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Doc. 10435
25 janvier 2005
Le 3e Sommet
Avis1
Commission des migrations, des réfugiés et de la population
Rapporteur: M. John Wilkinson, Royaume-Uni, Groupe des Démocrates européens
I. Conclusions de la commission
1. La Commission des migrations, des réfugiés et de la population propose des amendements au projet de recommandation figurant dans le rapport de la Commission des questions politiques pour souligner l'importance politique croissante accordée aux problèmes de migrations, de réfugiés et de démographie.
2. L'un des amendements propose de se servir du Conseil de l'Europe comme d'une plateforme d'activités et de projets rappelant les souffrances des victimes des transferts forcés de populations et du nettoyage ethnique afin de créer un environnement politique et civil européen dans lequel de telles tragédies ne puissent plus jamais se reproduire.
3. Un autre amendement a pour but de renforcer la capacité du Conseil de l'Europe de faire face à des problèmes de plus en plus importants engendrés par les migrations ou liés à cette question.
4. Enfin, un amendement vise à réaffirmer le soutien des plus hautes instances politiques à la protection, au respect et à l'amélioration du régime international en faveur des réfugiés, tel qu'il est défini par la Convention de Genève de 1951 et son Protocole de 1967 et complété par la Convention européenne des droits de l'homme. Il est suggéré que le Conseil de l'Europe et le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) établissent une coopération plus étroite pour atteindre cet objectif. Un accent particulier est aussi mis sur la coopération avec le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF).
II. Amendements proposés au projet de recommandation
Amendement 1:
Dans le projet de recommandation, à la fin du paragraphe 5, insérer les mots suivants:
"et de commémorer officiellement les souffrances de beaucoup d'Européens à la suite de déplacements forcés de populations et du nettoyage ethnique durant le siècle dernier, en prenant la décision de principe de créer un centre européen en mémoire des victimes de tels actes".
Amendement 2:
Dans le projet de recommandation, paragraphe 6, après le mot "terrorisme", insérer les mots suivants:
", les migrations, les changements démographiques".
Amendement 3:
Dans le projet de recommandation, paragraphe 6, après le mot "minorités", insérer les mots suivants:
"et des réfugiés".
Amendement 4:
Dans le projet de recommandation, à la fin du paragraphe 15, insérer les mots suivants:
"et une coopération fructueuse sur tous les sujets pour lesquels le Conseil de l'Europe est compétent".
Amendement 5:
Dans le projet de recommandation, paragraphe 18 (ii) b, après le mot "subsidiaires", insérer les mots suivants:
"tels que le HCR et l'UNICEF".
Amendement 6.
Dans le projet de recommandation, après le paragraphe 18 (ii) d, insérer le paragraphe suivant:
"créer une Agence européenne des migrations ayant pour but de défendre les droits de l'homme et la dignité humaine en assurant un suivi de tous les aspects des migrations et de la situation des migrants y inclus un dialogue avec les Etats non membres du Conseil de l'Europe (Recommandation 1655 (2004) de l'Assemblée parlementaire)".
III. Exposé des motifs par John Wilkinson
1. Introduction
1. Comme son nom l'indique clairement, la Commission des migrations, des réfugiés et de la population couvre trois grands domaines politiques qui, tout au long de l'histoire du Conseil de l'Europe, ont marqué les travaux de l'Assemblée parlementaire et du programme intergouvernemental d'activités. En 1950 déjà, l'Assemblée votait la Recommandation 30 (1950) sur la nécessité urgente de venir en aide aux réfugiés et, la même année, la Résolution 18 (1950) demandant la création d'un office européen des réfugiés.
2. Les travaux de l'Assemblée se sont poursuivis au début des années 50, mettant l'accent sur les problèmes européens liés aux réfugiés, mais ont bientôt inclus aussi des rapports relatifs au baby-boom qui a suivi la deuxième guerre mondiale. L'Assemblée adopte donc, en 1952, la Recommandation 34 (1952) sur les mesures à prendre en vue d'accroître l'émigration outre-mer, compte tenu de l'augmentation rapide de la population d'Europe occidentale. A la suite d'une autre recommandation de l'Assemblée, le Comité des Ministres nomma, en 1953, un représentant spécial du Conseil de l'Europe pour les réfugiés nationaux et les excédents de population, M. Pierre Schneiter, ancien ministre de la Santé publique et de la Population et ancien président de l'Assemblée nationale française.
