[Documents/Docheader.htm]Procédure concernant les élections tenues par l’Assemblée parlementaire autres que celles de son Président et de ses Vice-Présidents
Doc. 10385
21 décembre 2004Rapport
Commission du Règlement et des Immunités
Rapporteur : M. Rudolf Vis, Royaume-Uni, Groupe socialistePour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement
Résumé
A la demande du Bureau de l’Assemblée, la Commission du Règlement et des Immunités a examiné la procédure d’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l’Homme. Pour autant que cette catégorie d’élection présente des similitudes avec celles du Secrétaire Général et du Secrétaire Général adjoint du Conseil de l’Europe, du Secrétaire Général de l’Assemblée parlementaire et du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, celles-ci ont également été prises en considération.
Le projet de résolution préconise qu’à toutes les élections auxquelles procède l’Assemblée (autres que celles de son Président et de ses Vice-Présidents), en cas d’égalité des voix entre candidats au deuxième tour, des tours de scrutin supplémentaires soient organisés jusqu’à ce qu’un candidat obtienne la majorité relative.
Il est proposé d’autre part, en annexe au projet de résolution, des modalités concernant la procédure d’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme et du Commissaire aux Droits de l’Homme du Conseil de l'Europe.
I. Projet de résolution [Lien vers le texte adopté]
1. Le 6 novembre 2002, le Bureau de l’Assemblée parlementaire, conformément à l’article 65.2 du Règlement de l'Assemblée, a chargé la Commission du Règlement et des Immunités d’examiner la procédure d’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l’Homme afin de proposer des modifications aux textes réglementaires.
2. En conséquence, l’Assemblée décide d’ajouter les mots suivants à la fin
a. de l’article 40 (b) du Règlement :
« en cas d’égalité des voix entre candidats au deuxième tour, des tours de scrutin supplémentaires seront organisés, jusqu’à ce qu’un candidat obtienne la majorité relative ».
b. de l’article 47.4 du Règlement :
« Toutefois, seuls les membres de la Commission pour le respect des obligations et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi) et les membres de la sous-commission ad hoc pour l’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme peuvent assister aux réunions de leurs commissions respectives ».
3. En outre, l’Assemblée adopte les modalités ci-annexées concernant la procédure d’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l’Homme et du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe.
4. L’Assemblée décide que ces changements entreront en vigueur à compter de leur adoption par l'Assemblée.
MODALITÉS CONCERNANT LA PROCÉDURE D’ÉLECTION DES JUGES À LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L’HOMME ET DU COMMISSAIRE AUX DROITS DE L’HOMME DU CONSEIL DE L’EUROPE
(Annexe à la Résolution …. (2005))1. En principe, une fois soumise à l’Assemblée parlementaire, la liste des candidats à l’élection des juges ne doit pas être modifiée. L’Assemblée n’accepte qu’à titre exceptionnel une modification partielle ou complète de cette liste à l’initiative du gouvernement concerné.
2. L’Assemblée interrompt la procédure si l’un des trois candidats inscrits sur une liste pour l’élection aux postes de juge ou de Commissaire aux Droits de l’Homme se retire avant le premier tour du scrutin. Elle demande alors au gouvernement concerné (s’agissant des juges) ou au Comité des Ministres (s’agissant du Commissaire) de compléter cette liste.
3. L’Assemblée entérine sa pratique consistant à présenter dans l’ordre alphabétique sur le bulletin de vote, la liste des candidats aux postes de juge. Telle demeure aussi la pratique lorsque le gouvernement concerné, ignorant la position de l’Assemblée exposée à cet égard dans les Recommandations
1429 (1999) et 1649 (2004), a exprimé une préférence pour l’un des candidats. En aucun cas l’expression d’une telle préférence de la part du gouvernement n’influe sur les délibérations de la sous-commission ad hoc sur l’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme, seuls étant pertinents les critères définis dans la Convention européenne des Droits de l'Homme et ceux établis par l’Assemblée elle-même.4. En outre, l’Assemblée confirme que les noms des candidats au poste de Commissaire aux Droits de l’Homme du Conseil de l’Europe doivent figurer dans l’ordre alphabétique sur le bulletin de vote.
