Situation au Sahara occidental
Doc. 10346
20 octobre 2004
Rapport
Commission des questions politiques
Rapporteur : M. Gabino Puche, Espagne, Groupe du Parti populaire européen
Pour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement
Résumé
L’Assemblée parlementaire reste préoccupée par l’absence de progrès notables dans la recherche d’une solution politique juste et durable en ce qui concerne le conflit relatif au Sahara occidental.
Les efforts constants des Nations-Unies depuis 1965, et plus particulièrement de la Mission des Nations-Unis pour l’organisation d’un référendum au Sahara occidental depuis 1991, ont atteint une phase décisive qualifiée par les observateurs de « dernière chance ». L’Assemblée considère qu’il est essentiel de mettre fin à un conflit particulièrement long qui a des conséquences dramatiques pour les réfugiés, les prisonniers de guerre et les prisonniers politiques et porte préjudice au développement du Maghreb ainsi qu’aux bonnes relations entre les pays de la région.
L’Assemblée appuie pleinement la Résolution 1541 du Conseil de Sécurité des Nations Unies du 29 avril 2004 par laquelle le Conseil a réaffirmé son soutien au Plan de paix pour l’autodétermination du peuple du Sahara occidental comme solution politique optimale et invite le Maroc à se montrer conciliant au sujet de cet accord.
L’Assemblée appelle aussi ses Etats membres à encourager par des moyens appropriés les parties concernées à œuvrer de concert avec les Nations Unies pour que le Plan de paix soit rapidement accepté et mis en œuvre.
I. Projet de Résolution [Lien vers le texte adopté]1. En ce qui concerne le conflit relatif au Sahara occidental, l’Assemblée parlementaire reste préoccupée par l’absence de progrès notables dans la recherche d’une solution politique juste et durable qui puisse être acceptée par les différentes parties en présence.
2. Le conflit au Sahara occidental est une source d’épreuves et de souffrances inacceptables pour des populations innocentes et il a conduit à une situation humanitaire insupportable qui ne saurait être tolérée plus longtemps.
3. Les Nations Unies s’efforcent de parvenir à un règlement au Sahara occidental depuis le retrait de l’Espagne en 1976. En 1988, le Secrétaire Général a présenté un « plan de règlement » appelant à une solution définitive de la question du Sahara occidental grâce à un cessez-le-feu et à l’organisation d’un référendum d’autodétermination pour le peuple du Sahara occidental.
4. L’Assemblée appuie sans réserve les Nations Unies, y compris la Mission des Nations Unies pour l’organisation d’un référendum d’autodétermination au Sahara occidental (MINURSO), créée en 1991, et l’envoyé personnel du Secrétaire Général, dans les efforts qu’ils déploient sans relâche pour aider les parties concernées à trouver une solution au conflit. Elle rend particulièrement hommage à l’envoyé personnel qui a rencontré à plusieurs reprises ces derniers mois les dirigeants marocains et le Front populaire de libération de Saguia-el-Hamra et de Rio de Oro (Front POLISARIO) afin d’amener les parties à accepter et mettre en œuvre le Plan de paix pour l’autodétermination du peuple du Sahara occidental.
5. L’Assemblée appuie pleinement la Résolution 1541 du Conseil de Sécurité des Nations Unies du 29 avril 2004 par laquelle le Conseil a réaffirmé son soutien au Plan de paix pour l’autodétermination du peuple du Sahara occidental comme solution politique optimale ainsi que son soutien énergique en faveur des efforts du Secrétaire général des Nations Unies et son envoyé personnel pour parvenir à un règlement politique mutuellement acceptable du conflit du Sahara occidental.
6. Alors que le Front POLISARIO a officiellement accepté, le 6 juillet 2003, le Plan de paix pour l’autodétermination du peuple du Sahara occidental, le Maroc, dans sa réponse définitive du 15 avril 2004, n’en accepte pas les éléments essentiels. Le Maroc n’est pas d’accord avec la période transitoire d’autonomie qui est proposée et qui vise à donner aux personnes qui résident de bonne foi au Sahara occidental la possibilité de déterminer elles-mêmes leur avenir. Le Maroc considère que cette période serait une source d’incertitude quant au statut définitif du territoire, ce qui risquerait d’inaugurer une ère d’insécurité et d’instabilité pour l’ensemble du Maghreb ; il estime aussi que le caractère définitif de l’autonomie n’est pas négociable.
7. L’Assemblée invite instamment les autorités du Maroc à saisir cette occasion pour se montrer conciliantes en acceptant le Plan de paix, ce qui permettrait de mettre un terme au conflit relatif au Sahara occidental.
8. L’Assemblée invite les Etats voisins à coopérer avec les Nations Unies pour un règlement juste et définitif de ce conflit.
9. L’Assemblée appelle aussi ses Etats membres à encourager par des moyens appropriés les parties concernées à œuvrer de concert avec les Nations Unies pour que le Plan de paix soit rapidement accepté et mis en œuvre.
10. Tout en reconnaissant qu’il importe de concentrer les efforts sur l’acceptation du Plan de paix, l’Assemblée souligne la nécessité de ne pas oublier les aspects humanitaires du conflit parmi lesquels la situation alimentaire dans les camps de réfugiés dans la zone de Tindouf. A cet égard, l’Assemblée observe avec satisfaction que, depuis février 2003, 843 prisonniers de guerre marocains ont été libérés par le Front POLISARIO et rapatriés au Maroc sous l’égide du Comité international de la Croix-Rouge (CICR). L’Assemblée appelle le Front POLISARIO à accélérer la libération des 412 prisonniers restants.
11. L’Assemblée apporte son soutien au Comité international de la Croix-Rouge qui continue à visiter régulièrement les prisonniers et à leur prodiguer des soins médicaux. L’Assemblée appelle à la fois le Maroc et le Front POLISARIO à continuer de coopérer avec le CICR également pour retrouver les personnes qui sont toujours portées disparues dans le cadre du conflit.
12. En ce qui concerne les mesures de confiance, l’Assemblée constate avec satisfaction que, depuis mars 2004, les visites des familles ont commencé et se déroulent de manière satisfaisante ; elle invite les deux parties à continuer de coopérer avec le HCR et la MINURSO pour le bon déroulement et le développement de ces visites des familles. Elle demande également aux deux parties de coopérer avec le HCR dans la mise en œuvre des services postaux entre le Territoire et les camps de réfugiés dans la zone de Tindouf selon les modalités arrêtées par ledit HCR.
13. En ce qui concerne l’aspect financier, l’Assemblée constate avec regret que le montant des contributions impayées au compte spécial de la MINURSO s’élevait à 45 millions d’USD à la fin du mois de mars 2004. L’Assemblée prie instamment les gouvernements des Etats membres dont la contribution n’a pas été payée à respecter leurs engagements et à verser sans délai leur contribution afin de permettre à la MINURSO de continuer ses activités comme prévu.
II. Exposé des motifs
Table des matières
A – Rappel des origines du conflit (1975-199
i. – Qui détient la souveraineté sur le Sahara
Occidental ?
ii. – Déroulement du conflit
B – L’action des Nations-Unies – 1991–2001
i. – Les Nations Unies favorisent l’autodétermination
ii. – Détournement par les parties du plan de paix de 1991
C – Les stratégies des acteurs
i. – Le Maroc
ii. – Le Front POLISARIO
iii. – L’Algérie
iv. – La Mauritanie
v. – Les organisations régionales
vi. – Les pays occidentaux
A – Echec des négociations portant sur l’accord-cadre
i. – L’accord-cadre constitue un tournant
ii. – Les positions des acteurs
B – Les perspectives de règlement
i. – Les quatre options du rapport du Secrétaire Général des Nations Unies du 19 février 2002
ii. – Une solution fondée sur l’autonomie substantielle du territoire rencontre un soutien grandissant
IV. LE PLAN DE PAIX POUR L’AUTODETERMINATION DU PEUPLE DU SAHARA OCCIDENTAL
A – Le rapport du Secrétaire Général des Nations Unies du 23 mai 2003
B – Premières observations
i. – La réaction des acteurs
ii. – Les chances de réussite du nouveau plan de paix
V. SITUATION DES DROITS DE L’HOMME
A – Populations civiles dans les provinces marocaines et dans la zone contrôlée par le Front POLISARIO
B - La question des réfugiés
i. – Le mandat du Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR)
ii. – L’action du HCR se heurte au manque de moyens et
aux polémiques entre les parties
C – Prisonniers de guerre et prisonniers politiques
VI. Contribution éventuelle du Conseil de l’Europe
1. Le Sahara occidental ne fait certes pas partie de la zone d’action habituelle du Conseil de l’Europe. Mais le Maghreb, c’est-à-dire l’Algérie, le Maroc et la Tunisie, possède avec l’Europe des liens historiques, culturels, politiques, économiques et démographiques anciens et forts. Plusieurs Etats membres du Conseil de l’Europe sont tout particulièrement concernés par ces problématiques. Le Maghreb, s’il parvient à surmonter certains problèmes récurrents, dont le conflit au Sahara occidental, est appelé à devenir un partenaire privilégié de l’Europe. De plus, les résonances de ce conflit dans certains Etats membres du Conseil de l’Europe tels l’Espagne ou la France, ne doivent pas être négligées. La question du Sahara occidental intéresse donc le Conseil de l’Europe, dont une des missions fondamentales est de prévenir et résoudre tout conflit.
2. Le conflit au Sahara occidental accroît l’instabilité politique dans le Maghreb, ce qui limite la portée du processus de décentralisation politique et administrative, et compromet la mise en œuvre des réformes démocratiques, notamment au Maroc. Le Conseil de l’Europe, qui a vocation à instaurer ou rétablir un Etat de droit fondé sur le respect de la diversité, de la démocratie et des droits humains, a vocation à apporter son expérience dans ce processus.
3. Cette situation, dans un contexte de revendications indépendantistes, profite à l’intégrisme religieux, qui utilise ce type de différend non résolu pour fédérer les populations autour d’une foi dévoyée. Le Maroc, qui semblait constituer un pilier pour limiter l’essor de l’islamisme dans le monde arabe, n’est pas à l’abri de cette menace, comme le prouvent les récents attentats commis dans ce pays. En apportant son soutien au règlement du conflit au Sahara, le Conseil de l’Europe aiderait les Etats de la région à recouvrer une crédibilité dans la lutte contre l’intégrisme religieux et le terrorisme, tout en respectant les droits de l’homme et les droits des minorités.
4. La persistance du différend détériore les relations diplomatiques déjà fragiles entre le Maroc et l’Algérie. Dans ce contexte, la coopération régionale est compromise, et l’Union du Maghreb arabe, qui pourrait être une organisation régionale partenaire du Conseil de l’Europe, se voit limitée dans son essor.
5. Région de la côte atlantique du nord-ouest de l’Afrique située à l’extrémité sud du Maroc, le Sahara occidental couvre 266 000 km2, principalement désertiques. Ce territoire est limitrophe de la Mauritanie au sud, du Maroc au nord, et possède au nord-est une frontière de 50 km avec l’Algérie.
