Initiative de créer une agence des droits fondamentaux de l’Union européenne

Pour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement

Doc. 10449

31 janvier 2005

Initiative de créer une agence des droits fondamentaux de l’Union européenne

Rapport

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur: M. Kevin McNamara, Royaume-Uni, Groupe Socialiste

Résumé

Lors de la réunion du Conseil européen tenue les 12 et 13 décembre 2003, les représentants des États membres de l’Union européenne (UE) décidaient d’étendre le mandat de l’actuel Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes pour en faire une Agence des droits de l’homme.

Le rapport rappelle l’acquis considérable développé par le Conseil de l'Europe en matière de droits de l'homme. Cet acquis englobe non seulement les normes mais aussi le suivi actif, au niveau européen, par plusieurs mécanismes des droits de l'homme bien établis et indépendants du respect par ses États membres de ces normes. A cela s'ajoutent des activités considérables menées au niveau intergouvernemental, le monitoring politique, l’assistance pratique et les activités relevant de l’éducation et de la sensibilisation aux droits de l'homme. Ces travaux se traduisent en pratique par d’innombrables améliorations dans le respect des droits de l'homme au sein des États membres, y compris ceux qui font partie également de l’Union européenne, témoignant ainsi de la prééminence du Conseil de l'Europe dans la protection et la promotion des droits de l'homme en Europe.

Le caractère supranational de l'UE et le développement de ses compétences dans les domaines sensibles aux droits de l’homme rendent souhaitable et nécessaire que les droits de l’homme soient pleinement promus et protégés au sein de l’ordre juridique de l’UE. Une Agence des droits fondamentaux de l'UE pourrait apporter une contribution utile, à condition qu’un rôle et un domaine d’action pertinents soient définis – c’est à dire qu’ils viennent véritablement pallier un manque et présentent une réelle valeur ajoutée et une complémentarité. Il faut éviter tout chevauchement avec les activités du Conseil de l'Europe. Une simple multiplication des institutions européennes dans le domaine des droits de l'homme provoquera une dilution et un affaiblissement de l’autorité de chacune d’elles, au détriment de la protection des droits de l'homme des individus dans toute l’Europe.

Par conséquence, le projet de résolution exprime l'avis que l'Agence doit être une institution indépendante pour la promotion et la protection des droits de l’homme dans le cadre de l’ordre juridique et des domaines de compétence de l’UE uniquement, s'inspirant des institutions nationales similaires qui existent dans plusieurs États membres. Le rôle de l'Agence devrait consister à collecter et à fournir aux institutions de l’UE des informations, en rapport avec leurs activités, sur les droits fondamentaux et, donc, à contribuer à l’intégration des normes relatives aux droits de l’homme au processus de prise de décision au sein de l’UE. Le projet de résolution et le projet de recommandation contiennent des propositions concrètes à cette fin, portant notamment sur la nécessité d’une coordination et d’une coopération étroites avec le Conseil de l'Europe et la pleine participation du Conseil de l'Europe aux organes de gestion de l’Agence.

I. Projet de résolution

1. Lors de la réunion du Conseil européen qui s’est tenue à Bruxelles les 12 et 13 décembre 2003, les représentants des États membres de l’Union européenne (UE) « …soulignant l’importance que revêtent la collecte et l’analyse de données relatives aux droits de l’homme en vue de définir la politique de l’Union dans ce domaine, sont convenus de développer l’actuel Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes et d’étendre son mandat pour en faire une Agence des droits de l’homme. »

2. Le 25 octobre 2004, la Commission des Communautés européennes (CE) a publié une communication dans laquelle figurait un document de consultation politique relatif à la création d’une Agence des droits fondamentaux de l'UE (document COM(2004)693 final) contenant un certain nombre d'idées, d’options et de questions détaillées, relatives au domaine d’intervention d’une telle agence, sur les tâches susceptibles de lui être confiées, sur ses relations avec la société civile, le Conseil de l’Europe et d’autres instances et sur ses structures opérationnelles.

3. L’Assemblée parlementaire, en tant qu’instance parlementaire d’une organisation européenne investie d’une mission statutaire et dépositaire d’une expertise sans équivalent dans le domaine de la promotion et de la protection des droits de l’homme, de l’état de droit et de la démocratie pluraliste, se doit d'apporter une contribution opportune et substantielle à ce débat sur la définition des attributions et des tâches, du modus operandi et des structures opérationnelles de cet Agence de l'UE.