II. Exposé des motifs par M. Rudolf Vis
A. INTRODUCTION
1. Le 6 novembre 2002, le Bureau de l’Assemblée (APCE), conformément à l’article 65.2. du Règlement de l’Assemblée, a chargé la Commission du Règlement et des Immunités d’examiner la procédure d’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH) afin de proposer des modifications au Règlement et aux autres dispositions pertinentes.
2. L’Assemblée ne se borne pas à élire les juges et le Commissaire aux Droits de l’Homme du Conseil de l’Europe, elle pourvoit aussi par voie d’élection les trois postes les plus élevés du Secrétariat, c'est-à-dire ceux de Secrétaire Général et de Secrétaire Général adjoint du Conseil de l'Europe, ainsi que celui de Secrétaire Général de l’APCE (l’annexe II du Doc. 9987 contient des précisions à cet égard). Pour autant que ces élections présentent des analogies avec celle des juges, elles sont prises en compte dans le présent rapport.
3. Une première version du présent rapport (
Doc. 9987) a été soumise à la Commission permanente à Maastricht, le 25 novembre 2003. La Commission permanente a toutefois décidé de renvoyer le rapport en commission (article 37.1.d. du Règlement). Une nouvelle version du projet de rapport a ensuite été établie, et un avant-projet de résolution a été adopté le 23 juin 2004 (AS/Pro(2004)9). Le 6 octobre 2004, le Rapporteur a proposé à la Commission de rouvrir la discussion sur la procédure d’élection appliquée au sein de l’Assemblée. La Commission a accepté cette proposition par un vote, et le présent projet de rapport révisé a été établi en conséquence.B. QUESTIONS SOULEVÉES PAR CES ÉLECTIONS
4. A la suite des élections tenues par l’Assemblée parlementaire en 2002, un certain nombre de problèmes se sont posés :
i. Est-il possible aux gouvernements – et jusqu’à quel moment – de retirer une liste de candidats aux postes de juge à la Cour européenne des Droits de l'Homme ?
ii. Que se passet-t-il si l’un des trois candidats figurant sur une liste pour les postes de juge ou le poste de Commissaire aux Droits de l’Homme du Conseil de l’Europe se retire avant le premier tour ?
iii. Quelle considération accorder à la préférence exprimée par des gouvernements pour certains candidats aux postes de juge à la Cour européenne des Droits de l’Homme ?
iv. Les candidats ayant obtenu le moins de voix au premier tour devraient-ils se retirer ?
v. Que se passe-t-il en cas d’égalité entre deux candidats au deuxième tour d’une élection ?
vi. Le caractère restreint des réunions de la Sous-commission ad hoc pour l’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l’Homme devrait-il être mentionné dans le Règlement ?
5. La plupart de ces questions ont été traitées dans un avis juridique du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe (AS/Bur (2002)77) soumis au Bureau de l’Assemblée le 6 novembre 2002. Cet avis avait été demandé à la suite d’une difficulté survenue durant l’élection d’un juge à la Cour européenne des Droits de l'Homme (voir paragraphes 13 et 14 ci-dessous).
C. RETRAIT PAR LE GOUVERNEMENT CONCERNÉ DE LA LISTE DES CANDIDATS PROPOSÉS POUR UN POSTE DE JUGE À LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L’HOMME
6. Une liste peut être retirée (ou entièrement modifiée) par le gouvernement concerné, soit de la propre initiative de celui-ci, soit à la suite d’une recommandation de l’Assemblée. Un tel retrait a déjà eu lieu dans le passé, notamment avant que la sous-commission ad hoc compétente de l’Assemblée n’ait entendu les candidats, et aussi après les entrevues, mais avant le premier tour de scrutin. Dans un autre cas, une nouvelle liste a été présentée après que le deuxième tour de scrutin eut abouti à une égalité de voix, et que la procédure d’élection avait été interrompue.
