Doc. 10393

6 janvier 2005

Protection des droits de l’homme au Kosovo

Rapport

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur : M. Tony Lloyd, Royaume-Uni, Groupe Socialiste

Résumé

Le Kosovo fait partie du territoire de la Serbie-Monténégro, qui est un Etat membre du Conseil de l’Europe. Cependant, conformément à la Résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations Unies, le Kosovo est administré depuis plus de cinq ans par la communauté internationale, sous la direction de la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (« Minuk »), et sa sécurité est assurée par la KFOR. Alors que ces deux organes se sont engagés à protéger les droits de l’homme au Kosovo et sont parvenus à des résultats positifs sur leurs missions extrêmement difficiles, des déficiences sérieuses demeurent. Les habitants du Kosovo n’ont, en particulier, aucune possibilité de recours judiciaire à l’encontre de ces organes et ne bénéficient pas du droit de recours individuel à la Cour européenne des Droits de l’Homme.

Le rapport propose en conséquence une série de réformes essentielles au système de protection des droits de l’homme au Kosovo. En particulier, il recommande de créer une Cour des droits de l’homme pour le Kosovo, ayant juridiction sur la Minuk et la KFOR, et d’un Groupe consultatif aux droits de l’homme au sein de la Minuk ; de créer effectivement la Chambre spéciale de la Cour suprême pour les questions relatives au cadre constitutionnel, prévue, ayant juridiction sur les Institutions provisoires d’autonomie ; et de débuter les travaux pour l’extension provisoire de la compétence de la Cour européenne des Droits de l’Homme au Kosovo.

I.       Projet de résolution

1.       Le Kosovo fait partie du territoire de la Serbie-Monténégro, qui est membre du Conseil de l’Europe depuis avril 2003. Cependant, conformément à la Résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations Unies (« CSNU »), le Kosovo est administré par la communauté internationale, sous la direction de la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (« Minuk »), et sa sécurité est assurée par la KFOR, qui relève de l’Otan. En vertu de la Résolution 1244 du CSNU, l’une des principales missions de la Minuk est de défendre et de promouvoir les droits de l’homme au Kosovo, et la Serbie-Monténégro n’a plus de compétence sur le territoire du Kosovo, si bien que les obligations de cet État au regard des conventions internationales ne s’y étendent pas.

2.       Bien que la Minuk et la KFOR soient parvenus à des résultats positifs sur les missions extrêmement difficiles qui leur ont été confiées en 1999 – en particulier, le maintien de l’ordre au quotidien est désormais assuré avant tout par des forces de police civiles, la police de la Minuk (« Civpol ») et, de plus en plus, le service de police du Kosovo (« KPS ») et les Institutions provisoires d’autonomie assurent la plus grande partie de l’administration du Kosovo –, la protection des droits de l’homme au Kosovo reste un sujet de grave préoccupation. L’Assemblée parlementaire estime qu’une grande partie des problèmes rencontrés par le Kosovo en matière de droits de l’homme, dont celui de la situation des personnes déplacées, pourrait être atténuée par une amélioration et un renforcement des mécanismes de protection des droits de l’homme.

3.       L’Assemblée recommande donc à la Minuk et à la KFOR/Otan de :

i. commencer à travailler, en coopération avec le Conseil de l’Europe, à la création d’une Cour des droits de l’homme pour le Kosovo, qui devrait :

ii. coopérer avec le Conseil de l’Europe, avec la collaboration des autres parties intéressées, en particulier la Serbie-Monténégro, à une étude sur la possibilité d’une extension provisoire de la compétence de la Cour européenne des Droits de l’Homme à tous les habitants du Kosovo.

4.       L’Assemblée recommande en outre à la Minuk :

i. de mettre en place au sein de la Cour suprême la Chambre spéciale pour les questions relatives au cadre constitutionnel, qui devrait être :

ii. d’améliorer la sécurité juridique, notamment :

iii. de renforcer le système judiciaire, notamment :

iv. de maintenir et renforcer l’autorité de l’Institution du Médiateur au Kosovo, notamment :

v. de créer un Groupe consultatif/une Commission des droits de l’homme composé d’experts internationaux en droits de l’homme indépendants proposés par le Président de la Cour européenne des Droits de l’Homme et nommés par le Représentant spécial du Secrétaire Général des Nations Unies, et chargé d’examiner la conformité des (projets de) règlements et autres instruments de la Minuk aux normes internationales de protection des droits de l’homme. Ce Groupe consultatif remplirait d’autres missions telles qu’instruire les recours déposés par le Bureau des plaintes (Claims Office) de la Minuk, et fournirait des avis à la Minuk sur des questions – autres que les plaintes individuelles – qui lui sont soumises par le Médiateur ;

vi. d’améliorer l’efficacité de la Direction du logement et des biens immobiliers (« HPD ») et de la Commission des plaintes sur le logement et les biens immobiliers (« HPCC ») ainsi que celle des tribunaux civils lorsqu’ils examinent des litiges en matière de propriété, notamment :

vii. d’améliorer les procédures d’expropriation, notamment :

viii. d’améliorer le statut et l’efficacité des forces de police civiles Civpol et du KPS, notamment :

ix. de passer en revue le régime des immunités, notamment :

5.       L’Assemblée recommande également à la KFOR, à l’Otan et aux États participant à la KFOR (s’il y a lieu) :

i. de respecter strictement l’engagement de ne pas recourir à la détention que lorsqu’elle est absolument nécessaire, et de remettre immédiatement la garde de tout détenu aux forces de police civiles ;

ii. de réviser et d’améliorer la Directive sur la détention et la Commission de révision des détentions (Detention Review Panel) de la KFOR, notamment :

iii. d’améliorer les procédures de traitement des plaintes relatives à l’expropriation, notamment :

iv. de promouvoir une coopération et une coordination effectives avec les forces de police civiles, et d’empêcher toute possibilité d’obstruction dans leurs enquêtes ;

v. de prendre à la première occasion les dispositions nécessaires avec le Conseil de l’Europe pour une mise en œuvre du mécanisme de la Convention européenne pour la prévention de la torture.

6.       Enfin, l’Assemblée recommande aux Institutions provisoires d’autonomie :

i. de contribuer à l’amélioration de la sécurité juridique en fournissant une formation appropriée à tous les fonctionnaires, en particulier ceux qui occupent des fonctions judiciaires, sur la législation applicable en vigueur et en particulier sur les nouveaux instruments juridiques et les instruments internationaux applicables en matière de droits de l’homme, en particulier la CEDH et ses Protocoles additionnels ;

ii. de garantir pleinement le respect effectif des droits de l’homme dans l’élaboration des politiques et de la législation, notamment :

iii. de veiller au strict respect des procédures définies par la loi de 1986 sur l’expropriation et par les autres instruments pertinents ;

iv. de contribuer au renforcement de l’Institution du Médiateur au Kosovo en coopérant toujours pleinement avec le Médiateur en conformité avec leurs obligations légales, en particulier en accédant à ses demandes d’information et de documentation ;

v. de coopérer pleinement à la mise en œuvre des accords existants et futurs entre la Minuk et le Conseil de l’Europe sur l’application des mécanismes de protection des droits de l’homme de ce dernier.

II.       Projet de recommandation

1.       L’Assemblée parlementaire renvoie à sa Résolution … (2005) sur la protection des droits de l’homme au Kosovo.

2.       En conséquence, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres :

i. de prendre rapidement les dispositions nécessaires pour la mise en œuvre par la KFOR/Otan du mécanisme de la Convention pour la prévention de la torture au Kosovo ;

ii. de commencer à travailler, en coopération avec la Minuk et la KFOR/Otan, à la création d’une Cour des droits de l’homme pour le Kosovo, conformément au paragraphe pertinent de la résolution susmentionnée, et d’associer la Serbie-Monténégro à cette activité ;

iii. d’adopter une résolution, s’inspirant mutatis mutandis de la Résolution (93) 6 du Comité des Ministres relative au contrôle du respect des droits de l’homme dans des États non membres du Conseil de l’Europe, réglementant la désignation des juges de la Cour des droits de l’homme pour le Kosovo et leur nomination par le Président de la Cour européenne des Droits de l’Homme ;

iv. d’adopter une résolution autorisant le Président de la Cour européenne des Droits de l’Homme à :

v. d’entreprendre un étude sur la possibilité d’une extension provisoire de la compétence de la Cour européenne des Droits de l’Homme à tous les habitants du Kosovo.

III.        Exposé des motifs

      par M. Tony Lloyd, rapporteur

A.       Introduction

1.       Le présent rapport trouve son origine dans le document 9896 référencé 2874 en date du 29 septembre 2003, s’agissant d’un projet de Recommandation intitulé : « Situation des droits de l’homme au Kosovo1 » ; déposée par Radoje Prica, parlementaire Serbe-Monténégrin, la motion correspondante proposait que l’Assemblée demande au Comité des Ministres :

i.       de passer des accords avec la Mission intérimaire des Nations Unies au Kosovo (« Minuk ») pour une mise en œuvre immédiate de deux instruments du Conseil de l’Europe : la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (la « Convention-cadre ») et la Convention pour la prévention de la torture (la « CPT ») ;

ii.       d’améliorer l’application de la Convention européenne des Droits de l’Homme (la « CEDH ») et notamment la possibilité de déclarer recevables des requêtes individuelles formulées au Kosovo ;

iii.       de faciliter le retour rapide et sûr des personnes déplacées de l’intérieur du pays (« IDPs ».

2.       Dans le droit fil de cette proposition et avec l’accord du Comité, le rapporteur a choisi de ne pas procéder à une étude détaillée des problèmes factuels posés par les droits de l’homme au Kosovo (le titre du rapport a d’ailleurs été modifié pour tenir compte de ce choix). Pour autant, la situation générale est toujours la source de vives préoccupations comme l’a montré, à l’évidence, l’explosion de violences ethniques à la mi-mars 2004, dont les conséquences n’ont toujours pas trouvé de solution à ce jour2. Actuellement, parmi les problèmes les plus graves liés au respect des droits de l’homme au Kosovo sont les suivants3 :

i.       impossibilité pour les personnes déplacées de l’intérieur – essentiellement des Serbes et des membres des autres communautés minoritaires – de revenir en toute sécurité dans leurs foyers. Certaines de ces personnes sont ainsi déplacées depuis 1999 tandis que d’autres – qui se comptent par milliers – le sont depuis les violences survenues en mars 2004 ;

ii.       absence générale de sécurité dans la province, en particulier pour les membres des communautés minoritaires ;

iii.       en conséquence, des répercussions à la liberté de circulation ;

iv.       violations des droits de propriété, essentiellement dues à l’occupation illégale de biens laissés à l’abandon, mais également à des expropriations auxquelles les autorités internationales ont procédé sans réparations adéquates ;

v.       insuffisance des enquêtes diligentées dans les cas de disparition ou d’autres crimes graves – notamment ceux commis antérieurement et pendant les bombardements de l’Otan en 1999 – avec le climat d’impunité qui en est résulté ;

vi.       insuffisance des procédures judiciaires, notamment en ce qui concerne leur durée, l’équité de la procédure et l’accès aux tribunaux ; cette insuffisance favorise à son tour la perpétuation du climat d’impunité ainsi que le maintien d’un système « parallèle » de tribunaux qui fonctionne dans la partie nord du Kosovo sous l’autorité de la Serbie proprement dite ;

vii.       absence de garanties adéquates pour assurer la légalité des détentions, en particulier celles à laquelle procède la Kfor et pour lesquelles il n’existe pas de mécanisme de contrôle indépendant ;

viii.       corruption des fonctionnaires, notamment au sein de l’appareil judiciaire ;

ix.       traite des êtres humains et prostitution4 ; et,

x.       non respect du principe de légalité et de sécurité du droit avec, pour conséquences, l’impossibilité d’accéder aux textes juridiques, l’absence de contrôle judiciaire et l’inexistence de recours efficaces en cas de violation des droits de l’homme.