4. En exposant son point de vue sur cette question, l’Assemblée a présent à l’esprit l’acquis considérable en matière de droits de l'homme que le Conseil de l'Europe a constitué au cours des cinquante-cinq dernières années, et qui englobe non seulement les normes relatives aux droits civils et politiques, aux droits sociaux, aux droits des minorités, au traitement des personnes privées de liberté et à la lutte contre le racisme, mais aussi le suivi actif, au niveau européen, du respect par ses États membres des normes précitées. Ce suivi est accompli par plusieurs mécanismes bien établis et indépendants relatifs aux droits de l'homme et possédant une compétence et un professionnalisme reconnus ; il se fait aussi bien pays par pays (ce qui se traduit notamment par des visites dans chaque pays et des enquêtes sur place) que, de plus en plus, par thèmes. Au moyen de ces mécanismes, le Conseil de l'Europe surveille la manière dont ses États membres (y compris les vingt-cinq États membres de l’Union européenne) respectent tout l’éventail des obligations relatives aux droits de l'homme, détecte les cas de non-respect, adresse des recommandations aux États membres et, pour ce qui est de la Cour européenne des Droits de l'Homme, rend des arrêts contraignants pour les États Parties chaque fois que les normes en question ne sont pas respectées.

5. L’Assemblée rappelle aussi le travail intergouvernemental considérable mené par le Conseil de l'Europe sur plusieurs thèmes relatifs aux droits de l'homme et qui aboutit à l’adoption de rapports et de nouveaux instruments juridiques (traités, recommandations, lignes directrices, etc.) par le Comité des Ministres, ainsi que sur la procédure de monitoring politique de ce dernier. En outre, d’importantes réalisations en matière de droits de l'homme ont résulté, d’une part de l’assistance pratique visant à faciliter le respect des normes requises, d’autre part du travail des institutions du Conseil de l'Europe qui ont des attributions plus larges. À cela sont liées les nombreuses activités relevant de l’éducation et de la sensibilisation aux droits de l'homme, qui ont pour but de développer une véritable culture des droits de l'homme au sein des sociétés européennes.

6. L’Assemblée elle-même attache la plus grande importance dans ses propres travaux aux questions concernant les droits de l'homme – tant celles liées à un thème que celles relatives à tel ou tel pays –, ainsi qu’en témoignent les résolutions et recommandations qu’elle adopte fréquemment à cet égard. Enfin, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe et la Commission européenne pour la Démocratie par le Droit (Commission de Venise) traitent régulièrement des questions de droits de l'homme.

7. En bonne partie grâce à l’efficacité de ses mécanismes dans le domaine des droits de l'homme, le Conseil de l'Europe suscite par son travail d’innombrables améliorations dans le respect des droits de l'homme au sein des États membres, y compris ceux qui font partie également de l’Union européenne. Toutes ces réalisations, comme la mission statutaire sous-jacente de l’Organisation, témoignent de la prééminence du Conseil de l'Europe dans la protection et la promotion des droits de l'homme en Europe.

8. En ce qui concerne l'Union européenne, l'Assemblée est d'avis que, compte tenu du caractère supranational de l’intégration dans le cadre de la CE/UE et du droit communautaire, et de l’élargissement récent des compétences de la CE/UE dans des domaines aussi vastes et sensibles aux droits de l’homme que la justice et les affaires intérieures, il n’apparaît pas seulement normal et compréhensible mais également souhaitable et nécessaire que les droits de l’homme trouvent leur place légitime au sein de l’ordre juridique de l’UE.

9. Pour ces raisons, les différentes étapes parcourues jusqu’à présent pour renforcer la protection des droits de l’homme au sein de l’UE – et notamment l’intégration de la Charte des droits fondamentaux au Traité constitutionnel ainsi que les dispositions de ce dernier qui engagent l’UE à adhérer à la Convention européenne des Droits de l'Homme – sont favorablement accueillies par l’Assemblée tout comme, d’ailleurs, toute autre mesure qui aurait une valeur ajoutée en contribuant à la garantie du respect des droits de l’homme dans les processus de prise de décision au sein de l’UE.

10. Dans cette perspective, l'Assemblée estime que la création d'une Agence des droits fondamentaux au sein de l’UE pourrait apporter une contribution utile, à condition, toutefois, qu’un rôle et un domaine d’action pertinents soient définis – c’est à dire qu’ils viennent véritablement « combler une lacune » et qui, de ce fait, présentent une réelle valeur ajoutée et une complémentarité indiscutables en termes de promotion du respect des droits de l’homme. La définition de ce rôle suppose une réflexion approfondie, au sein de l'UE, sur les buts, le contenu, la portée, les limites et les instruments de la politique interne de l'Union en matière de droits de l'homme. En revanche, il ne servirait à rien de « redécouvrir l’Amérique » en attribuant à l'Agence un rôle dont s’acquittent déjà en Europe des institutions et des mécanismes éprouvés de défense des droits de l’homme. Cela ne serait qu'un gaspillage d'argent public.

