Doc. 10416

24 janvier 2005

Observation de l'élection du Président de
l'Autorité palestinienne (le 9 janvier 2005)

Rapport

Bureau de l’Assemblée

Rapporteur : Lord Kilclooney, Royaume-Uni, Groupe du Parti populaire européen

I. Introduction

1. Suite à l'invitation du Dr Hana Naser, Président de la Commission électorale centrale, le Bureau de l’Assemblée a décidé, à sa réunion du 23 novembre 2003, de constituer une Commission ad hoc composée de 10 membres afin d'observer l'élection du Président de l'Autorité palestinienne. Compte tenu de l'importance de ce scrutin, le Bureau a décidé le 13 décembre 2004 de porter le nombre de membres de cette Commission à 15 et a désigné Lord Kilclooney pour la présider.

2. Conformément à l'accord de coopération entre l'Assemblée parlementaire et la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), cette dernière était représentée par M. Ugo Mifsud Bonnici pendant la mission d'observation.

3. Suite aux propositions des groupes politiques de l'Assemblée, la Commission ad hoc se composait comme suit:

4. Cette mission d'observation des élections ne s'est pas inscrite dans le cadre d'une mission internationale en collaboration avec des organisations partenaires parce que le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE/ODIHR) et l'Assemblée parlementaire de l'OSCE n'ont pas observé ce scrutin. La délégation du Parlement européen était intégrée à la mission d'observation de l'Union européenne.

5. Au total, environ 800 observateurs internationaux, dont 300 de la mission d'observation de l'UE et 100 de l'Institut national pour la démocratie (IND), observaient ce scrutin. Par ailleurs, environ 20 000 observateurs locaux, principalement des représentants des différents candidats et d'ONG nationales, ont été déployés.

6. La Commission ad hoc s'est réunie à Jérusalem du 7 au 10 janvier 2005 et a notamment rencontré le Dr Hassan Kreisheh, Président du Conseil législatif palestinien (CLP), des membres du CLP, le Premier ministre, M. Ahmad Qurei, et le Président de la Commission électorale centrale, le Dr Hana Nasser. Le programme complet figure en Annexe 1.

7. Le jour du scrutin, la Commission ad hoc s'est répartie en 5 équipes qui ont observé les élections dans les villes suivantes et aux alentours: Jérusalem et Jéricho; Ramallah; Naplouse et Qualquilia, Jenine, Hébron et Bethlehem. Il était prévu qu'une équipe observe les élections à Gaza, mais l'on y a renoncé suite à une alerte relative à la sécurité.

8. La Commission ad hoc s'est réunie le 11 janvier 2005 pour faire le bilan des élections et s'est mise d'accord sur une déclaration qui a ensuite été rendue publique lors d'une conférence de presse qui s'est tenue à la fin du séjour de la délégation (voir Annexe 2).

9. La Commission ad hoc a conclu à l'unanimité que cette élection était conforme aux normes internationales pour les élections démocratiques. Elle s'est déclarée satisfaite de organisation efficace du processus électoral et a félicité les responsables palestiniens de l'élection et les institutions internationales concernées pour l'excellent travail qu'ils ont accompli pendant la période précédant le scrutin malgré les conditions difficiles dans un territoire occupé illégalement.

10. Bien qu'elle ait été satisfaite de la manière dont l'élection s'est déroulée, la Commission ad hoc a déploré un certain nombre de problèmes graves tels que les obstacles à la liberté de circulation pendant la campagne électorale et le jour du scrutin, les dispositions inadéquates prises par les autorités israéliennes pour l'élection à Jérusalem, l'absence de distinction claire entre la campagne du principal candidat et les ressources de l'Autorité palestinienne, le traitement préférentiel du principal candidat dans les médias et une modification des dispositions de vote le jour du scrutin.

II. Contexte politique et juridique

11. Les premières élections palestiniennes se sont déroulées en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza le 20 janvier 1996, dans le cadre du Processus d'Oslo, et ont abouti à l'élection du Président du Conseil de la Palestine, M. Yasser Arafat, et de 88 membres du Conseil législatif palestinien.