6. Protectorat espagnol depuis 1884, reconnu par la Conférence de Berlin en novembre 1884-février 1885, le Sahara occidental a été rétrocédé au Royaume du Maroc par l’Accord de Madrid, le 14 novembre 1975. Il est depuis l’objet d’un contentieux territorial entre le Maroc et le Front Populaire de Libération de Saghi-el-Hamra et de Rio de Oro (Front POLISARIO), soutenu par l’Algérie. La Mauritanie a abandonné toute revendication sur la région depuis août 1979.
7. Le recensement de 1994 estimait la population à environ 252 200 personnes, ce qui correspond à une très faible densité. Parmi cette population, on compte un grand nombre de tribus sahraouies, de tradition nomade. Leurs spécificités linguistiques, religieuses et sociales, héritées des traditions et de vie nomade et d’élevage, confèrent aux tribus sahraouies une identité forte et une organisation sociale originale. Ces tribus ont longtemps été disséminées entre les territoires marocain, mauritanien et algérien, mais ont toutefois des liens historiques et économiques forts avec le Maroc.
8. Depuis 1980, le Sahara occidental est divisé par un mur de sable, le Berm, qui délimite la zone contrôlée par le Maroc à l’ouest et celle, à l’est, contrôlée par le Front POLISARIO. Par ailleurs, la ville de Tindouf, en Algérie, sert de siège à la République sahraouie démocratique (RASD) proclamée sur l’initiative du Front POLISARIO le 27 février 1976, et abrite d’importants camps de réfugiés sahraouis. Dans la partie sous administration marocaine, les principales villes sont la capitale El Aïoun, la ville côtière de Dakhla, assez dynamique économiquement, et à l’intérieur des terres, Smara. A l’est, on compte les villes de Bir Lahlou, Tihariti, Mijic.
9. Outre que sa situation entre Maghreb et Afrique sub-saharienne lui confère un certain intérêt stratégique, le Sahara occidental recèle d’importants gisements de phosphates et minerais, et des réserves pétrolières. Ses eaux sont parmi les plus riches du monde en poissons, et font l’objet d’accords de pêche entre le Maroc, l’Union européenne et la Mauritanie. Par ailleurs, les possibilités touristiques ou commerciales de la côte sont importantes.
10. Ceci explique la difficulté de parvenir à un règlement du conflit, et ce malgré les efforts constants des Nations Unies depuis 1965, et plus particulièrement de la Mission des Nations Unis pour l’organisation d’un référendum au Sahara occidental (MINURSO) depuis 1991. Les négociations sont actuellement dans une phase décisive, qualifiée par l’Envoyé personnel du Secrétaire général des Nations Unies, James Baker, de « dernière chance ». Il est urgent de mettre fin à un conflit particulièrement long, qui a des conséquences dramatiques pour les réfugiés, les prisonniers de guerre et les prisonniers politiques, et porte préjudice au développement du Maghreb ainsi qu’aux bonnes relations entre les acteurs régionaux. Le Sahara occidental est l’un des rares territoires qui se trouve encore sur la liste des territoires non autonomes établie par les Nations Unies.
11. Le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour le Sahara occidental, M. Alvaro de Soto, a continué de négocier en Algérie, au Maroc et avec les dirigeants du Front POLISARIO afin de parvenir à résoudre ce conflit persistant et à encourager la mise en œuvre des mesures de confiance afin d’aider les réfugiés qui ont pratiquement vécu trois décennies dans des camps dans le désert.
12. Le Conseil de sécurité considère le Plan de paix pour l’autodétermination du peuple du Sahara occidental en tant que solution politique optimale reposant sur un accord entre les parties (le Plan de paix figure en annexe II). Le Front POLISARIO l’a accepté officiellement en juillet 2003. Le 15 avril 2004, le Maroc a présenté sa réponse finale dans laquelle il dénote sa volonté de poursuivre l’action menée en vue de parvenir à un règlement politique du conflit sur le Sahara occidental. Il indique clairement que « solution politique d’autonomie ne peut être que définitive », ce qui a des incidences néfastes sur l’autodétermination, telle que prévue dans la résolution 1429 (2002).
A – Rappel des origines du conflit (1975-1991)
i – Qui détient la souveraineté sur le Sahara occidental ?
13. Entre l’Accord de Madrid marquant le retrait de la puissance coloniale espagnole et la création de la MINURSO en 1991, la question du Sahara occidental est devenue un conflit régional, dans lequel les Etats du Maghreb se sont affrontés de manière indirecte en élaborant des stratégies à l’échelle régionale. Ce conflit s’inscrit dans le contexte historique de la décolonisation, impliquant le droit du peuple sahraoui à disposer de lui-même et de son territoire, et de la guerre froide - qui a favorisé la création du Front POLISARIO comme d’autres mouvements rebelles d’inspiration socialiste en Afrique. Ainsi, le Front POLISARIO a reçu le soutien de l’Algérie, puissance régionale et république socialiste.
14. La convergence des problématiques de la décolonisation et de l’appartenance ethnique, dans une région « périphérique » du globe, a donc compliqué et envenimé la situation.
15. Dès lors, on comprend mieux pourquoi la question de la souveraineté sur le Sahara Occidental est devenue un enjeu important pour des Etats du Maghreb, tels que le Maroc, l’Algérie, la Mauritanie mais aussi la Libye. Ces raisons expliquent la décision du Maroc de solliciter un avis juridique de la Cour Internationale de Justice. (La demande d’avis constituait par ailleurs une mesure dilatoire de la part de Hassan II pour éviter la tenue du référendum, annoncée par l’Espagne l’année précédente.) La Cour a rendu son jugement dans son Avis consultatif du 16 octobre1975 en des termes qui donnèrent lieu à des interprétations divergentes : le Sahara occidental, à travers ses chefs de tribus, avait bien, avant la colonisation espagnole, des liens d’allégeance avec le Royaume du Maroc. Toutefois, il ne pouvait s’agir d’une souveraineté du Royaume sur les Sahraouis. Les chefs de tribus sahraouies ont d’ailleurs entretenu pendant plusieurs siècles des liens d’allégeance avec les pouvoirs présents dans les pays voisins. Le Maroc considère quant à lui qu’au vu des traditions existant avant la colonisation espagnole, l’allégeance équivalait à cette époque à la souveraineté. Le Maroc s’appuie également sur les registres coloniaux du XIXème siècle, qui reconnaissaient l’intégrité du Maroc, Sahara occidental compris. Le Maroc revendique donc un droit historique sur le Sahara occidental, que vient renforcer le souvenir de l’aide que le Maroc a apportée, au début du XXème siècle, à la lutte sahraouie contre la colonisation espagnole.
16. Le Maroc a la conviction que le Sahara occidental appartient au peuple marocain et que l’indépendance de 1956, qui n’a pas permis l’intégration de ce territoire, a été incomplète. Ces raisons expliquent la Marche verte du 16 octobre 1975. Il s’agit d’une vaste « marche pacifique » organisée à l’appel d’Hassan II, et qui mobilise 350 000 marocains, encadrés par 10 000 représentants de l’armée et de l’administration marocaines, pour « rejoindre le Sahara » (discours d’Hassan II, le 16 octobre 1975). Un nombre important de sahraouis choisit l’exil vers la ville de Tindouf, en Algérie.
17. La République arabe sahraouie démocratique (RASD) est proclamée le 27 février 1976, dans le but d’affirmer la souveraineté du Sahara occidental. Le Front POLISARIO la dirige depuis lors avec l’appui de l’Algérie. Le gouvernement de la RASD est encore aujourd’hui en exil à Tindouf, dans le sud-ouest algérien.
ii – Déroulement du conflit
18. Le Front POLISARIO, fondé le 10 mai 1973 avant même le début de la décolonisation espagnole, réclame dès sa création l’indépendance immédiate du Sahara occidental. Les accords tripartites de Madrid partagent le pays entre le Maroc et la Mauritanie, permettant le retrait de l’Espagne. Le Front POLISARIO entame des opérations de guérilla dès septembre 1974. Cette situation lui est favorable, puisque les Forces armées royales (FAR) marocaines sont surtout formées pour mener des opérations militaires classiques et subissent des revers militaires. Le Front POLISARIO, compte tenu de ses moyens militaires limités, ne peut certes espérer une victoire militaire définitive contre l’armée marocaine. Mais la pression économique est importante et le conflit a un effet négatif sur la politique intérieure du Maroc. L’armée mauritanienne, dépourvue de moyens, ne peut quant à elle s’opposer longtemps à la guérilla : les forces du POLISARIO atteignent même Nouakchott. La Mauritanie abandonne ses revendications sur la région par un accord avec le Front POLISARIO en août 1979.
19. Face à cette situation, le roi Hassan II fait construire en 1980 un mur de sable, le Berm, pour séparer la zone contrôlée par le Front POLISARIO à l’Est, et le « triangle utile » contrôlé par les Forces armées royales. Il protège ainsi une région dans laquelle le royaume investit beaucoup, en termes économique, social et politique, et qui recèle l’essentiel des ressources du Sahara occidental (minerais, hydrocarbures non encore exploitées, pêche…). Les attaques du POLISARIO contre le Berm, malgré quelques percées, ne sont guère efficaces et la situation tourne à l’avantage du Maroc. Débarrassé de la pression continue du POLISARIO, le gouvernement marocain s’emploie à développer l’économie, et à intégrer les populations sahraouies à l’ouest du mur par des programmes favorisant la sédentarisation, la scolarisation, les services publics. L’installation de marocains venus d’autres provinces est encouragée par des mesures fiscales, sociales ou foncières, et des « routes de contournement » des zones contrôlées par le Front POLISARIO sont construites. A l’inverse, la difficulté du Front POLISARIO à mettre en valeur la partie orientale de la zone fragilise sa crédibilité.
20. Malgré ce gel de la guérilla, les fréquentes escarmouches et la scission du Sahara occidental entravent le développement économique et social. La controverse sur le statut du Sahara occidental empoisonne les relations internationales dans le Maghreb. C’est pourquoi la communauté internationale, relayée par la presse, évoque dès 1981 l’hypothèse d’un référendum d’autodétermination.
B – L’action des Nations Unies : 1991 - 2001
i – Les Nations Unies favorisent l’autodétermination
21. Les Nations Unies ont cherché un règlement de la question du Sahara occidental bien avant que l’Espagne ne se soit retirée du territoire en 1976 et que, suite à cela, des combats ont éclaté entre le Maroc – qui a décidé de « réintégrer » le Sahara occidental à son territoire – et le Front POLISARIO, soutenu par l’Algérie. La Mauritanie a renoncé à toute prétention sur le Sahara occidental en 1979.
22 En 1985, face à l’absence de perspectives dans le règlement d’un conflit qui dure depuis dix ans déjà, une mission de bons offices est mise en place en coopération avec l’Organisation de l’unité africaine (OUA) par le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies. Cette mission a abouti à « des propositions de règlement » acceptées en principe en août 1988 par le Maroc et le Front POLISARIO mais qui n’ont jamais été appliquées. Des pourparlers directs réunissent pourtant pour la première fois des représentants du Maroc et du Front POLISARIO. L’absence de représentants de l’Algérie, en réalité très impliquée dans le conflit, est pour beaucoup dans l’échec de ces pourparlers.
