Doc. 9917

19 September 2003

Nécessité d’une coopération internationale intensifiée pour neutraliser les fonds destinés à des fins terroristes

Recommandation 1584 (2002)

Réponse du Comité des Ministres

adoptée à la 852e réunion des Délégués des Ministres (17 septembre 2003)

1.       Le Comité des Ministres se félicite des efforts continus déployés par l’Assemblée parlementaire pour trouver et proposer des mesures de prévention des actes terroristes. Il relève que l’Assemblée, dans sa Recommandation 1584 (2002) sur la nécessité d’une coopération internationale intensifiée pour neutraliser les fonds destinés à des fins terroristes, se concentre sur un aspect déjà mentionné dans ses précédentes Recommandations 1534 (2001) sur les démocraties face au terrorisme et 1550 (2002) sur la lutte contre le terrorisme et le respect des droits de l’homme. Le Comité a décidé de communiquer ce texte important aux gouvernements.

2.       Comme l’Assemblée, le Comité des Ministres reconnaît que l’identification et la suppression des fonds destinés à des fins terroristes sont d’une importance primordiale pour lutter contre le terrorisme. Dans sa réponse à la Recommandation 1550 (2002) sur la lutte contre le terrorisme et le respect des droits de l’homme, il rappelait, dans le contexte de la coopération internationale contre le blanchiment de l’argent du crime et le financement du terrorisme, qu’il a, lors de sa 111e session ministérielle, « noté avec satisfaction les domaines prioritaires d’action pour le Conseil de l’Europe identifiés par le GMT1 ». Il soulignait que ces priorités comprenaient entre autres :

- le renforcement du soutien apporté aux travaux du Comité restreint d'experts sur l'évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux (MONEYVAL), de manière à lui permettre de donner la priorité à l’évaluation des mesures prises par les Etats pour appliquer la recommandation spéciale du Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) sur le financement du terrorisme ;

- la poursuite de l’examen de ces questions dans le cadre de discussions sur une éventuelle réactualisation de la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime (STE n° 141).

Mesures à prendre sur le plan normatif

3.       Le Comité des Ministres renouvelle l’appel lancé dans la réponse susmentionnée aux Etats qui n’ont pas encore signé, ratifié et mis en oeuvre la Convention internationale de 1999 des Nations Unies pour la répression du financement du terrorisme. Il s’efforcera sans relâche d’œuvrer en faveur de la ratification de cet instrument ainsi que de tous les autres instruments juridiques internationaux pertinents traitant de la lutte contre le terrorisme et son financement. Il note que, suite à l’appel du Comité des Ministres auprès des Etats membres de ratifier les conventions pertinentes sur la lutte contre le terrorisme, la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime a été ratifiée à ce jour par 41 pays (dont deux Etats non membres).

4.       Pour ce qui est de la définition du terrorisme, le Comité des Ministres souhaite renvoyer là aussi à sa réponse à la Recommandation 1550 (2002) sur la lutte contre le terrorisme et le respect des droits de l’homme, dans laquelle il soutient la décision du GMT prise dans le contexte de la rédaction du protocole d’amendement à la Convention européenne pour la suppression du terrorisme (STE n° 90), après mûre réflexion, de ne pas reprendre la définition utilisée dans la Position commune du Conseil européen du 7 décembre 2001 relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, agréée pour les besoins de l’Union européenne. La question de la définition du terrorisme pourrait être à nouveau examinée dans le cadre des travaux relatifs aux suites à donner à la 112e Session du Comité des Ministres. Il convient de rappeler que les Délégués ont décidé, le 5 juin 2003, entre autres, « de reprendre l’examen de la contribution du Conseil de l’Europe à l’action internationale contre le terrorisme, et notamment de revenir à la discussion sur la proposition initiale de préparer une convention générale contre le terrorisme sous les auspices du Conseil de l’Europe sur la base des conclusions de la 25e Conférence des ministres européens de la justice (Sofia, 8-10 octobre 2003) qui portera sur la lutte contre le terrorisme et des propositions du Comité d’experts sur le terrorisme (CODEXTER) qui se réunira fin octobre 2003 ».