7. La commission estime qu’après avoir été soumise à l’Assemblée, une liste de candidats ne doit qu’exceptionnellement être retirée à l’initiative du gouvernement compétent (par exemple, lorsque les candidats ne sont plus disposés à se présenter à l’élection).
D. RETRAIT DE CANDIDATS AVANT LE PREMIER TOUR DE SCRUTIN
8. Si l’un des trois candidats inscrits sur une liste pour l’élection aux postes de juge ou à celui de Commissaire aux Droits de l’Homme se retire avant le premier tour de scrutin, l’Assemblée doit interrompre la procédure. Elle doit demander au gouvernement concerné (s’agissant des juges) ou au Comité des Ministres (s’agissant du Commissaire) de compléter la liste des candidats.
E. EXPRESSION D’UNE PRÉFÉRENCE POUR DES CANDIDATS SUR LES LISTES SOUMISES À L’ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE
9. L’Assemblée parlementaire demande depuis longtemps que les États évitent d’exprimer une préférence pour l’un des candidats proposés pour un poste de juge à la Cour européenne des Droits de l’Homme (voir Recommandations 1429 (1999) et 1649 (2004)). Dans sa réponse à cette recommandation (
Doc. 8835), le Comité des Ministres a considéré qu’il appartenait aux États de décider, dans le cadre de leurs propres procédures de nomination des candidats, s’il souhaitent ou non indiquer une préférence. Le Comité des Ministres a aussi fait remarquer que,ni lui-même (lors de l’examen des listes des États), ni l’Assemblée parlementaire (au cours de la procédure de sélection) n’étaient tenus de prendre en compte la préférence manifestée par un État pour l’un de ses candidats.10. On notera qu’en conformité avec le texte régissant la procédure d’élection aux trois plus hautes fonctions du Secrétariat du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres a la faculté d’établir un ordre de préférence entre les candidats, mais qu’il a abandonné cette pratique depuis les années soixante-dix au moins.
11. La Commission du Règlement et des Immunités propose que l’Assemblée entérine sa pratique consistant à présenter les candidats aux postes de juge dans l’ordre alphabétique sur le bulletin de vote. Telle doit demeurer aussi la pratique lorsqu’un gouvernement, ignorant la position de l’Assemblée exposée à cet égard dans la Recommandation 1429 (1999), a exprimé une préférence pour l’un des candidats. En aucun cas l’expression d’une telle préférence de la part du gouvernement n’influe sur les délibérations de la sous-commission ad hoc pour l’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme, seuls étant pertinents les critères définis dans la Convention européenne des Droits de l'Homme et ceux établis par l’Assemblée elle-même.
12. Lors de l’élection du Commissaire aux Droits de l’Homme du Conseil de l’Europe, le 21 septembre 1999, les noms des candidats figuraient dans l’ordre alphabétique sur le bulletin de vote. Cette pratique devra être entérinée en vue des futures élections (la prochaine étant prévue pour 2005).
F. ÉVENTUALITÉ D’UNE ÉGALITÉ ENTRE DEUX CANDIDATS AU SECOND TOUR ET SITUATION DES CANDIDATS AYANT OBTENU LE MOINS DE VOIX AU PREMIER TOUR
a. Egalité de voix au second tour
13. Avant septembre 2002, l’égalité des voix entre deux candidats au second tour était une situation sans précédent (voir page 5 du Doc. 9987).
14. Le 26 septembre 2002, le Président de l’Assemblée parlementaire a proclamé les résultats du second tour de scrutin de l’élection du juge à la Cour européenne des Droits de l’Homme au titre de l’Espagne. Il a annoncé que chacun des deux candidats avait obtenu soixante-treize voix et le troisième, deux, ajoutant : « Nous sommes dans une situation où aucun candidat n’a été élu, puisque le Règlement requiert la majorité. Le Bureau de l’Assemblée va devoir trouver une issue à cette situation qui n’est pas prévue dans le Règlement. Nous en discuterons demain au Bureau de l’Assemblée » (voir AS (2002) CR 31).