23. Pour surmonter ce blocage, un référendum d’autodétermination du peuple sahraoui, organisé par les Nations Unies, apparaît rapidement comme la seule issue légitime et durable au conflit, conforme aux principes de l’Organisation et dans la lignée des décolonisations précédentes. Cette solution reçoit un soutien important sur la scène internationale. Le 29 avril 1991, dans sa résolution 690 (1991), le Conseil de sécurité a décidé de créer la Mission des Nations Unies pour l’organisation d’un référendum d’autodétermination au Sahara occidental (MINURSO). Cette résolution s’appuie sur le rapport du Secrétaire général du 18 juin 1990 (S/22464) qui contient une proposition pour résoudre le conflit et le plan du Secrétaire général pour sa mise en œuvre. Le Plan de règlement ménageait une période de transition pendant laquelle le Représentant spécial du Secrétaire général, serait seul responsable de toutes les questions relatives au référendum par la voie duquel le peuple sahraoui choisirait entre l’indépendance et l’intégration au Maroc. Le Représentant spécial serait assisté dans sa tâche par un Groupe intégré composé de civils, de militaires et de policiers civils de l’ONU, qui constituerait la MINURSO. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a été chargé du programme de rapatriement pour les Sahraouis dont la qualité d’électeurs avait été établie et qui souhaitaient retourner dans le territoire. La période de transition devait commencer au moment de l’entrée en vigueur du cessez-le-feu et se terminer avec la proclamation des résultats du référendum.
24. Il était prévu que la MINURSO devait compter de 800 à 1000 agents civils selon les besoins des différentes phases de la période de transition, environ 1 700 soldats et observateurs militaires, et 300 fonctionnaires de police.
25. D’après le Plan de règlement, le référendum au Sahara occidental aurait dû avoir lieu en janvier 1992. Il n’a toutefois pas été possible de respecter le calendrier initialement prévu.
ii – Détournement par les parties du plan de paix de 1991
26. Le 24 mai 1991, le Secrétaire général a proposé un cessez-le-feu commençant le 6 septembre que les deux parties ont accepté. Au cours des trois mois qui ont suivi, il est cependant apparu qu’il serait impossible de terminer avant le 6 septembre un certain nombre de travaux qui devaient être achevés au moment du cessez-le-feu. Il est également devenu évident qu’en dépit de l’acceptation des parties, des divergences de vues persistaient entre elles sur un certain nombre de points importants. L’une des parties a, de ce fait, refusé que la période de transition commence le 6 septembre 1991.
27. Entre-temps, les hostilités avaient éclaté dans le territoire et avaient mis un terme à un armistice de fait qui durait depuis plus de deux ans. Dans ces circonstances, le Secrétaire général a décidé que le cessez-le-feu officiel entrerait en vigueur le 6 septembre comme convenu, étant entendu que la période de transition commencerait sitôt achevées les tâches en suspens. Le Conseil de sécurité a retenu la proposition du Secrétaire général consistant à déployer d’ici là 100 observateurs militaires sur le territoire afin de vérifier le cessez-le-feu et la cessation des hostilités dans certaines zones. L’effectif des observateurs militaires a été porté à 228 hommes et du personnel de soutien logistique et administratif a également été envoyé sur place.
28. La MINURSO avait pour mission principale de vérifier le cessez-le-feu et la cessation des hostilités. Le quartier général de la MINURSO a été installé à Laayoune et des postes de commandement régionaux dans les secteurs Nord et Sud du territoire. Un bureau de liaison a également été établi à Tindouf, qui permettrait de rester en relation avec les autorités algériennes et le Front POLISARIO.
29. Depuis le déploiement de la MINURSO en septembre 1991, le cessez-le-feu a été en règle générale respecté. La période de transition n’a cependant pas encore commencé, les parties ayant des vues divergentes sur certaines dispositions centrales des propositions de règlement, en particulier les critères de définition des électeurs. Malgré ces difficultés, les parties ont continué à se dire engagées à mettre en œuvre le Plan de règlement et la MINURSO a, quant à elle, rempli le mandat qui lui avait été confié dans la mesure où la situation le lui permettait. De son côté, le Secrétaire général et ses représentants spéciaux ont poursuivi leurs efforts afin de trouver une solution acceptable par les deux parties. Ce processus a conduit à des révisions successives du Plan de règlement et du calendrier initialement prévu.
30. Le principe du référendum a fait l’objet d’un consensus apparent mais l’organisation de ce référendum a cristallisé des positions fondamentalement divergentes. Les parties prenantes du conflit n’ont en effet accepté le principe du référendum que tant qu’elles pouvaient être sûres de son résultat. Elles cherchent donc à influencer le résultat par tous les moyens, et retardent l’application du plan jusqu’à la certitude d’une victoire par les urnes.
31. Le plan de paix prévoit la mise en place d’une Commission d’identification ayant la tâche d’identifier les personnes habilitées à voter lors du référendum. La Commission a été établie en mai 1993. En août 1994, après avoir terminé le travail de préparation – notamment s’être assuré de la coopération des parties – la MINURSO a commencé le processus d’identification et d’inscription des électeurs. Du fait des difficultés procédurales et opérationnelles rencontrées, l’identification des électeurs a progressé lentement et les efforts entrepris pour résoudre le différend entre les parties n’ont pu aboutir. Le Secrétaire Général a recommandé en mai 1996 de suspendre le processus d’identification, ce qui a entraîné le retrait du personnel civil de la MINURSO, et notamment de la composante police civile chargée d’assurer la sécurité et d’aider la Commission d’identification. La composante militaire est restée déployée sur le terrain afin de surveiller et de contrôler le cessez-le-feu, conformément à son mandat.
32. Au début de 1997, le Secrétaire général a intensifié les efforts entrepris pour régler de manière satisfaisante les principaux points litigieux. Ainsi, une série de pourparlers directs entre les parties a pu être organisée, sous les auspices de l’Envoyé spécial du Secrétaire général. En septembre, après l’achèvement du dernier tour, le Secrétaire Général fait état que tous les accords obtenus pendant les pourparlers sont entrés en vigueur.
33. Sur la recommandation du Secrétaire général, le processus d’identification a repris en décembre 1997. Malgré un certain nombre de difficultés, l’identification des individus habilités à participer au référendum – à l’exception des requérants appartenant à trois groupements tribaux – s’est achevé le 3 septembre 1998. Les parties n’ont pas été capables d’arriver à un consensus sur la façon de procéder pour les requérants membres des trois groupements tribaux souhaitant se présenter individuellement.
34. Afin de faire avancer le processus, le Secrétaire général a présenté en octobre 1998 un ensemble de mesures aux parties, parmi lesquelles figuraient un protocole sur l’identification de ceux des requérants membres des groupements tribaux qui souhaiteraient se présenter individuellement et un protocole sur les procédures de recours. Le Front POLISARIO a accepté le mois suivant l’ensemble des mesures proposées tandis que le Gouvernement du Maroc ne l’a accepté en principe qu’en mars 1999, après avoir demandé des clarifications.
35. L’identification de ceux des requérants membres de trois groupements tribaux a repris le 15 juin 1999. En ce qui concerne les individus identifiés en 1994, 1995 et de décembre 1997 à septembre 1998, les procédures de recours ont débuté le 15 juillet lors de la publication de la première partie de la liste provisoire des électeurs. Cette liste incluait 84 251 noms d’individus habilités à voter sur 147 249 requérants identifiés. Durant les six semaines correspondant à la période de recours pour le groupe 94-95/97-98, la Commission d’identification a reçu 79 000 recours. L’identification des requérants membres des trois groupements tribaux s’est achevée fin décembre 1999. Sur 51 220 requérants qui se sont présentés, 2 130 ont été habilités à voter. La période de recours pour les individus de la seconde partie de la liste provisoire a commencé le 15 janvier et s’est poursuivie pendant six semaines.
36. Bien que le processus d’identification ait pu être mené à bien, les parties continuent à avoir des vues extrêmement divergentes en ce qui concerne les procédures de recours, le rapatriement des réfugiés et plusieurs autres points fondamentaux du Plan. Le Secrétaire général a demandé à son représentant spécial de poursuivre les consultations qu’il avait engagées avec les parties en vue de tenter de concilier leurs positions divergentes et de rechercher par tous les moyens à obtenir une résolution rapide, durable et consentie de leurs désaccords sur le Sahara Occidental.
37. Le Front POLISARIO quant à lui limite considérablement la liberté de mouvement des personnels de la MINURSO à l’est du mur de sable (Berm). Côté marocain, la Mission visite les installations militaires depuis plusieurs années. D’une manière générale, la réduction des troupes des deux bords à moins de 65 000 hommes et leur cantonnement, prévus par les Accords de Houston, sont difficiles à obtenir.
38. Le budget approuvé pour la MINURSO pour la période juillet 2003 – juillet 2004 s’élève à 43,4 millions de dollars. La composante militaire de la MINURSO compte aujourd’hui 227 observateurs militaires et membres des contingents, par rapport à un effectif autorisé de 230 personnes. Le renfort de la composante police civile est de 14 officiers. Les contributions nationales au titre de la MINURSO font défaut et les arriérés de contributions sont constamment dénoncés par les rapports du Secrétaire général (ils s’élevaient, en mars 2004, à près de 45 millions de dollars). Les effectifs des la MINURSO sont continuellement réduits, ce qui amène un regain de violence sur le terrain.
39. Le référendum est sans cesse reporté, et le mandat de la MINURSO prorogé, entamant la patience et l’image de la Mission. Le plan de paix de 1991 comporte en fait des faiblesses qui ont encouragé une attitude rigide des parties.
40. La solution du référendum est basée sur le principe du « winner take all » (le gagnant remporte tout) et son enjeu est donc très important. Son issue étant très incertaine, les acteurs de la crise n’ont aucun intérêt à voir une mise en œuvre rapide de ce référendum. De plus, le plan de paix reste très évasif quant à l’application du résultat. La « phase transitoire » est mal définie et le rôle de la MINURSO dans cette période n’est pas clair. En cas d’indépendance, comment mettre en place un Etat sahraoui dans de bonnes conditions ? En cas d’intégration au Maroc, que deviendraient les soldats du POLISARIO, et la RASD ? Enfin, « il n’y a d’accord sur rien tant qu’il n’y a pas d’accord sur tout ». Supposé éviter les crispations sur des points de détails, ce principe donne aux parties la possibilité de revenir à l’infini sur des acquis, et de prolonger interminablement des négociations stériles. On a cru pouvoir surmonter les divergences théoriques fondamentales en donnant aux parties la possibilité de s’entendre sur des points techniques, mais en fait, comme elles n’ont aucun intérêt au règlement du conflit pour l’instant, elles se servent des aspects techniques pour bloquer le processus et paralyser la MINURSO.
C – Les stratégies des acteurs
i – Le Maroc
41. Dans ce conflit, la notion de droit des peuples à disposer d’eux-mêmes donne lieu à des interprétations profondément divergentes : pour le Maroc, les populations du Sahara occidental font partie du peuple marocain, et à ce titre l’action du Front POLISARIO est considérée comme une volonté de sécession. Le Maroc se considère ainsi comme un Etat démembré, et fait valoir un droit historique sur le Sahara occidental, bien que la CIJ ait rejeté cette thèse dans son avis consultatif de 1975.