12. Le processus de démocratisation et de réforme n'a toutefois pas été beaucoup plus loin à l'époque pour diverses raisons, dont la place exceptionnelle dont jouissait M. Arafat au sein de l'Autorité palestinienne, sa façon de gérer les choses et la crise dans les négociations avec Israël suivie du commencement de la deuxième Intifada en 2000.

13. En réponse aux pressions croissantes, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur, pour obtenir des réformes, le Président Arafat a constitué en mai 2002 une Commission ministérielle pour les réformes qui a présenté un plan de 100 jours comportant des réformes urgentes. Ce plan envisageait la tenue d'élections présidentielles, législatives et municipales dans un délai de 6 à 8 mois. Il prévoyait aussi des mesures visant à obtenir une séparation entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire et à instaurer des réformes économiques, financières, judiciaires, dans la sécurité et dans l'administration publique.

14. Les élections prévues n'ont pas été organisées et le processus des réformes a de nouveau été considérablement ralenti par les désaccords entre les chefs politiques palestiniens, la situation interne au sein de l'Autorité palestinienne et l'état des relations avec les autorités israéliennes.

15. La mort du Président Arafat le 11 novembre 2004 a engendré une nouvelle situation politique. Conformément à la Constitution, le Président du Conseil législatif a assumé la présidence et fixé la date des nouvelles élections présidentielles.

16. Ces élections ont été organisées sur la base de la Loi électorale n°13 de 1995 de la Palestine (telle qu'amendée), que la Commission de Venise a qualifiée de conforme aux normes démocratiques internationales, et du Protocole israélo-palestinien de 1995; ces deux instruments sont conformes à la Déclaration de principes relative à la phase intérimaire des dispositions pour la Cisjordanie et la Bande de Gaza (Oslo I, signée en 1993), et à l'accord intérimaire sur la Cisjordanie et la Bande de Gaza (Oslo II, signé en 1995), qui comportent un chapitre spécifique sur les détails du processus électoral.

17. La principale controverse concernait Jérusalem. Les autorités palestiniennes ont considéré comme une question de principe hautement symbolique le fait de laisser les électeurs potentiels qui résident dans cette ville exercer leur droit de vote là où ils résident. L'accord final conclu avec les autorités israéliennes est un compromis envisageant de désigner cinq bureaux de poste dans lesquels environ 5 000 des 120 000 électeurs pourraient voter. Les autres devraient se rendre dans les bureaux de vote à proximité, dans les territoires placés sous le contrôle de l'Autorité palestinienne.

18. L'élection du Président de l'Autorité palestinienne a été précédée de la première partie des élections municipales, organisées sur la Cisjordanie le 26 décembre 2004, lors desquelles le Hamas, un mouvement radical, a participé et obtenu la majorité dans 12 des 46 municipalités. Les parties suivantes seront organisées le 27 janvier, en avril et en juillet 2005.

III. Gestion des élections

19. La gestion du scrutin a été assurée par la Commission électorale centrale (CEC) nommée par le défunt Président Arafat, qui se compose de 9 membres et est basée à Ramallah, avec un bureau à Gaza. Le manque de transparence dans la prise de décisions au sein de la CEC a constitué une source d'inquiétude. Par ailleurs, la CEC semble en général inspirer confiance et la Commission ad hoc, à l'issue d'une réunion avec son Président et avec deux de ses membres, a en effet eu une impression très favorable.

20. Les trois secteurs où se sont déroulées les élections, c’est-à-dire la Cisjordanie, la Bande de Gaza et Jérusalem Est, ont été subdivisés en 16 circonscriptions électorales dépendant chacune d'une commission (11 en Cisjordanie et 5 à Gaza), et ont été couvertes par quelques 3400 bureaux de vote situés dans 1100 centres. Les commissions électorales des bureaux de vote étaient présidées par des enseignants nommés par la CEC.

21. Les résultats dans chacun des bureaux de vote devaient être affichés à l'extérieur du bureau dès la fin du dépouillement, et au même moment envoyés à la fois aux bureaux de circonscription et à la CEC. La CEC devait annoncer les résultats provisoires le matin du 10 janvier 2005, et les résultats définitifs le 19 janvier 2005, laissant ainsi le temps d'étudier les éventuels plaintes et recours.