15. Cette situation devait amener le Bureau, premièrement à demander l’avis juridique du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe (voir paragraphe 5 ci-dessus), deuxièmement à charger la Commission du Règlement et des Immunités de proposer des modifications au Règlement et aux autres dispositions pertinentes.
16. Il est rappelé qu’à la suite du problème posé par l’élection susmentionnée, le gouvernement espagnol a présenté une nouvelle liste de candidats, dont l’un a été élu le 29 janvier 2003 au premier tour de scrutin.
b. Candidats ayant obtenu le moins de voix au premier tour de scrutin
17. Il n’existe actuellement aucune règle de l’Assemblée ni décision de l’un de ses organes relative à un éventuel retrait des candidats ayant obtenu le moins de voix au premier tour de l’élection, lorsqu’un second tour de scrutin s’impose.
18. En 1998, lors de l’élection de trente-neuf juges à la nouvelle Cour européenne des Droits de l’Homme, depuis lors permanente, une seule élection (au titre de la Belgique) a donné lieu à un second tour de scrutin. Aucun des trois candidats ne s’est retiré. En avril 2004, dix-huit juges ont été élus à la Cour européenne des Droits de l'Homme au terme d’un vote à un seul tour de scrutin (voir AS (2004) PV 13). Le 24 juin 2004, un deuxième tour de scrutin a eu lieu pour l’élection des juges au titre du Luxembourg et du Portugal respectivement, trois candidats s’étant présentés dans l’un et l’autre cas (AS (2004) PV 23).
19. Pour l’élection du Secrétaire Général et du Secrétaire Général adjoint du Conseil de l’Europe, ainsi que du Secrétaire Général de l’Assemblée parlementaire, la pratique est la suivante : à l’occasion de quatre élections au poste de Secrétaire Général du Conseil de l’Europe (15 janvier 1964, 8 mai 1974, 8 mai 1979 et 23 juin 1999), il y a eu trois candidats et il a fallu organiser un deuxième tour de scrutin. Lors de chacune de ces élections, le candidat ayant obtenu le moins de voix au premier tour s’est retiré.
20. Lors de l’élection au poste de Secrétaire Général adjoint du Conseil de l’Europe, les 3 et 4 mai 1988, cinq candidats ont participé au premier tour et trois au second.
21. Jusqu’à présent, il n’y a jamais eu besoin d’organiser un second tour pour l’élection du Secrétaire Général de l’Assemblée parlementaire. Lors de la première élection du Commissaire aux Droits de l’Homme du Conseil de l’Europe, le 21 septembre 1999, il n’y a eu qu’un seul tour de scrutin, bien que trois candidats se soient présentés.
c. Solutions proposées
22. Lors de plusieurs réunions, la Commission du Règlement et des Immunités a envisagé d’apporter :
des solutions distinctes aux deux problèmes, à savoir l’éventualité d’une égalité entre deux candidats et la situation des candidats ayant obtenu le moins de voix au premier tour de scrutin ;
une solution commune à ces deux problèmes par la méthode du « vote unique transférable » (un seul tour de scrutin) pour l’élection des juges et du Commissaire aux Droits de l'Homme (mais non pour le pourvoi des trois postes les plus élevés du Secrétariat Général du Conseil de l'Europe : voir page 8 du Doc. 9987).
i. Tenue de tours de scrutin supplémentaires
23. L'avis juridique susmentionné (voir paragraphe 5) du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe a conclu qu’en cas d’égalité au deuxième tour, il convenait d’organiser un troisième tour de scrutin (puis, autant de tours supplémentaires qu’il serait nécessaire) jusqu’à ce qu’un candidat obtienne une majorité relative.