42. La monarchie marocaine s’appuie très fortement sur les notions d’intégrité du territoire et d’union nationale autour du roi. Cette union repose historiquement sur un contrat implicite, que le roi doit faire respecter. La question du Sahara occidental met en péril ces principes fondamentaux.
43. De plus, l’opposition politique a menacé la monarchie aux débuts du conflit. La Marche verte et le combat pour « récupérer » le Sahara occidental ont fédéré les forces politiques du pays et l’armée. La question est devenue un domaine réservé du Palais. L’indépendance du Sahara serait un coup porté à la monarchie, et offrirait une plate-forme à l’opposition. C’est pourquoi, selon le Front POLISARIO, la stratégie de Rabat vise à entériner l’assimilation du Sahara dans le royaume. Les investissements importants réalisés dans le « triangle utile » illustrent cette volonté, et servent à démontrer des capacités de mise en valeur du territoire et d’intégration des populations. La signature de contrats de recherche d’hydrocarbures avec des compagnies occidentales confirme cette démarche.
44. Diplomatiquement, le Maroc compte sur sa place particulière dans le Maghreb, qui en fait une puissance régionale incontournable, pour peser sur la position des pays de la région mais aussi sur les pays occidentaux. Le Maroc bénéficie en outre du soutien des Etats-Unis et de la France. Ceci nécessite une bonne image aux yeux de l’opinion internationale. C’est pourquoi le Maroc affirme régulièrement sa confiance dans les Nations Unies, et son soutien à la MINURSO. Toutefois Rabat n’a aucun intérêt à l’organisation d’un référendum dans l’immédiat.
ii – Le Front POLISARIO
45. A l’inverse, le Front POLISARIO considère que le peuple sahraoui et son territoire sont passés d’une colonisation espagnole à une autre, marocaine. Il fait alors appel au principe fondamental énoncé dans la Charte et dans la résolution 1514: le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ou, plus communément, le principe de l’autodétermination. C’est pourquoi le Front POLISARIO rejette systématiquement comme irrecevable, illégitime et illégale toute solution autre que l’autodétermination. Mais lui non plus ne souhaite pas que le référendum ait lieu tant que son issue n’est pas certaine. De plus, l’existence même du POLISARIO est liée à la lutte pour l’indépendance, il n’existe qu’en tant que seul interlocuteur possible pour représenter le camp sahraoui. Il n’a donc pas intérêt au règlement immédiat du conflit, sauf à se transformer pour diriger le nouvel Etat éventuel.
46. Le Front POLISARIO mène une communication intense auprès des pays africains, de la communauté internationale et de l’opinion publique mondiale. Il existe, par exemple, un nombre impressionnant d’associations ou d’ONGs sahraouies, qui se sont très bien approprié les possibilités de l’internet. Conscient que le Sahara occidental a peu de poids sur la scène internationale face au Maroc qui compte trente millions d’habitants, le Front POLISARIO encourage fortement la mobilisation des opinions publiques via ces multiples associations.
47. La RASD possède la plupart des éléments constitutifs d’un Etat, mais le nombre de pays qui la reconnaissent [en tant que gouvernement] fluctue constamment et reste insuffisant pour lui donner un poids diplomatique, d’autant que ni les Etats-Unis ni aucun Etat membre de l’Union européenne ne la reconnaissent. Elle est profondément liée au POLISARIO dont elle est l’émanation. Le président est Mohamed Abdelaziz, également secrétaire général du POLISARIO. Le risque de voir s’établir un parti-Etat, voire une junte militaire en cas d’indépendance est important.
iii – L’Algérie
48. Les particularités sociales et politiques du Maghreb ont participé à faire du Sahara occidental un enjeu peu visible mais important pour le Maroc et l’Algérie, puissances régionales rivales : ce conflit a servi de catalyseur à l’opposition idéologique et stratégique entre la monarchie marocaine et la république algérienne. Alger a donc cherché, en apportant son soutien politique et logistique au Front POLISARIO avec lequel les liens idéologiques ont longtemps été importants, à contrer le Maroc sur la scène régionale. Toutefois cette politique, depuis la fin de la guerre froide en particulier, contredit la nécessité d’une plus grande coopération avec le Maroc sur le plan économique. Elle risque aussi d’exclure l’Algérie d’un processus de rapprochement entre le Maghreb et l’Europe. Ceci explique la récente modération de la position algérienne sur ce dossier, malgré la visite à Tindouf du Président Bouteflika en février 2002.
iv - La Mauritanie
49. Depuis son retrait du conflit en 1979, Nouakchott observe une neutralité engagée. Economiquement exsangue, la Mauritanie n’a pas les moyens de revendiquer un territoire, ni de soutenir ouvertement le Front POLISARIO. Elle se contente d’appuyer tous les travaux des Nations Unies.
v – Les organisations régionales
50. L’Organisation de l’unité africaine (OUA) et l’Union du Maghreb arabe (UMA) sont empoisonnées par la persistance du conflit.
51. L’OUA a été la tribune de soutien au POLISARIO, avec l’adhésion de la RASD en 1982. Le Maroc s’est alors retiré de l’Organisation. Mais l’OUA ne peut plus aujourd’hui se passer du Maroc, et soutien constamment les Nations Unies afin de débarrasser le continent d’un conflit long et préjudiciable à une région vitale pour l’Afrique.
52. L’UMA, quant à elle, est paralysée par la persistance du conflit. Créée en 1989, elle réunit le Maroc, l’Algérie, la Tunisie, la Mauritanie et la Libye. Prometteuse au départ, elle s’est vidée de sa substance en grande partie à cause du différend au Sahara. Récemment, les motivations économiques ont conduit les deux grands de l’UMA, Maroc et Algérie, à relancer la coopération au sein de l’organisation.
vi – Les pays occidentaux
53. La communauté internationale est très partagée sur la question, particulièrement les pays occidentaux.
54. L’Espagne souhaite pacifier ses rapports avec le Maroc, avec qui elle a des contentieux concernant Melilla et Ceuta (villes autonomes espagnoles). De plus, le Maroc est un partenaire économique non négligeable pour l’Espagne. Madrid observe donc une neutralité engagée plutôt pro-marocaine, tout en reconnaissant le Front POLISARIO comme seul interlocuteur du côté sahraoui. C’est plutôt la société civile espagnole (associations, jumelages d’écoles …) qui soutient le Front POLISARIO, car les liens avec le Sahara sont restés étroits, et le différend historique avec le Maroc est toujours sensible
55. La France se trouve dans une situation comparable, étant donnée son histoire commune avec le Maroc, et les liens entre J. Chirac et Hassan II, puis Mohamed VI. Dans un premier temps la France a donc plutôt marqué son soutien au Maroc. Mais les relations franco-algériennes ont connu des soubresauts qu’il convient de lisser, et la France évite de se prononcer sur le dossier, invoquant la nécessité de ne pas créer de dissensions au sein de l’Union européenne.
56. L’Union européenne est partagée entre les vues contraires de ses membres. En outre, il existe des divergences entre les positions du Parlement européen, plutôt pro-sahraoui, et les autres institutions, plus prudentes en matière de politique internationale. La Présidente de la délégation du Parlement européen pour le Sahara occidental et également Vice-présidente du Parlement européen, Catherine Lalumière, a présenté en avril 2002, à l’issue d’un voyage à Rabat, Alger et Tindouf, un projet de rapport très polémique, qui a suscité de vifs débats quant à la viabilité du plan de paix de 1991. Il est difficile pour l’Union d’adopter une ligne politique claire sur ce dossier. Les liens économiques intenses avec l’Europe (investissements importants) encouragent à soutenir Rabat, mais ce choix pourrait aller à l’encontre des principes de l’Union en faveur du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Les expériences de la Bosnie puis du Kosovo incitent à la prudence. La question du Sahara apparaît surtout comme une source de tensions préjudiciable. L’Union soutient surtout l’action des Nations Unies à travers des résolutions ou recommandations du Parlement, ainsi que par les déclarations des présidences. L’Union européenne s’engage plutôt auprès des réfugiés (programmes ECHO) que dans une action politique. Le Parlement européen a d’ailleurs organisé en 2001 une visite des camps de réfugiés de Tindouf en Algérie.
57. Les Etats-Unis sont partagés entre leur tradition de soutien à la décolonisation et aux droits des peuples et le désir de stabiliser la zone, particulièrement depuis le 11 septembre 2001. Le Maroc apparaît pendant la guerre froide comme un rempart contre le socialisme, et aujourd’hui comme un pays peu enclin à l’extrémisme religieux, ce qui lui vaut le soutien ouvert des Etats-Unis.
A – Echec des négociations portant sur l’accord-cadre
i – L’accord-cadre constitue un tournant
58. Lassé du blocage de la situation, le Représentant spécial du Secrétaire général, James Baker, a proposé le 20 juin 2001 un accord-cadre précisant les conditions d’exercice du pouvoir au Sahara occidental. Il s’agit en fait d’une très large autonomie à l’intérieur du Royaume du Maroc, préparant un référendum sur le statut du territoire sous cinq ans – ce qui correspond entre autres au temps nécessaire à l’examen des recours présentés par le Maroc. Cette alternative est souvent décrite comme la « solution de troisième voie », entre indépendance et intégration.
59. Durant cette période, le Maroc aurait compétence exclusive dans les domaines régaliens : relations extérieures, sécurité et défense (y compris les frontières), contrôle des armes, politique monétaire, symboles nationaux, douanes et postes. En outre, l’accord-cadre précise que le Maroc serait garant de « l’intégrité territoriale contre toute tentative de sécession », ce qui limite les activités du POLISARIO. Des représentants du Royaume seraient nommés sur le territoire.
60. Les compétences dévolues aux organes sahraouis seraient cependant assez larges : administration gouvernementale locale, budget et impôts territoriaux, police et justice, services de transports et énergie, gestion des ressources, économie et commerce. Un organe exécutif – dont l’organisation interne n’est pas précisée – serait élu par les personnes figurant sur les listes provisoires, c’est-à-dire sans que les recours soient pris en compte. L’administration locale serait entièrement à sa charge. Une Assemblée serait élue par l’exécutif, et aurait compétence législative, avec une exigence absolue de conformité avec la Constitution marocaine, particulièrement concernant les libertés publiques – le Maroc a en effet accompli des progrès dans ce domaine, et les Nations Unies ne souhaitent pas voir ces acquis remis en question au Sahara occidental.
61. Cette proposition constitue un tournant. Elle présente pour la première fois une option qui ne passe pas par un référendum préalable, mais au contraire qui crée les conditions du référendum. Une forte polémique se fait jour quant à l’influence de ces conditions sur l’issue du referendum.
ii – Les positions des acteurs
62. Suite à l’élaboration de ce rapport, James Baker a consulté les parties puis organisé des négociations à Pinedale (Wyoming) en août 2001. Pour la première fois, l’Algérie a pleinement participé aux négociations.
