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Politique commune en matière de migration et d’asile
 Recommandation 1624 (2003)

Doc. 10217
 21 juin 2004

Réponse du Comité des Ministres
 adoptée à la 888e réunion des Délégués des Ministres (16 juin 2004)

1.         Le Comité des Ministres a examiné la Recommandation 1624 (2003) de l’Assemblée parlementaire sur une politique commune en matière de migration et d’asile et l’a transmit à l’attention des gouvernements des ses Etats membres. Il l’a transmise également au Comité européen sur les migrations (CDMG), au Comité ad hoc d’experts sur les aspects juridiques de l’asile territorial, des réfugiés et des apatrides (CAHAR), au Comité européen sur la population (CAHP), à la Banque de développement du Conseil de l'Europe et à la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI). La présente réponse tient compte des avis du CAHAR, de l’ECRI et du CDMG, reproduits en annexe. Les avis apportent des informations plus détaillées sur les activités de ces organes du Conseil de l'Europe dans les domaines de la migration et de l’asile. 

2.         Une politique commune normalisée fondée sur des droits essentiels et des garanties procédurales (un modèle de politique commune du Conseil de l'Europe en matière de migration et d’asile) pourrait se justifier, eu égard aux faits que des non réfugiés cherchent à pénétrer sur le territoire des Etats membres par la voie de l’asile et que des réfugiés peuvent recourir à des passeurs.

3.         Néanmoins, le Comité des Ministres estime que l’élaboration d’un tel modèle ne serait pas judicieuse. Les droits essentiels et les garanties procédurales dont bénéficient tant les demandeurs d’asile que les immigrés sont déjà énoncés dans la Convention européenne des Droits de l'Homme et dans la jurisprudence pertinente. Nombre de garanties mentionnées dans la recommandation ont déjà été traitées de manière approfondie par la Cour européenne des Droits de l'Homme, qui continuera à les assurer.

4.         Une distinction doit être faite entre les réfugiés et les immigrés. Compte tenu de la situation très spécifique des premiers, un modèle commun du type proposé pourrait abaisser le niveau de la protection qui leur est offerte. Pour améliorer cette dernière, le Comité des Ministres a adopté deux accords européens et plusieurs recommandations qui fournissent aux Etats membres des normes communes concernant la protection des réfugiés. Le Comité ad hoc d’experts sur les aspects juridiques de l’asile territorial, des réfugiés et des apatrides ((CAHAR) a pris l’initiative de renforcer le suivi de ces recommandations. La Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) continue à surveiller l’équité des procédures mentionnée au paragraphe 9 de la recommandation, dans ses rapports par pays. Le Commissaire aux Droits de l’Homme du Conseil de l’Europe prête également beaucoup d’attention à ces problèmes.

5.         Les mesures d’asile relèvent d’une politique humanitaire, qui ne doit pas être confondue avec une gestion rationnelle de la migration.

6.         Toutefois, l’harmonisation des politiques en matière de migration contribuerait à la réalisation d’une unité plus grande entre Etats membres du Conseil de l'Europe. Il y a lieu de rappeler également que les recommandations du Conseil de l'Europe dans ce domaine sont traditionnellement prises en compte par la Commission européenne lors de l’élaboration de directives sur des sujets proches. La stratégie de gestion des migrations adoptée par le Comité européen sur les migrations (CDMG) apporte le cadre d’une action coordonnée, dans une perspective respectueuse des droits de l'homme et de la dignité humaine. La plateforme politique récemment établie constitue une base solide pour harmoniser les approches nationales de la migration et développer des synergies avec les dispositions adoptées par l’UE en application de la politique commune en matière d’asile et de migration. 

7.         Le CDMG étudie la faisabilité de la création d’une Agence des Migrations qui s’attaquerait aux racines des migrations forcées et d’autres mouvements migratoires, en étroite collaboration avec les acteurs internationaux intéressés.

8.         En ce qui concerne l’avis de l’Assemblée sur l’accès de tous les services de l’immigration aux bases de données sur les ressortissants étrangers, le Comité des Ministres considère cette proposition comme inopportune si elle vise les données personnelles que détiennent les Etats membres au sujet des ressortissants étrangers résidant sur leur territoire. En revanche, s’il est fait référence à des données générales sur les conditions de migration, le Comité des Ministres partage le point de vue de l’Assemblée. 

9.         Le Comité des Ministres approuve pleinement l’opinion de l’Assemblée parlementaire relative à « des documents d’information communs » auxquels « les migrants potentiels puissent accéder ».