24. Cela nécessiterait que la phrase suivante soit ajoutée à la fin de l’article 40 (b) du Règlement de l’Assemblée, qui régit les élections auxquelles procède l’Assemblée :
« En cas d’égalité des voix entre candidats au deuxième tour, des tours de scrutin supplémentaires seront organisés, jusqu’à ce qu’un candidat obtienne la majorité relative. »
ii. Organisation d’élections à un seul tour de scrutin : vote transférable unique (VTU) et vote par classement (VC)
25. Le « vote transférable unique » (VTU) permet de boucler en un seul tour une élection à plusieurs candidats. Il est utilisé au Royaume-Uni, lors des élections parlementaires nationales et européennes, pour départager les candidats dans certaines circonscriptions électorales où sont à élire plusieurs représentants (d’ordinaire, au moins trois). Une variante du VUT, le « vote par classement » (VC), a cours dans les circonscriptions à un seul représentant. On trouvera des informations détaillées sur le VTU et le VC (respectivement STV et AV en anglais) dans la brochure intitulée « Electoral arrangements of the National Assembly for Wales : issues and questions for consultation » et réalisée par la Commission des pouvoirs et dispositions électorales de l’Assemblée nationale du pays de Galles (mars 2003).
26. Adaptés à l’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l’Homme (et à celle du Commissaire aux Droits de l’Homme), les principes du VC sont les suivants :
les votants classent les trois candidats figurant sur le bulletin de vote par ordre de préférence ;
ils inscrivent “1” à côté du nom de leur favori, “2” à côté du nom du candidat venant au deuxième rang de leurs préférences, “3” à côté du nom du candidat qu’ils placent en dernière position ; ils peuvent aussi placer seulement un ou deux candidats.
pour être élu d’emblée juge à la Cour européenne des Droits de l’Homme (ou Commissaire aux Droits de l’Homme), un candidat doit réunir la majorité des suffrages exprimés (« quota ») ;
lors du premier dépouillement, le décompte concerne les candidats classés en première position sur la totalité des bulletins, est déclaré élu le candidat classé premier sur un nombre de bulletins suffisant pour atteindre le quota ;
si aucun candidat n’atteint le quota, celui ayant obtenu le moins de voix est éliminé, et ses voix sont reportées sur le candidat placé en deuxième position sur les bulletins concernés. Si, par exemple, sur un bulletin, le candidat A est en première position, le candidat B en deuxième position et le candidat C en troisième position, et si le candidat A obtient le moins de voix et se trouve éliminé, ses voix sont reportées sur le candidat B, classé immédiatement après lui.
27. Les conséquences que l’introduction éventuelle du VC aurait pour le Règlement de l’Assemblée sont décrites aux paragraphes 38 à 40 du document AS/Pro(2004)9.
iii. Nouvelles conclusions proposées en l’espèce
aa. Égalité de voix au deuxième tour
28. Le 30 septembre 2003 et le 23 juin 2004, la Commission du Règlement et des Immunités s’est prononcée pour l’adoption de la méthode de vote par classement (VC) en ce qui concerne l’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme et du Commissaire aux Droits de l’Homme.
29. La Commission a observé, notamment, qu’en plus de permettre à l’Assemblée de se prononcer en un seul tour entre plusieurs candidats, le VC éliminerait le problème de la participation variable des parlementaires qui se pose lorsque les tours de scrutin se répartissent entre deux séances.
30. Néanmoins, certaines préoccupations se sont exprimées lors de plusieurs réunions de commission quant à l’adoption éventuelle du VC :
il introduirait deux modes d’élection différents au sein de l’Assemblée, car la procédure d’élection du Secrétaire Général et du Secrétaire Général adjoint du Conseil de l'Europe, ainsi que du Secrétaire Général de l’Assemblée resterait inchangée ;
les principes du VC ne sont pas toujours faciles à comprendre ; or, dans une Assemblée multiculturelle et multilingue, toute procédure doit être la plus simple possible ;
l’élection des juges donne rarement lieu à un deuxième tour de scrutin, et l’on peut s’interroger sur la nécessité de remplacer l’actuelle procédure de vote par le VC, qui est plus compliqué.
31. Dans ces circonstances, la commission propose que l'Assemblée vote pour la tenue de tours de scrutin supplémentaires en cas d’égalité des voix au deuxième tour et pour que le Règlement de l’Assemblée soit complété en conséquence (voir paragraphe 24 ci-dessus).
bb. Candidats ayant obtenu le moins de voix au premier tour, en cas de nécessité d’un tour supplémentaire
32. Selon la commission, il suffirait de rappeler la possibilité offerte aux candidats ayant obtenu le moins de voix de se retirer avant le tour suivant.