3. Les problèmes liés à la population, aux migrations et aux réfugiés ont évolué au fil des années mais ont toujours été d'une importance fondamentale pour les politiques européennes dans différents domaines, et ne pourront que l'être davantage encore à l'avenir. Il est donc naturel que les Chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe étudient ces grands domaines d'action européens lorsqu'ils se réuniront en mai 2005, à Varsovie, pour leur Troisième Sommet afin d'évaluer le rôle du Conseil dans ces domaines et de donner un nouvel élan à ses travaux.
2. Les problèmes démographiques européens
4. La deuxième moitié du siècle dernier était encore caractérisée par une croissance de la population dans toutes les grandes régions d'Europe. Cette croissance était plus forte en Europe du sud et de l'est. La situation aujourd'hui est différente et elle le sera à l'avenir du fait essentiellement de deux tendances: l'augmentation de la population vieillissante et la baisse de la fécondité. Par conséquent, les Nations Unies prévoient un déclin de la population dans l'ensemble de l'Europe occidentale à partir de 2010, tandis qu'en Russie et en Europe de l'est, ce déclin est déjà amorcé et s'avère beaucoup plus prononcé.
5. Si l'on table sur des taux de fécondité et de mortalité se maintenant aux niveaux de 2000, la population de l'Europe qui s'élève actuellement à quelque 700 millions de personnes tombera à environ 350 millions en 2050 (sur une population mondiale totale estimée à 9 milliards). La classe d'âge des 65 ans et plus atteindra environ 30% de la population d'ici 2050 alors qu'elle était de 8% en 1950 et de 14% en 2000. Le pourcentage de la population active (groupe d'âge des 20–59 ans) tombera à moins de 50%.
6. Il est évident qu'il faudra traiter cette évolution en termes politiques. La réforme des régimes de pension en vigueur dans les Etats membres est peut-être le problème le plus urgent. Une deuxième préoccupation est de savoir si les systèmes de santé sont en mesure de répondre à la nouvelle pyramide des âges. Un autre problème touche au progrès économique et à la question de savoir s'il peut être poursuivi malgré les réductions considérables de main-d'œuvre. Dans quelle mesure l'externalisation des activités influera-t-elle sur les sociétés européennes; ou avons-nous besoin d'une immigration plus forte? Une restructuration du rapport entre vie professionnelle et vie familiale donnera-t-elle un nouveau souffle à un continent vieillissant?
7. Les pays membres seraient peut-être bien avisés de renforcer leur coopération concernant les analyses démographiques et les débats sur les conséquences pour les différents domaines d'action. Dans ce contexte, le rapporteur se félicite de la tenue, en avril 2005, d'une grande conférence européenne sur la population et, plus précisément, sur les défis démographiques pour la cohésion sociale. Il est particulièrement utile que les décideurs aux échelons local et régional ainsi qu'au sein du gouvernement et du parlement participent à cette manifestation qui pourrait donner un nouvel élan à ces travaux au Conseil de l'Europe et dans ses Etats membres. La conférence n'aura pas pour but de compter les effectifs de population mais sera axée sur les politiques permettant à la population de compter.
3. Problèmes liés aux migrations
8. Au début du XXIe siècle, une personne sur trente-cinq dans le monde était un migrant international, soit au total quelque 175 millions. Le flux annuel de migrants a été estimé entre 5 et 10 millions, ce dernier chiffre représentant, grosso modo, 1/10e de l'accroissement annuel de la population mondiale. D'après certaines estimations, pas moins de 2 millions de femmes et d'enfants seraient victimes de la traite chaque année. En 2000, le nombre d'immigrés en Europe s'élevait à 56,1 millions (selon les Nations Unies), ce qui représentait 7,7% de la population totale.
9. Alors que les frontières disparaissent au sein de l'Europe, les mouvements migratoires intraeuropéens font de plus en plus partie de notre vie quotidienne. Les politiques migratoires seront, par conséquent, de plus en plus axées sur les mouvements migratoires vers l'Europe mais aussi à partir de l'Europe (le problème de la fuite des cerveaux).