3.       Le rapporteur, dans la préparation de ce rapport et avec le soutien et l’accord de la Commission, s’est concentré sur une interprétation large du second point soulevé dans la proposition de recommandation, étant donné que la manière la plus efficace d’aborder des problèmes d’une telle gravité est l’amélioration des mécanismes ou des institutions de nature à favoriser le respect des droits de l’homme au Kosovo, s’agissant plus particulièrement de l’accessibilité et de l’efficacité des voies de recours5. En conséquence, le présent rapport est axé sur les thèmes suivants6 :

i.       application de la CEDH ;

ii.       possibilité de déposer des requêtes individuelles devant la Cour européenne des Droits de l’Homme (la « Cour européenne ») ;

iii.       de façon moins détaillée, application de la Convention-cadre et de la CPT.

Pour l’essentiel et dans ce rapport, l’analyse juridique de la situation des droits de l’homme au Kosovo repose sur l’Avis de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (la « Commission de Venise ») intitulé les doits de l’homme au Kosovo : éventuelle création de mécanismes de contrôle7. Le rapporteur s’est également appuyé sur les informations qu’il a recueillies lors de sa visite à Pristina du 19 au 21 janvier 2004, sur les procès-verbaux d’audition de la Commission des affaires juridiques et des droits de l’homme réunie à Paris le 16 mars 20048 et sur toute une série de documents déjà publiés,9 notamment le rapport du Commissaire aux Droits de l’homme du Conseil de l’Europe, « Kosovo : situation des droits de l’homme et sort des personnes déplacées de leur domicile »,10 demandé par l’Assemblée dans sa Recommandation 1569 (2002).

B.        Aperçu du cadre juridique actuel

i.       Origine, structure juridique et constitutionnelle et pouvoirs de la Minuk et des Institutions provisoires d’autonomie (IPA)

4.       Le Kosovo fait partie du territoire national de la Serbie-Monténégro. Cela dit, le Kosovo ne dépend plus de la juridiction de la Serbie-Monténégro mais est administré par la Minuk. Cet état de fait résulte de la Résolution 1244 du Conseil de Sécurité des Nations Unies en date du 10 juin 1999 qui a mis fin à la campagne de bombardements de l’Otan et qui a également décidé de la présence au Kosovo d’une force de sécurité placée sous l’autorité de l’Otan, la Kfor. D’autres organisations internationales – et notamment l’OSCE, l’Union européenne et le HCNUR – remplissent différentes fonctions dans le cadre du mandat administratif global de la Minuk.

5.       En réalité, la Résolution 1244 du Conseil de sécurité est le seul texte par lequel la Minuk soit liée ; il ne détermine son rôle que dans des termes très généraux et il est surtout axés sur ses responsabilités politiques et administratives. Il n’est fait mention des droits de l’homme qu’une seule fois dans ce document, lequel précise que l’une des « principales responsabilités » de la Minuk consiste à « protéger et défendre les droits de l’homme ».

6.       Etant donné que la Résolution 1244 est le seul texte applicable en l’espèce et qui procède d’une entité investie d’une autorité supérieure et directe sur la Minuk, elle est également le seul texte à s’apparenter à une loi fondamentale ou à une « constitution » qui régirait les interventions de la Minuk. Afin d’établir un cadre juridique plus précis pour l’exercice de son mandat, le Règlement No. 2000/54 de la Minuk (portant amendement du Règlement No. 1999/1) relatif à l’autorité de l’administration intérimaire au Kosovo, prévoit qu’au sein de la Minuk toutes les responsabilités législatives et exécutives seront exercées par le représentant spécial du Secrétaire Général des Nations Unies (« RSSG ») et autorise celui-ci à nommer ou à révoquer tout fonctionnaire, y compris les membres de l’appareil judiciaire. Le Règlement No. 2000/59 de la Minuk (portant amendement du Règlement No. 1999/24) relatif au droit applicable au Kosovo retient, pour les textes normatifs, l’ordre de priorité suivant : (i) Règlements promulgués par le RSSG et instruments annexes ; (ii) droit en vigueur antérieurement au 22 mars 198911 ; et (iii) en cas de lacune et aussi longtemps qu’il n’aura pas de caractère discriminatoire et qu’il respectera les normes internationales en matière de droits de l’homme, le droit en vigueur postérieurement au 22 mars 1989.

7.       Les représentants spéciaux du Secrétaire Général des Nations Unies (RSSG) qui se sont succédés ont donc eu toute latitude pour adopter des règlements portant amendement d’autres textes ou se substituant à eux ou promulgués pour combler certaines lacunes. Tous les textes juridiques directement applicables au Kosovo, à la seule exception de la Résolution 1244, peuvent indifféremment être révisés ou rapportés par le RSSG, sans qu’il soit nécessaire de consulter une instance locale, quelle qu'elle soit, et sans possibilité de contrôle parlementaire ou judiciaire. En conséquence, aussi longtemps que le RSSG respecte les dispositions de la Résolution 1244, il ou elle est libre d’agir comme il/elle l’entend et de prendre quelle que décision que ce soit.

8.       L’autorité législative et administrative suprême de la Minuk est renforcée par l’immunité considérable accordée à ses biens, fonds, actifs et personnels par le Règlement No. 2000/47. Les cadres supérieurs de la Minuk ne sont pas soumis à la juridiction locale pour tout ce qui concerne leurs actes civils ou d’éventuels agissements pénalement répréhensibles sur le territoire du Kosovo. Par ailleurs, les personnels de la Minuk – y compris ceux qui sont recrutés sur place – ne sont pas justiciables d’une procédure judiciaire à propos de ce qu’ils peuvent avoir dit et fait dans le cadre de leurs fonctions et ils ne peuvent être ni arrêtés ni détenus. S’ils sont arrêtés ou détenus par erreur, ils doivent être immédiatement remis aux autorités de la Minuk. Des dispositions de même nature s’appliquent également à la Kfor mais alors que le Secrétaire Général des Nations Unies est « tenu de lever l’immunité de tout personnel de la Minuk dans toute circonstance où, à son avis, cette immunité pourrait faire obstacle au cours normal de la justice et où elle peut être levée sans porter préjudice aux intérêts de la Minuk », la levée de l’immunité d’un personnel de la Kfor est laissée à l’appréciation du commandement du contingent national auquel appartient la personne en cause12. Par ailleurs, il se dit que les personnels internationaux de la Kfor ne seraient soumis qu’à la juridiction exclusive de chacun des Etats par qui ils ont été envoyés13.

9.       Bien qu’au départ la Minuk ait eu en charge à tous égards l’administration civile du Kosovo, depuis la mise en œuvre du Cadre constitutionnel pour l’autonomie provisoire du Kosovo, bon nombre des responsabilités correspondantes ont été dévolues à des instances locales, les Institutions provisoires d’autonomie14. Ces entités comportent une assemblée, un président, un gouvernement et un système judiciaire, alors que le Cadre constitutionnel prévoit également des dispositions applicables au Médiateur pour le Kosovo et à d’autres instances et bureaux indépendants tels que la Commission électoral centrale et le Conseil pour la justice et l’action publique au Kosovo.

10.       Un certain nombre de compétences ont ainsi été transférées aux Institutions provisoires d’autonomie dont, notamment, la politique économique et financière ; les questions fiscales et budgétaires ; les douanes, le commerce, l’industrie et l’investissement ; l’éducation, la science et la technologie ; la jeunesse, les sports et la culture ; la santé, la protection de l’environnement, le droit du travail et la protection sociale ; la famille, l’égalité des sexes et la protection des mineurs ; les transports, la poste, les télécommunications et les technologies de l’information ; l’industrie forestière et le développement rural ; les statistiques ; l’aménagement du territoire et le tourisme, ainsi que la bonne gouvernance, les droits de l’homme et l’égalité des chances.

11.       Si le degré de contrôle exercé par la Minuk sur les opérations menées par les Institutions provisoires d’autonomie varie, tout récemment, l’autorité qui leur était reconnue dépend désormais de la Minuk. Ainsi, la législation relative à l’Assemblée provisoire doit être promulguée par le RSSG qui peut s’y refuser ou exiger des amendements avant d’y consentir. De la même façon, l’exécution des décisions de justice dépend de l’autorité du RSSG.15

ii.       Statut de la protection des droits de l’homme et de la CEDH

12.       L’unique texte juridique exogène directement applicable au Kosovo – la Résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations Unies – ne fait qu’incidemment allusion aux droits de l’homme comme indiqué au paragraphe 5 ci-dessus. Toutefois, un certain nombre d’autres références plus précises figurent dans les divers règlements de la Minuk.

i.       Le Règlement No. 2000/54 exige que toutes les personnes à qui sont confiées des fonctions publiques ou qui occupent des postes publics au Kosovo soient tenue au respect des normes internationalement reconnues dans le domaine des droits de l’homme et ne se laissent aller à aucun type de discrimination contre qui que ce soit et pour quel que motif que ce soit.

ii.        Le Règlement No. 2000/59 réaffirme l’interdiction de toute forme de discrimination ; il abolit la peine capitale et comporte une liste de textes qui reflètent les normes internationalement reconnues dans le domaine des droits de l’homme ; sur cette liste figure la CEDH, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (« ICCPR »), le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (« ICESR »), la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, la Convention des Nations Unies contre la torture et la Convention internationale relative aux droits de l’enfant.

iii.       Le Cadre constitutionnel précise que les Institutions provisoires d’autonomie devront « garantir et veiller au respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales internationalement reconnues », y compris s’agissant des droits dont traite le Règlement No. 2000/59 (à l’exception de l’ICESR), la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et la Convention-cadre.

13.       Si le Cadre constitutionnel met sur pied un système judiciaire doté, notamment, d’une Cour suprême16, ce système n’a pas juridiction sur la Minuk ou sur la Kfor (qui disposent, comme indiqué plus haut, de larges immunités). Le Médiateur pour le Kosovo est le seul mécanisme qui ait compétence sur la Minuk ; sa mission consiste à développer et à protéger les droits et les libertés des individus et des entités juridiques et à faire en sorte que toutes les particuliers au Kosovo aient la possibilité de voir leurs droits humains et leurs libertés fondamentales effectivement garantis par des normes internationales, tout en prévoyant des mécanismes facilement et rapidement accessibles pour contrôler et, le cas échéant, corriger, les mesures et actions constitutives d’un abus d’autorité qui seraient imputables à l’administration civile provisoire ou à toute institution centrale ou locale en cours de création17. Le Médiateur a compétence pour accueillir les plaintes et diligenter les investigations qui s’imposent, pour procéder à des contrôles, prendre des mesures préventives, formuler des recommandations et donner des avis dans les cas d’éventuelles violations des droits de l’homme ou d’actions constitutives d’un abus d’autorité et imputables à n’importe quelle autorité publique du Kosovo18.