G. PROCEDURE DE LA SOUS-COMMISSION AD HOC POUR L'ÉLECTION DES JUGES À LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME
33. L’article 47.4. du Règlement de l’Assemblée prévoit que "les membres de l’Assemblée peuvent assister aux réunions des commissions dont ils ne font pas partie, mais sans pouvoir prendre part aux débats ou aux votes". Selon l’article 48.1, ce principe s’applique également aux sous-commissions.
34. La Sous-commission ad hoc pour l’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l’Homme (de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l’Assemblée) est, du fait de sa composition, de sa mission délicate et de ses méthodes de travail, qui requièrent un haut degré de confidentialité, un organe sui generis de l’Assemblée. C’est une situation comparable à celle de la Commission de suivi de l’Assemblée.
35. Il n’est pas dans les usages de la Sous-commission d’autoriser des représentants et des suppléants de l’Assemblée qui ne comptent pas parmi ses membres à participer à ses réunions. C’est aussi le cas de la Commission de suivi. Un renvoi en bas de page de l’article 47.4. du Règlement de l’Assemblée exclut explicitement l’application de cette disposition à la Commission de suivi. La Sous-commission ad hoc n’est cependant pas mentionnée dans ce renvoi.
36. Aux fins de transparence et de clarté, la Commission du Règlement et des Immunités propose que la phrase suivante soit ajoutée à la fin de l’article 47.4 :
« Toutefois, seuls les membres de la Commission pour le respect des obligations et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi) et les membres de la sous-commission ad hoc sur l’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme, peuvent assister aux réunions de leurs commissions respectives ».
H. REMARQUES FINALES
37. L'Assemblée est invitée à adopter le projet de résolution figurant dans le présent rapport et les modalités relatives à la procédure d’élection, qui figurent en annexe.
38. Les nouvelles dispositions proposées devraient entrer en vigueur à compter de leur adoption par l’Assemblée.
Commission chargée du rapport : Commission du Règlement et des Immunités.
Renvoi en commission : décision du Bureau du 6 novembre 2002 (Art. 65.2. du Règlement de l'Assemblée) ; décision de la Commission Permanente du 25.11.2003 de renvoyer en commission le rapport (Article 37.1.d.).
Projet de résolution adopté à l'unanimité par la commission le 10 décembre 2004.
Membres de la commission : M. Serhiy Holovaty, (Président), M. GöranMagnusson, M. Andrea Manzella, Mme Ganka Samoilovska-Cvetanova, (Vice-Présidents), M. Zekeriya Akçam, M. Sándor Albert, M. Gulumhuseyn Alibeyli, M. Jozef Bernik, M. Peter Bottomley, M. Ioannis Bougas, Mme Anne Brasseur, M. Manlio Collavini, Mme Helene D'Amato, Mme Krystyna Doktorowicz, M. Miljenko Doric, M. Vangjel Dule, M. Herbert Frankenhauser, Mme Lene Garsdal, M. Tihomir Gligoric, Mme Arlette Grosskost, M. Harald Himmer, M. Gerd Höfer, M. Armand Jung, M. Erik Jurgens, M. František Kroupa, M. Markku Laukkanen, M. Theo Maissen, M. Per Erik Monsen (remplaçant: Mr Martin Engeset), Mme Nóra Nagy, M. Ionel Olteanu, M. Alexey Ostrovsky, M. Julio PadillaCarballada, M. Ivan Pavlov, M. Paulo Pereira Coelho, Mme Sólveig Pétursdóttir, M. Christos Pourgourides, Mme Valentina Radulovic Šcepanovic, M. Armen Rustamyan, M. Yuri Sharandin, M. Gintaras Šileikis, M. Victor Stepaniuc, M. Karim van Overmeire, M. Rudolf Vis, M. G.V. Wright.
N.B. : Les noms des membres qui ont pris part au vote sont en caractères gras.
Secrétaire de la commission : M. Mario Heinrich.