63. Le Front POLISARIO s’est opposé totalement et sans équivoque, comme le relève, dans une analyse des positions des parties, le rapport du 20 juin 2001 du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies, Kofi Annan. Pour le Front POLISARIO, il s’agit d’un abandon pur et simple du principe d’autodétermination, et de la « consécration du fait accompli colonial au Sahara occidental ». L’organisation d’un référendum dans ces conditions est selon lui illusoire, car après cinq ans la population serait totalement intégrée au Maroc, et de plus les personnes habilitées à voter ne seraient pas toutes sahraouies. En filigrane, c’est pour le Front POLISARIO l’existence même d’un peuple sahraoui, et ses droits fondamentaux, qui sont remis en question par l’accord-
cadre. Celui-ci constituerait une négation des efforts accomplis par les Nations Unies et de ses principes fondateurs, et ne serait qu’un test d’évaluation pour une future intégration du Sahara occidental au Maroc.
64. Le Maroc, quant à lui, espère beaucoup de l’accord-cadre, qui lui est plus favorable que toutes les solutions envisagées jusqu’alors. Le Maroc a donc accordé son soutien total à l’initiative. N’ayant de modifications à proposer sur aucun des points de l’accord, il s’est retiré des négociations directes. Certes, cette position pourrait paraître encourageante. En réalité, elle empêche toute modification de l’accord-cadre, et donc tout rapprochement de positions avec le Front POLISARIO. Comme l’accord de toutes les parties est requis sur tous les points de la proposition pour que celle-ci soit adoptée, le Maroc participe au blocage de la situation.
65. La Mauritanie conserve son attitude de neutralité, et n’est pas un obstacle puisqu’elle n’est que consultée et ne présente aucune revendication.
66. L’Algérie est nettement plus impliquée car son attitude influencera beaucoup l’évolution des positions du POLISARIO. Le mémorandum adressé par le Président Bouteflika au Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies récuse explicitement l’accord-cadre, se basant sur les mêmes arguments que le Front POLISARIO. L’Algérie est allée jusqu’à proposer que les Nations Unies assument entièrement l’autorité au Sahara occidental jusqu’à l’organisation du référendum, ce qui semble peu réaliste.
67. Une fois de plus les négociations n’auront servi, pour reprendre les termes du rapport, qu’à mettre en évidence les contradictions fondamentales des positions, ce qui provoque un certain découragement dans la communauté internationale. Or, aucune des parties n’est disposée à accorder la moindre concession quant au type de compromis à adopter. Il est impératif de surmonter les différends, mais malgré les appels répétés de Kofi Annan et de James Baker, aucun des acteurs n’a présenté de réelle contre-proposition, ce qui bloque l’avancée des négociations. Les seuls signes de la bonne volonté invoquée par les parties sont l’acceptation de l’ONU comme tribune du règlement du conflit, comme intermédiaire dans les négociations, et comme garante du respect du cessez-le-feu. Les acteurs du conflit feront tout pour éviter que l’ONU ne se dessaisisse du dossier. Le retrait temporaire de J. Baker (en 2002) suggère donc une menace de retrait définitif, qui laisserait les parties seules pour gérer le conflit, et ce sans légitimité internationale.
B – Les perspectives de règlement
i – Les quatre options du rapport du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies du 19 février 2002
68. Le rapport du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies du 19 février 2002, notant le blocage auquel J. Baker est confronté dans les négociations sur l’accord-cadre, se fait l’écho des quatre options développées par J. Baker pour sortir de la crise. En cas d’échec des négociations portant sur ces nouvelles options, et si les parties persistent dans leur attitude en s’opposant de manière systématique sans apporter de contre-proposition, une option pourrait être choisie et appliquée sans que le consensus soit nécessaire, c’est-à-dire malgré le désaccord d’un des acteurs.
69. La première option reprend le plan de règlement initial, mais sans l’adhésion nécessaire des parties. Cependant l’organisation du référendum suppose soit la participation totale des parties, soit une augmentation notable du personnel et des moyens de la MINURSO qui assurerait entièrement l’organisation du scrutin. La décision appartient alors au Conseil de sécurité. Mais, compte tenu des difficultés financières déjà rencontrées par la MINURSO (en août 2003, les contributions non acquittées au titre de la MINURSO s’élevaient à près de 48,7 millions de dollars) et de son coût global important, cette option semble peu réaliste.
70. La deuxième option est la révision de l’accord-cadre, mais cette fois en consultant d’autres parties (organisations internationales ou régionales, autres pays de la région…). Dans ce cas, à l’issue des consultations et même sans consensus, le Secrétaire général préparerait et ferait
approuver par le Conseil de sécurité un nouvel accord-cadre non négociable et directement applicable. L’expérience des Balkans a pu inspirer cette solution. Mais l’application d’un tel accord nécessite, comme dans les Balkans, une implication durable de la communauté internationale.
71. La troisième option est la partition du territoire, à l’issue de négociations sous les bons auspices de l’ONU. Mais la durée de ces négociations serait limitée. A leur issue, quelles que soient les dissensions persistantes, le Représentant spécial du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies proposerait un plan de partition qui, une fois visé par le Conseil de Sécurité, serait non négociable et directement applicable, ce qui soulève des questions quant au réalisme de cette solution. Le Maroc et le Front POLISARIO ne l’ont pas mal accueillie, mais une partie des forces sahraouies ont considéré que ce partage serait pire pour l’intégrité du peuple sahraoui qu’une intégration par le Maroc : le peuple sahraoui serait disséminé dans plusieurs Etats et ne pourrait donc choisir son propre avenir. Certains des principaux membres du POLISARIO sont allés jusqu’à quitter le mouvement et s’exiler en signe de protestation. Ce rejet de la partition du territoire correspond à une opinion déjà ancienne, puisque pendant le processus de décolonisation espagnole l’idée de partition avait été évoquée et avait rencontré une vive opposition.
72. La quatrième solution est le retrait pur et simple de la MINURSO sans qu’aucune solution n’ait été trouvée, ce qui constituerait l’aveu d’un cuisant échec, comme le souligne Kofi Annan dans son rapport du 19 février 2002. Cette possibilité est dangereuse pour la stabilité politique et économique du Maghreb. Mais son évocation constitue une pression pour les parties, et les incite à plus de souplesse, car nul ne souhaite la fin du mandat de la MINURSO dans ces conditions. Cette hypothèse, qui a suscité de vives réactions au sein de l’ONU, prend également le Conseil de sécurité à partie, en mettant en avant la gravité de la situation.
ii – Une solution fondée sur l’autonomie substantielle du territoire rencontre un soutien grandissant
73. A la suite de ce rapport, J. Baker s’est temporairement retiré des négociations. Le représentant spécial, William Lacy Swing a maintenu des contacts avec les parties, en attendant que le Conseil de sécurité opte pour une des solutions énoncées. La résolution 1429 du Conseil de sécurité, le 30 juillet 2002, a permis à J. Baker, avec le titre d’Envoyé personnel du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies, de reprendre ses travaux, en élaborant une nouvelle proposition de règlement du conflit. J. Baker s’est donc entretenu individuellement avec les parties.
74. Il est manifestement impossible d’atteindre l’accord de toutes les parties, qu’il s’agisse d’une modification du statut du territoire ou de la mise en œuvre d’un droit à l’autodétermination. Les solutions de règlement utilisées dans les Balkans et au Timor oriental offrent des possibilités nouvelles. En particulier, une solution fondée sur l’autonomie du Sahara occidental à l’intérieur du Royaume du Maroc, plutôt que d’une partition, recueille un soutien grandissant. Cette option peut s’éloigner quelque peu de l’Accord-cadre de 1991 : le plan de règlement définirait plus précisément la forme d’autonomie, les modalités de mise en place des institutions locales et du partage des compétences. En outre, la communauté internationale – c’est-à-dire vraisemblablement les Nations Unies et les organisations régionales dont l’OUA – exercerait durablement un contrôle sur le respect des conditions définies. La communauté internationale serait plutôt favorable à cette solution. L’accession au trône du Maroc de Mohamed VI et les mesures de « démocratisation et décentralisation » permettent en effet de penser que l’autonomie substantielle serait possible dans le respect des droits de la minorité/du peuple sahraoui(e).
75. Les acteurs régionaux, l’UMA et l’OUA, ne peuvent plus se permettre de laisser durer le conflit. La solution de l’autonomie apparaît comme un moyen de le régler rapidement. Même l’Algérie semble demander au POLISARIO, foncièrement opposé à l’intégration au Maroc, de modérer ses vues. Le Front POLISARIO lui-même est divisé sur la question.
76. Les Etats-Unis apparaissent comme la nouvelle puissance déterminante dans la région, et la présence diplomatique américaine s’est intensifiée au Maroc, avec notamment la visite du Sous-secrétaire d’Etat, Marc Grossman, le 8 novembre 2002. Après avoir proposé au Conseil de sécurité la partition du territoire le 25 avril 2001, les Etats-Unis ont modifié leur position, et favorisent actuellement une solution basée sur l’autonomie, comme l’illustrent les documents de l’administration américaine (State Department). Désormais Washington est résolument hostile à une partition, qui rappelle par trop la situation au Proche-Orient. La stabilisation du régime marocain, sa coopération avec les pays du bassin méditerranéen, mais aussi les questions pétrolières et militaires ainsi que la situation atlantique du Sahara occidental pèsent sur cette position. De plus, la peur de l’islamisme (plus présent en Algérie qu’au Maroc) confirme la nécessité de soutenir Rabat en tant que puissance régionale, et de limiter à tout prix la montée de l’islamisme au Maroc, pourtant réelle comme l’ont démontré les récents attentats.
77. Les pays européens ne peuvent soutenir ouvertement l’une des parties sans risquer une détérioration importante de leurs relations avec l’ensemble des pays du Maghreb. Ils seraient globalement favorables à toute solution permettant un règlement rapide du conflit. Surtout, l’expérience des Balkans, qui a transformé la diplomatie européenne, constitue un précédent : il n’est pas raisonnable de laisser perdurer un conflit de ce type, et la communauté internationale a parfois intérêt à imposer une solution, même sans l’assentiment des parties. L’autonomie substantielle, dûment suivie et contrôlée par une instance internationale ou régionale apparaît comme la manière la moins risquée de mettre fin au différend. Cette solution permet aussi de soutenir et d’observer les réformes économiques et démocratiques au Maroc. Les diplomaties européennes souhaitent en général renforcer l’ouverture du pays vers le bassin méditerranéen ainsi que la stabilisation du Maghreb. La reprise des relations diplomatiques entre le Maroc et l’Espagne en janvier 2003, ainsi que la visite de Jacques Chirac dans les camps de réfugiés de Tindouf en février 2003, qui a été l’occasion d’évoquer à mots couverts une possible médiation française, montrent bien une intensification des relations entre l’Europe et le Maghreb, en particulier le Maroc.
