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Conséquences de l’élargissement de l’Union européenne pour la liberté de circulation entre les Etats membres du Conseil de l’Europe
Doc. 10025
7 janvier 2004
Avis[1]
Commission des questions politiques
Rapporteur : M. Adrian Severin, Roumanie, Groupe socialiste
I. Conclusions
1. La commission des questions politiques approuve globalement les conclusions du rapport de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme sur les conséquences de l’élargissement de l’Union européenne pour la liberté de circulation entre les Etats membres du Conseil de l’Europe, tout en souhaitant y apporter quelques éléments supplémentaires.
2. La commission des questions politiques tient à réitérer que la liberté de circulation des personnes en Europe revêt un caractère fondamental pour la réalisation du but statutaire du Conseil de l’Europe, à savoir une union plus étroite entre les Etats membres de l’Organisation.
3. Dans le même temps, la commission est tout à fait consciente des préoccupations légitimes de tous les pays européens et de leurs citoyens en ce qui concerne certaines questions liées à leur sécurité.
4. Par conséquent, il est primordial pour l’avenir du continent européen et de son unité de trouver un juste équilibre entre liberté de mouvement et sécurité, afin d’éviter à tout prix l’apparition de nouvelles lignes de division en Europe.
5. L’obligation pour les Etats candidats d’accepter intégralement l’acquis de Schengen, et plus spécialement les exigences en matière de visas, engendre un risque réel de "ségrégation" en Europe entre, d’une part, les Etats membres de l’Union européenne, y compris les Etats qui adhéreront à l’Union dans un avenir proche, et, d’autre part, les autres pays d’Europe centrale et orientale, membres du Conseil de l’Europe. Les citoyens de ces derniers, qui seront privés de la liberté de circulation dans les futurs Etats membres de l’UE dont ils bénéficiaient jusque maintenant, risquent de se sentir « laissés pour compte » de l’intégration européenne. La liberté de circulation des Européens ne saurait être réalisée aux dépens d’autres Européens.
6. Le fait de déplacer les frontières extérieures de l’UE vers l’Est et d’introduire l’obligation de visa pour les traverser peut avoir des conséquences négatives sur les échanges commerciaux, touristiques, culturels, scientifiques, humanitaires et autres entre les populations des pays à nouveau séparés par les frontières. Dans certains cas, la fermeture de ces frontières aura pour conséquence de réduire les contacts entre des membres d’un même groupe ethnique vivant des deux cotés de la frontière.
7. La fermeture de frontières aura également un impact négatif sur le fonctionnement des Euro-régions, auxquelles plusieurs Etats de l’Europe centrale et de l’est attachent une importance particulière. Les frontières de ces Etats tracées après l’éclatement d’anciens Empires européens passent presque toujours à travers les communautés culturelles, ce qui est à l’origine du phénomène de minorités nationales. Les Euro-régions constituent une solution pour l’accomplissement des aspirations à l’unité des « nations culturelles » sans toucher au problème délicat de changements territoriaux ou de modifications de frontières. L’introduction de visas rendra les contacts humains au sein de ces Euro-régions beaucoup plus compliqués et moins spontanés, ce qui viderait le concept de tout son sens.
8. De l’avis de la commission, l’élargissement de l’UE constitue une véritable opportunité historique de progresser dans la voie d’unification du continent européen. Dans cette perspective, les relations entre l’UE et les autres Etats non membres du reste de l’Europe vont se révéler décisives quant à l’avenir de l’unité continentale.
9. L’élargissement constitue en quelque sorte un test clé pour le Conseil de l’Europe. Ce dernier se doit de confirmer à tous ses membres qu’il est à même de poursuivre et d’approfondir sa mission consistant à créer une union plus étroite entre les pays de la grande Europe, et ce, d’autant plus après l’élargissement.