14.       En dépit de la référence faite par le Règlement No. 2000/38 à un « mécanisme opportun de contrôle et de recours en cas d’action », le Médiateur n’a pas de pouvoir contraignant ni sur les Institutions provisoires d’autonomie ni sur la Minuk. En ce sens, par conséquent, si le Médiateur représente en tant que tel un mécanisme précieux pour la défense des droits de l’homme, il ne peut (et il n’est d’ailleurs pas prévu qu’il puisse) faire plus que prendre une part limitée et extrajudiciaire à toute une série de fonctions normalement associées à un système global de protection des droits de l’homme19. En conséquence, le fait que la Minuk ne soit soumise qu’à la juridiction du Médiateur constitue une lacune grave dans le système de protection des droits de l’homme au Kosovo. Tant que l’administration internationale reste au Kosovo, pourtant, le Médiateur devrait garder le statut international.

15.       Outre cette carence juridictionnelle, il y a encore un autre problème qui tient au fait que les réponses apportées par les représentants spéciaux successifs du Secrétaire Général aux recommandations du Médiateur, ont été souvent tardives et se sont avérées inappropriées. A cet égard, il est particulièrement intéressant de noter que l’institution du Médiateur pour le Kosovo – qui, à bien d’autres égards, s’avère être un véritable modèle du genre – souffre d’une absence de soutien parlementaire qui donnerait plus de poids aux recommandations faites au pouvoir exécutif (c’est-à-dire la Minuk20). C’est ainsi que le Médiateur a dû développer un profil d’un niveau exceptionnellement élevé pour une institution de ce type. Si rien de ce qui vient d’être dit ne saurait déprécier la valeur fondamentale de l’institution ni mettre en cause la probité de celui qui en occupe les fonctions ou la qualité remarquable de ses travaux, les affirmations qui précèdent confirment l’existence du problème posé par l’insuffisance générale de voies de recours juridictionnelles contre la Minuk dans le contexte juridique et politique spécifique du Kosovo.

iii.       Ratification de la CEDH par la Serbie-Monténégro

16.       Pour satisfaire à l’obligation à laquelle elle s’était engagée lors de son adhésion au Conseil de l’Europe, la Serbie-Monténégro a ratifié la CEDH le 3 mars 2004. Toutefois, en dépit des dispositions posées par la Résolution 1244, la Serbie-Monténégro n’a formulé aucune déclaration territoriale à propos du Kosovo dans l’intention de dégager sa responsabilité au titre de violations des droits de l’homme qui pourraient y être constatées.

17.       Quoi qu’il en soit, étant donné que l’article 1 de la CEDH relatif aux obligations des Etats parties ne fait allusion qu’à la « juridiction » et non pas (à la différence de l’ICCPR) au « territoire », l’exclusion par la Résolution 1244 de la compétence effective de la Serbie-Monténégro sur le Kosovo, exclut également, de façon générale, toute obligation faite à cet Etat de protéger les droits de l’homme dans cette province.

18.       Cela dit, dans certaines circonstances, la Serbie-Monténégro peut être tenue pour responsable de violations des droits de l’homme au Kosovo. Ce phénomène résulte du fait que, même si le Kosovo est un « territoire extra-juridictionel » de la Serbie-Monténégro, sa responsabilité peut néanmoins être engagée au titre de mesures qui seraient constitutives d’une certaine forme de contrôle effectif sur certaines activités au sein du Kosovo. En particulier, la présence permanente de « structures parallèles » dans la partie nord du Kosovo – y compris le maintien d’un système judiciaire indépendant administré depuis la Serbie proprement dite, qui, dans la pratique, est uniquement applicable aux Serbes et qui fait appel à des textes de loi différents de ceux dont l’application est générale au Kosovo – crée une responsabilité potentielle dans toute la mesure où les activités de ces structures peuvent violer des droits individuels.

iv.       Problèmes posés par les droits de l’homme à propos de la Kfor

19.       Le principal problème posé à propos de la Kfor dans le domaine des droits de l’homme tient à l’exercice de son pouvoir de détention. Il est dit que ce pouvoir trouverait son origine dans l’allusion faite par la Résolution 1244 à l’établissement d’une présence internationale en charge de la sécurité, « dotée de tous les moyens nécessaires pour lui permettre de faire face à ses responsabilités » ; ces obligations impliquent qu’elle doive œuvrer contre le déclenchement de nouvelles hostilités, favoriser la démilitarisation de la KLA et d’autres bandes armées, mettre sur pied un environnement sécurisé et défendre la sécurité et l’ordre publics jusqu’à ce que la Minuk soit en mesure de prendre la relève.21 En dépit du fait que la Minuk soit désormais opérationnelle depuis cinq ans, le rapporteur est d’avis que la situation des droits de l’homme en général et les violences du mois de mars dernier en particulier montrent la nécessité, dans des circonstances exceptionnelles, de continuer à reconnaître ce pouvoir de détention à la Kfor.

20.       Le rapporteur accueille donc en partie favorablement les termes mêmes de la dernière directive de la Kfor en matière de détention22 selon laquelle la Kfor ne procédera à des arrestations que « dans les cas où elles sont absolument nécessaires », « en dernière instance lorsque les autorités civiles n’auront pas été capables ou n’auront pas souhaité prendre des mesures de nature à faire taire la menace ». Cette directive est également significative à différents égards :

i.       elle fixe un cadre clair pour apprécier les circonstances dans lesquelles il est possible d’exercer ce pouvoir de détention ;

ii.       elle stipule la nécessité d’un traitement humain et que tout doit être fait pour satisfaire aux normes internationales pertinentes en matière de droits de l’homme23 ;

iii.       elle limite à une durée de 72 heures toute détention décidée sous l’autorité d’un chef de brigade ;

iv.       elle impose l’intervention du Commandant de la Kfor (« ComKfor ») pour la prolongation de la détention ;

v.       elle fait obligation au ComKfor d’examiner tous les cas qui lui sont soumis à la lumière des recommandations d’un Groupe de contrôle de la détention qui bénéficiera des avis du Conseiller juridique de la Kfor ;

vi.       elle limite à 30 jours la durée de la détention prolongée sous l’autorité du ComKfor et à l’expiration de ce délai un nouvel examen et une nouvelle décision sont nécessaires pour une nouvelle prolongation de la détention.

21.       Toutefois, du point de vue du rapporteur, cette directive pourrait être encore améliorée par l’adoption d’un certain nombre de mesures :

i. en retirant l’expression « tous les efforts seront faits » de l’obligation de respecter toutes les normes internationales de protection des droits de l’homme pertinentes, ainsi qu’en veillant en particulier à ce que les normes de l’article 5 de la CEDH soient respectés ;

ii. en renforçant l’autorité et l’indépendance de la Commission de révision des détentions en l’impliquant dans toutes les décisions de détention du Commandant de la KFOR ; en faisant en sorte qu’elle soit composée exclusivement de juristes indépendants, nommés par le Président de la Cour européenne des Droits de l’Homme ; et en faisant en sorte que ses décisions en matière de détention soient contraignantes, dans l’attente de la mise en place d’une juridiction de la Cour des Droits de l’homme du Kosovo dans ce domaine ;24

iii. en veillant à ce que tout individu arrêté ou détenu bénéfice de représentation légale dans des conditions équivalentes à celles établies par les dispositions appropriées du Règlement no 2003/26 sur le Code de procédure pénale provisoire ;

iv. en fournissant aux détenus des exemplaires des décisions de la Commission, et en publiant ces décisions si le détenu y consent en connaissance de cause ;

v. en assurant une indemnisation pour arrestation ou détention illégales équivalente à celle établie par le Code de procédure pénale provisoire ;

vi. par la reconnaissance par tous les États participant à la KFOR de la compétence de la Commission ;

vii. en passant le plus rapidement possible un accord avec le Conseil de l’Europe sur le rôle que pourrait jouer le CPT – Comité pour la prévention de la torture – en tant que mécanisme de contrôle25.

22.       Le rapporteur fait également sienne la suggestion de la Commission de Venise selon laquelle la compétence du Groupe de contrôle de la détention devrait être étendue à toutes affirmations relatives à d’autres formes de violation des droits de l’homme et en particulier celles qui peuvent se produire lors des perquisitions domiciliaires ou celles qui impliquent des mauvais traitements graves. (Si ses fonctions évoluaient dans ce sens, le Groupe de contrôle devrait alors être rebaptisé et prendre pour nom « Comité consultatif et de contrôle », afin de mieux rendre compte de la similitude entre son statut au sein de la Kfor et celui du Groupe consultatif de la Minuk.) En pareils cas, le Groupe/Comité devrait avoir compétence pour allouer des réparations ou des dédommagements adéquats. En alternative, au cas où ce soit considéré comme plus approprié, un accord devrait être conclu avec le Médiateur pour éteindre sa juridiction à des telles allégations.

v.       Protection des droits de propriété

23.       Sous le régime discriminatoire de Milosevic, de nombreux Albanais du Kosovo ont perdu les appartements qui avaient été mis à leur disposition par leurs employeurs et de nombreux transferts de propriété n’ont pas été formalisés ou n’ont pas même été enregistrés. Près de la moitié du parc immobilier du Kosovo a été détruit lors des conflits de la fin des années 90. Par ailleurs, les archives ont été détruites pendant le conflit ou ont été soustraites par l’administration yougoslave contrainte de se retirer. En outre, depuis leur arrivée dans le pays, la Minuk et la Kfor se sont appropriées et/ou ont endommagé des propriétés. Le respect des biens demeure donc l’un des droits les moins efficacement protégés au Kosovo et il joue un rôle considérable dans les difficultés qui font obstacle au retour des personnes déplacées de l’intérieur dans leurs foyers et à la reconstitution de communautés multiethniques. Les problèmes posés sont de différents ordres :

i.       en novembre 1999, la Minuk a créé une Direction du logement et de la propriété (« HPD ») ainsi qu’une Commission des réclamations (« HPCC ») qui ont compétence exclusive pour résoudre les différends nés de législations discriminatoires, de transactions informelles et d’occupations illicites26. L’efficacité de ces entités a été compromise par l’absence de règles de procédure, par l’insuffisance des ressources, par la limitation des possibilités d’accès, une notoriété trop limitée, de mauvaises pratiques de gestion et des difficultés interinstitutionnelles. Les problèmes qui persistent concernent essentiellement la durée des procédures, le délai requis pour obtenir une décision et la non-exécution de ces mêmes décisions.

ii.       L’exécution des décisions prises par les instances HPD/CC est souvent entravée par des questions de sécurité telles que les menaces proférées par les occupants illégaux qui vont être expulsés à l’encontre des huissiers ou des propriétaires légitimes ou par la destruction des biens qu’ils doivent abandonner du fait de leur expulsion27. Par ailleurs, les forces de police n’accordent pas un soutien suffisant aux deux entités HPD/CC et la coordination avec les tribunaux reste insuffisante.

iii.       Les problèmes de sécurité et les restrictions apportées à la liberté de circuler interdisent à de nombreuses personnes déplacées de l’intérieur (essentiellement des Serbes du Kosovo) – dont les terres ont été illégalement occupées par des Albanais du Kosovo – de s’informer de ce que leurs biens sont devenus et ils sont laissés sans assistance pour actionner le mécanisme qui devrait leur permettre de les récupérer.

iv.       L’impossibilité d’obtenir des informations sur les biens laissés à l’abandon et d’avoir accès à des mécanismes de réparation sont à l’origine du risque encouru par de nombreux propriétaires déplacés de l’intérieur qui ne peuvent engager les procédures de dédommagement ou de récupération de leurs biens avant l’expiration de la période limite prévue à cette fin28. Il règne également une certaine confusion pour savoir si les tribunaux internes peuvent déclarer recevables des requêtes qui auraient pu être déposées devant les deux entités HPD/CC à la suite du transfert de compétence29.