78. La société civile marocaine commence elle aussi à s’intéresser à la question du Sahara occidental, particulièrement depuis le début des mesures démocratiques mises en œuvre par Mohamed VI Les associations de défense des droits de l’homme organisent des actions publiques, et la presse multiplie les articles. Un colloque sur le Sahara occidental a par ailleurs été organisé en avril 2003 sur l’initiative du « Collectif Sahara-Maghreb », réunissant des experts, des journalistes et des associations.
iii – Viabilité de l’autonomie sur le terrain
79. La politique d’intégration menée par le Maroc par le biais de l’Agence de développement des provinces du Sud, tend à le montrer. Le Maroc a réalisé des investissements particulièrement importants dans le secteur qu’il contrôle, et y a nommé un grand nombre de fonctionnaires. La scolarisation a remarquablement progressé. Les populations sahraouies sont relativement bien intégrées et en tous les cas très largement sédentarisées. Enfin, beaucoup de marocains non sahraouis vivent désormais au Sahara occidental à l’ouest du mur de sable, considéré comme plus sûr. Dans ce secteur, la contestation de l’autorité marocaine, loin de s’accentuer, est plutôt plus faible que dans d’autres régions du royaume, telles le Haut et le Moyen Atlas.
80. Mais l’absence de consensus met en péril la durabilité de cette solution. En effet, l’autonomie du Sahara occidental à l’intérieur du Maroc suppose que l’Algérie soutienne cette solution, entraînant dans cette voie la majorité des membres du Front POLISARIO – ce qui est déjà partiellement le cas. Sans quoi on peut s’attendre à une guérilla durable, qui ne ferait que nuire un peu plus encore à la population civile. Tant que les deux pays s’opposeront sur la question, le Sahara restera une « zone grise » au Maghreb. Cette situation ne permet aucun développement économique réel, et place toute la région dans un état d’exception permanent, empêchant tout effort de démocratisation réel.
IV. LE PLAN DE PAIX POUR L’AUTODETERMINATION DU SAHARA OCCIDENTAL
A – Le rapport du Secrétaire Général de l’Organisation des Nations Unies du 23 mai 2003
81. Le Conseil de sécurité, depuis le précédent rapport du Secrétaire général, n’a pu parvenir à un accord sur aucune des quatre solutions. Il est donc apparu que pour les Nations Unies, la dernière chance de régler ce conflit passe par l’examen d’une cinquième option. Kofi Annan propose même clairement le retrait des Nations Unies en cas de nouvel échec. Son rapport du 23 mai 2003 expose le plan de paix élaboré par James Baker après avoir consulté séparément les parties et les pays voisins. Ce projet reprend l’accord-cadre, en y ajoutant certains aspects des pourparlers de Houston (1997), qui avaient le soutien du POLISARIO.
82. Le plan prévoit une période de quatre à cinq ans, durant laquelle un partage des pouvoirs serait établi entre le Maroc et « l’Autorité du Sahara occidental ». A l’issue de cette période, les Nations Unies organiseraient et conduiraient un référendum. Cette solution semble très proche de l’accord-cadre. Elle en diffère cependant par plusieurs aspects.
83. Si ce plan était adopté par le Conseil de sécurité, il renforcerait les pouvoirs des Nations Unies au Sahara occidental. L’Organisation aurait l’autorité exclusive quant aux élections de l’autorité locale et du référendum. Le plan de paix vise également à prévenir toute contestation stérile de la part des acteurs, et ce jusqu’à la fin du processus. C’est pourquoi Kofi Annan, suivant son Envoyé personnel, recommande au Conseil de sécurité d’adopter le plan tel quel, et de demander aux parties de le signer sans plus de négociations, car de nouveaux pourparlers auraient peu de chances d’aboutir. La définition d’un nouveau statut pour le Sahara occidental relève en effet de l’urgence, et ce statut ne devra pas être contesté par la suite, afin que les Nations Unies puissent finalement se retirer de la zone.
84. La solution proposée repose sur un partage des avantages et des compromis, afin que les parties n’adoptent plus la mentalité du « winner takes all » qui a jusqu’ici compromis tous les efforts en vue du règlement du conflit. Le fait que l’accord des parties, après signature de l’accord, ne soit pas nécessaire à chaque étape de la mise en œuvre, devrait permettre d’éviter tout blocage sur des points techniques dû à la mauvaise volonté des parties.
85. Le projet fait une place importante au référendum, contrairement à l’accord-cadre qui ne l’abordait qu’en dernière position. Les modalités du référendum font l’objet de précisions. Seraient habilitées à voter, les personnes inscrites sur la liste de 1999, les personnes inscrites sur la liste des réfugiés sahraouis établie par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, et les personnes ayant résidé en continu au Sahara occidental depuis le 30 décembre 1999 – ce qui comprend un nombre important de marocains installés en 1991 lors d’une « seconde Marche verte » de moindre ampleur que la précédente. Concernant l’identification de ces résidents, les Nations Unies seraient seul juge, sans contestation possible. Par ailleurs, les Nations Unies seraient seules chargées de l’organisation du referendum, ce qui constitue à la fois une nouveauté et un accroissement de leur rôle. Enfin, jusqu’au référendum, les forces armées des deux bords seraient cantonnées et réduites.
86. L’Autorité du Sahara occidental serait mise en place un an après signature du plan. La structure interne de l’Autorité est mieux définie : elle comporte un Chef de l’exécutif élu et habilité à nommer les administrateurs nécessaires localement. Le pouvoir législatif, représenté par une Assemblée, est peu différent de celui que prévoyait l’accord-cadre. Pour les élections de l’Assemblée et du Chef de l’exécutif, seuls voteraient les sahraouis inscrit sur les listes du HCR et de la MINURSO. Quant au pouvoir judiciaire, il compte cette fois-ci une Cour suprême du Sahara Occidental, nommée par le Chef de l’exécutif, ce qui constitue une avancée significative pour l’autonomie du territoire pendant la période transitoire. L’Autorité locale disposerait de forces de polices armées.
87. Si le partage de pouvoirs entre le Maroc et l’Autorité du Sahara occidental reste sensiblement le même que dans l’accord-cadre, le nouveau plan de paix propose plus de garanties pour les deux parties : les compétences de la Cour suprême du Sahara, la consultation par le Maroc de l’autorité locale en cas d’accord international intéressant le Sahara en sont des exemples. Des garanties pour les droits de l’homme sont également prévues : la protection des droits humains par l’Autorité du Sahara occidental doit être au moins aussi importante qu’au Maroc, et le Maroc, qui est compétant pour empêcher toute sécession, doit veiller à ce que l’exercice de cette prérogative ne limite pas les campagnes électorales et référendaire.
88. Mais la nouveauté principale de ce plan reste l’introduction d’une troisième solution proposée aux votants lors du référendum : outre l’indépendance et l’intégration au Maroc, les votants pourraient se prononcer pour l’autonomie à l’intérieur du royaume. Si l’autonomie était choisie, ce que la composition des votants au référendum laisse à penser, elle serait sans doute fondée sur les structures déjà mises en place pendant la période transitoire de quatre à cinq ans. Ce scénario irait dans le sens de la politique des Nations Unies qui, depuis les conflits dans les Balkans et dans les Grands Lacs, tentent de limiter la création de nouveaux Etats. On devine donc que cette solution a de grandes chances d’être adoptée, ce qui explique assez clairement la teneur objections émises par les parties.
B – Premières observations
i – La réaction des acteurs
89. Le Maroc, outre qu’il rejette désormais catégoriquement toute idée de partition du territoire, a surtout émis des réserves quant aux conditions de partage des compétences entre le royaume et l’autorité locale. On peut être enclin à penser que le Maroc parie sur un succès de l’autonomie au référendum : il met d’ailleurs l’accent sur la cohérence d’une autonomie du Sahara occidental avec la politique de décentralisation en cours. Le Maroc souhaite donc préparer les structures de l’autorité locale, en les précisant et en limitant leur degré d’autonomie à travers une multitude de questions techniques. La principale objection du Maroc au plan de paix semblait être le fait que l’une des options offertes par le référendum qui devait permettre de déterminer le statut définitif du Sahara occidental était l’indépendance. Le Maroc demande donc que l’indépendance soit exclue des possibilités – ce qui rendrait l’autonomie plus que probable. En cela le royaume revient sur le soutien qu’il avait donné à l’accord-cadre, qui envisageait l’indépendance. On peut donc supposer que ce soutien n’avait été accordé que dans la mesure où au moment des négociations sur l’accord-cadre ; celui-ci avait peu de chances d’être signé par toutes les parties, et d’être appliqué. Aujourd’hui, avec la pression exercée par les Nations Unies, qui menacent de se retirer et qui envisagent de faire appliquer le plan sans consensus entre les parties, les revendications se font plus précises. Le 15 avril 2004, le Maroc a présenté sa réponse finale dans laquelle il dénote sa volonté de poursuivre l’action menée en vue de parvenir à un règlement politique du conflit sur le Sahara occidental. Il indique clairement qu’une « solution politique d’autonomie ne peut être que définitive », ce qui a des incidences néfastes sur l’autodétermination, telle que prévue dans la résolution 1429 (2002) du Conseil de sécurité des Nations-Unies.
90. Le Front POLISARIO, dans une lettre aux Nations Unies, s’en prend violemment au Maroc. La vigueur des propos et l’allusion au « piège » que constituerait pour le peuple sahraoui une autonomie – même temporaire – dans le Royaume du Maroc, révèlent la crainte que cette autonomie ne soit entérinée par le référendum. En effet, dans ce cas le Front POLISARIO n’aurait plus de raison d’être, et seule l’Autorité du Sahara occidental représenterait les sahraouis. Une accumulation de points techniques variés, en particulier sur les termes employés dans le plan de paix, démontre une extrême réticence, et la volonté de relancer des discussions pour retarder toute mesure concrète. Le Front POLISARIO propose enfin la reprise du premier plan de règlement – dont chacun s’accorde à dire qu’il est inapplicable, comme l’expérience l’a prouvé. En réalité, trois tendances s’opposent au sein du POLISARIO. La majorité menée par Mohamed Abdelaziz n’envisage pas de solution en dehors du plan de paix de 1991. Quelques groupes minoritaires d’anciens combattants, pour la plupart en exil dans les camps de réfugiés de Tindouf, considérant l’impossibilité d’obtenir l’avantage militaire ou diplomatique sur le Maroc, envisagent un accord d’autonomie avec le royaume, et le retour des réfugiés. Enfin, la fraction menée par Brahim Gali promeut une politique d’intransigeance envers le Maroc. Dans son observation initiale de mars 2003, le Front du POLISARIO a informé le Secrétaire Général de ses objections au plan de paix. Néanmoins, en juillet 2003, il a officiellement accepté le plan tel que présenté.
91. L’Algérie, qui est désormais considérée non comme partie mais comme Etat voisin, a formulé des objections, toutes assez techniques, sur presque tous les aspects du plan, mais sans remettre en question l’idée même d’un statut d’autonomie. En réalité, ces observations s’attachent surtout à limiter les possibilités d’action du Maroc sur le territoire sahraoui, pour la période transitoire et donc dans le cas d’un statut autonome définitif. Le rapprochement récent de l’Algérie et du Maroc permet de penser que l’action algérienne se fera désormais plus modérée.