22. Certains observateurs ont critiqué la nomination tardive des commissions électorales de circonscription, qui n'ont été constituées que le 1er janvier 2005. L'on a toutefois expliqué à la Commission ad hoc que l'idée était d'éviter qu'elles ne soient politisées, comme cela s'était produit lors des élections de 1996.

23. Les membres de la CEC ainsi que d'autres responsables électoraux ont bénéficié d'une formation dispensée par le PNUD, qui a fourni une assistance considérable pendant toute la période préparatoire du scrutin. Le PNUD a fait état de restrictions dans la liberté de circulation du matériel, des personnels et des formateurs qui ont fortement entravé les préparatifs des élections.

IV. Enregistrement des électeurs

24. L'inscription sur les listes électorales était une des principales tâches confiées à la CEC. Seuls les détenteurs de documents d'identité palestiniens ont été autorisés à s'inscrire, ce qui excluait du scrutin les réfugiés palestiniens vivant en dehors d'Israël et des territoires sous le contrôle de l'Autorité palestinienne.

25. Les inscriptions, qui ont été précédées d'une campagne d'information impressionnante, ont duré de septembre à novembre 2004. Au cours de cette période, 1,2 millions (69%) de personnes, sur un nombre potentiel estimé à 1,8 million d'électeurs, ont été inscrites. Chacun des électeurs inscrits a reçu un bordereau indiquant le centre et le bureau de vote où il devrait se rendre le jour du scrutin. Ce bordereau n'a cependant pas été demandé pour voter, la participation ne pouvant se faire que sur présentation du document d'identité. Aucun vote par procuration n'a été prévu. Les électeurs dans l'incapacité de quitter leur domicile ont malheureusement été privés de leur doit électoral, aucune disposition n'ayant été prise pour des urnes mobiles.

26. Aucune plainte n'a été signalée à propos du processus d'inscription en Cisjordanie et à Gaza. Par contre, seuls 5000 des électeurs de Jérusalem, dont le total est estimé à 120 000, ont pu être inscrits en raison de la fermeture de centres par les militaires israéliens. Seuls 5 centres ont bénéficié des autorisations nécessaires des autorités israéliennes, et leur capacité n'a pas permis à davantage d'électeurs d'exercer leur droit de vote. Les autres électeurs ont dû franchir les postes de contrôle pour remplir leur devoir électoral. La veille du scrutin, les autorités israéliennes ont obligé la CEC de fournir une liste des électeurs inscrits, en invoquant des problèmes de sécurité. Cette mesure était préoccupante en raison de rumeurs très répandues annonçant que ceux qui votent seront ensuite persécutés.

27. A la fin de la période d'inscription, le Conseil législatif palestinien a décidé d'étendre le droit électoral aux personnes inscrites sur les registres d'état civil, et a adopté une loi en ce sens. Cette nouvelle disposition devait permettre à 700 000 personnes supplémentaires d'exercer leur droit de vote. De vives inquiétudes ont été émises quant à l'exactitude des registres d'état civil parce que ceux-ci n'avaient pas été mis à jour depuis 1996. Une mise à jour de ces registres d'état civil a été entreprise, mais il paraissait difficile de l'achever à temps pour le jour du scrutin.

28. Sur un total de 1100 bureaux de vote, 71 ont été qualifiés de "spéciaux" parce qu'ils disposaient d'une copie des registres d'état civil. Cette disposition risquait d'engendrer une confusion pour les électeurs qui ne sauraient pas dans quel centre ils devaient se rendre. De plus, l'on ne pouvait exclure les risques de fraude par utilisation de plusieurs documents d'identité ou de documents de personnes décédées ou résidant à l'étranger. Une encre indélébile devait empêcher un même électeur de se rendre à la fois dans un bureau normal et dans un bureau spécial.