v.       Le non-respect des principes du droit a souvent conduit à la construction illicite et à grande échelle d’immeubles érigés sur des terres illégalement occupées et les tribunaux répugnent à ordonner l’arrêt des travaux ou la démolition des immeubles.

vi.       La Minuk et les Institutions provisoires d’autonomie disposent du pouvoir d’exproprier des biens, pour l’essentiel en vertu de la Loi sur les expropriations de 198630. Cela dit, les pouvoirs publics – au niveau des administrations centrale et locales – n’ont pas respecté les procédures et ont donc manqué à leur obligation d’assurer le respect des biens et de protéger le droit correspondant qui a donc été enfreint.

vii.       En outre, le Bureau des réclamations de la Minuk – responsable de traiter les plaintes relevant du droit civil, y compris celles qui s’agissent de l’expropriation – a été critiqué en raison de l’inadaptation des procédures, de son manque d’indépendance et de l’absence de procédures d’appel. En effet, les procédures mises en œuvre par la Minuk ne permettent pas aux particuliers d’être entendus ou représentés et les décisions sont prises par un collège de membres du personnel de la Minuk. Il n’existe pas de procédure d’appel autre que l’envoi d’un « mémorandum » au directeur administratif de la Minuk. L’efficacité de cette procédure est nettement moindre que celle en vigueur auprès de la Kfor (voir ci-dessous).

viii.       La Kfor a aussi dû exproprier des propriétés privées. Les réclamations formulées contre la Kfor sont initialement soumises à un Bureau des réclamations ouvert auprès du quartier général de la Kfor ; si le requérant rejette la proposition que lui fait le Bureau des réclamations pour régler le différend, il/elle peut faire appel de la décision devant la Commission d’appel des réclamations devant la Kfor (« KCAC »)31. La procédure d’appel ne définit pas clairement les moyens autorisés ni la procédure elle-même et, pour autoriser l’appel, exige que la décision soit prise à l’unanimité. Ces décisions n’ont pas d’effet contraignant : il est simplement recommandé d’en tenir compte. Dans le cas où l’appel est rejeté à l’unanimité, la proposition du Bureau des réclamations n’est pas retenue. Cela dit, ce système ne concerne que les réclamations formulées contre le quartier général de la Kfor ; chaque contingent national est responsable du traitement des requêtes déposées contre lui, mais peut également choisir d’adhérer au système des appels32. Ce système a été critiqué en raison de l’inadaptation de la procédure et du manque d’indépendance de la Commission des appels (KCAC).

vi.       Application des mécanismes de contrôle de la Convention-cadre et de la CPT

24.       L’étape la plus importante pour satisfaire la première demande formulée dans la proposition de recommandation a déjà été franchie. Des accords sur la mise en œuvre des mécanismes de contrôle prévus par la Convention-cadre et par la CPT ont été signés le 23 août 2004 à Pristina entre le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe et la Minuk. Le rapporteur accueille très favorablement cette évolution.

25.       Dans un second temps, il serait maintenant essentiel que les mesures de mise en œuvre nécessaires soient appliquées, non seulement par la Minuk et par les autorités centrales des Institutions provisoires d’autonomie mais également par les autorités locales pour le Kosovo, de façon à ce que tous les échelons de gouvernement soient totalement impliqués et participent au processus.

26.       Toutefois, aucun accord n’a encore été signé entre la Kfor/Otan à propos de la CPT. En conséquence, le rapporteur encourage vivement le Comité des Ministres et les autorités de la Kfor/Otan à faire les dispositions nécessaires le plus rapidement possible pour autoriser le plein accès du Comité pour la prévention de la torture à tous les lieux de détention contrôlés par la Kfor sur l’ensemble du territoire du Kosovo.

vii.       Autres problèmes liés à l’efficacité des mécanismes de protection des droits de l’homme

27.       Outre les questions qui viennent d’être posées, il reste encore à résoudre un certain nombre de problèmes relatifs à l’efficacité des mécanismes de protection des droits de l’homme au Kosovo.

28.       Aucune protection efficace des droits de l’homme n’est possible sans la reconnaissance des principes du droit lesquels, à leur tour, imposent le respect du principe de la légalité. Or, au Kosovo, il y a encore un certain nombre de difficultés à ce propos33 :

i.       Si les modalités prévues par le Règlement No. 2000/59 sur le droit applicable au Kosovo semblent claires, dans la pratique leur application continue de faire problème. Ainsi, la confusion règne quant à la nature de plusieurs textes juridiques susceptibles de s’appliquer à une même situation de fait, en particulier lorsque aucun règlement de la Minuk n’est manifestement pertinent. Par ailleurs, les tribunaux sont mal équipés pour décider si les textes juridiques postérieurs à 1989 satisfont ou non aux exigences posées par le Règlement No. 2000/59 ; en l’absence d’une Chambre de la Cour suprême chargée de résoudre ces questions, les juridictions inférieures peuvent prendre des décisions contradictoires à propos du droit applicable.

ii.       Bien qu’au Kosovo sous administration de la Minuk il y ait trois langues officielles – l’anglais, l’albanais et le serbe – nombreux sont les instruments juridiques élaborés par la Minuk qui sont initialement promulgués en anglais seulement et la qualité des traductions finales est souvent très mauvaise.

iii.       Deux autres problèmes ont à voir avec la promulgation des textes juridiques. Le premier concerne la vacatio legis, c’est à dire la période comprise entre la promulgation et l’entrée en vigueur d’un instrument juridique. Bon nombre des instruments de la Minuk entrent en vigueur au moment de leur promulgation, de sorte que le délai nécessaire entre la promulgation et la connaissance effective d’un tel instrument juridique court sur une période pendant laquelle même les tribunaux risquent de ne pas appliquer le droit en vigueur.

iv.       Le second de ces problèmes – qui aggrave encore le premier – concerne les modalités de diffusion des instruments juridiques qui s’avèrent inefficaces ou qui ne permettent pas d’atteindre toutes les parties concernées (bien que le recours aux nouvelles technologies de l’information tende à améliorer la situation) ou encore qui ne sont pas accompagnées de la formation indispensable des personnes intéressées : à cet égard, le Médiateur pense particulièrement aux dispositions récentes des deux nouveaux codes (pénal et de procédure pénale).

29.       Si les Institutions provisoires d’autonomie sont bien soumises à la juridiction d’un système judiciaire, l’efficacité de l’appareil judiciaire au Kosovo pourrait être renforcée dans bien des domaines ; et les critiques à formuler à cet égard ne concernent pas seulement les juges locaux mais également les magistrats internationaux.

i.       Le problème central tient à ce que, entre 1989 et 1999, les albanais du Kosovo ont été, dans les faits, exclus de la profession juridique et, en particulier, de l’ensemble de l’appareil judiciaire, alors que la plupart des magistrats serbes sont restés dans l’administration serbe en 1999. Les tentatives faites pour reconstruire un appareil judiciaire multiethnique qui reflète la composition de la population dans son ensemble ont été compromises, non seulement en raison de l’insécurité qui règne au Kosovo – depuis les violences de mars dernier, deux procureurs serbes récemment nommés au Kosovo ont préféré renoncer à leurs fonctions et un procureur serbe du Kosovo et deux juges ont quitté la province34 - mais aussi à cause de la position équivoque adoptée par les autorités de la Serbie-Monténégro qui, en maintenant des tribunaux parallèles dans le nord du Kosovo, dissuadent les magistrats serbes du Kosovo de collaborer avec les tribunaux de la Minuk35.

ii.       L’insécurité a également eu pour effet de limiter considérablement la capacité d’intervention des bureaux de liaison des tribunaux des régions de Pristina, Gnjilane et Pec et les communautés minoritaires n’ont toujours pas la possibilité de saisir la plupart des tribunaux internes du Kosovo36.

iii.       Il existe également un problème de perception des préjugés ethniques qui affecte les magistrats et, notamment, la façon dont les Serbes du Kosovo considèrent les juges Albanais du Kosovo. Ce phénomène est particulièrement sensible en ce qui concerne les enquêtes diligentées à la suite des émeutes de mars ; il n’y a pas suffisamment de juges ni de procureurs internationaux pour traiter toutes les affaires en cause. En juillet 2004, 52 crimes graves associés aux violences de mars faisaient l’objet de poursuites instruites par des procureurs internationaux tandis que 262 dossiers de ce type étaient traités par l’appareil judiciaire local37. Du fait que des fautes professionnelles graves sont réputées avoir été commises par près de 100 membres du Service de police du Kosovo (« KPS »), il est vital que les affaires de cette nature soient traitées par des tribunaux indépendants et impartiaux38.

iv.       En dehors du problème de la composition ethnique de l’appareil judiciaire, il semblerait aussi que le nombre de juges ne soit pas suffisant. En 1989, il y avait au Kosovo 185 juges et 24 postes à pourvoir ; en 2003, il y avait 128 juges et 37 postes à pourvoir. Par ailleurs, l’affectation des juges à tels ou tels tribunaux s’est traduite par une très grande diversité dans les charges de travail individuelles avec de 62.8 à 424.3 dossiers par magistrat39. Ces facteurs ont contribué à l’allongement excessif de la durée des procédures.

v.       Les modestes traitements versés aux juges sont également à l’origine de difficultés professionnelles et cette question de la rémunération est apparue comme un facteur qui contribue à la sensibilité de certains magistrats aux influences extérieures, voire même à la corruption. A ce jour, le Conseil pour la justice et l’action publique au Kosovo a engagé plus de 20 procédures disciplinaires qui ont abouti à des sanctions étagées entre la simple réprimande et la révocation ; actuellement, près de 70 enquêtes sont en cours.

vi.       Outre le problème du « chaos juridique » dans l’identification, l’interprétation et l’application du droit applicable, la police du Kosovo, le ministère public et les juges, déjà peu expérimentés, ont été confrontés à l’introduction d’un système juridique très différent de celui que leur formation leur avait fait découvrir et qu’ils avaient pratiqué antérieurement. En avril 2004 – trois semaines seulement après les violences de mars qui se sont traduites par une interruption dans le fonctionnement de nombreux tribunaux – un nouveau code pénal provisoire et un nouveau code de procédure pénale ont été adoptés40. La Miok considère qu’à la suite des violences de mars, il devrait être encore plus difficile aux juges et aux procureurs de s’adapter au nouveau système41. De la même façon, en dépit du fait qu’il y ait un droit applicable au Kosovo après l’adoption du Cadre constitutionnel, les instruments internationaux applicables à la question des droits de l’homme ne sont toujours pas disponible dans les langues albanaise et serbe et sont donc ignorés même des juges, des procureurs et des avocats.

vii.       S’agissant des magistrats internationaux, s’ils sont en général appréciés pour leur expérience et leur aptitude à traiter des affaires sensibles du point de vue politique ou ethnique, tous n’ont pas reçu la formation requise par les fonctions qu’ils remplissent.42 Le rapporteur a eu incidemment connaissance – preuve à l’appui – de juges qui n’avaient pas une maîtrise suffisante de l’une des langues officielles du Kosovo, de magistrats qui appliquaient leurs propres lois nationales au lieu de s’en tenir au droit applicable au Kosovo ou de juges qui ne connaissaient pas ou n’étaient pas familiarisés avec les principes européens des droits de l’homme.