92. La Mauritanie a renouvelé son soutien à l’action des Nations Unies.
ii – Les chances de réussite du nouveau plan de paix
93. Il est probable que ce nouveau plan de paix constitue une dernière opportunité pour les Nations Unies de régler le conflit au Sahara occidental. Certes, ce projet constitue sans doute la solution la plus équilibrée et la seule viable, mais comme il suppose des compromis de la part des deux parties, la bonne volonté de celles-ci est peu probable.
94. Par ailleurs, le plan de paix ne précise pas certains points importants. Pendant l’année qui précèdera l’élection de l’Autorité du Sahara occidental, qui assurera l’autorité, et avec quels moyens ? Si ce rôle incombe aux Nations Unies, on peut d’ores et déjà prévoir que les moyens financiers et le personnel tant civil que militaire devront être conséquemment augmentés. On peut alors s’inquiéter des carences déjà constatées dans ce domaine, et de la réticence prévisible du Conseil de sécurité pour accroître les moyens d’une mission coûteuse et qui a connu des déboires.
95. Pendant cette période de transition, le rôle du POLISARIO et son implication avec l’autorité locale ne sont pas définis. La nature de l’autorité locale avant la tenue du référendum fera l’objet de luttes prévisibles, et des tensions sont à prévoir. De plus, les campagnes électorales puis référendaires risquent d’être l’occasion d’incidents, et d’actions contraires au respect des droits de l’homme.
96. Enfin, rien n’est prévu pour s’assurer que le résultat du référendum sera bien appliqué. Si l’autonomie était choisie, on peut d’ores et déjà prévoir que les forces armées du POLISARIO seront difficiles à intégrer dans la population civile, de même, pour des raisons différentes, que les réfugiés des camps de Tindouf.
97. Le Conseil de sécurité a adopté le nouveau plan de paix dans sa Résolution 1495 du 31 juillet 2003 et a prorogé le 29 avril 2004 (Résolution SC 1541) le mandat de la MINURSO jusqu’au 31 octobre 2004. De plus, le Front POLISARIO a fait savoir, le 11 juillet 2003, qu’il donnait son accord au nouveau plan de paix. Le Front POLISARIO a tenté de démontrer sa bonne foi en délivrant 243 prisonniers de guerre au mois d’août et 300 en novembre 2003 et 100 autres le 13 février 2004. Cela ouvre la voie vers la résolution d’un conflit persistant même si la réponse finale du Maroc au Plan de paix ne le facilite guère.
V. SITUATION DES DROITS DE L’HOMME
A – Populations civiles dans les provinces marocaines et dans la zone contrôlée par le Front POLISARIO
98. Pour beaucoup, notamment au sein du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, les reports du référendum constituent en tant que tels une violation du droit à l’autodétermination.
99. La guerre place de fait les populations civiles dans une situation d’enfermement. Avant le cessez-le-feu, les combattants ont disséminé des mines anti-personnel en grand nombre, qui mettent en péril la vie des civils. Si le Maroc coopère activement au déminage du Sahara, cela ne semble pas être le cas du POLISARIO. De plus, le déminage est une opération très longue et coûteuse. Depuis deux décennies, une grande partie du territoire est donc interdite aux populations, ce qui va à l’encontre de la liberté de circulation mais aussi de toutes les traditions liées au nomadisme.
100. Les familles séparées par le Berm n’ont pas eu de contacts pendant de longues années, car il est impossible de traverser le mur. Depuis le 5 mars 2004, la MINURSO et le HCR ont organisé pourtant, avec un appui croissant des parties prenantes du conflit, des visites entre les membres de familles séparées. A ce jour, cinq échanges de visites de 5 jours, auxquels ont participé au total 240 personnes de part et d’autre, ont eu lieu entre Laayoune et les camps de la zone de Tindouf. La MINURSO et le HCT font régulièrement des appels aux pays donateurs à verser d’urgence des contributions afin de permettre la mise en oeuvre du programme de visites familiales, qui nécessite des ressources logistiques et administratives et des moyens de suivi considérables. Des liaisons postales et téléphoniques entre les camps de Tindouf et le secteur marocain ont été établies, puis suspendues du fait des deux parties. Les services téléphoniques entre le camp dit « du 27 février » à Tindouf et le Territoire, qui ont repris le 12 janvier 2004, ont continué d’être assurés et plus de 2000 réfugiés en ont bénéficié. Des travaux sont en cours pour étendre ces services à d’autres localités dans les camps de la zone de Tindouf.
101. Les libertés individuelles sont fortement réduites des deux côtés du mur, et la situation des femmes est particulièrement alarmante. Les restrictions des libertés publiques et individuelles sont plus importantes au Maroc, dans les provinces du Sahara, que dans le reste du pays. On notera l’omniprésence des forces militaires et de police, l’absence de représentation politique des populations sahraouies, les restrictions à la liberté d’association mais aussi l’entrave à la liberté de circulation. Les habitants du secteur marocain du Sahara ne peuvent sortir de ce territoire – même pour se rendre dans le nord du Maroc – sans disposer d’un permis spécial. La liberté de presse est partiellement respectée, comme l’a prouvé le cas de M. Serfati. Plusieurs manifestations pacifiques de sahraouis ont été réprimées, et Amnesty International relève des cas répétés de mauvais traitements lors des gardes à vues et des interrogatoires, de même que pendant l’emprisonnement.
102. Côté sahraoui, la situation est encore plus préoccupante. La RASD est quasiment un parti-Etat, et il n’existe aucun parti d’opposition : nombre d’opposants sahraouis sont en exil en Mauritanie ou ailleurs, il n’existe donc pas de concurrence démocratique pour le pouvoir. L’organisation des élections est très critiquable. Le risque d’une dictature de type junte militaire en cas de referendum aboutissant à l’indépendance du Sahara est important : un futur Etat sahraoui risquerait d’être dirigé par l’armée.
103. Enfin, l’effet du conflit sur les conditions économiques du Sahara occidental est désastreux, et en dehors des villes les plus importantes, les populations civiles n’ont que peu de perspectives, au point que des « boat people » ont tenté à plusieurs reprises de rallier les Iles Canaries.
104 En cas d’application du nouveau plan de paix, on peut s’attendre à ce que les campagnes précédant les élections de l’Autorité locale, puis la campagne référendaire, donnent lieu à des restrictions des libertés publiques, dans un climat de tensions entre communautés. De plus, les votants pourraient subir des pressions. Les dispositions du plan de paix pour la protection des droits de l’homme manquent de précision, et sont peu concrètes.
B - La question des réfugiés
i – Le mandat du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
105. Des réfugiés sahraouis sont installés dans les camps des environs de Tindouf en Algérie depuis le début de la guérilla. Ils sont aujourd’hui 165 000 selon le gouvernement algérien. De plus le HCR estime à 26 420 le nombre de réfugiés sahraouis en Mauritanie.
106. Dès la création de la MINURSO, le HCR a été chargé du rapatriement volontaire des réfugiés en vue du referendum. Jusqu’au rapatriement, le Haut Commissariat assure l’assistance aux réfugiés des quatre camps des environs de Tindouf (ce qui correspond à plus de 80 000 personnes), mais non aux réfugiés en Mauritanie. Il assure aussi la préparation d'un rapatriement futur, en vue du règlement du conflit. Cette activité passe principalement par la reconnaissance des zones de retour prévues, en particulier l’évaluation de l’adduction d’eau potable. L’assistance comprend quant à elle la distribution de nourriture, l’eau potable dans les camps (le HCR a réalisé depuis 1999 plusieurs points d’adduction d’eau), les soins, ainsi que l’éducation primaire et quelques ateliers de formation.
107. Depuis l’initiation des mesures de confiance, en 1999, le HCR prodigue également aux réfugiés des formations juridiques sur leurs droits. La demande émanant des réfugiés concernant ces formations est croissante. Les personnels de police de la MINURSO bénéficient également d’ateliers de formation. Enfin, des rencontres entre membres de familles séparées par le Berm ainsi que des échanges de courrier sont prévus et parfois organisés.
108. Les réfugiés sont totalement dépendants de l’action du Haut Commissariat. Aucun tissu économique et social ne leur permet de travailler malgré les initiatives du HCR, et leur liberté de mouvement étant de fait réduite à l’extrême, leurs perspectives sont très minces. De plus leurs conditions de vie sont très précaires. En effet le HCR manque cruellement de moyens financiers, au point que les denrées de bases font souvent défaut, provoquant malnutrition et donc affaiblissement général et maladies. Les premières victimes de cette situation sont les personnes les plus vulnérables : personnes âgées, femmes, enfants.
109 A la fin de 2003, le HCR et le Programme alimentaire mondial (PAM) ont fait des appels de fonds pour leur permettre d’aider les réfugiés de la zone qui souffrent de malnutrition aiguë et chronique. Le HCR estime que le taux de réfugiés souffrant de malnutrition aiguë est supérieur à 10 % et que le taux de malnutrition chronique est au-delà de 30 %. En janvier 2004, le Programme alimentaire mondial (PAM) et le HCR ont entrepris une mission d’évaluation commune des camps de réfugiés dans la zone de Tindouf. Malgré des améliorations observées ces derniers mois du fait de l’accroissement de l’aide apportée par les donateurs, la situation alimentaire dans les camps de réfugiés demeure précaire et les pénurie de céréales, ainsi que d’autres produits de première nécessité pourrait se produire à partir de mai 2004. En conséquent, un soutien généreux des donateurs est nécessaire.
ii – L’action du HCR se heurte au manque de moyens et aux polémiques entre les parties
110. En réalité, les principaux donateurs – programme ECHO de l’Union européenne, le Programme alimentaire mondial, ainsi qu’une vingtaine de pays – sont lassés par la persistance du conflit. En dépit des appels répétés du HCR et du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies, et malgré les visites de bailleurs de fonds dans les camps de Tindouf en 2001 et 2002, les prévisions budgétaires sont pessimistes. Pour plus de 300 000 dollars de dépenses prévues en 2002, les fonds disponibles s’élevaient à 145 700 dollars. Enfin, une polémique sur un possible détournement de l’aide alimentaire oppose depuis mai 2003 le Maroc, et le Programme alimentaire mondial, qui s’insurge contre les allégations de détournement.
111. Les évaluations réalisées par plusieurs bailleurs de fonds font apparaître la contradiction entre leur désir de voir la situation se normaliser au Sahara occidental, et la pérennisation des camps de réfugiés grâce à l’assistance. Loin de préparer le retour, l’assistance aux réfugiés permet en réalité aux parties du conflit de geler les négociations sans pour autant provoquer de désastre humanitaire. Les programmes d’assistance aux réfugiés suivent donc le blocage du plan de règlement et des négociations qui l’entourent.
112. En ce qui concerne la mise en œuvre des mesures de confiance, le HCR se trouve dans une situation comparable à celle de la MINURSO : les points techniques font l’objet de négociations interminables avec les parties, ce qui empêche la réalisation des objectifs. Une fois de plus, c’est la sélection des personnes concernées par ces mesures qui pose le plus de problèmes. Le Front POLISARIO souhaite limiter l’action aux personnes inscrites sur la liste des votants pour le referendum. Le Maroc veut les étendre à tous les habitants du Sahara occidental et de la région de Tindouf. Cette polémique bloque l’application des mesures.