10. Il est du ressort du Conseil de l’Europe de participer et de contribuer à l’édification d’un véritable espace de liberté, de sécurité et de justice à l’échelle continentale. Afin de créer un tel espace, la commission des questions politiques recommande d’adopter une démarche progressive et pragmatique en trois temps :
i. à court terme, il est urgent de trouver des solutions techniques au problème des visas afin de réduire autant que possible les effets négatifs de leur introduction pour la liberté de circulation ;
ii. à moyen terme, il s’agit de mettre en place des institutions communes et inter-reliées à l’échelle de tout le continent. Ces institutions devraient favoriser la coopération en matière d’immigration et de visas, la coopération policière et judiciaire, et l’harmonisation des législations nationales ;
iii. enfin, à long terme, toutes les mesures adoptées doivent tendre vers la réalisation d’un véritable espace commun européen de liberté, de sécurité et de justice, fondé sur l’intégration à l’échelle de la grande Europe.
11. La commission encourage donc de tous ses vœux la mise en place d’une politique de voisinage judicieuse, qui mette l’emphase sur la liberté de circulation, afin de favoriser l’unité plutôt que la division entre tous les membres du Conseil de l’Europe.
II. Amendements proposés par la Commission des questions politiques au projet de recommandation :
Amendement A
Au paragraphe 8, insérer en première position l’alinéa ci-dessous :
« d’apporter tout leur soin à la mise en œuvre d’un dialogue politique ouvert et constructif qui veille à éviter à tout prix l’apparition de nouvelles lignes de démarcation sur le continent européen et qui garantisse la liberté de circulation entre tous les membres ;».
Amendement B
Au paragraphe 8, insérer l’alinéa suivant en deuxième position :
« d’encourager le dialogue politique entre les Etats membres et les Etats non membres de l’UE afin de susciter un esprit de confiance entre pays européens, ainsi que de développer la coopération entre l’UE et ses nouveaux voisins et la coopération subrégionale ;».
Amendement C
Au paragraphe 8, insérer l’alinéa suivant en troisième position :
« de faciliter la traversée de frontières en aménageant aux points de contrôle frontalier les couloirs spéciaux réservés aux ressortissants des Etats membres du Conseil de l’Europe ; »
Amendement D
Au paragraphe 8, insérer l’alinéa suivant avant l’actuel alinéa ii. :
« d’introduire, sur la base de réciprocité, les dispositions permettant aux ressortissants des Etats membres du Conseil de l’Europe titulaires de passeports diplomatiques ou de service d’effectuer les voyages officiels sans visa ;»
Amendement E
A l’alinéa 8. ii, ajouter in fine les termes qui suivent:
« en particulier en vue de simplifier les formalités pour l’obtention de visas et de faciliter le franchissement des frontières ».
Amendement F
Au paragraphe 8, insérer l’alinéa suivant après l’actuel alinéa iii. :
« s’agissant des Etats membres dont les frontières communes sont déjà les frontières extérieures de l’Union européenne ou le seront après l’élargissement de celle-ci, de coopérer activement en vue de protéger et sécuriser leurs frontières communes, ainsi que les frontières extérieures des Etats membres du Conseil de l’Europe voisins de l’Union européenne, et de s’engager dans une coopération institutionnalisée en matière d’échange d’informations relatives au traffic illicite de personnes et de marchandises ; ».
Amendement G
Au paragraphe 8, inclure en avant-dernière position dans le paragraphe l’alinéa ci-dessous :
« de faire bon usage de leur faculté de délivrer des visas nationaux de longue durée pour les ressortissants des Etats membres du Conseil de l’Europe ;».
Amendement H
Au paragraphe 8, ajouter en dernière position l’alinéa suivant :
« d’assurer la formation des gardes frontières, notamment dans la perspective d’éliminer les idées reçues et les stéréotypes que ces derniers peuvent avoir à propos des étrangers et d’humaniser les contacts avec les ressortissants des pays étrangers qui voyagent pour des raisons légitimes .».
Amendement I
A l’alinéa 9.i, rajouter à la fin de l’alinéa, les mots ci-dessous :
« et dans le respect de la dignité de la personne humaine. A cet égard, une procédure administrative de contrôle du traitement des demandes de visas devrait être instituée et systématisée dans tous les consulats ».