11. Le souci d'éviter les doublons ne vient pas seulement du désir de maintenir la prééminence du Conseil de l'Europe dans la protection et la promotion des droits de l'homme en Europe : on doit avant tout servir l’intérêt vital qu’ont des centaines de millions d’Européens à ce que soient assurées la jouissance et la protection effectives des droits de l'homme. Or, une multiplication des institutions européennes dans le domaine des droits de l'homme n’entraînera pas forcément une meilleure protection de ces droits. Au contraire, la création d’institutions dotées de mandats qui empiètent sur celui d’institutions préexistantes risque fort, en pratique, de provoquer une dilution et un affaiblissement de l’autorité de chacune d’elles, ce qui aboutira par contrecoup à une protection inférieure, et non pas supérieure des droits de l'homme, au détriment de l’individu.

12. Enfin, la coexistence de deux mécanismes parallèles (un pour les vingt-cinq États membres de l’Union et un pour les quarante-six États membres du Conseil de l'Europe) porterait un sérieux coup au principe selon lequel il ne doit pas y avoir de lignes de partage en Europe, notamment dans un domaine – celui des droits de l'homme – où plus que dans tout autre, l’Europe doit être unie autour des mêmes normes et des mêmes valeurs. Tout cela milite pour que soit attribué à l’Agence de l'UE un rôle ciblé, précis et complémentaire.

13. Si l’on garde présent à l’esprit le développement significatif et l’élargissement substantiel de l’ordre juridique de l'UE, d’une part et, d’autre part, la richesse de l’arsenal actuel de mécanismes de protection des droits de l’homme du Conseil de l’Europe, et la nécessité d'éviter un chevauchement de leurs rôles et compétences, l'Assemblée est d'avis que le rôle de l'Agence doit être celui d’une institution indépendante pour la promotion et la protection des droits de l’homme dans le cadre de l’ordre juridique de l’UE, s'inspirant des institutions nationales similaires présentes dans plusieurs États membres. Le rôle de l'Agence devrait consister à collecter et à fournir aux institutions de l’UE des informations pertinentes compte tenu de leurs activités, sur les droits fondamentaux et, donc, de contribuer à l’intégration des normes relatives aux droits de l’homme aux processus de prise de décision au sein de l’UE.

14. En conséquence, l’Assemblée recommande que l’Union européenne et ses États membres :

i. procèdent, avant la création d’une Agence, à une réflexion approfondie sur les buts, le contenu, la portée, les limites et les instruments de la politique interne de l'UE en matière de droits de l'homme, en tenant compte du rôle joué par le Conseil de l'Europe dans la promotion et la protection des droits de l'homme en Europe et en prenant en compte la nécessité d’une relation plus forte, plus structurelle et mieux définie entre les deux Organisations, à la lumière du prochain troisième Sommet du Conseil de l'Europe ;

ii. attribuent à la future Agence un mandat bien défini qui présente une valeur ajoutée quant à la promotion du respect des droits de l'homme dans l’ordre juridique de l’Union européenne et qui, en même temps, évite tout chevauchement avec les compétences des mécanismes et institutions du Conseil de l'Europe chargés des droits de l'homme, notamment :

a. en décidant que l’Agence aura un champ d’action identique à celui du droit communautaire/de l'Union, son rôle étant de promouvoir le respect des droits fondamentaux dans la législation et les politiques communautaires, ainsi que dans leur mise en œuvre par les États membres de l'UE, mais non pas dans les zones situées hors du domaine de compétence de la Communauté/de l'Union, à l’intérieur desquelles ses États membres agissent de façon autonome – sous réserve du contrôle exercé par les mécanismes européens que le Conseil de l'Europe a créés pour veiller au respect des droits de l'homme ;

b. en décidant que l’Agence devra, suivant ainsi le modèle de l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes, travailler de façon thématique, et non pays par pays, et concentrer son attention sur certains thèmes bien précis présentant un lien particulier avec les politiques de la Communauté ou de l'Union ;

c. en faisant en sorte, afin de garantir que l’information fournie par l’Agence soit cohérente par rapport aux instruments européens relatifs aux droits de l'homme et en vue de la future adhésion de l'UE à la Convention européenne des Droits de l'Homme (CEDH), que la Charte des droits fondamentaux de l'UE et la CEDH figurent parmi les principaux instruments de référence de l’Agence, aux côtés de la Charte sociale européenne, de la Convention européenne pour la prévention de la torture et de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales ;

d. en gardant à l’esprit que l’action nationale des États membres de l'UE dans les domaines relevant du droit de l'Union est déjà couverte par le suivi des droits de l'homme confié aux instances du Conseil de l'Europe, dont les conclusions sont adressées directement et individuellement à ces États, et en prenant par conséquent des dispositions pour que les rapports thématiques de l’Agence ne soient adressés qu’aux institutions compétentes de l’Union (Commission, Conseil, Parlement) ;

e. en décidant que l’Agence sera indépendante et que ses tâches consisteront à collecter, enregistrer et analyser des informations sur les questions de droits de l'homme, ainsi qu’à fournir ces informations aux institutions de l'UE en vue d’intégrer et de promouvoir les droits de l'homme dans le processus de décision de l'UE, ce qui sera particulièrement utile pour aider lesdites institutions à examiner la compatibilité des projets de loi de l'UE avec les normes de droits de l'homme ;