V. Candidats et période préélectorale

29. Au départ, 12 candidats se sont inscrits auprès de la CEC. Deux d'entre eux ne remplissaient pas les conditions et trois autres se sont retirés. C'est ainsi que sept candidats ont participé au scrutin. La campagne électorale a duré du 25 décembre 2004 au 7 janvier 2005.

30. La campagne électorale a gênée par les restrictions de la liberté de circulation de tous les candidats. Ils ont tous été empêchés de mener campagne à Jérusalem par les autorités israéliennes, et deux d'entre eux ont même été arrêtés suite à une tentative d'entrer dans la ville.

31. Conformément aux règles définies par la CEC, la télévision publique a accordé à tous les candidats et gratuitement le même temps d'antenne, dans un ordre fixé par tirage au sort. Aucun contrôle n'a été exercé sur les chaînes privées.

32. Tous les candidats semblent avoir bénéficié d'une égalité d'accès aux publicités payantes dans les médias. La situation a été bien moins satisfaisante dans les médias publics. Le temps accordé au principal candidat a fortement dépassé celui des autres. Ainsi, du 25 décembre 2004 au 1er janvier 2005, la couverture éditoriale des candidats dans les trois principaux journaux (Al-Ayyam, Al-Hayat Al-jadida et Al-Quds) a été répartie comme suit: Mahmoud Abbas: 60%, Moustafa Bargouti: 20%, Tayseer Khaled: 15%, Bassam Salhi: 10% et moins de 10 % pour tous les autres réunis.1

33. Les candidats ont bénéficié d'une égalité d'accès aux panneaux d'affichage publics. A Jérusalem, les autorités israéliennes n'ont autorisé les affiches d'aucun candidat.

34. Une autre source d'inquiétude était le fait qu'aucune limite n'était fixée aux sommes dépensées pour la campagne électorale. Des restrictions étaient certes imposées sur les sources de financement (la campagne ne pouvait par exemple pas être financée par des moyens publics ou de l'argent étranger), mais il n'existait aucun contrôle immédiat. Le candidat gagnant devra se soumettre à un audit.

35. L'on a accusé le principal candidat d'abuser des moyens publics dans sa campagne, y compris par la participation à celle-ci de fonctionnaires publics, par le soutien d'organismes publics et par le manque de séparation claire entre la campagne et les ressources financières de l'Autorité palestinienne.

VI. Le jour du scrutin – dépouillement et affichage des résultats

36. Le scrutin s'est en général déroulé dans le calme et dans l'ordre, et aucun incident violent n'a été signalé, hormis à Gaza où des échanges de coups de feu se sont produits entre des partisans de différents candidats. Un incident mineur s'est aussi produit à Ramallah, quand la police palestinienne a dû tirer en l'air pour tenter de calmer un électeur irascible dont on n'avait pas trouvé le nom sur les listes électorales. Heureusement, aucune victime n'est à déplorer.

37. Dans tous les bureaux de vote de Cisjordanie visités par des équipes de la Commission ad hoc, les membres des commissions électorales semblaient bien connaître les procédures électorales définies par la loi, et celles-ci ont été respectées d'une manière satisfaisante. Les observateurs locaux, et en particulier les représentants des principaux candidats, étaient présents dans pratiquement tous les bureaux de vote. Le bon degré de préparation des assesseurs et la présence d'observateurs locaux et internationaux ont grandement contribué à la crédibilité du processus électoral.

38. Ce n'était malheureusement pas le cas à Jérusalem. Le secret du vote n'a pu être garanti dans les bureaux de poste désignés pour servir de bureaux de vote. La présence de caméras a contribué à intimider les électeurs. La sécurité des bulletins de vote n'était pas assurée, notamment pendant le transport par camion militaire israélien vers la commission de la circonscription.

39. Le jour du scrutin, la liberté de mouvement sur l'ensemble du territoire a été partiellement compromise, même si les contrôles aux points de passage étaient visiblement assouplis. Ils n'ont pourtant pas été levés entièrement, ce qui a pu affecter la participation des électeurs, et notamment de ceux qui résident à Jérusalem et de ceux qui votaient dans des bureaux spéciaux, souvent distants de leur domicile. Un incident a été rapporté : lorsque des colons israéliens armés ont forcé 35 Palestiniens, en route vers un bureau de vote spécial, de faire demi-tour, par conséquent les ont empêchés de voter.