Amendement J
Au paragraphe 9, insérer entre les alinéas i et ii l’alinéa supplémentaire suivant :
« de créer une présomption de visa selon laquelle toute personne qui fait une demande de visa devrait bénéficier d'une présomption en faveur de la délivrance du visa ; son refus devrait être fondé sur des raisons motivées remplissant des critères spécifiques susceptibles de résister à un test de transparence ;».
Amendement K
A l’alinéa 9.ii, rajouter in fine les mots ci-dessous:
« grâce notamment à l’utilisation de techniques électroniques avancées ».
Amendement L
Au paragraphe 9, rajouter l’alinéa final ci-après:
« de prendre des mesures afin de faire connaître plus largement du grand public la procédure permettant à un individu de prendre connaissance des informations contenues sur lui dans le SIS et, le cas échéant, de faire corriger les informations erronées. ».
Amendement M
Au paragraphe 10.iii, insérer après l’alinéa lettre i l’alinéa suivant :
« en considérant la possibilité et la faisabilité de créer des Euroconsulats qui seraient spécialisés dans le traitement des demandes et la délivrance de visas Schengen ;».
Amendement N
Au paragraphe 10. vi, rajouter à la fin de l’aliéna, les mots suivants :
« et encourager l’intégration des migrants dans les sociétés d’accueil ».
Amendement O
Au paragraphe 11.i., après les mots « coordonnés et (si nécessaire) modifiés », insérer les mots :
« …ou complétés, y compris par l’élaboration, la signature et la mise en œuvre d’une nouvelle convention européenne, » …
Amendement P
Au paragraphe 11, insérer un nouvel alinéa comme suit :
« d’initier les travaux visant à harmoniser, sous les auspices du Conseil de l’Europe et selon les principes directeurs élaborés dans la Recommandation 1624 (2003) de l’Assemblée parlementaire, les législations et les pratiques des Etats membres du Conseil de l’Europe en matière de migration et d’asile. »
III. Exposé des motifs présenté par le Rapporteur
1. Je tiens à remercier le rapporteur de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme pour son rapport, qui renferme un effort considérable de recherche sur le sujet de la liberté de circulation et de l’élargissement de l’UE.
2. Ma position sur cette question tourne autour d’une idée directrice centrale, à savoir qu’il est primordial pour l’avenir du continent européen et de son unité de trouver un juste équilibre entre liberté de mouvement et sécurité, afin d’éviter à tout prix l’apparition de nouvelles lignes de division en Europe.
3. Je voudrais insister sur l’enjeu décisif que représente l’élargissement de l’UE pour le Conseil de l’Europe et ses Etats membres. En effet, l’élargissement constitue en quelque sorte un test clé pour le Conseil de l’Europe. Ce dernier se doit de confirmer à tous ses membres qu’il est à même de poursuivre et d’approfondir sa mission consistant à créer une union plus étroite entre les pays de la grande Europe, et ce, d’autant plus après l’élargissement.
4. D’une manière générale, le rapport de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme est très fouillé et très détaillé en ce qui concerne l’état du droit existant en matière de liberté de circulation en Europe. Toutefois, l’on ne peut envisager isolément les seules conséquences juridiques de l’élargissement sur la liberté de mouvement. Il est également nécessaire de prendre en compte les conséquences politiques, économiques, sociales, culturelles, humaines, mais aussi géostratégiques de ce phénomène, comme nous allons tenter de le faire brièvement dans ce qui suit.
a. Droit à la libre circulation
5. Le droit à la liberté de circulation est un droit universel consacré dans plusieurs instruments internationaux. L’article 2, paragraphe 1 du Protocole n°4 à la C.E.D.H. garantit la liberté de circulation sur le territoire d’un Etat à quiconque se trouve régulièrement sur ce territoire. Le droit à la liberté de circulation est donc circonscrit au territoire d’un Etat et il ne vaut que pour les personnes qui sont en situation régulière sur ce territoire. L’Article 12, paragraphe 1 du Pacte international relatif aux droits civiques et politiques suit également cette approche, de même que l’Article 13 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, bien que ce document ne soit pas juridiquement contraignant. De la sorte, le droit à la liberté de circulation n’inclut pas la liberté de mouvement au-delà des frontières internationales ni le transit à travers le territoire d’autres Etats.
