27, GR-H(2003)1),

http://www.coe.int/T/e/human_rights/Minorities/2._FRAMEWORK_CONVENTION_(MONITORING)/2._Monitoring_mechanism/6._Resolutions_of_the_Committee_of_Ministers/2._Procedural_resolutions/832nd%20meeting%2019mar2003%20E.asp#TopOfPage)

7 Pour la rédaction du présent chapitre, le Rapporteur s'est largement inspiré de l'étude intitulée “The Framework Convention for the Protection of National Minorities: A Policy Analysis” (La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales : analyse des politiques) de Alan Phillips, Minority Rights Group International: 2002.

8 Voir par exemple le site de MINELRES (http://www.minelres.lv/coe/statereports.htm) ou celui de CEDIME-SE (http://www.greekhelsinki.gr/english/reports/CEDIME-FCNM.html) (Tous deux en anglais uniquement).

9 Pour plus de précisions, voir http://www.vlada.hr/english/okrug.stol-VE-manjine-eng.htm (anglais uniquement)

10 “The Framework Convention for the Protection of National Minorities: A Policy Analysis”, Minority Rights Group International: 2002.

11 http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Local_and_regional_Democracy/.

12 Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales: Avis sur la Croatie, adopté le 6 avril 2001.

13 Conseil national de l'audiovisuel. Décision n° 14/1999 concernant la traduction en roumain de certains programmes diffusés dans d’autres langues, 18 février 1999.

14 Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Avis sur la Roumanie, adopté le 6 avril 2001.

15 Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Avis sur la Hongrie, adopté le 22 septembre 2000.

16 Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Avis sur l'Estonie, adopté le 14 septembre 2001.

17 Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Avis sur l'Ukraine, adopté le 1er mars 2002.

18 RFE/RL Media Matters, No.33, 30 août 2002.

19 Rapport soumis par l'Azerbaïdjan en application de l'article 25, paragraphe 1 de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, reçu le 4 juin 2002, http://www.humanrights.coe.int/minorities/French/FrameworkConvention/StateReports/2002/azerbaijan.htm.

20 RFE/RL Newsline, Vol.6, No.186, Part. I, 2 octobre 2002.

21 Pour la rédaction de ce chapitre du rapport, votre rapporteur a largement bénéficié de la lecture qu’il a pu faire, avant publication, d’extraits de l’étude de McGonagle, Tarlach, Davis Noll, Bethany & Price, Monroe : « Minority-Language Related Broadcasting and Legislation in the OSCE » (titre provisoire), commandée par le Haut-Commissaire de l’OSCE pour les minorités nationales au Programme de droit et politique comparés des médias (Comparative Media Law and Policy – PCMLP), Université d’Oxford, et à l’Institut pour le droit de l’information (IViR), Université d’Amsterdam (à paraître en 2003).

22 Rapport soumis par la République de Moldova en application de l'article 25, paragraphe 1 de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, reçu le 29 juin 2000, http://www.humanrights.coe.int/minorities/French/FrameworkConvention/StateReports/2000/moldova/moldovan.html

23 Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Avis sur la Moldova, adopté le 1er mars 2002.

24 Bulletin “Minority Issues in Latvia”, No.60, 20 décembre 2002, http://lists.delfi.lv/pipermail/minelres/2002-December/002471.html

25 Etude de Tarlach McGonagle et al, op.cit.

26 Ibid.

27 Déclaration consignée dans une Note Verbale en date du 22 septembre 1997, remise au Secrétaire Général lors du dépôt de l'instrument de ratification, le 22 septembre 1997,

http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Cadreprincipal.htm

28 Déclaration consignée dans une lettre du Représentant Permanent de l'Allemagne, en date du 11 mai 1995, remise au Secrétaire Général lors de la signature, le 11 mai 1995, et renouvelée dans l'instrument de ratification, déposé le 10 septembre 1997,

http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Cadreprincipal.htm

29 Déclaration consignée dans une Note Verbale de la Représentation Permanente de Slovénie, en date du 23 mars 1998, remise au Secrétaire Général lors du dépôt de l'instrument de ratification, le 25 mars 1998,

http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Cadreprincipal.htm

30 Déclaration consignée dans l’instrument de ratification déposé le 9 février 2000,

http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Cadreprincipal.htm

31 http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Cadreprincipal.htm

32 Résolution ResCMN(2001)2 sur la mise en oeuvre de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales par le Danemark, 31 octobre 2001,

http://cmline.dctnet.coe.int/site2/ref/interface/francais.html

33 ACFC/INF/OP/1(2001)5, Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Avis sur le Danemark, adopté le 22 septembre 2000, http://www.humanrights.coe.int/Minorities/French/FrameworkConvention/AdvisoryCommittee/Opinions/Denmark.htm#III

34 Comité consultatif sur la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Avis sur l’Estonie, adopté le 14 septembre 2001,

http://www.humanrights.coe.int/minorities/Eng/FrameworkConvention/AdvisoryCommittee/Opinions/Estonia.htm

35 Comité consultatif sur la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Avis sur l’Allemagne, adopté le 1er mars 2002,

http://www.humanrights.coe.int/minorities/Eng/FrameworkConvention/AdvisoryCommittee/Opinions/Germany.htm

36 Résolution ResCMN(2001)3 sur la mise en oeuvre de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales par la Finlande, 31 octobre 2001,

http://cm.coe.int/ta/res/resCMN/2001/2001xn3.htm

37 Les droits des minorités (article 27). Observation générale du CCPR n° 23, 08/04/94., http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/c12563e7005d936d4125611e00445ea9/fb7fb12c2fb8bb21c12563ed004df111?opendocument

38 Voir par exemple Geoff Gilbert. The Burgeoning Minority Rights Jurisprudence of the European Court of Human Rights. Human Rights Quarterly, Vol.24 (2002), 736-780.

39 John Packer. On the Definition of Minorities. In: J.Packer and K.Myntti (eds), The Protection of Ethnic and Linguistic Minorities in Europe. Abo Akademi University, 1993, 23-66

40 Voir aussi le paragraphe … du présent rapport

41 Document des Nations Unies E/CN.4/Sub.2/AC.5/1999/WP.3, Commission des droits de l’homme, Sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités. Groupe de travail sur les minorités, Cinquième session, 25-31 mai 1999. “La citoyenneté et l’applicabilité des droits des minorités aux non-citoyens”, document de travail présenté par Asbjorn Eide.

42 Paragraphe 11 de la Recommandation 1492.

43        Avis de la Cour européenne des droits de l'homme sur le projet de protocole additionnel à la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (sur l'interprétation de la Convention), 2 avril 2001, annexe 6 à la réponse du Comité des Ministres, adoptée à la 799e réunion des Délégués des Ministres, le 12 juin 2002, Doc 9492.