30.       L’ « institutionnalisation » ou l’« intégration » de la question des droits de l’homme pourrait et devrait être encore approfondie à la fois au sein de la Minuk et des Institutions provisoires d’autonomie. Si, au début de son intervention, la Minuk disposait d’un bureau spécialisé dans les droits de l’homme qui conseillait directement le représentant spécial du Secrétaire Général (RSSG), les fonctions de cette entité ont été ultérieurement réparties au sein de l’administration intérimaire internationale et un Groupe de travail sur les droits de l’homme a été chargé d’assurer la coordination entre les différentes instances43 De la même façon, il n’y a pas de département des droits de l’homme au sein des Institutions provisoires d’autonomie, en dépit du fait que le Cadre constitutionnel exige de ces Institutions qu’elles « respectent et protègent » les droits de l’homme (ce qui implique des obligations à la fois négatives et positives) ; par ailleurs, la Chambre spéciale de la Cour suprême – qui devrait avoir compétence pour se prononcer dans des cas concrets sur la compatibilité des lois des Institutions provisoires d’autonomie et de normes internationales applicables aux droits de l’homme – n’a toujours pas vu le jour (voir plus haut). La création d’un département ou d’un ministère au sein du gouvernement provisoire en charge de la question des droits de l’homme (et, éventuellement aussi, des question liées aux communautés et au retour des personnes déplacées) et d’un comité de même nature au sein de l’Assemblée provisoire représenteraient également des étapes importantes.

31.       Un certain nombre d’autres problèmes ont également été mentionnés à propos des forces de police au Kosovo qui se composent de la police internationale de la Minuk, de la CivPol et d’une force locale, le Service de police du Kosovo (« KPS »). Comme indiqué plus haut, des rumeurs de comportements répréhensibles lors des émeutes de mars ont été évoquées à propos de 100 agents du KPS ; un groupe de défense des droits de l’homme au Kosovo, le Conseil de défense des droits de l’homme et des libertés a même prétendu que la CivPol (conjointement avec la Kfor) était responsable de la plupart des meurtres commis à Mitrovica44. Amnesty signale que les officiers du KPS ne prenaient que rarement des mesures efficaces pour appréhender les auteurs d’agressions violentes contre les Serbes et a également accusé la CivPol de n’avoir pas pris de mesures suffisantes pour remédier aux agressions contre les Serbes, que ce soit immédiatement après l’arrivée de la Kfor ou dans les années qui ont suivi, ni d’avoir diligenté les enquêtes qui s’imposaient dans les cas de disparitions de personnes45. La Minuk signale également qu’à l’occasion des émeutes de mars les Serbes, membres du service de police KPS, n’étaient pas protégés par leurs homologues albanais du Kosovo ou par la CivPol ni par la Kfor et que cette attitude compromettait la confiance qu’ils auraient dû avoir dans leurs collègues et induisait même des refus temporaires de reprendre le travail. Les émeutes ont également provoqué des retards dans la passation des pouvoirs des commissariats de police aux instances du KPS et ont interrompu la formation et la préparation des forces de police à la mise en œuvre des nouveaux codes pénal et de procédure pénale provisoires, ce qui pourrait se traduire par un certain nombre de manquements dans le respect des droits des détenus46. De telles circonstances compromettent la capacité de ces forces à maintenir la confiance et la coopération de tous les éléments de la société, et en particulier des communautés minoritaires. La CivPol a elle-même accusé certains contingents de la Kfor de faire obstacle à ses investigations dans les cas de crimes motivés par l’appartenance ethnique. Un certain nombre de thèmes apparaissent de façon récurrente dans les rapports de la CivPol et du KPS pour qui la coordination n’est pas suffisante entre eux ou encore, comme l’ont montré les événements de mars, avec la Kfor et qu’il y a un manque manifeste de ressources, spécialement en ce qui concerne le KPS.

C.        Nécessité de mettre en place des mécanismes de protection plus solides des droits garanties par la CEDH

32.       Compte tenu de la persistance des problèmes que pose le respect des droits de l’homme au Kosovo, le statut actuel et la constitution de la Minuk et des Institutions provisoires d’autonomie ont conduit à une situation insatisfaisante du point de vue de l’efficacité des mécanismes de protection des droits de l’homme. Au Kosovo, la Minuk agit comme une administration « intérieure » et non comme une organisation internationale ou une représentation diplomatique ; c’est de là que découle la nécessité spécifique pour cette institution d’être tenue au respect d’obligations rigoureuses en matière de droits de l’homme (et d’où résulte également le caractère douteux de la nécessité d’immunités aussi étendues). S’il apparaît acceptable d’estimer que la situation à laquelle la Minuk a été confrontée en 1999 était tout à fait particulière – et, en fait, les dérogations provisoires aux obligations générales dans de tels cas d’urgence sont autorisées par les instruments juridiques internationaux en matière de droits de l’homme, y compris par la CEDH – il y a maintenant plus de cinq ans que la Minuk est en charge de la situation au Kosovo ; ces justifications ne sauraient donc plus continuer à peser du même poids, en particulier du fait que le rôle de la Kfor au quotidien dans le maintien de l’ordre public a été significativement réduit. Par ailleurs, le fait que ce soit une seule et même personne – le représentant spécial du Secrétaire Général (RSSG) – qui soit investie des autorités exécutive, législative et judiciaire et qu’elle échappe à tout contrôle immédiat, associée à la permanence de la relation de tutelle entre la Minuk et les Institutions provisoires d’autonomie, risque de constituer un exemple déplorable, non seulement pour le futur gouvernement du Kosovo (quelle que soit la forme qu’il doive prendre) mais également au-delà de cette seule sphère.

i.       Situation juridique de la Minuk/Nations Unies et de la Kfor/Otan et de leurs Etats membres par rapport à la CEDH47.

33.       Avant tout, il convient de cerner très clairement la personnalité juridique et le statut des instances internationales provisoires au Kosovo.

i.       La Minuk est une mission mandatée par les Nations Unies sous le contrôle du représentant spécial du Secrétaire Général. Dotée d’une compétence exclusive au Kosovo, elle est tenue au respect d’obligations à la fois négatives et positives en matière de protection des droits de l’homme. Cette juridiction exclusive implique pourtant que la ratification des conventions – dont la CEDH – par la Serbie-Monténégro ne fasse pas partie des obligations juridiques de la Minuk48. Quel que soit son statut précis, en sa qualité de sujet du droit international, la Minuk a pu engager des relations et signer des accords avec différents acteurs, et notamment avec le Conseil de l’Europe. En conséquence et eu égard aux effets du présent rapport, le rapporteur fait savoir qu’il suffit de parler de la Minuk comme telle, sans avoir à faire également référence aux entités dont elle est l’émanation ni aux Nations Unies.

ii.       La nature de la Kfor est différente puisqu’il s’agit d’une mission militaire conduite par l’Otan. L’analyse du statut de la Kfor est encore compliquée par le division du contrôle opérationnel entre le commandement de la Kfor et les commandements des divers contingents nationaux. De ce fait, et en fonction de circonstances particulières, les violations des droits de l’homme dans certains cas peuvent être du ressort de l’Otan tandis que dans d’autres (et vraisemblablement plus souvent) elles seront de la compétence d’un ou de plusieurs Etats membres de l’Otan ; dans certains cas encore, la compétence peut être partagée ou difficile à établir. Toutefois, puisque c’est la Kfor qui a reçu mandat des Nations Unies et qui est donc investie de la responsabilité globale au titre de la présence sécuritaire internationale au Kosovo, la plupart des propositions d’amélioration et de renforcement des mécanismes de protection des droits de l’homme devraient plutôt être envisagées aussi sous l’angle de l’Otan.

34.       Il est également important de faire la distinction entre différentes mesures en fonction de leur application. Celles qui se traduiront par des réglementations ou par la promulgation d’instruments annexes par la Minuk pourraient ne pas être applicables à la Kfor et ne pas entraîner d’obligations juridiques de plein droit pour la Minuk elle-même, même en ce qui concerne la CEDH ou d’autres instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, dans la mesure où ils seraient toujours susceptibles de révocation ou d’amendement. La passation d’accords avec des entités extérieures telles que le Conseil de l’Europe aurait une valeur ajoutée supplémentaire en matière de droits de l’homme, dans la mesure où, précisément, de tels accords auraient un effet davantage contraignant, que ce soit pour la Minuk ou pour la Kfor/Otan.

35.       Ni la Minuk, ni la Kfor/Otan ne sont des Etats et ne peuvent donc pas ratifier la CEDH sans que celle-ci ait d’abord été modifiée. Si une modification de la CEDH a été envisagée pour permettre sa future ratification par l’Union européenne (UE), l’ouverture de tels travaux en priorité à propos du Kosovo semblerait constituer, compte tenu du caractère intérimaire de la présence internationale dans ce pays, une réponse disproportionnée, puisqu’il existe d’autres modalités alternatives (comme nous allons le voir maintenant).

36.       Il ne faudrait pas non plus oublier que la juridiction « extraterritoriale » de la CEDH ne s’étend pas aux Etats non européens qui participent à la Kfor49. Si la Cour européenne des Droits de l’Homme peut décider que des Etats européens membres de l’Otan auront des responsabilités qui résultent de la CEDH et qui s’étendront également aux activités de leurs contingents intégrés à la Kfor, les obligations qui en découlent et les voies de recours potentielles ouvertes devant les tribunaux nationaux et, en dernière instance, devant la Cour européenne des Droits de l’Homme, n’ont aucune pertinence à l’égard des contingents envoyés par des Etats autres qu’européens.

37.       En outre, le mécanisme de contrôle prévu par la CEDH a un caractère différent de ceux de la CPT ou de la Convention-cadre, dont aucun n’a en commun avec la Cour européenne des Droits de l’Homme le principe du contradictoire et le caractère accusatoire de la procédure basée sur la plainte individuelle déposée contre une partie défenderesse et qui aboutit à des décisions contraignantes. Ces caractéristiques seraient à l’origine d’autres complications si la Minuk ou la Kfor/Otan étaient soumises à la juridiction de la Cour.

38.       Si le rapporteur reste convaincu que l’extension de la juridiction de la Cour aux actes et aux omissions de la Minuk et de la Kfor/Otan reste un objectif important à poursuivre, en fonction de la durée de la présence internationale au Kosovo il serait préférable d’accorder une attention immédiate à des mécanismes susceptibles d’être mis en œuvre à court terme.

ii.       Possibilité de mise en œuvre de nouveaux mécanismes à court et moyen termes

a.       Le Groupe consultatif

39.       Outre les questions posées par le Comité – qui concernaient nommément la prorogation de compétence de la Cour et la création d’une Chambre des droits de l’homme – la Commission de Venise a également envisagé la possibilité de créer un nouveau mécanisme extrajudiciaire au sein de la Minuk qu’elle décrit comme un système provisoire de contrôle indépendant ou « Groupe consultatif » (voir paragraphes 114-124 de l’Avis.)

40.       Le mécanisme envisagé par la Commission de Venise serait constitué par un ensemble d’experts internationaux indépendants et compétents en matière de droits de l’homme ; il serait chargé de contrôler la compatibilité des agissements ou des omissions de la Minuk avec les normes applicables aux droits de l’homme. Ce groupe consultatif serait créé dans le cadre d’un règlement de la Minuk et serait composé d’un nombre impair et suffisant d’experts nommés sur recommandation du Président de la Cour européenne des Droits de l’Homme et détachés à Pristina. Ce groupe disposerait d’un secrétariat suffisamment étoffé et bénéficierait à d’autres égards des ressources appropriées.