6. Par conséquent, un Etat souverain peut imposer une obligation de visa pour le franchissement de ses frontières par des étrangers et peut leur refuser le droit d’entrer sur son territoire. Bien que les obligations de visa ne constituent pas une restriction aux droits de l’homme, du point de vue strictement juridique, elles peuvent néanmoins avoir d’importantes conséquences pratiques et politiques qu’il convient d’appréhender afin de ne pas porter atteinte au développement harmonieux des relations internationales.
7. Certains dénoncent le système de contrôles aux frontières en tant que « global apartheid »[2] où les pays riches maintiennent hors de leurs frontières les pauvres, indésirables. Dans le contexte spécifique de l’élargissement de l’Union européenne, il faut impérativement veiller à ne pas créer de nouvelles lignes de division sur le continent européen.
b. Le système Schengen et son glissement vers l’Est
8. Le but premier des Accords de Schengen était d’aboutir à la suppression des contrôles aux frontières intérieures entre les pays signataires de ces accords. Cependant, l’abolition des frontières internes a été perçue comme créant un déficit de sécurité, auquel il a fallu remédier en imposant des mesures dites compensatoires. En particulier, les contrôles aux frontières extérieures ont été renforcés et les conditions d’obtention de visa durcies.
9. Le traité d’Amsterdam a débouché sur l’inclusion d’un nouveau titre IV dans le traité instituant la Communauté européenne. Ce titre IV est intitulé « Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ». Ces matières, qui faisaient auparavant partie du troisième pilier (intergouvernemental) sont transférées au premier pilier (communautaire). De plus, le traité d’Amsterdam comprend un protocole intégrant l’acquis de Schengen.
10. Par conséquent, il est commun d’affirmer que le traité d’Amsterdam et ses protocoles ont « communautarisé » l’acquis de Schengen. Cependant, il s’agit d’une « communautarisation à géométrie variable »[3], étant donnée la situation particulière du Danemark[4], ainsi que celle de l’Irlande et du Royaume-Uni[5].
11. L’article 8 du protocole intégrant l’acquis de Schengen dispose que cet acquis « doit être intégralement accepté par tous les Etats candidats à l’adhésion ». Les futurs nouveaux Etats membres de l’UE doivent donc remplir des conditions très strictes pour être admis dans le club Schengen et aucune dérogation à l’acquis Schengen ne leur est permise. Ainsi, les standards communautaires de contrôle et de protection des frontières sont sur le point d’être appliqués au flanc oriental de l’Europe.
12. La liste des pays dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa Schengen pour franchir les frontières extérieures est fixée par le Règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001.
13. Les visas Schengen sont de deux types : les visas de transit, valables jusqu’à 5 jours, et les visas de voyage valables pour une durée maximum de 3 mois. Les visas pour les visites au-delà de 3 mois sont des visas nationaux. Par ailleurs, toute personne figurant sur le Système d’Information Schengen (SIS) est réputée indésirable et ne pourra se voir délivrer un visa Schengen.
c. Les risques de division au sein du continent européen
14. Les années 1990 ont un temps laissé croire que toutes les barrières en Europe avaient finalement été mises à bas. Dès 1979, une aire de circulation sans visa avait été instaurée à l’intérieur même de l’ex-bloc communiste. Quant à la chute du mur de Berlin, elle était censée symboliser, en définitive, la fin de la division entre l’Europe de l’Ouest et l’Europe de l’Est.