iii. veillent, en s’inspirant des dispositions du règlement portant création de l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes, à ce que le futur règlement portant création de l’Agence prévoit que les activités de celle-ci ne fassent pas double emploi avec celles du Conseil de l'Europe, mais soient au contraire menées en coordination et en coopération étroites avec le Conseil de l'Europe, notamment :

a. en adoptant des dispositions établissant le principe de non-chevauchement avec le rôle, les fonctions et les activités des institutions et mécanismes du Conseil de l'Europe ainsi qu'un devoir de coopération et de coordination avec le Conseil de l'Europe, surtout en ce qui concerne l'élaboration et la mise en œuvre du programme d’activités de l’Agence ;

b. en prévoyant la participation obligatoire du Conseil de l'Europe aux activités des organes de gestion de l’Agence ;

c. en veillant à ce que la Communauté conclue un accord avec le Conseil de l'Europe dans le but d’établir une coopération étroite entre celui-ci et l’Agence.

II. Projet de recommandation

1. L’Assemblée parlementaire renvoie à sa Résolution … (2005) sur l’initiative de créer d’une Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne.

2. En conséquence, l’Assemblée recommande que le Comité des Ministres :

i. veille à ce que soit réaffirmé – dans le cadre du troisième Sommet, notamment – le rôle prééminent du Conseil de l'Europe au sein de l’architecture institutionnelle européenne en matière de promotion et de protection des droits de l'homme et à ce que soient jetées les bases d’une relation plus forte, plus structurée et mieux définie avec l'Union européenne, relation qui :

a. reconnaisse, d’une part le rôle joué par le Conseil de l'Europe, également vis-à-vis de l'UE, en tant que cadre institutionnel pour le contrôle externe du respect des droits de l'homme tels que définis dans ses instruments, d’autre part son rôle en tant que cadre de la coopération paneuropéenne, notamment pour les questions relatives aux droits de l'homme, à la démocratie et à la prééminence du droit ;

b. ancre plus fermement l'UE dans les structures et instruments du Conseil de l'Europe relatifs à ces questions, en tenant compte de la pertinence accrue des travaux du Conseil de l'Europe pour les activités de l'UE par suite de l’expansion des domaines de compétence communautaire / de l'Union;

ii. attire l’attention de l'UE sur la nécessité, lorsqu’elle établira le mandat de l’Agence et en définira ses structures organisationnelles ainsi que son modus operandi, d’éviter tout chevauchement avec le Conseil de l'Europe et ses mécanismes opérant dans le domaine des droits de l'homme, ainsi qu’il est souligné en détail dans la Résolution susmentionnée.

III. Exposé des motifs

par M. Kevin McNamara, rapporteur

A. Introduction

1. Le 7 septembre 2004, le Bureau renvoyait pour rapport à la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme (renvoi n° 2991) la proposition reproduite dans le Doc 10241. La Commission a nommé son rapporteur le 16 septembre 2004.

2. La proposition en question rappelle le rôle du chef de file que joue le Conseil de l’Europe dans la protection des droits de l’homme au niveau européen et, compte tenu du caractère fondamental de ces droits dans la construction de la démocratie et le respect de la prééminence du droit en Europe, elle déclare s'attendre à ce que d'autres organisations européennes ressentent de plus en plus le besoin de les prendre en considération, à mesure que le nombre de leurs membres augmente et que leurs compétences sont élargies. S’il est vrai que ce rôle central dévolu aux droits de l’homme ne peut qu’être favorablement accueilli, le risque existe néanmoins qu’un manque de coordination entre le Conseil de l’Europe et d’autres organisations ne conduise à des chevauchements inutiles dans leurs activités. A son tour, ce phénomène pourrait être à l’origine de problèmes, notamment, d'une pression excessive sur des ressources budgétaires nécessairement limitées, d'une concurrence entre les activités et les organes mis sur pied et d'un manque de cohérence dans les normes qui seraient source de confusion et irait en fin de compte à l'encontre d'un respect effectif des normes fondamentales.

3. Pour toutes ces raisons, la proposition prévoit de faire réaliser une étude de l’état actuel des institutions, instruments, mécanismes et activités internationaux existant en Europe en matière de protection des droits de l’homme et envisage la formulation de recommandations en vue de leur rationalisation et de leur réforme.

4. Le domaine couvert par la proposition est particulièrement vaste puisque, outre le Conseil de l’Europe, plusieurs autres organisations déploient un certain nombre d’activités dans le domaine des droits de l’homme ; c’est le cas, en particulier, de l’Union européenne (UE) et de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Par ailleurs, le mandat du rapporteur ne saurait exclure l’examen du rôle joué par les Nations Unies et par ses organisations spécialisées dans cette partie du monde.