40. Malheureusement, pour accéder aux bureaux de vote il fallait souvent grimper un certain nombre de marches, ce qui a rendu l’accès aux personnes à mobilité réduite soit impossible, soit difficile.

41. La décision de la CEC visant à prolonger la durée du scrutin de deux heures et à permettre à des personnes non inscrites de voter, annoncée à 19h00, a vivement préoccupé les observateurs. Seul un petit pourcentage des suffrages a toutefois été exprimé pendant ces prolongations et la nette victoire de M. Mahmoud Abbas permet d'écarter toute inquiétude quant à une éventuelle modification du résultat final.

VII. Conclusions et recommandations

42. La Commission ad hoc est dans l'ensemble satisfaite du déroulement du scrutin. La loi électorale est conforme aux normes démocratiques et offre les garanties nécessaires à un bon processus électoral. Elle a été scrupuleusement suivie par la CEC, en dépit d'un contexte très difficile sur les plans politique et de la sécurité. Malheureusement, les restrictions imposées aux électeurs de Jérusalem Est par les autorités israéliennes ont rendue impossible une pleine application des dispositions de la loi dans ce secteur.

43. La participation généralement élevée des électeurs témoigne du crédit que la population palestinienne accorde au processus démocratique. Avec l'élection de M. Mahmoud Abas, qui est apparu tout au long de la campagne comme un politicien modéré s'engageant en faveur d'une solution pacifique et désireux de négocier avec Israël, une nouvelle chance semble être offerte au dialogue entre les parties concernées.

44. Il ne faudrait pas que cet élan se perde, et des contacts devraient être repris dès que possible afin d'éviter une impasse et une intensification des violences. Toutes les parties concernées devraient manifester la volonté politique nécessaire pour ouvrir la voie à un processus de négociations sérieux.

45. L'Assemblée parlementaire reste heureuse d'accueillir la présence du Conseil législatif palestinien aux sessions de l'APCE à Strasbourg, ainsi qu'à toutes les réunions où les questions examinées les concernent, conformément à la Résolution 1245 (2001). L'Assemblée parlementaire est disposée à fournir toute l'assistance possible en vue de la préparation des prochaines élections législatives de juillet 2005, et accepte l'invitation faite à la Commission ad hoc par le Dr Hassan Kreisheh, Président du CLP, pour l'observation de ces élections.

46. L'Assemblée parlementaire encourage la Commission de Venise à apporter à l'Autorité palestinienne toute assistance juridique relevant de ses compétences qui lui serait demandée.

ANNEXE I

AS/BUR/AH PALESTINE (2005) 2

le 14 Janvier 2005

COMMISSION AD HOC POUR L’OBSERVATION DE L’ELECTION DU PRESIDENT DE L’AUTORITE PALESTINIENNE

(9 janvier 2005)

PROGRAMME

Jeudi, le 6 janvier 2005

Arrivée des membres de la Commission Ad Hoc

Tous les membres seront pris en charge à l’aéroport par leur hôtel.

American Colony Hotel

Nablus Road

East Jerusalem

Tel: +972 2 6279777

Fax: +972 2 627 9779

Addar Hotel

St Georges Street

East Jerusalem

Tel: +972 2 626 31111

Fax: +972 2 6260791

Vendredi le 7 janvier 2005

American Colony Hotel

09 :00       Réunion de la Commission ad hoc

10 :00       Briefing par les Ambassadeurs des pays Membres du Conseil de l’Europe

11 :00        Briefing de l’UE et de l’UNDP

12 :00       Déjeuner informel

13 :00       Départ pour Ramallah

14 :00       Rencontre avec le Président de la Commission Centrale des Elections, Dr Hana Nasser

15 :30       Rencontre avec le Président du Conseil Législatif Palestinien, Dr Hassan Kreisheh