15. L’adhésion des pays candidats à l’UE va marquer la fin de cette politique d’ouverture et de liberté de mouvement des personnes, puisque les nouveaux pays membres vont être obligés de réintroduire l’obligation de visa pour leurs voisins orientaux. Cette politique entraîne une profonde frustration et un grand désarroi de la part des pays d’Europe centrale et orientale, futurs nouveaux voisins de l’UE. D’aucuns ont même décrié l’érection d’un nouveau « Rideau de papier »[6], après la chute du rideau de fer.
d. Les peurs parfois irrationnelles de l’UE
16. Les mesures restrictives de la part de l’UE sont la conséquence de peurs multiples et diverses. Par trop souvent cependant, ces peurs sont infondées et elles relèvent plus du mythe que de la réalité. Il convient donc de les dénoncer car l’éventualité de l’apparition de nouvelles lignes de division en Europe correspond à un scénario catastrophe pour l’intégration européenne.
i. L’immigration
17. En réalité, les projections démontrent que les flux migratoires des pays d’Europe centrale et orientale vers l’Europe de l’Ouest demeureront modestes. Ainsi, le Consortium européen pour l’intégration a estimé que « le nombre de personnes qui souhaiterait immigrer au sein de l’UE actuelle après l’introduction de la libre circulation du travail – sans tenir compte de la période de transition de sept ans- s’élèverait à 335 000 (soit 0.1% de la population européenne actuelle) et pourrait augmenter légèrement au cours des trente années suivantes pour atteindre un maximum de 1.1% de sa population »[7].
18. En outre, les actuels pays membres de l’UE connaissent des pénuries de main-d’œuvre avérées ou, tout au moins, à venir. En effet, la population est vieillissante et le renouvellement générationnel ne semble plus assuré. La libre circulation de la main-d’œuvre présente donc des avantages économiques pour ces pays, puisqu’une intensification de la migration pourrait compenser le phénomène de vieillissement démographique.
19. Par ailleurs, l’on recense de nombreux mouvements de proximité frontaliers et saisonniers, qui sont la marque d’un processus d’intégration régionale. Il faut savoir que les migrations pendulaires, que l’on dénomme souvent « commerce de valise », représentent une source de revenus importante pour les pays d’Europe centrale et orientale et constituent un moyen de subsistance pour un grand nombre de personnes. L’obligation de visa va entraver ce petit commerce frontalier et pourrait alors être la source de tensions sociales dans les pays concernés. De plus, l’obligation de visa risque aussi de freiner les négociations commerciales en empêchant certains hommes d’affaires de se déplacer librement en Europe pour rencontrer leurs partenaires commerciaux.
20. Un autre phénomène à l’œuvre aujourd’hui en matière de migration est la transformation des pays d’Europe centrale et orientale de pays de départ en pays de transit, voire d’accueil. En effet, ceux-ci deviennent la destination intermédiaire pour de nouveaux migrants venus d’Asie ou d’Afrique et qui cherchent à atteindre l’Europe de l’Ouest. Or, les pays d’Europe centrale et orientale n’ont pas les moyens de gérer ces nouvelles vagues d’immigration et sans l’aide de l’UE, ils risquent fort de se transformer en « buffer zone ».
ii. La criminalité transfrontalière
21. L’UE doit également prendre part à la lutte contre les réseaux organisés de passeurs, tout en gardant à l’esprit que la fermeture des frontières pousse souvent les migrants dans l’illégalité, sans les dissuader d’émigrer. En outre, les grands criminels ne seront pas affectés par l’obligation d’obtenir un visa pour voyager dans l’UE, puisque ces derniers n’empruntent pas les voies légales de communication. Cette obligation de visa va, en réalité, créer plus de contraintes pour les honnêtes citoyens des pays de l’Est. Or, il est profondément injuste que l’élargissement de la liberté des uns se fassent aux dépens de la liberté des autres.
22. Il convient aussi de relativiser la menace du crime organisé en provenance des pays d’Europe centrale et orientale et l’impact des mafias, souvent exagéré par les médias occidentaux. Le thème des mafias russes est particulièrement en vogue dans certains journaux, ce qui n’est pas sans rappeler un style journalistique réminiscent de la guerre froide.