5. Depuis que la proposition susvisée a été renvoyée pour le fond à la Commission, une évolution importante s’est produite au sein de l’UE. Le 25 octobre 2004, la Commission des Communautés européennes a publié une communication dans laquelle figurait un document de consultation politique relatif à la création d’une Agence des droits fondamentaux de l’UE (document COM(2004)693 final) contenant un certain nombre d'idées, d’options et de questions détaillées, relatives au domaine d’intervention d’une telle agence, sur les tâches susceptibles de lui être confiées, sur ses relations avec la société civile, le Conseil de l’Europe et d’autres instances et sur ses structures opérationnelles. La publication de cette communication a coïncidé avec le lancement d’une phase de consultation publique relative à cette future Agence et qui devrait aboutir à une proposition de règlement relatif à l'Agence que la Commission projette de présenter en 2005 (vraisemblablement au mois de mai).

6. Il va de soi que l’Assemblée, en tant qu’instance parlementaire d’une organisation européenne investie d’une mission statutaire et dépositaire d’une expertise sans équivalent dans le domaine de la promotion et de la protection des droits de l’homme, de l’état de droit et de la démocratie pluraliste, se doit d'apporter une contribution opportune et substantielle à ce débat sur la définition des attributions et des tâches, du modus operandi et des structures opérationnelles de cet Agence de l'UE.

7. La préparation d’un rapport complet consacré à l’ensemble des activités et des mécanismes mis sur pied par le Conseil de l’Europe, l’OSCE, l’UE et les Nations Unies, exigerait bien plus de temps qu’il n’en faut aujourd’hui pour apporter de la matière à l’examen de cette récente évolution au sein de l’UE. L’Assemblée devrait faire part de son point de vue à propos de cette future instance de l’UE dès les premiers mois de 2005. A sa réunion du 16 décembre 2004 la Commission a accepté la proposition du rapporteur de limiter son rapport à l'initiative de créer une Agence des droits fondamentaux au sein de l’UE. Mais il faut insister sur le fait que cette proposition n’a été faite que pour des raisons pratiques ; les importantes questions en suspens pourraient – et devraient – être traitées dans un rapport distinct qui serait préparé par la suite et qui pourrait accorder une grande attention aux activités de l’OSCE dans des domaines où le Conseil de l’Europe dispose de ses propres mécanismes et initiatives, s’agissant, notamment, des activités du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH), du haut-commissaire aux minorités nationales (HCMN) et du représentant de l’OSCE sur la liberté des médias.

8. Il y avait également une autre raison pratique pour axer ce rapport sur l'Agence de l’UE : le simple bon sens enseigne qu’il est plus facile et plus efficace d’éviter les chevauchements au départ – c’est à dire avant la création d’un nouveau dispositif ou d’une nouvelle institution de défense des droits de l’homme –plutôt qu’après coup ; dans ce dernier cas, en effet, il est plus difficile de trouver un remède adéquat et de faire disparaître les redondances inutiles dans la pratique opérationnelle de ces divers mécanismes. Il y a donc actuellement une réelle opportunité d’éviter ce type de redondances pendant la phase de conception d’une agence pour la promotion des droits de l’homme et il serait profondément regrettable de ne pas en tirer parti.

9. Une approche aussi spécifique, se concentrant sur la future Agence de l’UE, a nécessité une modification du titre du rapport, et la Commission a décidé de l'intituler «Initiative de créer une Agence des droits fondamentaux de l’UE».

10. Le Comité a autorisé le Rapporteur à se rendre en visite à Bruxelles pour y recueillir des informations et des points de vue sur la création de l’Agence. Cette visite a eu lieu les 11 et 12 janvier 2005 ; le Rapporteur tient à exprimer sa reconnaissance à ses divers interlocuteurs – fonctionnaires de l'UE et représentants d’ONG – pour des réunions qu’il a trouvées très intéressantes et utiles aux fins de l’établissement de son rapport¹. Le présent rapport s’inspire aussi de deux documents récents du Conseil de l'Europe : celui présentant la contribution du Secrétaire Général au dialogue sur l’Agence (« L’Agence des droits fondamentaux de l'UE – La perspective du Conseil de l'Europe », document SG/Inf (2004) 34 du 16 décembre 2004) et un document de la Direction générale des Droits de l’Homme (DGII) sur «L'impact réel des mécanismes du Conseil de l'Europe relatifs aux droits de l'homme pour l’amélioration du respect des droits de l'homme dans les États membres» (document DGII(2004)018 du 13 décembre 2004).

11. Ce rapport donne un bref aperçu des étapes parcourues par l’UE pour renforcer le statut et la protection des droits fondamentaux dans le cadre de l’ordre juridique de l'UE (voir rubrique B ci-dessous), suivi d’un tout aussi bref rappel des mécanismes et des institutions actuelles du Conseil de l’Europe dans le domaine des droits de l’homme (voir rubrique C). La rubrique D évoque un certain nombre d’observations sur le rôle, les fonctions et les méthodes de travail qui pourraient être utilement reconnus à cette future Agence, sans créer de redondances inutiles avec les mécanismes et les institutions actuelles du Conseil de l’Europe dans le domaine des droits de l'homme. Les conclusions et les recommandations de ce rapport se trouvent dans la rubrique E.