10. La gestion des migrations, y compris l'intégration des immigrés dans les Etats membres du Conseil de l'Europe, figure à présent au premier rang des préoccupations politiques européennes. Tous les pays membres du Conseil de l'Europe s'efforcent de plus en plus de s'attaquer aux problèmes liés aux migrations et aux migrants, notamment à ceux relatifs aux migrations irrégulières et à la traite, mais aussi aux tensions sociales provoquées par des groupes extrémistes, qu'ils soient d'origine immigrée ou appartenant à la société d'accueil. La Recommandation 1577 (2002) de l'Assemblée parlementaire visant à créer une charte d'intention sur la migration clandestine était une initiative positive.
11. La recherche de solutions à ces problèmes exige une coopération paneuropéenne plus étroite, qui doit s'étendre au-delà des Etats membres du Conseil de l'Europe, mettant en jeu les pays d'origine ainsi que les pays de transit et de destination des mouvements migratoires.
12. Les nombreux rapports de l'Assemblée sur l'amélioration de la législation et des pratiques européennes concernant l'intégration, la gestion des migrations irrégulières et des migrants, la traite des êtres humains et ses victimes prouvent la nécessité de renforcer la capacité du Conseil de l'Europe à servir ses Etats membres dans ce domaine.
13. Les rencontres parlementaires euroméditerranéennes, euroasiatiques et euroaméricaines sur les migrations, organisées par la Commission des migrations, des réfugiés et de la population, ont clairement montré l'intérêt pour le Conseil de l'Europe de nouer un dialogue politique avec les régions voisines d'origine ou de transit des mouvements migratoires.
14. Votre rapporteur accorde, par conséquent, son soutien sans réserve à la Recommandation 1655 (2004) de l'Assemblée sur la création d'un(e) observatoire/agence européen des migrations au sein du Conseil de l'Europe et en étroite coopération avec l'Union européenne et d'autres organisations internationales concernées. Cette initiative est tout à fait conforme à la déclaration faite par le Parlement européen et l'Assemblée parlementaire lors de leur réunion conjointe du 25 septembre 2003.
15. La création d'une agence européenne des migrations aura pour principal avantage de contribuer à mettre l'accent sur la dignité et les droits de l'homme dans le débat sur les migrations. Ses travaux viendront, par conséquent, compléter ceux des autres organisations intergouvernementales concernant la gestion des migrations, les migrations irrégulières, la situation des migrants clandestins et l'intégration des migrants. L'agence peut constituer un outil essentiel pour élaborer des instruments juridiques dans ces domaines, par exemple en rédigeant, comme mentionné ci-dessus, une charte d'intention sur la migration clandestine.
16. Elle peut être un moyen utile de promouvoir le dialogue entre les pays d'origine, de transit et de destination des migrations, y compris avec les Etats non membres du Conseil de l'Europe. Elle peut être chargée d'élaborer le concept de co-développement et d'établir le cadre de mise en œuvre des politiques de co-développement entre les pays du Nord et du Sud, de l'Est et de l'Ouest. Une autre de ses missions importantes pourrait consister à élaborer une Charte éthique du Conseil de l'Europe sur le co-développement. Elle pourrait aussi exploiter la structure du Conseil pour faire participer activement les gouvernements, l'Assemblée parlementaire, le Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux et les ONG à ses travaux.
4. Les réfugiés, les demandeurs d'asile et le problème des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays
17. L'Europe a connu des mouvements forcés de population tout au long des siècles. Au XXe siècle, la Grande Guerre a engendré des migrations d'une ampleur sans précédent, mettant en jeu des millions de personnes. Cette période a été suivie de migrations économiques vers les pays et régions les plus industrialisés et des mouvements de retour liés à la récession économique. La montée au pouvoir des fascistes a conduit à de nouveaux déplacements de réfugiés. En Union soviétique, des déportations de masse aussi ont commencé dans les années 30 et se sont poursuivies après l'invasion des Etats baltes et de la Pologne par l'armée soviétique, conséquence du Pacte germano-soviétique.
18. La deuxième guerre mondiale a provoqué des millions de morts et obligé un très grand nombre de personnes à fuir les persécutions raciales et politiques. La fin de la guerre a été suivie de migrations massives affectant, en particulier, des Allemands, des Polonais et des Tchèques mais aussi beaucoup d'autres.