23. Il nous faut enfin dire ici un mot du terrorisme international. Depuis les attentats du 11 septembre 2001, l’on fait trop souvent l’amalgame entre immigration non contrôlée et afflux de terroristes en tout genre dans nos sociétés occidentales. Or, c’est là un raccourci rapide et simpliste qui risque d’encourager le racisme et la xénophobie et la montée en puissance des mouvements d’extrême droite.
e. Les politiques de l’UE et leurs effets pratiques et psychologiques
24. L’UE semble consciente du caractère parfois irrationnel de ces peurs et, dès lors, les politiques de l’UE s’attachent, tout au moins dans la forme, à promouvoir un plus grand degré d’ouverture envers les nouveaux voisins de l’Union. Ainsi, la position officielle à l’issue du Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002 a rappelé que l’élargissement représente « une occasion importante de faire progresser les relations avec les pays voisins sur la base de valeurs politiques et économiques communes » et qu’il est impératif d’ « éviter la formation de nouvelles lignes de démarcation en Europe »[8].
25. La récente Communication sur l’Europe élargie[9] prône également l’ouverture puisque la Commission déclare que le but recherché est de « créer un espace de prospérité et de bon voisinage – un « cercle d’amis » - caractérisé par des relations étroites et pacifiques fondées sur la coopération »[10]. A cet égard, la Commission déclare que les personnes qui traversent la frontière extérieure de l’Union à des fins légitimes ne doivent pas être bloquées ou retardées par les formalités et les contrôles aux frontières. Au contraire, la Commission affirme haut et fort qu’il faut renforcer les « liens culturels transfrontaliers », notamment en instaurant « des mécanismes permettant aux travailleurs de passer d’un territoire à l’autre », en prévoyant une « politique de visas de longs séjours », en créant un « système efficace et convivial de gestion du petit trafic frontalier » et en accordant « l’accès sans visa aux titulaires de passeports diplomatiques et de service »[11].
26. Paradoxalement, les Etats candidats ont l’obligation d’adopter et d’appliquer strictement l’acquis de Schengen. La réintroduction par les pays candidats de l’obligation de visa pour les ressortissants de leurs voisins à l’Est et au Sud risque d’entraîner des difficultés d’ordre pratique et psychologique. Après l’élargissement, la liberté de mouvement pour les personnes sera, en effet, plus restreinte qu’il y a 10 ans en ce qui concerne les pays d’Europe centrale et orientale. Par conséquent, à l’Est, Schengen est moins associé à la liberté de mouvement qu’à l’idée d’une « Europe forteresse » et les futurs voisins de l’UE ont le sentiment d’être marginalisés et isolés par rapport à « Schengenland ».
27. Les exigences liées à l’élargissement produisent aussi des sentiments contradictoires pour les Etats candidats. Pour eux, l’adhésion à l’Union européenne constitue un objectif prioritaire, mais la stricte application de l’acquis de Schengen placent ces pays dans une situation inconfortable vis à vis de leurs voisins orientaux. Il faut rappeler ici les liens culturels et historiques uniques qui unissent certaines communautés ethniques qui se sont retrouvées, après l’éclatement des grands empires, réparties sur les territoires de différents Etats. Or, ces communautés ont en commun une tradition de libre circulation qui leur a permis jusqu’à présent de préserver les liens qui les unissent, ainsi que leur identité culturelle. L’obligation de visa peut porter un coup fatal à ces liens si précieux et engendrer un véritable drame humain pour certaines familles dont les membres ne pourraient plus se voir aussi fréquemment et librement qu’auparavant.
28. D’autre part, le sentiment parmi les pays candidats d’être des pays de « seconde classe » au sein de l’UE est palpable. En effet, l’adhésion à l’UE pour les pays candidats de la première vague, c’est à dire ceux qui adhéreront en 2004, ne signifie pas pour autant que les nouveaux Etats membres seront autorisés à appliquer automatiquement l’intégralité de l’acquis de Schengen. Il faudra, pour cela, une décision spécifique du Conseil, après constatation que le nouvel Etat membre considéré a atteint, entre autres, le degré requis de sécurité à ses frontières extérieures. Si les nouveaux Etats candidats ne deviennent pas des membres à part entière de Schengen lors de leur adhésion à l’UE, cela pourrait signifier, à leurs yeux, qu’ils ne sont pas des partenaires égaux. Cela est d’autant plus vrai que certains Etats membres de l’UE bénéficient d’une clause de ‘opt out’ de l’acquis de Schengen (Royaume-Uni, Irlande et Danemark).