41.       Le Groupe consultatif serait compétent pour examiner toutes plaintes déposées par quelle que personne que ce soit admise à prétendre que ses libertés et droits fondamentaux ont été enfreints par des actes (y compris des lois, des réglementations, des instruments annexes ou d’autres décisions) et des omissions de la Minuk et dont le dépôt antérieur devant le Médiateur, s’il avait pu être déclaré recevable, n’aurait pas conduit à ce que la Minuk reconnaisse ses responsabilités. Le Médiateur lui-même aurait la possibilité, avec l’accord des intéressés, de déférer des affaires au Groupe consultatif. En outre, les tribunaux des Institutions provisoires d’autonomie, s’ils étaient amenés à examiner la compatibilité d’un acte normatif de la Minuk avec les normes internationales, auraient aussi la possibilité de déférer l’affaire devant le Groupe consultatif. La procédure engagée devant les tribunaux serait alors ajournée, dans l’attente de la décision que le Groupe consultatif pourrait prendre à ce propos.

42.       Le Groupe consultatif prendrait ses décisions à la majorité des voix. Ces décisions devraient être prises rapidement et rendues publiques de façon efficace dans toutes les langues officielles du Kosovo. S’agissant d’une instance consultative, ces décisions n’auraient pas d’effet contraignant. En revanche, leur efficacité serait renforcée par l’adoption d’une réglementation aux termes de laquelle le représentant spécial du Secrétaire Général serait tenu d’accepter ses conclusions, à moins que des raisons exceptionnelles ne rendent cette éventualité impossible. Si la Commission de Venise est « consciente du fait que ce Groupe consultatif ne présenterait pas les mêmes garanties qu’une instance judiciaire indépendante telle qu’une Cour des Droits de l’Homme pour le Kosovo », elle « considère que la création de cette instance

constituerait un progrès significatif dans la mesure où elle donnerait au public un signe visible de ce que la Minuk ne peut soustraire ses interventions au contrôle » d’une instance constituée d’experts indépendants en matière de droits de l’homme (paragraphe 124).

43.       Le rapporteur accueille favorablement toute proposition qui améliorerait le mécanisme de protection des droits de l’homme au Kosovo et convient qu’un tel Groupe consultatif pourrait constituer une contribution, mais il redoute que le Groupe en cause, dans les conditions où sa création a été proposée, ne présente un certain nombre d’inconvénients que la Commission de Venise n’a pas intégralement évalués dans son Avis et qu’il serait important d’éviter.

44.       Plus particulièrement, le rapporteur s’inquiète de ce que le Groupe consultatif pourrait compromettre le statut et l’influence du Médiateur dont les travaux, dans des circonstances difficiles, ont été jusqu’à présent tout à fait remarquables, notamment du point de vue de la clarté, de la brièveté et du caractère persuasif de ses analyses juridiques des différentes problèmes que posent les droits de l’homme. L’actuel Médiateur a une très grande compétence dans le domaine des droits de l’homme et ses travaux ont une qualité juridique inégalée ; il n’est pas indispensable que de telles compétences soient complétées par un mécanisme additionnel. S’il est vrai que la compétence du Groupe consultatif serait quelque peu élargie par rapport à celle du Médiateur, une part significative de ses travaux aurait beaucoup en commun avec ceux du Médiateur ; et, en effet, dans bon nombre de cas, ils auraient à intervenir exactement sur les mêmes dossiers. En outre, il y a un éventuel risque que la Minuk – dont les antécédents montrent à quel point elle répugne à se conformer aux recommandations du Médiateur et à tenir compte de ses conclusions – accepter que des affaires soient déférées au Groupe consultatif dans l’espoir d’une issue plus avantageuse pour elle ou simplement pour différer l’adoption d’une décision. Dans la mesure où il n’y a aucun motif pour mettre en cause la probité du Médiateur, le rapporteur se demande pourquoi la Minuk pourrait accepter les conclusions du Groupe consultatif, après avoir montré qu’elle ne souhaitait pas se ranger à celles du Médiateur.

45.       Le rapporteur est parfaitement d’accord avec la Commission de Venise pour qui « le rôle du Médiateur ne doit être ni compromis ni reproduit par une autre instance » (paragraphe 115) et il craint que la création d’un Groupe consultatif dont les décisions auraient une plus grande autorité ne se traduise par de tels effets. Par le passé, l’Assemblée a déjà exprimé un enthousiasme sans réserve pour l’institution du Médiateur et le rapporteur considère donc que l’efficacité dont fait preuve le Médiateur pour le Kosovo dans l’examen des activités de la Minuk en tant qu’administration civile, devrait plutôt être renforcée. Ce qui pourrait être fait en demandant au représentant spécial du Secrétaire Général d’apporter dans un délai raisonnable des réponses définitives aux recommandations qui sont formulées, avec obligation de justifier dans des conditions adéquates tout refus de respecter ces conclusions et en renforçant de façon pratique les dispositions qui exigent des pouvoirs publics qu’ils coopèrent avec le Médiateur, en particulier en lui fournissant les informations et les documents dont il a besoin.

46.       Pour finir et de façon générale, le rapporteur considère qu’il faut faire attention à ne pas créer un système qui comporterait plusieurs mécanismes redondants de protection des droits de l’homme, en particulier si les lacunes les plus importantes du mécanisme actuel devaient persister. Le rapporteur se demande également si la création de ce Groupe consultatif n’équivaudrait pas simplement à permettre à la Minuk d’expérimenter un contrôle effectif et indépendant, tout en constituant en quelque sorte une excuse pour ne pas prendre immédiatement la décision que représenterait la création d’une Cour des Droits de l’Homme pour le Kosovo (voir ci-après).

47.       Quoi qu’il en soit, le rapporteur soutient par principe la création d’un Groupe consultatif mais préférerait qu’il prenne une forme légèrement différente avec une division du travail plus rationnelle entre le Médiateur et le Groupe consultatif et des pouvoirs parallèles pour l’un et l’autre. Plusieurs pays européens ont déjà des Médiateurs et des commissions de défense des droits de l’homme qui exercent des fonctions distinctes mais complémentaires. Selon une distinction fondamentale, les travaux du Médiateur reposent sur l’examen de plaintes individuelles déposées au titre de carences de l’administration, y compris s’agissant du non-respect des droits de l’homme dans les actes de la vie administrative (approche ascendante) alors que les tâches des commissions de défense des droits de l’homme sont, en principe, axées sur l’examen et l’étude des propositions de loi ou des politiques et la recommandation de modifications législatives ou politiques (approche descendante). Dans la pratique, naturellement, ces distinctions peuvent être quelque peu atténuées (ainsi, un Médiateur pourra proposer des modifications législatives après avoir constaté la répétition d’un certain nombre de plaintes de particuliers), mais, dans la plupart des cas, la séparation des responsabilités doit demeurer claire. Une telle commission serait particulièrement bien placée pour déférer des affaires relatives à une politique générale ou à une législation devant la Cour des Droits de l’Homme pour le Kosovo (voir à nouveau ci-après), comme pourrait également le faire le Médiateur à propos de dossiers individuels. Si un tel Groupe consultatif devait être créé, il conviendrait de tenir compte de ses orientations générales, afin d’éviter les redondances, de garantir la complémentarité et de limiter la nécessité pour le Médiateur d’appréhender des problèmes de politique générale ou de législation. Cette approche permettrait même de disposer d’une plus grande souplesse associée aux mécanismes judiciaire finalement retenus.

b.       Chambre spéciale de la Cour suprême pour les questions relatives au Cadre constitutionnel

48.       Si ce mécanisme ne devait avoir juridiction que sur les Institutions provisoires d’autonomie (et, par conséquent, s’il était relativement simple à mettre en œuvre), il devrait néanmoins constituer un apport important à la protection des droits de l’homme et serait compétent à la fois pour examiner les lois et autres instruments juridiques et pour prendre des décisions dans des cas particuliers.

49.       Comme indiqué plus haut, l’un des problèmes relatifs au rôle de la loi au Kosovo tient au caractère ambigu du droit, en partie à cause de l’adoption de textes provenant de sources indépendantes et potentiellement conflictuelles. Actuellement, il incombe aux juridictions inférieures d’identifier et d’appliquer le droit approprié avec, pour conséquence, la possibilité de prise de décisions incohérentes. La Chambre spéciale pourrait remédier à cette lacune. Si un jugement posait problème en faisant obstacle aux objectifs poursuivis par la Minuk en élaborant une réglementation spécifique à l’aide d’un instrument annexe, la situation pourrait être corrigée si nécessaire par la promulgation d’un autre instrument de la Minuk (puisque les instruments de la Minuk sont prioritaires), à la condition, toutefois, que les normes internationales applicables aux droits de l’homme soient respectées.

50.       Le rapporteur est d’accord avec les propositions que formule la Commission de Venise à propos de la Chambre spéciale et, notamment :

i.       le fait que les textes de l’Assemblée provisoire soient, en fait, promulgués par le représentant spécial du Secrétaire Général, ne saurait les soustraire à la compétence de la Chambre spéciale, à moins que le RSSG ne les ait amendés antérieurement à leur promulgation pour assurer leur conformité aux normes qui s’appliquent aux droits de l’homme (auquel cas, ils seraient soumis à la juridiction de la Cour des Droits de l’Homme pour le Kosovo) ;

ii.       la Chambre spéciale serait également compétente dans les cas de présomption de violations individuelles des droits de l’homme du fait d’actes ou d’omissions des Institutions provisoires d’autonomie ;

iii.       la Chambre spéciale serait composée de cinq juges – trois magistrats locaux (deux issus de la communauté majoritaire et un des communautés minoritaires) et deux juges internationaux – nommés par le RSSG sur proposition du Président de la Cour européenne des Droits de l’Homme.

c.       Création d’une Cour des Droits de l’Homme pour le Kosovo

51.       L’avis de la Commission de Venise comporte une description détaillée et une analyse exhaustive de cette question (paragraphes 101-111) avec lesquelles le rapporteur est d’accord et à propos desquelles il souhaiterait apporter les précisions suivantes :

i.       la Cour serait créée par des accords parallèles souscrits entre, d’une part, la Minuk et la Kfor/Otan (conjointement avec les Etats participants non membres de l’Otan) et, d’autre part, avec le Conseil de l’Europe ;

ii.       elle serait compétente pour connaître des requêtes déposées à la suite de violations présumées, par la Minuk, la Kfor/Otan et les Institutions provisoires d’autonomie, des droits visés par la CEDH et par ses protocoles additionnels ;

iii.       pour que la Cour puisse connaître des causes instruites contre la Minuk ou la Kfor, il serait nécessaire de revenir sur la portée des immunités institutionnelles dont bénéficient ces organisations ;

iv.       la Cour serait composée de neuf juges – cinq magistrats internationaux et quatre juges locaux ; les magistrats internationaux seraient nommés par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, l’un étant désigné avec l’accord du représentant spécial du Secrétaire Général (RSSG) et les juges locaux étant désignés pour moitié par la communauté majoritaire et pour moitié par les communautés minoritaires. Les juges seraient nommés par le Président de la Cour européenne des Droits de l’Homme ;

v.       les procédures et la jurisprudence retenues par la Cour seraient celles de la Cour européenne des Droits de l’Homme ;

vi.       la Cour serait compétente pour connaître des requêtes transmises à la fois par les particuliers et par le Médiateur agissant en leur nom et avec leur accord ;

vii.       lors de l’examen d’actes ou d’omissions imputables à la Minuk ou à la Kfor, seule la composante internationale de la Cour serait appelée à siéger ;

viii.       la Cour aurait le pouvoir d’annuler les décisions et les textes de la Minuk et de la Kfor et d’allouer des réparations ou des dédommagement appropriés.