19. La «guerre froide» a entraîné des mouvements de réfugiés de l'Est vers l'Ouest. Les efforts de reconstruction et l'expansion rapide de la production industrielle associée à la décolonisation ont conduit à une nouvelle vague de migrations économiques. L'émergence de régimes militaires, non démocratiques et autoritaires, notamment dans divers Etats du Tiers Monde, a contraint de nombreux individus et membres de mouvements politiques à fuir leur pays et à demander l'asile, y compris en Europe. L'indépendance de nombreuses ex-colonies de l'Europe occidentale a engendré des flux migratoires considérables vers les ex-métropoles d'Europe occidentale.
20. L'effondrement de l'Union soviétique a provoqué de nouveaux mouvements migratoires, principalement de groupes de personnes désireuses de retourner dans leur patrie. Après l'éclatement de la Yougoslavie, les guerres.et le nettoyage ethnique ont entraîné de nouvelles vagues de réfugiés vers toutes les régions d'Europe.
21. Depuis sa création, l'Assemblée parlementaire suit de près ces tragédies qui affectent les Européens et, dans le cadre des activités intergouvernementales du Conseil, formule des recommandations sur les moyens de mieux faire face à de telles catastrophes humaines. Elle met principalement l'accent sur la protection des droits de l'homme et de la dignité de ceux qui ont été contraints de fuir leur pays ou ont été déracinés de force au sein de leur propre pays.
22. Votre rapporteur est d'avis que le Conseil de l'Europe doit prendre des mesures afin d'éviter que se reproduisent des tragédies humaines similaires en Europe et, en même temps, honorer la mémoire de tous ceux, individus ou groupes, qui ont dû subir une telle injustice, portant atteinte à leurs droits et à leur dignité d'être humain. A cet égard, l'Assemblée devrait soutenir sans réserve le rapport de M. Einarsson sur la création d'un centre européen en mémoire des victimes des déplacements forcés de population et du nettoyage ethnique. Cette question devrait être l'un des principaux points inscrits à l'ordre du jour du troisième sommet des chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe.
23. L'Holocauste et ses victimes ont une autre dimension par rapport au domaine couvert par le rapport de M. Einarsson et doivent, comme c'est d'ailleurs le cas, être traités séparément, bien que des liens étroits puissent apparaître dans les travaux sur les deux thèmes.
24. Malheureusement, certaines personnes continuent d'être persécutées dans de nombreuses régions du monde et même d'Europe, ce qui les amène à fuir leur pays natal. Certaines sont prises en charge à proximité de leur pays d'origine, d'autres souhaitent demander l'asile en Europe ou ailleurs. Comme le marché de l'emploi est restreint en Europe, de nombreux migrants, pour la plupart irréguliers, essaient de recourir au système de demande d'asile pour pénétrer en Europe, bien que la majorité d'entre eux ne satisfassent pas aux conditions requises pour obtenir le statut de réfugié. La Convention de 1951 et son Protocole de 1967 qui définissent les responsabilités des Etats vis-à-vis des réfugiés sont insuffisants pour régler tous les problèmes pressants relatifs à la protection des réfugiés dans le monde d'aujourd'hui. Pour répondre à la question de savoir comment agir plus efficacement pour trouver des solutions durables à la situation des réfugiés et comment mieux partager les responsabilités que supposent l'admission et la protection des réfugiés, le HCR a lancé le processus «Convention Plus».
25. Les trois grands domaines prioritaires pour les nouveaux accords bilatéraux dans le cadre de l'initiative «Convention Plus» ont été définis comme suit:
– des accords visant à trouver des réponses plus efficaces et prévisibles à l'afflux massif de réfugiés;
– une aide au développement conçue pour permettre un partage des charges plus équitable et promouvoir l'autosuffisance des réfugiés dans les pays hôtes, l'intégration locale dans les régions accueillant des réfugiés et la réintégration dans le pays d'origine;
– des engagements multilatéraux à assurer la réinstallation dans un pays tiers des réfugiés vulnérables.