16 :00        Briefing par des experts du Conseil Législatif Palestinien

17 :30       Visite au tombeau de Yasser Arafat

17 :00        Retour à Jerusalem

19 :00        Dîner de travail avec la participation de membres du Conseil Législatif Palestinien, du corps diplomatique, de l’UNRWA et des ONG

Samedi le 8 janvier 2005

09 :00       Départ pour Ramallah

10 :00       Rencontre avec Dr Abdullah Abdullah , Ministre Adjoint des Affaires Etrangères

11 :00       Rencontre avec M. Ahmad Qurei (Abu Ala’a), Premier Ministre

12 :00       Rencontre avec M. Azmi Shaibi et M. Abdel Jawad Saleh , membres du Conseil Législatif Palestinien

14 :00       Retour à Jerusalem

Dimanche le 9 janvier 2005

Observation des élections

Lundi le 10 janvier 2005

08:30       Réunion de la Commission Ad Hoc

10 :00       Conférence de presse (Ambassador Hotel)

ANNEXE II

COMMUNIQUE DE PRESSE

L'APCE est satisfaite de l'élection du Président de l'Autorité palestinienne

Jérusalem, 10.01.2005 – Une délégation (1) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE), dirigée par Lord Kilclooney, ancien ministre de l'Intérieur, Irlande du Nord, a observé l'élection du Président de l'Autorité palestinienne qui s'est tenue le 9 janvier.

Les Palestiniens ont voté dans trois zones différentes : la Cisjordanie, Jérusalem-Est et la bande de Gaza. La délégation est satisfaite de l'excellente organisation de ce scrutin et félicite les responsables palestiniens de l'élection et les institutions internationales concernées pour l'excellent travail qu'ils ont accompli pendant la période précédant le scrutin malgré les conditions difficiles dans un territoire occupé illégalement.

La participation globalement élevée montre clairement que les électeurs palestiniens croient au processus démocratique. L'élection du nouveau Président offre une nouvelle occasion de relancer le dialogue entre les Palestiniens et les Israéliens. La dynamique ainsi créée ne doit pas être perdue. Des contacts devraient être renoués aussitôt que possible pour sortir de l'impasse et éviter une aggravation de la violence. Nous espérons que l'ensemble des parties feront preuve de volonté politique pour progresser vers un processus de négociation positif. Les Palestiniens ont exprimé un espoir. Nous croyons que la confiance pourrait être restaurée.

Bien qu'elle soit satisfaite de la manière dont l'élection s'est déroulée, la délégation déplore un certain nombre de problèmes graves, ainsi :

      La loi électorale n° 15 de 1995 sur la base de laquelle la présente élection a été organisée semble être conforme aux normes démocratiques générales et la Commission électorale centrale a précisé clairement qu'elle entendait l'appliquer à la lettre en dépit d'une situation politique et sécuritaire très difficile.

      La délégation souhaite vivement que se poursuive la présence de membres du Conseil législatif palestinien aux sessions plénières de l'APCE de Strasbourg et à toutes les autres réunions impliquant Israël et l'Autorité palestinienne. L’APCE est disposée, dans la mesure du possible, à offrir son assistance aux autorités palestiniennes pour préparer les élections législatives de juillet 2005.

(1) Membres de la délégation :

Groupe socialiste (SOC): Tom Cox (Royaume Uni), Josette Durrieu (France), Andreas Gross (Suisse), Tadeusz Iwiński (Pologne), Ruth Gaby Vermot-Mangold (Suisse), Tana de Zulueta (Italie)

Groupe du parti populaire européen (PPE/DC): Corien Jonker (Pays-Bas) Lord Kilclooney (Royaume Uni)

Groupe libéral, démocrate et réformateur (LDR): Daniel Goulet (France), Lord Russell-Johnston (Royaume Uni)

Groupe des démocrates européens (GDE): André Kvakkestad (Norvège), Mikhail Margelov (Russie)

Groupe pour la gauche unitaire européenne (GUE): Leo Platvoet (Pays-Bas)

Contact: Francesc Ferrer, Unité de communication de l'APCE, Port. +33 6 30 49 68 22, Tél. +33 3 88 41 32 50, [email protected]

1 Source : Unité des médias de la MOE de l'UE