B. Protection et promotion des droits de l’homme² au sein de l’UE

12. Le développement progressif des normes et activités liées aux droits de l’homme au sein de l’UE n’est plus à démontrer et il n’est donc pas nécessaire d’en proposer ici un aperçu exhaustif³. Qu’il nous suffise donc de rappeler les principales étapes de ce processus.

Développements dans la jurisprudence de la CJCE

13. Si, dans le traité fondateur de la Communauté européenne (le Traité de Rome de 1957), aucune référence n’est faite aux droits fondamentaux, ces mêmes droits se sont trouvés progressivement intégrés à l’ordre juridique de la Communauté européenne et, ultérieurement, de l’UE, dans le cadre d’un processus qui a débuté en 1969 avec le développement de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) à partir de l’affaire Stauder⁴. Dans cette jurisprudence, la Cour déclarait que les droits fondamentaux faisaient partie des principes généraux du droit communautaire dont la Cour garantissait le respect. Depuis 1969, cette jurisprudence a fait de plus en plus nettement référence à la Convention européenne des Droits de l’Homme (CEDH) avec, notamment, des déclarations selon lesquelles la Cour de justice des Communautés européennes accordait une « signification particulière » à la CEDH ainsi qu’à la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme dont elle n’hésite pas à citer les arrêts et dont elle tient compte dans ses propres décisions⁵. Cela dit, en vertu de cette jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, l’ordre juridique des Communautés/de l’Union n’est pas formellement ni directement lié par une obligation juridique de respect des droits fondamentaux en général ni des droits visés par la CEDH en particulier ; ces droits figurent parmi les principes généraux du droit communautaire.

Le Traité sur l'Union européenne

14. La jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes a été codifiée par l’article 6 du Traité sur l’Union européenne (Traité d’Amsterdam; TUE) ; ce texte rappelle que le respect des droits de l’homme est l’un des principes fondateurs de l’UE ; le paragraphe 2 précise que « L’Union respecte les droits fondamentaux tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes des États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire. » En outre, l’article 7 de ce traité prévoit une procédure spéciale relative au respect par les États membres des principes communs mentionnés à l’article 6, paragraphe 1 et, notamment, au respect des droits fondamentaux. Cette procédure comporte deux aspects principaux :

(a) un volet préventif : sur proposition motivée soit d’un tiers des États membres soit de la Commission, soit du Parlement européen (PE), le Conseil de l’UE, agissant à la majorité des quatre cinquièmes et après avoir obtenu l’accord du Parlement peut décider qu’il y a risque clair de violation grave des droits de l’homme dans un État membre. Il est alors prévu que le Conseil doive régulièrement s’assurer que les motifs à la base d’une telle décision sont toujours valides (article 7, § 1 TUE).

(b) un volet répressif : le Conseil, agissant à l’unanimité, sur proposition d’un tiers des États membres ou de la Commission et après accord du Parlement peut constater l’existence d’une violation grave et persistante des droits fondamentaux par un État membre (article 7, § 2 TUE). Le Conseil peut alors suspendre certains des droits de l'État membre concerné, tel que son droit de vote. Ce mécanisme présente un certain nombre de limites intrinsèques. Un accord politique clair et fort est indispensable ; la violation doit être caractérisée et l’exclusion n’est pas envisagée en tant que sanction (article 7, § 3 TUE).

La Charte des droits fondamentaux de l’UE

15. La principale étape suivante a consisté dans l’élaboration de la Charte des droits fondamentaux, s’agissant d’un processus auquel les observateurs du Conseil de l’Europe ont pris une part active. La Charte – qui a fait l’objet d’une proclamation officielle le 7 décembre 2000 – mais qui, comme telle, n’a pas force de loi, comporte une liste de droits largement inspirée par la CEDH et par la jurisprudence qui en est issue, mais également par la Charte sociale européenne. Elle fait également mention de certains droits propres au contexte de l’UE. Elle établit plusieurs liens avec la CEDH, notamment dans le but d'assurer une cohérence avec l’interprétation des droits visés par la CEDH dans la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme. La Charte ne vise pas l’attribution de nouvelles compétences et tâches à l’UE (à propos des droits de l’homme en général) par rapport aux pouvoirs et fonctions déjà définis par les traités.