29. De plus, la différenciation faite entre les candidats de la première vague et ceux de la seconde vague crée de nouvelles dissensions entre les pays d’Europe centrale et orientale. Les pays de la seconde vague éprouvent parfois un sentiment d’aliénation et de rejet qui peut éventuellement les conduire à ralentir les réformes entreprises.
30. Votre rapporteur tient également à attirer l’attention sur le problème des traités de réadmission, qui imposent aux pays de première entrée de réadmettre les migrants illégaux qui ont gagné le territoire d’autres Etats signataires de ces traités. Or, par trop souvent, les Etats d’entrée ne bénéficient pas des ressources suffisantes pour pouvoir réintégrer ces migrants dans des conditions satisfaisantes. Les Etats de réadmission deviennent alors les "prisons de l’Europe" et se transforment malgré eux en espèces de "camps de concentration". Au lieu d’imposer des accords de réadmission à leurs voisins, les Etats membres de l’UE auraient sans doute intérêt à envisager des programmes de développement, ainsi que de véritables politiques d’intégration, qui prennent en compte le sort des migrants plutôt que d’essayer de s’en débarrasser, comme c’est actuellement le cas avec les populations Roms par exemple.
31. Je rappellerai en dernier lieu que la problématique de la liberté de circulation renferme des implications géostratégiques beaucoup plus vastes pour tout le continent européen. Il faut, en effet, impérativement éviter que se forment de nouvelles lignes de division en Europe car la logique des « blocs » correspond à un anachronisme. Il appartient à l’assemblée de supprimer complètement cet anachronisme, en prônant l’ouverture et en combattant l’exclusion.
f. Améliorations proposées par la commission des questions politiques
32. A cet égard, il est du ressort du Conseil de l’Europe de participer et de contribuer à l’édification d’un véritable espace de liberté, de sécurité et de justice à l’échelle continentale. Afin de créer un tel espace, la commission des questions politiques recommande d’adopter une démarche progressive et pragmatique en trois temps. A court terme, il est urgent de trouver des solutions techniques au problème des visas. A moyen terme, il s’agit de mettre en place des institutions communes et inter-reliées à l’échelle de tout le contient. Ces institutions devront favoriser la coopération en matière d’immigration et de visas, la coopération policière et judiciaire, et l’harmonisation des législations nationales. Enfin, à long terme, toutes les mesures adoptées doivent tendre vers la réalisation d’un véritable espace commun européen de liberté, de sécurité et de justice, fondé sur l’intégration culturelle de la grande Europe.
33. Concrètement, le Rapporteur se permet d’avancer certaines propositions de mesures qui mériteraient éventuellement d’être étudiées en vue d’accroître la liberté de mouvement dans la grande Europe. Il s’agit notamment des propositions suivantes :
i. La possibilité d’obtenir un visa directement à la frontière pour les personnes qui ont déjà obtenu un visa auparavant et qui ne sont pas enregistrées sur la base de données du SIS.
ii. La création d’une catégorie de visa pour un jour (single-day entry visa) qui permettrait aux ressortissants des nouveaux voisins de l’UE de voyager dans les pays limitrophes uniquement.
iii. La suppression de l’obligation de visa : L’on peut imaginer des solutions alternatives où il n’y a plus besoin d’aucun visa et où les seules informations contenues dans le passeport suffisent lors du franchissement des frontières. Par exemple, il s’agirait de vérifier les informations contenues dans le passeport quant à la date de départ de l’UE, en vue de déterminer si la durée du précédent voyage n’a pas dépassé la durée légale autorisée. L’entrée dans l’UE serait alors refusée pour les ressortissants qui auraient précédemment séjourné trop longtemps sur le territoire de l’UE.
34. De plus, votre Rapporteur est d’avis que mention devrait être faite de la politique de développement de l’UE en faveur de ses nouveaux voisins. Entre autres, cette politique devrait viser à réduire les écarts de revenu et de niveaux de vie entre l’UE et ses voisins, ce qui découragerait considérablement la pression à l’émigration.
