Doc. 9933

27 septembre 2003

Séjour, statut juridique et liberté de circulation des travailleurs migrants en Europe : les enseignements du cas du Portugal

Recommandation 1587 (2002)

Réponse du Comité des Ministres

adoptée à la 853^e réunion des Délégués des Ministres (24 septembre 2003)

1.       Le Comité des Ministres a porté à l'attention des Etats membres la Recommandation 1587 (2002) de l'Assemblée parlementaire sur le séjour, le statut juridique et la liberté de circulation des travailleurs migrants en Europe : les enseignements du cas du Portugal.

2.       Le Comité des Ministres rappelle que le Conseil de l'Europe a déjà réalisé un volume considérable de travail sur le statut juridique et les autres droits des travailleurs migrants. Le Comité européen sur les migrations (CDMG) et ses groupes de travail continuent de jouer un rôle significatif. Il a récemment approuvé la publication d'une étude sur « la situation juridique des migrants admis à l'emploi » qui a servi de base à un projet de recommandation sur la migration. Dans ce contexte, le Comité des Ministres a adopté plusieurs recommandations aux Etats membres, dont les plus récentes concernent le statut juridique des personnes admises au regroupement familial (Recommandation Rec(2002)4) et la sécurité de résidence des immigrés de longue durée (Recommandation Rec(2000)15).

3.       Le Comité des Ministres rappelle la Déclaration finale adoptée à la 7e Conférence des ministres européens responsables des questions de migration (Helsinki, 16-17 septembre 2002) sur « Les migrants dans nos sociétés : Quelles politiques au 21e siècle », qui encourage les Etats membres à signer et à ratifier la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant (STE n° 93), la Convention européenne d’établissement (STE n° 19) et les autres instruments pertinents du Conseil de l'Europe susceptibles d'améliorer la situation des migrants. Les efforts de promotion de la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant en Moldova ont abouti à sa signature par ce pays en juillet 2002 ; le CDMG propose de mener des activités similaires de promotion dans d'autres pays choisis (Arménie, Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine, Fédération de Russie et Ukraine). Le CDMG propose en outre de s'appuyer sur l'étude « La Convention européenne relative au statut du travailleur migrant: une analyse de son champ d'application et de sa portée actuelle », publiée en 1999, pour analyser, dans le cadre du programme d'activités de 2004, les raisons pour lesquelles si peu d'Etats ont adhéré au texte susmentionné, conformément à la recommandation de l'Assemblée.

4.       Egalement, conformément à la recommandation de l’Assemblée, une étude sur les notions de séjour et de permis de séjour des ressortissants étrangers dans les Etats membres du Conseil de l'Europe pourrait être entreprise en 2004, sous la direction du CDMG.

5.       Concernant les paragraphes 7 et 10vi, le Comité des Ministres estime que la situation relative aux migrants au Portugal a été clarifiée par les informations communiquées par les Autorités portugaises en annexe à cette réponse, ne justifiant aucune autre démarche.

6.       Le Comité des Ministres prend note des préoccupations de l’Assemblée relatives à la situation des travailleurs migrants originaires d’Etats membres ayant signé mais pas encore ratifié la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant. Il considère, néanmoins, que dans les circonstances actuelles, une implication du Comité Consultatif ne se justifie pas, avant la ratification de la Convention par les Etats membres en question.

Annexe

Note des autorités portugais concernant la Recommandation 1587 (2002)

de l'Assemblée parlementaire

L'Assemblée parlementaire du Conseil de I'Europe a adopté au mois de novembre 2002 la Recommandation 1587 (2002) intitulée « Séjour, statut juridique et liberté de circulation des travailleurs migrants en Europe: les enseignements du cas du Portugal ».

Il est dit au point 7 de cette recommandation que :

« L'Assemblée considère avec une inquiétude particulière la situation au Portugal, pays dans lequel les ressortissants des Etats membres d'Europe de I'Est du Conseil de I'Europe sont autorisés à vivre et à travailler régulièrement sans se voir accorder de titre de séjour, ce qui les prive de la sécurité du statut juridique ainsi que d'un éventail de droits associés ».

Au point 10 (vi.) I'Assemblée parlementaire recommande au Comité des Ministres :

« de demander au comité consultatif de la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant de suivre la situation au Portugal, eu égard à une ratification possible de la convention par la Moldova ou d'autres Etats membres n'appartenant pas à l'Union européenne, et éventuellement d'exprimer un avis ».