Annexe 1 à la réponse

Opinion préparé par le Bureau du Comité ad hoc d'experts sur les aspects juridiques de l'asile territorial, des réfugiés et des apatrides (CAHAR) sur Recommandation 1624 (2003) de l’Assemblée parlementaire sur la politique commune en matière de migration et d’asile

Dans sa décision n° CM/856/3.1, le Comité des Ministres a chargé le CAHAR de rendre un avis sur la Recommandation de l’Assemblée parlementaire reprise ci-dessus. Le CAHAR a adopté l’avis suivant au terme d’une procédure de consultation écrite initiée par son Bureau le 9 décembre 2003.

Le CAHAR a considéré avec une attention particulière le paragraphe 9 de la recommandation au terme duquel l’Assemblée parlementaire recommande que le Comité des Ministres charge « ses comités compétents d’élaborer un modèle de politique commune en matière d’asile et de migration du Conseil de l’Europe ».

Pour le CAHAR, il ressort de la Recommandation 1624 (2003) que la politique commune en matière de migration et d’asile dont il est question dans ce texte consiste, entre autres, à l’élaboration d’un ensemble de règles et de principes qui s’appliqueraient aux migrants en Europe sans considération pour les motifs de leur migration.

Il est un fait qu’il existe un lien croissant entre la protection des réfugiés et les politiques de migration. Ce lien apparaît en particulier lorsque l’on constate que des personnes qui ne sont pas des réfugiés cherchent à entrer dans des pays par la voie des procédures d’asile et que, d’un autre côté, des réfugiés peuvent faire partie d’un flux mixte de migrants, voire même faire appel à des trafiquants en vue de quitter leur pays. De ce point de vue, une politique commune qui aurait pour base un ensemble de droits fondamentaux et de garanties procédurales pourrait être justifiée.

Toutefois, le CAHAR considère que l’élaboration d’un tel modèle est à déconseiller. Pour le CAHAR, l’essentiel des droits fondamentaux et des garanties procédurales des demandeurs d’asile et des migrants est déjà incorporé dans la Convention européenne des droits de l’Homme et dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, en particulier celle relative à l’article 3 (principe de non-refoulement, conditions de détention) et à l’article 5 (légalité de la détention, information dans une langue compréhensible, accès rapide à un juge et garantie contre une prolongation indue de la détention) de la Convention.

Dans ce contexte, le CAHAR souligne le fait que de nombreuses garanties reprises dans la Recommandation ont déjà été pleinement considérées, et continueront de l’être, pour les deux catégories - demandeurs d’asile et migrants -, par la Cour européenne des droits de l’Homme.

En outre, l’élaboration d’une politique commune en matière d’asile et de migration pourrait entraîner un risque d’abaissement du niveau de protection des réfugiés. Par conséquent, si un tel projet voit le jour, ses auteurs devraient toujours avoir à l’esprit la distinction entre réfugié et migrant. Si les réfugiés bénéficient de la protection internationale accordée par la Convention de 1951 et son Protocole de 1967, c’est parce qu’ils fuient  la persécution. Ayant à l’esprit cette situation particulière des demandeurs d’asile, et souhaitant leur accorder une meilleure protection, le Comité des Ministres a adopté, à l’initiative du CAHAR, deux accords européens et de nombreuses Recommandations qui fournissent aux Etats membres des normes communes dans le domaine de la protection des réfugiés. Le CAHAR a également pris l’initiative de renforcer le suivi de ces Recommandations.

En complément de ce qui figure ci-dessus, le CAHAR aimerait également insister sur le fait que, selon lui, l’élaboration d’une politique commune en matière d’asile et de migration telle que proposée ne devrait pas porter atteinte aux normes existantes dans le domaine du droit d’asile touchant aux aspects suivants de la Recommandation de l’Assemblée parlementaire :

1.    Contrôle aux frontières

Le CAHAR rappelle l’existence de la Recommandation n° R (98) 15 du Comité des Ministres sur la formation des fonctionnaires qui entrent les premiers en contact avec les demandeurs d’asile, en particulier aux postes frontières. Cette Recommandation prévoit une formation appropriée en droits de l’homme et en droit des réfugiés du personnel en charge du contrôle des frontières.

2.    Détention

Le CAHAR aimerait attirer l’attention sur la Recommandation n° (2003) 5 du Comité des Ministres sur les mesures de détention des demandeurs d’asile. Cette Recommandation contient de nombreuses mesures réglementant les procédures et les conditions de détention, par exemple relatif aux motifs de la détention, à la durée de la détention ou à l’accès à un conseiller juridique ou à un avocat.

3.    Equité et durée des procédures. Accès à l’interprétation et au conseil et représentation juridique dans le contexte d’immigration et d’asile

Le CAHAR rappelle également les différentes Recommandations du Comité des Ministres contenant des garanties procédurales dans le domaine de l’asile, en particulier la Recommandation (81) 16 sur l’harmonisation des procédures nationales en matière d’asile, la Recommandation (94) 5 relative aux lignes directrices devant inspirer la pratique des Etats membres du Conseil de l’Europe à l’égard des demandeurs d’asile dans les aéroports européens, la Recommandation (2001) 18 sur la protection subsidiaire et la Recommandation n° (2003) 5 sur les mesures de détention des demandeurs d’asile.

