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Propositions et projets de directives de l’Assemblée

Doc. 10073
12 février 2004

Rapport
Commission du Règlement et des Immunités
Rapporteur : M. Göran Magnusson, Suède, Groupe socialiste

Pour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement

Résumé

Après avoir analysé les caractéristiques et problèmes liés aux propositions et projets de directives, la Commission du Règlement et des Immunités considère qu'ils doivent être supprimés. En conséquent, plusieurs articles du Règlement devront être modifiés et des propositions correspondantes pour adoption par l'Assemblée sont contenues dans le projet de résolution.

Le rapport souligne que les documents ou textes qui seront utilisés, le cas échéant, pour remplacer des propositions ou projets de directives ne devraient en aucune manière empiéter sur les compétences du Bureau de l'Assemblée (par exemple concernant les relations extérieures). En outre, de tels documents ou textes ne devraient pas donner des instructions permanentes à une commission de préparer des rapports sur un sujet déterminé car cela est du ressort du Bureau.

I.          Projet de résolution [Lien vers le texte adopté]

1.         L’Assemblée parlementaire note que depuis sa création et jusqu’en avril 2003, elle a adopté près de 600 directives qui portent sur une question de forme, de transmission, d’exécution ou de procédure, mais ne peuvent aborder le fond de la question.

2.         Elle note également que les membres ont déposé un certain nombre de propositions de directives.

3.         L’Assemblée considère que dans un passé récent les directives ont soulevé différents problèmes. Par ailleurs nombre des motifs qui ont inspiré la création des directives n’existent plus. Depuis mai 2003 des propositions ou projets de résolution sont utilisés, le cas échéant, pour remplacer des propositions ou projets de directives.

4.         L’Assemblée souligne l’intérêt de simplifier les différentes catégories de textes adoptés par l’Assemblée ainsi que les différents types de propositions (article 23 du Règlement) déposés par les membres de l’Assemblée.

5.         Par conséquent, l’Assemblée décide de supprimer les propositions et projets de directives et d’amender comme suit son Règlement:

i.          supprimer les mots «et les directives» à l’article 22.2.i. ;

ii.         modifier comme suit le titre de l’article 23 :

«Dépôt de propositions de recommandation et de résolution» ;

iii.         insérer à la fin du paragraphe 1.b. de l’article 23. une nouvelle phrase ainsi libellée:

«En outre une résolution peut porter sur une question de forme, de transmission, d’exécution et de procédure.»[1] ;

iv.         supprimer le paragraphe 1.c. de l'article 23 ;

v.          supprimer les mots «ou de directive» aux articles 23.2. et 40.c. et «ou directive» à l’article 49.2.

6.         Elle décide également que ces modifications entreront en vigueur dès leur adoption.
II.         Exposé des motifs par le rapporteur

A.         INTRODUCTION

1.         A sa réunion du 4 avril 2003 le Bureau de l’Assemblée a saisi la commission du Règlement et des immunités de la question des directives adoptées par l’Assemblée (conformité des projets de directive avec le Règlement de l’Assemblée, etc.).

2.         Le présent rapport rappelle les caractéristiques des directives de l’Assemblée et propose la suppression de ce type de document de l’Assemblée.

B.         CARACTÉRISTIQUES DES DIRECTIVES DE L’ASSEMBLÉE

a.         Définition des directives et des propositions de directive

3.         Conformément à l’article 23.1.c, en combinaison avec l’article 49.2. du Règlement de l’Assemblée, les directives sont un des quatre types de textes (recommandations, avis au Comité des Ministres, résolutions et directives) qu’adopte l’Assemblée ; elles portent sur une question de forme, de transmission, d’exécution ou de procédure et ne peuvent aborder le fond de la question.

Selon l’article 49.2. du Règlement, le rapport d’une commission générale de l’Assemblée comporte normalement un ou plusieurs projets de texte : recommandation ou avis au Comité des Ministres, résolution ou directive. Les directives sont des documents officiels de l’Assemblée (article 22.2. (i) du Règlement).

4.         A l’instar des propositions de recommandation et de résolution, les propositions de directives doivent être signées par au moins dix représentants ou suppléants appartenant à cinq délégations nationales au moins (article 23.2. du Règlement). Les propositions jugées recevables font l’objet d’une décision du Bureau, soit de saisine, d’une ou plusieurs commissions, soit de transmission pour information, soit de classement sans suite. Les propositions de directive sont des documents officiels de l’Assemblée (article 22.2.e. du Règlement).

5.         Il convient de mentionner que certaines directives de l’Assemblée ont acquis une notoriété, par exemple la Directive N° 488 (Directive Halonen pour rappeler son auteur, l’actuelle Présidente de la Finlande, Mme Tarja Halonen) qui a introduit en 1993 le suivi des obligations et engagements pris par les nouveaux Etats membres du Conseil de l'Europe.