26. Pour la région européenne, la question du recours stratégique à la réinstallation revêt une importance toute particulière. Face à ce problème, l'Initiative «Convention Plus» suggère de recourir à la réinstallation comme moyen de protection, solution durable et instrument de partage des responsabilités. Il faut, pour cela, améliorer la qualité de la réinstallation et amener les pays dotés d'une économie plus développée à accroître leur capacité en la matière. Une action résolue visant à réinstaller un nombre important de réfugiés de la part d'Etats accueillant de nombreux réfugiés pour de longues périodes peut conduire à une plus grande capacité et volonté de continuer à protéger les réfugiés qui restent et à trouver d'autres solutions durables.
27. C'est dans ce cadre que votre rapporteur estime qu'une coopération plus étroite est nécessaire entre le Conseil de l'Europe et le HCR afin de garantir le droit des réfugiés à demander l'asile dans les Etats membres du Conseil de l'Europe. Il est tout aussi important de respecter les droits fondamentaux des migrants irréguliers, tels qu'ils sont garantis dans la Convention européenne des Droits de l'Homme ainsi que dans d'autres traités internationaux. Une telle coopération plus étroite est particulièrement opportune pour aider le HCR à mettre au point sa nouvelle initiative «Convention Plus» qui vise à renforcer et à élargir le système de protection des réfugiés.
5. Conclusions
28. Votre rapporteur est convaincu que, dans un proche avenir, les questions de population et de migration occuperont une place encore plus importante dans le débat politique européen, aux niveaux régional, national et européen. Malheureusement, compte tenu de la pauvreté et du mépris pour les droits de l'homme et la démocratie, il y aura toujours des réfugiés qui demanderont l'asile dans les Etats membres du Conseil de l'Europe. Les mouvements migratoires sont aussi provoqués par des catastrophes d'origine humaine ou naturelle. C'est pourquoi, comme nous l'avons indiqué ci-dessus, le Conseil de l'Europe doit prendre des mesures pour améliorer sa capacité de gestion et de suivi des migrations en instaurant, en étroite coopération avec l'Union européenne, une agence paneuropéenne des migrations, comme l'Assemblée l'a préconisé dans sa Recommandation 1655 (2004).
29. Le XXe siècle nous a montré que la stabilité de notre société et de notre démocratie était extrêmement fragile et que son ébranlement pouvait causer la souffrance de millions d'Européens fuyant les atrocités commises au nom de l'ethnicité, de la religion, de la politique ou pour d'autres raisons. L'Europe doit investir dans des projets rappelant la souffrance de ceux qui ont dû fuir leur foyer et, en même temps, prendre de nouvelles initiatives dans le but explicite d'empêcher que de telles souffrances humaines ne se reproduisent sur notre continent. Le Conseil de l'Europe pourrait être l'organisme de coordination d'un tel projet sous la forme d'un centre européen en mémoire des victimes des déplacements forcés de population et du nettoyage ethnique, comme proposé par l'Assemblée dans sa Recommandation… (2005).
30. Le droit des réfugiés de demander l'asile est garanti par la Convention de Genève de 1951 et son Protocole de 1967. La Convention européenne des Droits de l'Homme défend aussi les droits fondamentaux des réfugiés. L'accent qui est mis actuellement sur le régime d'asile en Europe et ailleurs conduit à l'introduction de nouvelles pratiques et législations qui, dans certains cas, affaiblissent le système de protection des réfugiés, tandis que le HCR lance une nouvelle initiative «Convention Plus» pour renforcer et étendre la protection des réfugiés. L'Assemblée parlementaire doit apporter tout son soutien à la promotion d'un système d'asile amélioré en demandant aux chefs d'Etat et de Gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe, à l'occasion du troisième Sommet, d'encourager le renforcement de la coopération entre le Conseil de l'Europe et le HCR pour la défense des droits des réfugiés. L'UNICEF est un autre partenaire privilégié dans ce contexte.
Commission chargée du rapport: Commission des questions politiques
Commission saisie pour avis: Commission des migrations, des réfugiés et de la population
Renvoi en commission: Doc. 10272 et renvoi n° 3001 du 8 octobre 2004
Avis approuvé par la commission le 24 janvier 2005
Secrétaires de la commission: M. Lervik, M. Neville, Melle Kostenko, Mme Sirtori-Milner
1 Voir le Doc. 10381 prov. déposé par la Commission des questions politiques.