52.       Pour le rapporteur, la création d’une Cour des Droits de l’Homme est une étape essentielle pour parachever le système de protection des droits de l’homme au Kosovo ; il s’agit donc d’une étape indispensable dans le processus de normalisation de la province, où que doive finalement conduire cette évolution. Le rapporteur soutient donc la préférence manifestée par la Commission de Venise pour que ce soit la Cour des Droits de l’Homme pour le Kosovo plutôt que la Cour européenne des Droits de l’Homme qui ait le pouvoir d’annuler les décisions et les textes de la Minuk ou de la Kfor, dans la mesure où un tel pouvoir est, en principe, reconnu aux systèmes juridiques internes, et que la Minuk aussi bien que la Cour des Droits de l’Homme pour le Kosovo opèrent ou interviendrait précisément au niveau « interne ».

53.       Le Conseil de l’Europe serait donc appelé à jouer un rôle en trois temps en assistant dans la création de cette Cour : directement, par la passation d’accords avec la Minuk, la Kfor/Otan et avec les Etats participants non membres de l’Otan qui interviendraient dans le processus de création de la Cour, mais aussi par le biais d’une résolution du Comité des Ministres qui exposerait les règles de sélection et de nomination des juges50 ; et enfin, indirectement, par le fait que les procédures et la jurisprudence de cette Cour seraient les mêmes que celles de la Cour européenne des Droits de l’Homme.

d.       Etablissement d’une compétence à la Cour européenne des Droits de l’Homme

54.       Comme précisé plus haut, ni la Minuk ni la Kfor/Otan ne sont partie à la CEDH et cette dernière devrait être modifiée pour que ces deux instances puissent y adhérer ; par ailleurs, sa ratification par la Serbie-Monténégro ne saurait créer d’obligation ni pour la Minuk ni pour la Kfor/Otan. Quoi qu’il en soit, le Kosovo est un territoire européen et ceux qui y résident sont également des européens ; il est donc important que tout soit fait pour que la province et ses habitants bénéficient de tous les mécanismes européens de protection des droits de l’homme ;

55.       Cela dit, les difficultés techniques et politiques impliquées par une telle mesure sont considérables et sont parfaitement décrites aux paragraphes 76-90 de l’avis de la Commission de Venise.

56.       En outre, le rapporteur considère que la Commission de Venise surestime peut-être le problème dont il est question au paragraphe 81 de son avis. Ce ne sont pas les Nations Unies en tant qu’organisation mondiale qui seraient soumises à la compétence de la Cour mais bien la Minuk, une mission mandatée par les Nations Unies, à laquelle sont confiées des fonctions d’administration, sur un territoire restreint en Europe où elle dispose d’une compétence exclusive, mais qui fait partie de la sphère géographique du Conseil de l’Europe. De ce fait, la sujétion aux mécanismes de supervision du Conseil de l’Europe semblerait appropriée. Par ailleurs, il faut rappeler que la Minuk a déjà accepté et reconnu la compétence de mécanismes régionaux associés à la CPT et à la Convention-cadre.

57.       Pour autant, le rapporteur se range aux conclusions de la Commission de Venise et convient que si de telles évolutions sont nécessaires et importantes, dans le cas particulier du Kosovo, la recherche de mesures prioritaires qui puissent être mises en œuvre à plus brève échéance aurait un intérêt pratique plus évident. Quel que soit le futur statut du Kosovo, il ne fait aucun doute que, finalement, les populations du Kosovo devraient pouvoir introduire devant la Cour européenne des Droits de l’Homme les requêtes qu’elles auraient à formuler contre l’Etat partie qui aura compétence sur le Kosovo.

D.       Conclusions et recommandations

58.       En conséquence, le rapporteur souhaiterait formuler les recommandations suivantes qui visent à renforcer le dispositif de protection des droits de l’homme au Kosovo :

i.       Mesures relatives aux institutions et mécanismes actuels

59.       Le rapporteur propose l’adoption des mesures suivantes qui concernent les institutions ou les mécanismes déjà en œuvre au Kosovo :

i.       la sécurité juridique devrait être améliorée, notamment par l’adoption des mesures suivantes :

ii.       renforcement du système judiciaire, notamment par l’adoption des mesures suivantes :

iii.       renforcement de l’institution du Médiateur au Kosovo, notamment par l’adoption des mesures suivantes :

iv.       la Directive sur la détention de la Kfor et la Commission de révision des détentions devraient être améliorés, notamment par l’adoption des mesures suivantes :

v.       amélioration du statut et de l’efficacité des forces de police civiles la CivPol et le KPS, notamment par l’adoption des mesures suivantes :

vi.       amélioration l’efficacité des deux entités HPD/CC ainsi que les tribunaux civils lorsqu’ils examinent des litiges en matière de propriété, notamment par l’adoption des mesures suivantes :

vii.       amélioration des procédures d’expropriation des biens, notamment par l’adoption des mesures suivantes :

viii.       les Institutions provisoires d’autonomie devraient coopérer pleinement à la mise en œuvre des accords existants et futurs entre la Minuk et le Conseil de l’Europe sur l’application des mécanismes de protection des droits de l’homme de ce dernier.

ii.       Mesures relatives aux nouvelles institutions et aux nouveaux mécanismes

60.       A propos des institutions et des mécanismes qui viennent d’être créés au Kosovo ou qui le seront à l’avenir, le rapporteur propose l’adoption des mesures suivantes :

i.       la Kfor/Otan et le Conseil de l’Europe devraient prendre à la première occasion les dispositions nécessaires pour une mise en œuvre du mécanisme de la Convention européenne pour la prévention de la torture ;

ii.       il conviendrait d’intégrer plus efficacement l’intérêt pour les droits de l’homme dans les politiques et le corpus législatif de la Minuk et des Institutions provisoires d’autonomie, notamment par l’adoption des mesures suivantes :

iii.       il conviendrait de mettre en place au sein de la Cour suprême la Chambre spéciale pour les questions relatives au Cadre constitutionnel, qui devrait être :

iv.       il conviendrait de créer une Cour des Droits de l’Homme pour le Kosovo, dont les caractéristiques seraient les suivantes :

v.       le Conseil de l’Europe devrait entreprendre, avec la coopération de la Minuk et de la Kfor/Otan et en collaboration avec des autres parties intéressées, en particulier la Serbie-Monténégro, une étude sur la possibilité d’une extension provisoire de la compétence de la Cour européenne des Droits de l’Homme à tous les habitants du Kosovo.

61. Il conviendrait que la Minuk de passer en revue les immunités, notamment par l’adoption des mesures suivantes :

iii.       Possible réforme à venir de la présence internationale au Kosovo

61.       A la fin de 2004, il a été indiqué que la présence internationale au Kosovo pourrait être réformée, le rôle principal étant dévolu à l’Union européenne et non plus à la Minuk. Le rapporteur ne s’estime pas compétent pour analyser ou formuler des recommandations à propos de telles propositions. Quoi qu’il en soit, il faut souligner que les principes généraux qui sous-tendent le débat précédent resteraient applicables, quelle que soit l’organisation en charge de l’administration du Kosovo. En outre, une telle modification n’affecterait en rien la validité des propositions qui précèdent en ce qui concerne aussi bien la Kfor que les Institutions provisoires d’autonomie et ces propositions actuellement centrées sur la Minuk resteraient pareillement applicables, mutatis mutandis, à l’Union européenne ou à une mission conduite sous son autorité. Par ailleurs, le rapporteur note que l’un des problèmes les plus complexes – la prorogation de juridiction de la Cour européenne des Droits de l’Homme qui lui reconnaîtrait compétence sur le territoire du Kosovo – pourrait se trouver résolu par la prochaine adhésion de l’Union européenne à la CEDH.

ANNEXE I

Programme de la visite de M. Tony Lloyd,

Rapporteur de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe,

accompagné par David Milner (Secrétariat de l’Assemblée)

Pristina, 20-21 janvier 2004

Mardi 20 janvier 2004

10:00       Petr Ivantsov, Directeur des Affaires Politiques, MINUK et Alexander Borg-Olivier, Conseiller juridique, MINUK

11:30       Bajram Rexhepi, Premier ministre des IPAA

13:30       Carsten Weber, Directeur des droits de l’Homme et de la primauté de droit, OMIK

15:00       Peggy Hicks, Directrice du Bureau des retours et des communautés, MINUK

16:30       Colonel Jorgen Stricker, Premier conseiller juridique, KFOR (Kosovo Film)

18:00       Dîner de travail avec Marek Nowicki, Ombudsman (Restaurant “Tiffany”)

Mercredi 21 janvier 2004

09:00       Rexhep Haxhimusa, Président de la Cour suprême

10:00       Milorad Todorevic, Conseiller interministériel aux institutions provisoires d'autonomie du Kosovo au retour des personnes déplacées

ANNEXE II

Programme de l'audition tenue par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme à Paris le 16 mars 2004

9 h 00       Ouverture de l'Audition par M. Dick Marty, 1er Vice-Président de la

9 h 05        Introduction par le Rapporteur, M. Tony Lloyd

9 h 15       Thème I: Autorité politique et structures institutionnelles actuelles

10 h 15       Discussion

[11 h 00       Pause café]

11 h 15       Thème II: Mécanismes pour la protection des droits de l’homme

11 h 45       Discussion

[12 h 30       Pause déjeuner]

14 h 00       Thème III: L’application des normes du Conseil de l’Europe

14 h 45       Questions et discussion

16 h 30       Clôture de l'Audition par le rapporteur, M. Tony Lloyd

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Doc 9896, renvoi n° 2874 du 29 septembre 2003

Projet de résolution et projet de recommandation adoptés à l’unanimité par la Commission le 16 décembre 2004

Membres de la Commission : M. Eduard Lintner (Président), M. Dick Marty, M. Jerzy Jaskiernia, M. Erik Jurgens (Vice-Présidents), Mme Birgitta Ahlqvist, M. Zekeriya Akçam, M. Athanasios Alevras, M. Gulamhuseyn Alibeyli, M. Aklexander Arabadjiev, M. Miguel Arias, Mme Teuta Arifi, M. Abdülkadir Ateş, Mme Maria Eduarda Azevedo, M. Jaume Bartumeu Cassany, Mme Meritxell Batet, Mme Soledad Becerril, Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, M. Sali Berisha, M. Rudolf Bindig, M. Giorgi Bokeria, M. Malcolm Bruce, Mme Pia Christmas-Møller, M. Boriss Cilevics, M. Viorel Coifan, M. Marcello Dell'Utri, M. Martin Engeset, Mme Lydie Err, M. Václav Exner, M. Valeriy Fedorov, M. Robert Fico, M. György Frunda, M. József Gedei, M. Stef Goris, M. Valery Grebennikov, M. Süleyman Gündüz, Mme Gultakin Hajiyeva, Mme Karin Hakl, M. Serhiy Holovaty, M. Michel Hunault, M. Sergei Ivanov, M. Roman Jakič, M. Neven Jurica, M. Antti Kaikkonen, M. Hans Kaufmann, M. Ulrich Kelber, M. András Kelemen, M. Nikolay Kovalev (remplaçant: M. Yuri Sharandin), M. Henryk Kroll, M. František Kroupa, M. Jean-Pierre Kucheida, Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, M. Andrea Manzella, M. Alberto Martins, M. Tito Masi, M. Kevin McNamara, M. Philippe Monfils, M. Philippe Nachbar, M. Tomislav Nikolić (remplaçant: M. Ljubiša Jovašević), M. Ionel Olteanu, M.s Ann Ormonde (remplaçant: M. Paschal Mooney), Mme Agnieszka Pasternak, M. Ivan Pavlov, M. Johan Pehrson, M. Piero Pellicini, Mme Sólveig Pétursdóttir, M. Rino Piscitello, M. Petro Poroshenko, Mme Maria Postoica, M. Christos Pourgourides, M. Jeffrey Pullicino Orlando, M. Martin Raguz, M. François Rochebloine, M. Armen Rustamyan, M. Michael Spindelegger, M. Vaclov Stankevic, M. Petro Symonenko, M. Miltiadis Varvitsiotis (remplaçant: M. Nikolaos Dendias), M. John Wilkinson (remplaçant: M. Tony Lloyd), Mme Renate Wohlwend, M. Vladimir Zhirinovsky, M. Zoran Žižic

N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en gras.