Le traité constitutionnel

16. Lorsqu’il entrera en vigueur, le Traité portant création d’une Constitution pour l’Europe, signé à Rome le 29 octobre 2004, renforcera très significativement le statut juridique de la Charte de l’UE dans la mesure où celle-ci y a été intégrée (bien qu’avec certaines modifications). En outre, le Traité constitutionnel répond sans équivoque à un souhait déjà ancien (exprimé par l’Assemblée, par le Parlement européen, par la Commission et par d’autres instances) de voir l’UE devenir partie à la CEDH. L’article I-9, paragraphe 2 du traité prévoit que l’UE adhérera à la CEDH. De ce fait, la disposition en cause ne crée pas seulement dans le droit de l’UE un fondement juridique pour une telle adhésion, mais elle génère aussi l’obligation juridique

de procéder à cette adhésion. En ce qui concerne le Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres a également jeté les bases d’une adhésion de l’UE à la CEDH en intégrant une disposition relative à l'adhésion dans le récent Protocole No. 14 à la CEDH (voir article 17 dudit protocole qui porte amendement de l’article 59 de la Convention).

17. Pris ensemble, ces mesures vont aboutir au renforcement de la protection juridique des droits de l’homme au sein de l’UE. Elles sont, du reste, parfaitement complémentaire : si la Charte est un instrument constitutionnel interne, la CEDH constituera, après l’adhésion de l’UE, un cadre extérieur pour le contrôle juridictionnel du respect des normes européennes en matière de droits de l’homme. Toutefois, il conviendra encore d’œuvrer dans le même sens avec la Charte sociale européenne. L’adhésion de l’UE à la Charte sociale est nécessaire et souhaitable pour que l’UE puisse faire l’objet d’un contrôle externe du respect des droits sociaux que la Charte contient. Il serait erroné d’interpréter l’article I-9 du Traité constitutionnel comme une disposition qui exclurait l’adhésion de l’UE à la Charte sociale, puisque cette disposition constitue une réponse législative à la conclusion de la Cour de justice des Communautés européennes en 1996 selon laquelle la Communauté européenne – en l’état du droit communautaire de l’époque – n’avait pas les compétences requises pour adhérer à la CEDH, compte tenu des implications constitutionnelles d’une telle évolution⁶.

Autres initiatives

18. Par ailleurs, il y a eu au cours des dernières années d’autres initiatives institutionnelles qui soulignent également l’importance croissante attachée aux droits de l’homme au sein de l’UE.

- par le Parlement européen

19. Depuis 2001, le Parlement européen élabore un rapport annuel sur la situation des droits fondamentaux au sein de l’UE. Il s’agit de se pencher sur le respect des droits mentionnés dans la Charte des droits fondamentaux à partir de plusieurs sources principales d’information, nationales et internationales, dont font partie les conclusions de la Cour européenne des Droits de l’Homme et d’autres instances du Conseil de l’Europe compétentes en matière de droits de l’homme. Il faut noter que le projet de résolution qui figurait dans le rapport pour 2003 proposait la mise sur pied au sein du Parlement européen d’une unité chargée des droits fondamentaux et à laquelle aurait été confiée la rédaction du rapport annuel ; ce projet envisageait aussi la création – au sein de la Commission – d’un commissaire aux droits fondamentaux⁷. Toutefois, si ce texte a été adopté par la Commission des droits et libertés des citoyens le 18 mars 2004, le Parlement européen a voté contre son adoption lors de sa séance plénière réunie du 29 mars au l^er avril 2004. Entretemps, une unité des droits de l'homme a été créée au sein du secrétariat du Parlement européen, dépendant de la sous-commission des droits de l'homme de la Commission des affaires étrangères.

- par la Commission

20. En réponse à une recommandation faite par le Parlement européen dans sa Résolution sur le rapport annuel 200 (adopté le 5 juillet 2001), la Commission a mis sur pied en septembre 2002 un réseau d’experts indépendants auquel elle a confié la tâche de rédiger un rapport annuel sur l’état des droits fondamentaux au sein de l’UE et de ses États membres ; elle lui a, en outre, demandé de fournir à sa demande des avis sur des questions spécifiques qui concernent les droits fondamentaux et de l’aider – tout comme le Parlement – à développer la politique de l’UE en matière de droits fondamentaux. Les rapports annuels (dont deux ont déjà été rédigés) et les avis (six, à ce jour) de ce réseau d’experts publiés sur le site web de la Commission (Direction générale des affaires juridiques et intérieures) (http://europa.eu.int) – sans que cette dernière (ou le Parlement) voient leur responsabilité engagée au titre des jugements que ces textes comportent – s’appuient largement sur la jurisprudence et les décisions des diverses instances du Conseil de l’Europe compétentes en matière de droits de l’homme tels que la Cour, le Comité des droits sociaux créé par la Charte sociale, le Comité pour la prévention de la torture, etc. ainsi que sur différents textes (Conventions, Recommandations) adoptés par le Comité des Ministres et par l’Assemblée parlementaire.