6.         Entre 1949/51 et 2003 l'Assemblée a adopté 587 directives basées soit sur des propositions de directives, soit sur les projets contenus dans des dispositifs des rapports des commissions de l'Assemblée. Entre 1955/59 l'Assemblée a adopté en moyenne 20 directives par an, alors que depuis 1980 la moyenne annuelle est de 11, et depuis 2000 de 8. Depuis avril 2003 l'Assemblée n'a plus adopté de directives.

b.         Genèse des directives

7.         Une description plus complète de l'historique des directives figure dans le document AS/Pro (2004) 4.

8.         Les directives ont été introduites dans le Règlement de l’Assemblée en décembre 1951 par l'article 30. Cette nouvelle disposition réglementaire était motivée par le souci de réduire le nombre des recommandations et des résolutions adoptées par l’Assemblée ou d’en alléger le texte. Car un des reproches faits à l’Assemblée dès 1949 était le nombre important de ses textes adoptés et parfois leur longueur. En effet, les directives étaient auparavant qualifiées de résolutions, alors qu’elles sont des textes à usage interne et ne portent ou ne devraient porter que sur des questions de forme, d’exécution, d’organisation et accessoirement de procédure. Ce sont en particulier des instructions d’ordre intérieur concernant les commissions, le Bureau de l’Assemblée, le secrétariat ou encore fixant les modalités d’exécution d’un renvoi en commission. A la différence des résolutions, les directives ne doivent pas porter sur le fond d’une question et ne pas être utilisées pour introduire une nouvelle question devant l’Assemblée. Il convient de les distinguer des motions de procédure selon l’Article 37 du Règlement, mais également des renvois. En revanche, elles peuvent être rapprochées de la notion britannique de «Order of the House».

c.         Evolution des directives

9.         En vue de remédier à l’augmentation des directives depuis leur création, il a été d'abord estimé nécessaire de préciser dans le Règlement qu’une directive doit se rapporter à une affaire déjà inscrite au rôle de l’Assemblée. Après d'autres modifications l'article 31 du Règlement a été libellé comme suit depuis 1985 jusqu'en janvier 2000.

« 1.    Tout représentant ou suppléant peut déposer des propositions de directive. Une directive porte sur une question de forme, de transmission, d’exécution ou de procédure ; elle doit se rapporter à une question déjà inscrite au rôle de l’Assemblée et ne peut aborder le fond de la question.

2.    Le Président est juge de la recevabilité de ces propositions, après consultation du Bureau s’il l’estime utile.

3.    Les propositions de directive sont jointes à la discussion à laquelle elles se rapportent. Elles peuvent être mises aux voix sans renvoi préalable en commission. Elles doivent être signées de leur auteur et déposées en temps utile pour en permettre l’impression et la distribution avant leur discussion. »

10.       Nonobstant ces modifications, le dépôt de projet de directives et l’adoption des avant-projets de directives par les commissions ont continué de soulever des questions. Cela tenait tant à la difficulté de les définir précisément et succinctement qu'à leur grande souplesse.

11.       Essentiellement en raison de ces problèmes, la réforme du Règlement de l’Assemblée de 1999/2000 a profondément modifié le régime des directives à l’Assemblée. Depuis janvier 2000 les conditions de dépôt sont les mêmes pour les propositions de recommandation, de résolution et de directive, à savoir être signées par au moins dix représentants ou suppléants de l’Assemblée appartenant à cinq délégations nationales au moins (article 23.2. du Règlement). En outre les propositions de directives ne peuvent plus être mises aux voix sans renvoi préalable en commission.  En revanche, il n'y a pas eu de modifications pour les avant-projets de directives présentés dans les rapports des commissions.

C.                 OBJECTIFS POURSUIVIS PAR LA PRÉSENTATION DE PROJETS DE DIRECTIVES

À L’ASSEMBLÉE OU À LA COMMISSION PERMANENTE

12.       Dans l’annexe au document AS/Pro (2004) 4 figure une analyse de 280 des environ 600 directives que l’Assemblée a adoptées depuis 1949 et en particulier depuis 1989.  Cette analyse permet de tirer les conclusions suivantes :

13.       Les directives permettent une certaine flexibilité dans le fonctionnement de l’Assemblée et aussi aux commissions de faire avancer certains projets et activités qu’elles jugent importants sans avoir au préalable.

14.       En favorisant ainsi les approches et les intérêts d'une commission déterminée, les directives sont cependant susceptibles d’échapper aux efforts de coordination pour l’ensemble de l’Assemblée dans les domaines :

15.       Il convient de relever dans ce contexte qu’en raison de leur caractère souvent considéré comme technique ou subsidiaire, les projets de directive sont parfois examinés par l’Assemblée de manière plus sommaire que les  projets de recommandation et de résolution.

D.         OPPORTUNITÉ DE SUPPRIMER LES PROPOSITIONS ET PROJETS DE DIRECTIVES

16.       Plusieurs des motifs qui ont inspiré la création des propositions et projets de directives n’existent plus. Ni le nombre des recommandations et des résolutions de l’Assembléee, ni leur longueur sont actuellement critiqués.