35. Enfin, certains points du projet de recommandation de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme mériteraient d’être clarifiés un tant soit peu. Ainsi, le paragraphe 10.ii soulève quelques questions. L’on peut se demander, à première vue, s’il s’agit d’une présomption irréfragable, auquel cas cela équivaudrait au final à une dispense de l’obligation de visa.
36. Dans le même paragraphe, lorsqu’il est fait référence à « une présomption renforcée » pour les Etats qui sont également parties aux conventions du Conseil de l’Europe relatives à l’ordre public et à la sécurité, cela pourrait justement être pris pour un synonyme de présomption irréfragable.
37. Si le paragraphe 10.ii entend, au contraire, créer une présomption réfragable, il faudrait préciser quels sont les critères permettant de réfuter cette présomption, en utilisant, par exemple, la formule ci-après :
i. « Tout refus de délivrance de visa doit être fondé sur des raisons motivées remplissant des critères spécifiques susceptibles de résister à un test de transparence ».
38. En conclusion, la commission des questions politiques ne conteste nullement la nécessité de garantir un niveau de sécurité minimal dans les pays de l’espace Schengen. Cependant, les mesures prises en matière de visas et de contrôles aux frontières, notamment, doivent être proportionnelles aux objectifs à atteindre en matière de sécurité. Ces mesures ne doivent en aucun cas restreindre la liberté de mouvement des ressortissants étrangers de manière disproportionnée, injustifiée ou humiliante. Tout l’art d’un élargissement réussi passe alors par un équilibre savant entre sécurité et liberté de mouvement. La priorité absolue est d’éviter qu’apparaissent de nouvelles lignes de division en Europe.
Commission chargée du rapport : Commission des questions juridiques et des droits de l’homme
Commission saisie pour avis : Commission des questions politiques
Renvoi en commission : Renvoi 2790 du 27 janvier 2003
Projet d’Avis adopté par la Commission le 11 décembre 2003
Secrétariat de la Commission : M. Perin, Mme Ruotanen, M. Chevtchenko, M. Dossow.
[1] Voir Doc. 9979 rév. Présenté par la Commission des affaires juridiques et des droits de l’homme.
[2] Malcolm Anderson, « Introductory Statement » in M. Anderson, J. Apap & C. Mulkins, “Policy Alternatives to Schengen Border Controls on the Future EU External Frontier – Proceedings of an Expert Seminar”, Warsaw, 23-24 February 2001, p.4.
[3] Catherine Withol de Wenden, L’Europe des migrations, ADRI, La Documentation française, Paris, 2001. Actuellement, l’espace Schengen comprend tous les Etats membres de l’UE, moins le Royaume-Uni et l’Irlande, avec en plus, la Norvège et l’Islande qui bénéficient du statut d’Etats associés.
[4] Voir article 3 du Protocole au traité d’Amsterdam intégrant l’acquis de Schengen et Protocole au traité d’Amsterdam sur la position du Danemark.
[5] Voir article 4 du Protocole au traité d’Amsterdam intégrant l’acquis de Schengen et Protocole au traité d’Amsterdam sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande.
[6] C’est le président d’Ukraine, M. Kuchma qui a le premier parlé d’un « rideau de papier » lors d’une conférence à Yalta en septembre 1999. Voir Paul Goble, « Giving Yalta a New Meaning », RFE/RL NEWSLINE Vol. 3, No. 178, Part II, 13 septembre 1999.
[7] Rapport de Wim Kok à la Commission européenne, « Elargissement de l’UE – Résultats et défis », 26 mars 2003, p. 43.
[8] Commission des Communautés européennes, « Conseil européen de Copenhague 12 & 13 décembre 2002, Conclusions de la Présidence », 14/12/2002, DOC/02/15, para 22.
[9] Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, ‘L’Europe élargie – Voisinage : un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l’Est et du Sud », 11.3.2003, COM(2003) 104 final.
[10] Ibid.
[11] Ibid.