L'Assemblée parlementaire continue d'assurer le suivi de cette question, comme l'a indiqué son représentant lors de la réunion du Comité Directeur des Migrations (CDMG) qui a eu lieu du 25 au 27 mars 2003 à propos des activités de I'Assemblée en matière de migrations.

Le Portugal regrette d'avoir fait l'objet d'une recommandation de I'Assemblée parlementaire fondée sur une appréciation erronée de la législation portugaise applicable aux étrangers et de la réalité matérielle qui lui est sous-jacente.

En premier lieu, il convient d'éclaircir que le régime critiqué a constitué la réponse de I'Etat portugais à un accroissement substantiel du nombre d'immigrants, en majorité originaires des pays de I'Europe de I'Est et en situation irrégulière, auquel on a assisté depuis la fin des années quatre-vingt-dix au Portugal.

En conséquence de cette situation, et pour des raisons fondamentalement humanitaires, un mécanisme légal, de nature exceptionnelle et transitoire, a été crée, permettant à ces travailleurs étrangers de régulariser leur situation au Portugal, en les dispensant de se rendre à leurs pays d'origine afin d'obtenir le visa de travail ou de séjour nécessaire, en conformité avec le régime national applicable.

Cette procédure conduisait à la délivrance d'une autorisation de permanence, de même nature que le visa de travail, grâce à laquelle ses bénéficiaires étaient autorisés à rester et à travailler régulièrement au Portugal, pouvant, au bout de cinq ans, accéder au statut de ressortissant étranger résident. Il faut en effet préciser que, conformément au droit interne, I'autorisation de séjour n'est pas le seul titre autorisant la permanence d'un travailleur étranger sur le territoire portugais, cette autorisation pouvant aussi être accordée par un visa de travail.

Il convient également de souligner que le régime en question a permis la régularisation au Portugal, le long d'une période d'un an et demi, de 170 000 ressortissants étrangers qui se trouvaient en situation irrégulière, correspondant à environ 1,7 % de la population nationale.

Par ailleurs, la délivrance de I'autorisation de permanence ne va pas à l'encontre des dispositions de la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant puisque le ressortissant étranger auquel elle est accordée, n'ayant pas été préalablement autorisé à rester sur le territoire portugais, ne pouvait donc pas être considéré à ce moment-Ià comme travailleur migrant, tel que défini au paragraphe 1 de I'article 1er de cette Convention.

C'est donc avec étonnement que le Portugal constate qu'il a fait l'objet de reproches pour avoir régulariser la situation d'un si grand nombre de ressortissants étrangers alors que ceux-ci, dans la situation dans laquelle ils se trouvaient auparavant, ne pouvaient même pas invoquer la qualité de travailleur migrant, aux termes définis par ladite Convention.

Il convient d'ajouter que la création de ce régime exceptionnel correspond à une option légitime de politique d'immigration prise par I'Etat portugais, lequel a tenu compte de la nécessité de différencier ces étrangers de ceux qui sont entrés dans le territoire national et qui y restaient en conformité avec la législation applicable, c'est-à-dire de ceux qui se sont munis préalablement des nécessaires visa de travail ou de séjour.

Ainsi, le Portugal considère que I'affirmation faite au point 7 de la recommandation est totalement dépourvue de fondement, étant donné que le régime critiqué a non seulement permis de régulariser la situation d'un nombre assez considérable d'immigrants, comme en plus il s'inscrit dans le cadre des réponses légales adoptées par d'autres pays de l'Union européenne.

En ce qui concerne le point 10 vi. de la recommandation, le Portugal ne peut aussi qu'exprimer sa plus grande perplexité. En effet, on ne voit pas quel est le rapport entre le bien fondé de ce régime exceptionnel et la possible ratification de la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant par la Moldova ou d'autres Etats membres n'appartenant pas à l'Union européenne, signalée au point 10 vi. pour justifier le suivi de la situation au Portugal par le comité consultatif de la Convention.

Le comité consultatif a pour mission d'examiner toute proposition en vue de faciliter ou d'améliorer les conditions d'application de la Convention. Or, il ne semble pas que I'adhésion de nouveaux Etats puisse, à elle seule, modifier les conditions d'entrée et de permanence régulières de ressortissants étrangers sur le territoire portugais.

Tenant compte de ce que vient d'être exposé, le Portugal rejette le contenu des points 7 et 10 vi. de la Recommandation 1587 (2002) de I'Assemblée Parlementaire du Conseil de I'Europe ainsi que l'expression de son intitulé « les enseignements du cas du Portugal » tels qu'ils y sont formulés.