4.    Expulsion

Le CAHAR attire l’attention sur la Recommandation n° R (99) 13 du Comité des Ministres sur le droit au recours effectif des demandeurs d’asile déboutés à l’encontre des décisions d’expulsion dans le contexte de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’Homme et la Recommandation n° R (99) 12 du Comité des Ministres sur le retour des demandeurs d’asile déboutés.

Le CAHAR rappelle également qu’un Groupe de travail sur les procédures d’expulsion a été mis en place et chargé de préparer des lignes directrices sur les procédures d’expulsion, lesquelles concerneront aussi bien les demandeurs d’asile déboutés que les autres étrangers qui ont fait l’objet d’une décision de renvoi.

5.    Mineurs

Concernant la détention des mineurs, le CAHAR rappelle que la Recommandation (2003) 5 du Comité des Ministres sur les mesures de détention des demandeurs d’asile contient certains articles qui visent spécifiquement la situation des mineurs (la détention d’un mineur est possible, mais devrait être « une mesure de dernier recours et pour une durée la plus courte possible).

Annexe 2 à la réponse

Opinion de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) sur Recommandation 1624 (2003) de l’Assemblée parlementaire sur la politique commune en matière de migration et d’asile

La Recommandation 1624 (2003) de l’Assemblée parlementaire sur la « Politique commune en matière de migration et d’asile » a été transmise au Bureau de l’ECRI, qui a fourni les commentaires suivants :

Les questions liées à l’immigration et à l’asile sont abordées par l’ECRI dans ses travaux de monitoring pays par pays selon trois grandes perspectives.

En premier, concernant le climat général d’opinion publique par rapport aux demandeurs d’asile, réfugiés et immigrés, l’ECRI s’est souvent exprimée sur le rapport qui existe entre, d’une part des textes réglementaires et des politiques de nature plus restrictive en matière d’immigration et d’asile, et d’autre part une intensification de l’opinion négative du public à l’égard des immigrés et des demandeurs d’asile.

L’ECRI examine également des aspects spécifiques de la politique (y compris de la législation) et de la pratique en matière d’immigration et d’asile, pour ce qui a trait aux traitements discriminatoires, par exemple une différence de traitement injustifiée entre personnes appartenant à différents groupes de demandeurs d’asile, de réfugiés ou d’immigrants.

Enfin, l’ECRI examine des aspects spécifiques de la politique (y compris de la législation) et de la pratique en matière d’immigration et d’asile, lorsque divers interlocuteurs et diverses sources d’information ont invariablement signalé ces aspects à l’ECRI comme étant particulièrement problématiques.

En abordant les questions relatives aux politiques et pratiques en matière d’immigration et d’asile, l’ECRI ne remet pas en cause la capacité des Etats à maîtriser leurs flux migratoires.  L’approche de l’ECRI sur ces questions vise principalement à s’assurer que les personnes qui sont demandeurs d’asile, réfugiés ou immigrés ne subissent pas d’atteintes à leurs droits et libertés fondamentaux incompatibles avec les principes définis par la Convention européenne des Droits de l’Homme, la Convention relative au statut des réfugiés et d’autres conventions pertinentes dans le domaine des droits de l’homme.

Le Bureau de l’ECRI se félicite du contenu de la Recommandation 1624 (2003) de l’Assemblée parlementaire, dont bon nombre de points sont en accord avec les analyses et recommandations de l’ECRI.

Le Bureau de l’ECRI considère notamment que les éléments contenus dans les paragraphes 5 et 7 de la Recommandation sont particulièrement importants du point de vue de la lutte contre le racisme et l’intolérance.

Le Bureau de l’ECRI souhaite rappeler l’importance de la perspective anti-discriminatoire qui devrait être présente dans toute approche visant à traiter des questions d’immigration et d’asile.  Il souligne aussi que les immigrés sans statut juridique, les demandeurs d’asile, les réfugiés et les victimes de la traite d’êtres humains sont particulièrement exposés aux dangers du racisme, de la xénophobie et de l’intolérance.

La plupart des points abordés par la Recommandation 1624 (2003), notamment dans le paragraphe 9 pour ce qui est des procédures, ont donné lieu à des recommandations de l’ECRI dans ses rapports spécifiques par pays, et continuent d’être traités par celle-ci dans le cadre de la mise en œuvre du troisième cycle de son approche pays par pays.