5.       L’Assemblée recommande au Comité des Ministres de faire de toute activité financière soutenant le terrorisme ainsi défini un délit pénal. Le Comité rappelle sa réponse à la Recommandation 1534 (2001) de l’Assemblée sur les démocraties face au terrorisme, dans laquelle il invitait instamment les Etats membres à ériger en infraction pénale le financement du terrorisme, des actes et des organisations terroristes, conformément à la Résolution 1373 du Conseil de Sécurité des Nations Unies et compte tenu des recommandations spéciales du GAFI du 31 octobre 2001 sur le financement du terrorisme.

6.       L’Assemblée recommande en outre de renforcer encore les législations nationales et toute convention internationale qui en auraient besoin, en les adaptant pour qu’elles tiennent compte des progrès technologiques et autres, afin de parvenir à dépister l’origine – légale ou non – ainsi que le cheminement des fonds prévus à des fins terroristes, en vue de leur saisie ou de leur confiscation. Le Comité des Ministres souligne que le Bureau du Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) a décidé, en novembre 2002, d’émettre un mandat pour un nouveau comité (PC-RM), qui sera chargé d’élaborer un protocole additionnel à la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime (STE n° 141). Ce projet de mandat inclut l’examen de mesures destinées à lutter contre le financement du terrorisme et il est prévu que l’expérience du MONEYVAL et du Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) soit mise à profit. Ce projet de mandat sera soumis au CDPC pour adoption lors de sa prochaine session plénière.

Mesures à prendre sur le plan opérationnel

7.       Le Comité des Ministres reconnaît la nécessité d’intensifier la coopération entre les administrations nationales, les forces de police, les instances judiciaires, les institutions financières, les instances réglementaires et autres en vue de découvrir les transactions internationales suspectes et de remonter ainsi aux organisations et individus qui sont derrière ces transactions. Il exhorte tous les Etats membres à prendre toutes les mesures possibles à cette fin.

Mesures à prendre sur le plan du contrôle de la mise en oeuvre des textes

8.       Pour ce qui est des recommandations de l’Assemblée relatives à la nécessité de veiller à ce que les conventions internationales et autres accords de lutte contre le financement du terrorisme soient effectivement mis en œuvre, le Comité des Ministres renvoie à l’avis soumis par MONEYVAL, qui est annexé à la présente réponse. Il souligne en particulier que MONEYVAL a entrepris d’évaluer les mesures prises par un certain nombre d’Etats contre le financement du terrorisme en s’appuyant sur une nouvelle méthode, élaborée au niveau mondial, qui tient compte de tous les instruments existants. Le Comité des Ministres attache une grande importance aux activités de ce groupe, qu’il estime relever des domaines d’actions prioritaires du Conseil de l’Europe pour la lutte contre le terrorisme.

Protection des valeurs fondamentales

9.       Le Comité des Ministres relève que l’Assemblée réitère sa conviction qu’il ne faut jamais laisser la lutte contre le terrorisme porter atteinte aux valeurs fondamentales du Conseil de l’Europe que sont la démocratie, la prééminence du droit et les droits de l’homme. A cet égard il se rapporte à ses lignes directrices sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme adoptées le 11 juillet 2002.

Annexe

Avis du Bureau du Comité restreint d’experts sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux (MONEYVAL) concernant la Recommandation 1584 (2002) de l’Assemblée parlementaire sur la nécessité d’une coopération internationale intensifiée pour neutraliser les fonds destinés à des fins terroristes

1.       Le Bureau de MONEYVAL a eu l’occasion d’examiner la Recommandation 1584 de l’Assemblée parlementaire. L’avis exprimé dans le présent document reflète les points de vue des cinq membres du Bureau, agissant au nom du Comité en séance plénière.