113. Les réfugiés eux-mêmes sont découragés, et la situation provoque des tensions, comme en témoigne l’hostilité et les protestations à l’égard du passage du rallie Paris-Dakar en 2000. En outre, le sentiment grandissant de l’utilisation politique de leur situation et le manque récurrent des aliments les plus essentiels ont poussé certains réfugiés des camps de Tindouf à se rendre en Mauritanie, comme le souligne le rapport « North Africa » 2001 du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.
114. C’est pourtant sur le terrain de l’aide aux réfugiés que se concentre l’action des principaux acteurs internationaux. En premier lieu, l’Union européenne, à travers l’Office d’aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO), met en œuvre, en partenariat avec des organisations non gouvernementales, des programmes d’assistance alimentaire et médico-sanitaire. L’évaluation complète des « plans globaux humanitaires de ECHO en faveur des réfugiés sahraouis » en 2001, a abouti à une meilleure coordination avec le HCR et le Comité International de la Croix-Rouge, qui œuvre également sur place.
C – Prisonniers de guerre et prisonniers politiques
115. Les prisonniers de guerre marocains détenus par le Front POLISARIO, tant dans la zone du Sahara occidental qu’il contrôle que dans la région de Tindouf, demeurent un sujet majeur de préoccupation, alors que les accords conclus à Houston en 1998 prévoyaient leur libération. A l’heure actuelle, le Front POLISARIO détient encore un nombre inconnu de prisonniers de guerre, certains depuis vingt-cinq ans, ce qui correspond à la durée de détention la plus longue au monde pour des prisonniers de guerre. Les conditions de détention, dénoncées régulièrement par les Nations Unies, Amnesty International ou Human Rights Watch, sont très variables mais souvent déplorables, et constituent une atteinte aux droits humains. Certes le Front POLISARIO libère régulièrement des prisonniers, ce qui amène la communauté internationale à le féliciter de ces progrès. Il n’en demeure pas moins que de nombreux prisonniers marocains continuent de subir une détention inacceptable et restent un instrument de pression du POLISARIO sur les autres acteurs, y compris la communauté internationale.
116. En outre, les disparitions de personnes se poursuivent dans la partie du Sahara contrôlée par le Front POLISARIO, et l’on peut penser qu’il s’agit de répression politique.
117. L’Algérie est accusée par le Maroc de détenir elle aussi des prisonniers marocains dans la région de Tindouf. Le Maroc quant à lui ne détient plus de prisonniers de guerre sahraouis, mais de nombreux activistes sahraouis et des manifestants de nationalité marocaine ont été emprisonnés à l’issue de procès jugés inéquitables par les associations de défense des droits de l’homme. Ces prisonniers politiques sont également une source de préoccupation qu’il convient de rappeler, malgré des libérations graduelles (56 prisonniers politiques relâchés en 2002 selon Human Rights Watch). Des disparitions ont également lieu.
118. Le plan de paix du 23 mai 2003 prévoit la libération de tous ces prisonniers, et la recherche des disparus. En février 2003, 100 prisonniers de guerre ont été libérés. Le 1er septembre 2003, le CICR a rapatrié au Maroc 243 prisonniers de guerre marocains qui avaient été libérés le 14 août 2003 par le Front POLISARIO. Trois cent autres prisonniers de guerre ont été libérés le 8 novembre 2003, 100 en février 2004, 100 en juin 2004. Même si ces libérations son bienvenues, il ne faut pas oublier qu’il reste encore 412 prisonniers de guerre, dont certains sont détenues depuis plus de 20 ans. Le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies a lancé de nouveau un appel au Front POLISARIO pour qu’il accélère la libération de tous les prisonniers restants. Il a également demandé ce qu’il est advenu des personnes qui sont toujours portées disparues.
VI. CONTRIBUTION EVENTUELLE DU CONSEIL DE L’EUROPE
119. L’action des Nations Unies pour résoudre ce conflit se heurte depuis plus de vingt ans aux positions figées des acteurs. La tenue d’un référendum d’autodétermination, pourtant prévu par la résolution UN 690 de 1991, et raison d’être de la MINURSO est devenue impossible. Le plan de paix de mai 2003 constitue donc une dernière chance pour la communauté internationale de mettre fin à ce conflit par les droit international. L’Assemblée parlementaire devrait soutenir pleinement ce nouveau plan de paix, parce que son contenu représente sans doute la perspective de règlement la plus viable, mais aussi au nom de la primauté du droit y compris en matière de relations internationales, qui est une des valeurs fondatrices du Conseil de l’Europe. Les Nations Unies sont une institution partenaire du Conseil de l’Europe, qui doit être soutenue dans un cas aussi difficile.
120. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe bénéficie d’une expérience qui peut faciliter la résolution de ce conflit. En particulier, si le plan de paix est adopté, l’Assemblée pourrait apporter son expertise pour définir des pistes d’action à la suite du référendum. Cette période est en effet porteuse de risques, mais le plan de paix ne prévoit rien à son sujet. Si l’issue du référendum favorise l’indépendance, le Conseil de l’Europe pourrait assister le nouvel Etat dans l’établissement des normes démocratiques, notamment à travers la signature de Conventions accessibles aux Etats non membres. En effet, les risques de voir se construire un Etat autoritaire et/ou instable sont majeurs. Si le référendum débouche sur l’intégration au Maroc ou sur l’autonomie, l’Assemblée dispose du rapport sur les Expériences positives des régions autonomes comme sources d’inspiration dans la résolution de conflits en Europe, qui peut fournir des pistes utiles au Maroc, déjà confronté à des troubles dans les régions du Haut et du Moyen Atlas. D’une manière plus générale, les normes en matière de démocratie, établies par le Conseil de l’Europe peuvent intéresser le Maroc dans la poursuite de ses réformes, qui devraient en cas d’intégration ou d’autonomie du Sahara occidental, s’appliquer aussi à cette région.
121. Dans l’immédiat, et dans l’attente des suites données au nouveau plan de paix, c’est surtout dans le domaine des droits de l’homme que l’action de l’Assemblée parlementaire devrait se concentrer car une action politique trop rapide dépassant le soutien aux Nations Unies pourrait renforcer encore une tension déjà vive dans la région. En matière de droits de l’homme, la contribution du Conseil de l’Europe pourrait s’articuler autour des principaux axes suivants.
122. Face à la situation dramatique des prisonniers politiques et des prisonniers de guerre, au Maroc comme dans la région de Tindouf en Algérie (siège de la République arabe sahraouie démocratique en exil). L’Assemblée devrait se prononcer explicitement en faveur de la libération immédiate et inconditionnelle des 412 prisonniers qui restent.
123. La situation des réfugiés de la région de Tindouf en Algérie est des plus précaires, et très préoccupante. Les programmes de l’Office d’aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO) et ceux du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) manquent cruellement de fonds. Ces réfugiés bénéficient de formations sur leurs droits, dispensées par le HCR, mais ces droits ne sont pas pour eux une réalité. Quant aux réfugiés sahraouis en Mauritanie, très généralement ignorés, ils connaissent une situation difficile à évaluer mais sans doute pire encore, car ils ne bénéficient d’aucun programme du HCR. L’Assemblée parlementaire devrait considérer plus en détail le respect des droits des réfugiés avec une évaluation des perspectives d’évolution lors de leur retour prévu par le plan de paix.
124. La situation des populations civiles non réfugiées, c’est-à-dire dans la zone sous contrôle marocain, est également préoccupante, particulièrement en ce qui concerne les femmes. L’évaluation de cette situation peut permettre d’anticiper l’évolution en cas d’application du plan de paix.
125. Il pourrait être envisagé dans l’avenir de soumettre au Bureau de l’Assemblée la possibilité d’établir un accord de coopération avec les Parlements des pays du Maghreb, en particulier avec l’Algérie et le Maroc. (cf. AS/Bur(2003)26rev.) En effet, le Maroc fait partie des pays frontaliers au Conseil de l’Europe, et à ce titre il est possible d’engager avec lui des relations privilégiées.
ANNEXE I
La situation concernant le Sahara occidental, Résolution 1495 (2003) du Conseil de Sécurité des Nations Unies
ANNEXE II
ANNEXE III
Liste des propositions de textes de l’Assemblée
parlementaire
du Conseil de l’Europe
9 octobre 1979 : Décolonisation du Sahara occidental : Proposition de résolution présentée par M. Lucien PIGNION (France, SOC).
7 février 1992 : Sahara occidental : Proposition de recommandation présentée par M. Jean-Pierre FOURRE (France, SOC). Sahara occidental : Proposition de directive présentée par M. Jean-Pierre FOURRE (France, SOC)
4 mai 2001 : Sahara occidental : Proposition de recommandation présentée par Mme Clemencia TORRADO (Espagne, SOC)
14 Octobre 2002 : Sahara occidental : Proposition de recommandation présentée par Mme Eva ZETTERBERG (Suède, SOC)
Doc. 9824, Expériences positives des régions autonomes comme source d’inspiration dans la résolution de conflits en Europe, 3 juin 2003.
Commission chargée du rapport : Commission des questions politiques
Renvoi en commission : Doc. 9590, Renvoi 2771 du 18.11.02
Projet de Résolution adopté par la Commission le 04 octobre 2004 à l’unanimité
Membres de la Commission : Jakic (Président), Margelov (Vice-Président), Spindelegger (Vice-Président), Ates (Vice-Président), Aguiar, Arzilli (remplaçant : Masi), Atkinson, Azzolini, Banáš, Berceanu, Bianco, Blankenborg, Bokeria, Van den Brande, Cekuolis, Curiel Alonso (remplaçant : Padilla Carballada), Davern (remplaçant : O’Keefe), Dreyfus-Schmidt, Druviete, Duivesteijn, Durrieu (remplaçant : Loncle), Elo, Goerens, Goulet, Gross, Hedrich, Henry (remplaçant : Goris), Hörster, Iwinski, Jahic (remplaçant : Avdic), Jovaševic, Judd, Kalezic, Karpov, Klich (remplaçant : Grzyb), Koçi, Kosachev, Kostenko, Lindblad, van der Linden, Lloyd, Loutfi, Magnusson, Marty, Matušic, Medeiros Ferreira, Meimarakis, Mercan, Mignon, Mihkelson (remplaçant : Herkel), Narochnitskaya, Nemcova, Nemeth, Oliynyk, Ouzky, Pangalos, Petrova-Mitevska, Petursdottir, Pintat Rossell, Pourgourides, Prentice (remplaçant : Kilclooney), Prijmireanu, Prisacaru, Puche, de Puig (remplaçant : Aburto Baselga), Pullicino Orlando, Ranieri, Roth, Severin, Severinsen, Seyidov, Slutsky, Tabajdi, Tekelioglu, Torosyan, Toshev, Tritz, Vakilov (remplaçant : Mollazade), Wielowieyski, Wohlwend, Wurm, Zacchera.
Ex-officio: Eörsi, Einarsson, Russell-Johnston
N.B : Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont imprimés en caractères gras
Chef du Secrétariat : M. Perin
Secrétaires de la Commission : Mme Nachilo, M. Chevtchenko, M. Dossow