Annexe 3 à la réponse

Opinion du Comité européen sur les migrations (CMDG) sur la Recommandation 1624 (2003) de l’Assemblée parlementaire sur la politique commune en matière de migration et d’asile

1.         Le CDMG convient avec l’AP que les migrants devraient jouir des mêmes droits et opportunités dans tous les Etats membres du Conseil de l’Europe. Il estime que l’harmonisation des politiques dans le domaine des migrations contribuera à une plus grande unité entre les Etats membres du Conseil de l’Europe. Des rapports importants préparés par le CDMG sur “Diversité et cohésion: de nouveaux défis pour l’intégration des immigrés et des minorités” et “Cadre des politiques d’intégration” ont souligné que l’égalité des droits et des chances sont des valeurs communes inhérentes à une société démocratique.

2.         Le CDMG convient également avec l’AP qu’une politique commune en matière de migration et d’asile devrait se baser sur des droits et des garanties de procédure, dont devraient bénéficier toutes les personnes placées sous la juridiction d’un pays membre du Conseil de l’Europe, qu’il s’agisse de migrants économiques, d’étrangers rejoignant leur famille dans le cadre de procédures de regroupement familial, ou d’autres catégories de migrants volontaires, demandeurs d’asile, réfugiés ou autres, ayant besoin de protection internationale. Le CDMG a déjà préparé, à l’attention du Comité des Ministres, des recommandations sur la réunification familiale (CM Rec (2002) 4) et sur la sécurité de résidence des migrants de longue durée (CM Rec (2000)15). Une recommandation soumise au Comité des Ministres pour adoption en 2004 sur l’accès à l’emploi dans le secteur des non-ressortissants public vise à combattre toute forme de discrimination, y inclus institutionnelle, dans ce secteur. Un projet de recommandation sur le statut juridique des migrants admis à des fins d’emploi devrait améliorer la situation des migrants économiques dans les Etats membres. Ce qui ressemble actuellement à une approche sectorielle dans le développement des politiques est en fait un processus visant à obtenir, en fin de parcours, une ‘approche intégrée de la migration’ traitant de tous les aspects y relatifs. Le CDMG rappelle que les recommandations du Conseil de l’Europe dans le domaine des migrations sont traditionnellement prises en compte par la Commission européenne lors de l’élaboration des directives sur des sujets similaires.

3.         Concernant l’avis de l’AP que l’ «on faciliterait beaucoup cette approche en permettant à tous les services chargés des migrations d’accéder au réseau de bases de données consacrées aux ressortissants étrangers, garantissant ainsi une réponse plus rapide» le CDMG est d’avis que, s’il s’agit de se référer aux données personnelles collectées par les Etats membres sur les ressortissants étrangers résidant dans cet état membre, il n’est pas évident de mettre librement ces informations à la disposition d’agences dans d’autres Etats membres. Si, par contre, il s’agit de matériel de caractère général sur les dispositions en matière de migration, l’avis de l’AP vient renforcer la philosophie que le CDMG est en train de promouvoir avec la plateforme politique. D’autre part, le CDMG ne peut qu’être d’accord avec l’AP qu’ «il faudrait que les migrants potentiels puissent accéder à des documents d’information communs ». Le CDMG est convaincu de l’importance de l’information pour promouvoir des voies légales pour la migration. La 7e Conférence des Ministres responsables de questions de migration (Helsinki, septembre 2002) s’est engagée à  mettre à la disposition des migrants potentiels une information claire et complète, si possible dans une langue appropriée, concernant les conditions d'entrée, de séjour et de travail ; les conditions de vie et de la culture du pays de destination ; le système politique et juridique (réglementation en matière de migration) ; la situation sur le marché du travail.

4.         Le CDMG rappelle que la Stratégie  de gestion des migrations qu’il a adoptée fournit un cadre pour une action coordonnée, avec une approche centrée sur les droits de l’homme et la dignité humaine, dans beaucoup des domaines identifiés au point 9. Par ailleurs, la plateforme politique établie récemment constitue un forum solide pour la synchronisation des approches nationales et pour le développement de synergies avec les politiques que l’Union européenne mène dans le cadre de la Politique Commune d’Asile et de Migration.

5.         Le CDMG convient qu’une politique commune en matière de migration et d’asile devrait se baser sur des droits et des garanties de procédure. Cependant, les Etats membres devraient clairement indiquer que les buts de ces politiques sont différents : dans le cas de l’asile, le but est humanitaire alors que dans celui des migrations, des aspects économiques et sociétaux doivent être pris en compte pour une gestion rationnelle des migrations.  Si cela n’est pas le cas, une résurgence des attitudes xénophobes peut se produire.

6.         Finalement, le CDMG est en train de réaliser une étude de faisabilité sur la création d’une Agence des Migrations, qui, si elle vient à être créée, traitera les raisons premières des migrations forcées et d’autres mouvements migratoires, en étroite co-opération avec d’autres acteurs internationaux (Union européenne, OCDE, OIT, IOM).