2.       MONEYVAL accueille favorablement les idées-force de la Recommandation 1584 (2002) de l’Assemblée parlementaire et considère que le Comité restreint, dans le cadre de son mandat actuel, s’emploie activement à contrôler et évaluer tous les aspects liés au financement du terrorisme mentionnés dans la Recommandation. MONEYVAL demandera une prorogation de son mandat cette année pour poursuivre ces travaux fondamentaux.

3.       MONEYVAL a désormais cinq ans d’expérience dans le domaine de l’évaluation des mesures juridiques, financières et opérationnelles en vigueur dans ses Etats membres pour lutter contre le blanchiment des capitaux. Il s’est imposé comme l’une des principales organisations collaborant avec ses Etats membres, la communauté internationale et d’autres organismes internationaux, en particulier le Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI), dans la lutte contre le blanchiment de capitaux. MONEYVAL souscrit pleinement aux idées exprimées au paragraphe 2 de la Recommandation : la coopération internationale aux niveaux normatif, opérationnel et de mise en œuvre concrète des textes revêt une importance tout aussi capitale dans la lutte contre le financement du terrorisme que dans la lutte mondiale contre le blanchiment de capitaux. De même, MONEYVAL reconnaît que les mesures et systèmes développés ces dernières années pour empêcher le blanchiment des produits du crime peuvent également jouer un rôle significatif dans la détection, le gel et la confiscation des fonds utilisés à des fins terroristes.

4.       MONEYVAL a achevé à la fin de l’année 2000 son premier cycle d’évaluation de ses Etats membres initiaux en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et a commencé son deuxième cycle d’évaluation en 2001, en se concentrant encore davantage sur l’efficacité des systèmes nationaux dans la lutte contre le blanchiment des capitaux. Dans le cadre de ses évaluations, MONEYVAL a toujours examiné attentivement la capacité des pays à coopérer le plus largement possible au niveau international dans la lutte contre le blanchiment de capitaux et ses rapports et résumés publics ont été, lorsque cela se justifiait, très critiques vis-à-vis des pays qui ne respectent pas les normes internationales à cet égard. En outre, MONEYVAL a constaté des améliorations notables dans ses juridictions, en réponse directe à ses rapports détaillés et largement appréciés. MONEYVAL, par le bais d’un système de rapports d’étape et de la mise au point de ses propres procédures de renforcement de la conformité, suit de près les progrès accomplis dans ses juridictions entre deux évaluations.

5.       A la suite des événements du 11 septembre 2001, le GAFI, lors d’une session plénière extraordinaire à Washington à laquelle participait MONEYVAL, a élargi son mandat pour y inclure la lutte contre le financement du terrorisme. Huit recommandations spéciales ont été formulées, invitant les Etats membres du GAFI notamment à :

6.       Ces développements ont été approuvés par MONEYVAL et ses Etats membres. Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a adopté le 30 avril 2002 un mandat révisé qui inclut expressément la question du financement du terrorisme. Le nouveau texte du mandat de MONEYVAL reconnaît les huit

recommandations spéciales en tant que normes internationales et autorise l’évaluation (par le biais d’une auto-évaluation et/ou d’une évaluation mutuelle) du respect des huit recommandations spéciales par les Etats membres de MONEYVAL.

7.       En 2002, le GAFI a demandé aux Etats et territoires non membres de s’auto-évaluer en ce qui concerne les huit recommandations spéciales.

8.       MONEYVAL est allé plus loin en se chargeant d’analyser les réponses de ses membres. Les Etats membres de MONEYVAL étaient bien évidemment libres de transmettre leurs réponses au Secrétariat du GAFI.

9.       L’analyse détaillée de MONEYVAL a été examinée lors de sa 10e réunion plénière en décembre 2002 et partagée avec le GAFI. Les Etats membres ont maintenant jusqu’au 31 janvier 2003 pour apporter des corrections à l’évaluation de MONEYVAL, après quoi les réponses seront de nouveau examinées et il sera procédé aux changements définitifs. Le document analytique sera ensuite publié sur le site Internet du Comité restreint.