17.       Un autre avantage, à savoir que des instructions, décisions et propositions contenues dans des directives particulières y sont plus faciles à retracer que si elles sont noyées dans une résolution qui porte sur un sujet de fond, ne s'applique plus depuis le recours à l’informatique pour les travaux de l’Assemblée.

18.       Depuis mai 2002 les propositions et projets de directive sont remplacés, le cas échéant, par des propositions et projets de résolutions. Par ailleurs l’analyse des directives adoptées entre janvier 2002 et avril 2003 confirme que des résolutions peuvent les substituer.

19.       Parmi les neuf directives adoptées en 2002 et 2003 (Nos. 579 à 587), sept se bornent à mandater des commissions de l’Assemblée de poursuivre leur examen de questions déterminées et de préparer des rapports à leur sujet (Directives Nos. 579, 580, 582, 584, 585, 586, 587). Les deux directives restantes (Nos. 581 et 583) proposent respectivement l’organisation d’une conférence et le suivi de la mise en œuvre d’un jugement de la Cour européenne des droits de l’homme. Ces instructions auraient pu être intégrées dans des résolutions sans problèmes. Une situation comparable se présente pour les propositions de directives.

20.       Enfin, des efforts de rationalisation et de simplification des différentes catégories de textes adoptés par l’Assemblée et des différents types de propositions (article 23 du Règlement) déposées par les membres de l’Assemblée justifient la suppression des propositions et projets de directives.

21.       Pour de nouveaux membres de l’Assemblée et le public en général, il pourrait être plus facile d’avoir dorénavant à faire une distinction entre trois catégories de textes (recommandations, résolutions et avis au Comité des Ministres) et deux types de propositions seulement (recommandations et résolutions).

E.         CONSÉQUENCES SUR LE PLAN DU RÈGLEMENT DE LA SUPPRESSION DES PROPOSITIONS ET PROJETS DE DIRECTIVES

22.       L’abandon des propositions et projets de directives implique les suppressions des textes suivants du Règlement de l’Assemblée :

23.       Ensuite, il conviendrait de mentionner à l’article 23.1.b. que les résolutions peuvent également porter sur des questions de forme, de transmission, d’exécution et de procédure. Cela démontrerait expressément que pour des objectifs justifiés les résolutions se substitueront aux directives. Il est entendu toutefois, que les résolutions ou autres documents utilisés pour remplacer des directives ne doivent pas iclure des clauses ou paragraphes qui empiéteraient sur les compétences du Bureau.  (p.ex. concernant les relations extérieures). De même, ils ne doivent pas donner des instructions permanentes à une commission, sauf si cela a été approuvé au préalable par le Bureau.

24.       Enfin, compte tenu de l’existence de près de 600 directives, dont certaines sont citées dans des notes infrapaginales du Règlement et dans des textes pararéglementaires, un renvoi à l’article 23 pourrait rappeler que jusqu’en 2003 l’Assemblée Parlementaire a adopté ce type de texte.

F.         CONCLUSION

25.       La commission a adopté à l'unanimité l’avant-projet de résolution et a décidé de présenter le rapport à la Commission Permanente le 2 mars 2004.

Commission chargée du rapport: Commission du Règlement et des Immunités

Renvoi en commission : décision du Bureau du 4 avril 2003, Article 65.2. du Règlement

Projet de résolution adopté par la commission le 28 janvier 2004

Membres de la commission : M. Holovaty, (Président), MM. Magnusson, Manzella, Pourgourides, (Vice-Présidents), MM. Akçam, Alibeyli, Bernik, Bottomley, Budisin, Calmes, Collavini, Mme Doktorowicz, MM. Dule, Frankenhauser, Mme Garsdal, MM. Gedei, Gligoric, Gonzi, Mme Grosskost, MM. Himmer, Höfer, Mme Jääteenmäki, MM. Jung Armand, Jurgens, Kroupa, Maissen, Mme Mintas-Hodak, MM. Miššík (remplaçant: Mme Bauer), Monsen, Morales Monteiro, Olteanu, Pentchev, Pereira Coelho, Mme Pétursdóttir, MM. Riccardi, Rustamyan, Salaridze, Sharandin, Sileikis (remplaçant : Mr Cekuolis), Stepaniuc, Taliadouros, Vanhecke, Vis, Wright, Zernovski.

N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont en italique.

Secrétaire de la commission: M. Heinrich.

[1]  La Commission du Règlement et des Immunités a considéré (Doc. 10073) que des propositions ou des projets de résolution ou tout autre type de document de l'Assemblée qui pourrait être utilisé pour remplacer des propositions ou des projets de directive ne devraient en aucune manière empiéter sur les compétences du Bureau de l'Assemblée (p.ex. concernant les relations extérieures). En outre, de tels documents ou textes ne devraient pas donner des instructions permanentes à une commission de préparer des rapports sur un sujet déterminé car cela est du ressort du Bureau.