Secrétariat de la commission: M. Schokkenbroek, M. Schirmer, Mme Clamer, M. Milner

1 Le 7 octobre 2004, le Comité est convenu de modifier le titre du rapport au profit de son libellé actuel.

2 Voir Résolution de l’Assemblée 1375 (2004) et Recommandation 1660 (2004).

3 D’autres informations détaillées figurent à ce sujet dans des rapports tels que ceux du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, du Département d’Etat américain, de la Mission de l’OSCE au Kosovo (« Miok »), de l’Institution de Médiateur au Kosovo et d’Amnesty International.

4 Voir également « Traite des êtres humains en Serbie », Société serbe de victimologie (OSCE), 2004.

5 Cette approche a également pour corollaire le fait que tous les questions relatifs à l’amélioration des institutions existantes ne puissent être envisagés dans le cadre du présent rapport.

6 Pour des raisons pratiques, l’application éventuelle de la Charte sociale européenne ne sera pas examinée dans le présent rapport. Il convient de noter que la Serbie-Monténégro n’a pas encore ratifié ni signé ce traité. L’application de la Charte sociale européenne au Kosovo est un sujet qui mérite un examen plus approfondi.

7 CDL-AD (2004) 033 ; avis adopté par la Commission lors de sa 60ème session plénière, 8-9 octobre 2004, en réponse à une demande du président de la commission des Affaires juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire en date du 13 mai 2004.

8 Pour de plus amples informations à ce propos, se reporter aux annexes. Le rapporteur souhaiterait remercier ici pour leurs inestimables contributions tous les interlocuteurs qu’il a rencontrés à Pristina ainsi que toutes les personnes qui avaient participé lors de l’audition.

9 Et plus particulièrement ceux aussi de la Minuk, de la Miok, de l’Institution de Médiateur au Kosovo et d’Amnesty International.

10 Doc. CommDH (2002) 11

11 Date à laquelle il a été mis fin au système antérieur d’autonomie du Kosovo.

12 Cette immunité individuelle n’est pas un simple problème théorique : en octobre 2004, le Médiateur a écrit au RSSG à propos d’enquêtes ouvertes à l’occasion de décès survenus à la suite des opérations de la Minuk et de la Kfor consécutives aux émeutes de mars ; le communiqué de presse publié ultérieurement faisait valoir que « l’un des facteurs qui rend ces enquêtes plus complexes tient à l’immunité dont bénéficie la présence internationale ».

13 Le Médiateur et le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe se sont montrés extrêmement critiques à propos de la justification et de l’étendue de ces immunités.

14 Voir Règlement No. 2001/9 de la Minuk.

15 Voir en plus CommDH (2002) 11, para. 81.

16 Le Cadre constitutionnel prévoit la création d’une chambre spéciale de la Cour suprême compétente pour les questions relatives au cadre constitutionnel, y compris s’agissant de la compatibilité entre la législation adoptée par l’Assemblée provisoire et les instruments internationalement reconnus dans le domaine des droits de l’homme, mais la création de cette chambre est toujours en attente ; il n’y a donc pas actuellement de tribunaux dont la juridiction de rang supérieur permette de garantir de façon cohérente, soit l’identification, soit l’interprétation des textes applicables ou leur conformité aux normes retenues dans le domaine des droits de l’homme.

17 Voir Règlement de la Minuk No. 2000/38. La Kfor échappe donc à la juridiction du Médiateur bien que le Chapitre 3.4 ait prévu que : « pour pouvoir gérer les dossiers dans lesquels sont impliquées les forces de sécurité internationales, le Médiateur peut passer un accord avec le Commandement des forces présentes au Kosovo [autrement dit, la Kfor] ». A ce jour, il n’y a eu aucun accord tendant à étendre à la Kfor la compétence du Médiateur et bien qu’il existe une coopération permanente entre les deux instances.

18 Cadre constitutionnel, Chapitre 10.

19 Voir Recommandation No. R(85) 13 du Comité des Ministres sur l’institution du Médiateur, laquelle défend la valeur de cette institution en tant qu’instrument complémentaire d’autres mécanismes judiciaires.

20 Voir Recommandation de l’Assemblée 1615 (2003) sur l’institution du Médiateur.

21 Pour une critique de cet argument, voir CommDH (2002) 11, para. 98 ainsi que Amnesty International, « The apparent lack of accountability of international peace-keeping forces in Kosovo and Bosnia-Herzegovina », EUR 05/002/2004.

22 Directive du Commandant de la Kfor applicable à la détention, 12 juillet 2004.

23 En interdisant, entre autres, la détention arbitraire ; en exigeant que les détenus soient informés par écrit et dans leur propre langue des motifs de leur détention, en prohibant tout traitement discriminatoire, en contraignant au respect d’un traitement humain et en interdisant les abus physiques ou psychologiques, en autorisant les détenus à faire des déposition à propos de leur détention qui devront être prises en compte par les décisionnaires ; en facilitant l’accès à un conseil ou à un représentant légal ; en autorisant l’information des membres de la famille et les visites de celle-ci ; en étendant l’accès aux organisations humanitaires internationales ; en exigeant que les détenus soient informés de leurs droits dans leur propre langue et que les interrogatoires soient conduits en tout conformément à des procédures préétablies, conformes au droit international et qui interdisent les traitements ou les peines inhumains (sic) ou dégradants.

24 Il faut souligner que cette Commission ne devrait être qu’une disposition temporaire. Il est impératif qu’à sa juridiction s’y substitue rapidement celle de la Cour des droits de l’homme pour le Kosovo, afin de garantir la révision des détentions par un organe qui se conforme pleinement aux normes de l’Article 5(4) CEDH.

25 A cet égard, les paragraphes 3.f. et 7.z. de la Directive sur la détention précisent que toute détention par la Kfor « doit rester aussi accessible que possible aux organes appropriées de la communauté internationale » et que les « autorités en charge de la détention devront mettre sur pied un mécanisme de contrôle indépendant dont l’existence sera rendue publique. »

26 Règlement No. 1999/23 de la Minuk. Au 1er juillet 2003 (date limite pour la transmission des requêtes), près de 29.000 demandes ont été enregistrées : 93.5 % d’entre elles concernent un occupation illégale depuis 1999 ; sur le total des dossiers déposés jusqu’en mars 2003, les deux tiers l’ont été en dehors du Kosovo, essentiellement en Serbie proprement dite et tous les dossiers sauf 8 concernaient des occupations illégales. Un an après la date limite, 46 % de ces réclamations sont toujours dans l’attente d’une décision.

27 La Miok signale que selon la HPD, la moitié des appartements vacants sont occupés à nouveau de façon illégale et qu’un tiers sont dégradés dans des conditions pénalement répréhensibles – « Droits de propriété au Kosovo », juin 2003.

28 Le Médiateur signale que l’on pourrait envisager de 30.000 à 50.000 procès engagés devant les tribunaux du Kosovo – se reporter au Quatrième rapport annuel pour 2003-2004.

29 Miok, ibid.

30 Dont la Miok considère qu’elle est conforme à l’article 1 du Protocole No. 1 à la CEDH (Miok, ibid.)

31 Voir Procédure opératoire standard 3023 pour le traitement des réclamations au Kosovo, 22/3/03.

32 Depuis juin 2003, les contingents américain, français, suédois et russe ne reconnaissent pas la compétence de la KCAC.

33 Pour décrire la situation au Kosovo, le Médiateur parle de « chaos juridique » - se reporter, par exemple, au Quatrième rapport annuel pour 2003-2004.

34 Voir Rapport du Secrétaire Général des Nations Unies sur la Minuk, S/2004/613, 30/7/04.

35 Miok : « Structures parallèles au Kosovo », octobre 2003.

36 Rapport du Secrétaire Général des Nations Unies, supra.

37 Ibid.

38 Ibid. ; voir également Amnesty International, « Les violences de mars : carences de la Kfor et de la Minuk dans la protection des droits des communautés minoritaires », EUR 70/016/2004, juillet 2004 et Minuk : « Le défi des droits de l’homme après les émeutes de mars ».

39 Miok : « Administration de la justice par les tribunaux internes », mars 2004.

40 Règlements de la Minuk No. 2003/25 et 2003/26.

41 Miok : « Le défi des droits de l’homme après les émeutes de mars ».

42 Voir aussi CommDH (2002) 11, para. 65.

43 Ce Groupe de travail est lié au « Comité de surveillance des droits de l’homme » (voir paragraphes 97-100) créé en juin 2002 ; composé de hauts fonctionnaires internationaux, ce comité a des fonctions de contrôle, d’examen et de conseil. Le rapporteur tient à noter l’absence d’indépendance de ce comité ainsi que le caractère secret des procédures qui s’y déroulent et de ses conclusions ; en conséquence, il lui semble que sa valeur en tant que mécanisme d’intégration de la question des droits de l’homme doit encore être améliorée en autorisant une publicité, même relative, de ses travaux. (Il conviendrait également de noter qu’à ce jour, ce comité ne s’est réuni que trois fois et pas une seule fois au cours des deux dernières années).

44 Voir Amnesty International, EUR 70/016/2004.

45 Amnesty International : « L’héritage laissé par les abus contre les droits de l’homme », EUR 70/009/2004, avril 2004. Ces manquements présumés s’entendent en dépit de l’existence du Règlement No. 2000/4 de la Minuk relatif à l’interdiction de toute incitation à la haine nationale, raciale, religieuse ou ethnique, à la discorde ou à l’intolérance et qui criminalise spécifiquement chacun de ces actes. Le Médiateur a pu décrire ces manquements imputables à la CivPol comme une violation de l’article 2 de la CEDH qui fait obligation aux autorités de diligenter des enquêtes approfondies lorsqu’il y a mort d’homme à la suite d’affrontements violents.

46 Miok : « Le défi des droits de l’homme après les émeutes de mars ».

47 Pour de plus amples informations sur ces questions particulièrement techniques, le rapporteur renvoie également à l’analyse de fond proposée dans son avis par la Commission de Venise.

48 En ce qui concerne l’ICCPR, il faut noter que la commission des Nations Unies pour les droits de l’homme a demandé à la Minuk de lui remettre un rapport sur le Kosovo.

49 Parmi les Etats autres qu’européens qui participent à la Kfor figurent des pays membres de l’Otan tels que le Canada et les Etats-Unis et des Etats qui n’en sont pas membres, tels l’Argentine, le Maroc et les Emirats Arabes Unis.

50 La résolution du Comité des ministres pourrait s’inspirer de la Résolution (93) 6 relative au contrôle du respect des droits de l’homme dans les Etats européens non encore membres du Conseil de l’Europe, en tenant compte du fait que le Kosovo n’est pas en soi un Etat.