10.       Bien que la procédure ne soit pas encore achevée, l’analyse déjà effectuée par MONEYVAL donne une vue d’ensemble des progrès considérables accomplis dans les Etats membres de MONEYVAL en matière d’application des recommandations spéciales.

11.       MONEYVAL participe activement avec le GAFI, le FMI et la Banque mondiale à l’élaboration d’une nouvelle méthode complète et très détaillée au niveau mondial pour l’évaluation mutuelle des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux ainsi que des mesures destinées à lutter contre le financement du terrorisme. Cette méthode inclut les huit recommandations spéciales sur le financement du terrorisme sur lesquelles elle repose. Lors de sa 10e réunion plénière, MONEYVAL a décidé d’utiliser la nouvelle méthode dès qu’elle sera finalisée. Cependant, au cours de son mandat actuel qui expire en décembre 2003, l’utilisation par MONEYVAL de la méthode complète ne concernera que les nouveaux pays faisant l’objet d’un premier cycle d’évaluation afin que tous les Etats membres soient pleinement évalués conformément à celle-ci lors d’un troisième cycle d’évaluation, qui débutera à la fin du deuxième cycle.

12.       Ainsi, MONEYVAL tient à jouer un rôle significatif dans les évaluations détaillées de l’efficacité des mesures nationales mises en place par tous ses Etats membres pour lutter contre le financement du terrorisme, en raison de la priorité accordée par le Conseil de l’Europe à la lutte contre le terrorisme et du lien manifeste de cette question avec le blanchiment des capitaux.

13.       Le GAFI a fait part de son intention d’utiliser la nouvelle méthode dans le cadre de son processus d’évaluation. Il semble que les autres organismes régionaux du même type prolongent ou ont déjà prolongé leurs mandats afin de prendre en considération la question du financement du terrorisme. De même, MONEYVAL demandera au Comité des Ministres d’étendre son mandat actuel. Il est prévu que lors de sa prochaine réunion plénière, en avril 2003, MONEYVAL demande une prorogation jusqu’au 31 décembre 2006. Cela permettra à MONEYVAL de mener un troisième cycle d’évaluation en utilisant la nouvelle méthode qui comprendra notamment une évaluation mutuelle approfondie des mesures de lutte contre le financement du terrorisme. Tous ses membres seront donc soumis à une évaluation menée de façon approfondie par leurs pairs sur ces questions. Ces rapports, comme tous les autres rapports de MONEYVAL, feraient l’objet de résumés rendus publics, destinés à faire pression sur les pays afin qu’ils se conforment aux normes internationales et si possible les améliorent.

14.       Si MONEYVAL n’est pas chargé de l’élaboration des normes internationales, le Comité des Ministres souhaitera peut-être informer l’Assemblée parlementaire qu’une décision a été prise par le Bureau du CDPC en novembre 2002 concernant la préparation d’un projet de mandat pour un nouveau Comité (PC-RM) dont la mission consiste à rédiger un Protocole additionnel à la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime (STE n°141). Ce projet de mandat inclut l’examen des mesures de lutte contre le financement du terrorisme et il est prévu que ces travaux s’appuient sur l’expérience de MONEYVAL ainsi que sur celle du GRECO. Ce projet de mandat sera soumis pour adoption au CDPC lors de sa prochaine session plénière.

15.       MONEYVAL se réjouit de la recommandation formulée par l’Assemblée parlementaire au paragraphe 3(vi) relative à l’augmentation des ressources de MONEYVAL. MONEYVAL est largement financé par des contributions volontaires en ce qui concerne ses activités d’évaluation et une partie du personnel de son Secrétariat. MONEYVAL remercie les pays donateurs pour leur soutien permanent. Il reconnaît également avec satisfaction que la propre contribution du Conseil de l’Europe à cette activité augmente chaque année et espère que des ressources suffisantes seront mises à la disposition de MONEYVAL afin qu’il puisse poursuivre efficacement ses travaux extrêmement importants.

1 Groupe multidisciplinaire sur l’Action internationale contre le terrorisme (GMT).