- par le Conseil: création de l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes

21. Un autre développement exige une mention particulière ici dans la mesure où il concerne le précurseur de la future Agence des droits fondamentaux ; il s’agit de la création, en 1997, de l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes. Installé à Vienne, cet observatoire a pour objectif principal de « fournir à la Communauté et à ses États membres (…) des informations objectives, fiables et comparables au niveau européen sur les phénomènes du racisme, de la xénophobie et de l'antisémitisme, afin de les aider lorsque, dans les domaines de leurs compétences respectives, ils prennent des mesures ou définissent des actions » (L’article 2, paragraphe 1 du Règlement du Conseil (CE) No 1035/97 du 2 juin 1997 portant création d’un Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes). L’article 2, paragraphe 2, spécifie que l’Observatoire « étudie l’ampleur et l’évolution des phénomènes et des manifestations de racisme, de xénophobie et d’antisémitisme, analyse leurs causes, conséquences et effets et examine les exemples de bonnes pratiques pour y remédier » ; ce texte énumère également les activités que l’Observatoire devra déployer à cette fin (collecte de données, recherche scientifique, réalisation d’études à la demande de l’une des institutions communautaires, organisation de rencontres entre experts et instances concernées des États membres, élaboration de ressources documentaires, publication d’un rapport annuel et formulation de conclusions et d’avis destinés à la Communauté et aux États membres.

22. Les domaines d’activité de l’Observatoire sont définis par l’article 3 du Règlement : il « exécute ses tâches dans le cadre des compétences des Communautés et en fonction des objectifs retenus dans le programme annuel » ; par ailleurs, «pour éviter tout double emploi, l'Observatoire tient compte, dans l’exercice de ses activités, de celles déjà menées par les institutions communautaires ou par d’autres institutions et organisations internationales compétentes, particulièrement le Conseil de l’Europe, et il veille, par une étroite coopération avec le Conseil de l’Europe, à leur apporter une valeur ajoutée. » En outre, l’article 3 précise que les travaux de l’Observatoire « concernent l’ampleur, l’évolution, les causes et les effets des phénomènes racistes et xénophobes, en particulier dans les domaines suivants :

(a) la libre circulation des personnes à l’intérieur de la Communauté ;

(b) l’information, la télévision et les autres médias et moyens de communication ;

(d) la politique sociale, y compris l’emploi ;

(e) la libre circulation des marchandises ;

(f) la culture.»

Cette liste donne suite aux indications mentionnées dans le préambule du Règlement (§ 15) selon lequel la mission de l’Observatoire se concentrera « sur des domaines où une bonne connaissance de ces phénomènes est particulièrement nécessaire pour la Communauté dans son action. »

23. L’article 7 du Règlement portant création de l’Observatoire réaffirme sans ambiguïté l’obligation de coopération avec les organisations nationales et internationales. En vertu des dispositions du paragraphe 3, l’Observatoire est tenu de coordonner ses activités avec celles du Conseil de l’Europe, s’agissant plus particulièrement de son programme d’activités. Ce paragraphe prévoit également que la Communauté devra, à cette fin, conclure un accord avec le Conseil de l’Europe en vue d’instaurer une étroite coopération entre ce dernier et l’Observatoire et prévoit la désignation par le Conseil de l’Europe d’un représentant appelé à siéger au conseil d’administration de l’Observatoire.

24. En conséquence, un accord de coopération entre la Communauté et le Conseil de l’Europe a été signé en 1999 (voir Décision du Conseil de l’UE en date du 21 décembre 1998, 1999/132/EC ; le texte figure également dans le document du Conseil de l’Europe référencé CM/Inf(99)5). Cet accord prévoit l’organisation de contacts réguliers entre les secrétariats (pour le Conseil de l’Europe, il s’agit plus particulièrement du secrétariat de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI)), l’échange d’informations et de données, la mise sur pied de consultations entre l’Observatoire et l’ECRI afin de coordonner leurs activités et, plus particulièrement, d’élaborer le programme de travail de l’Observatoire ; l’objectif de ces consultations consiste à s’assurer que les programmes respectifs soient complémentaires et à éviter, autant que possible, les doubles emplois inutiles. Enfin, l’accord prévoit que le Secrétaire Général du Conseil de l’Europedésignera une personnalité indépendante et son suppléant parmi les membres de l’ECRI pour siéger au conseil d’administration de l’Observatoire. Dans la pratique, le conseil d’administration de l’Observatoire est également invité à envoyer un représentant aux réunions de l’ECRI.

25. A ce jour, l’Observatoire et l’ECRI ont développé leur coopération, non seulement par le biais de contacts entre leurs secrétariats respectifs, par l’échange d’information et la multiplication de leurs consultations afin d’éviter la dispersion de leurs efforts, mais également par l’intermédiaire de séminaires organisés conjointement et de rencontres régulières entre leurs bureaux respectifs. Il n’est pas douteux que ce degré de coopération soit, pour une bonne part, le résultat à la fois des dispositions pertinentes contenues dans le Règlement portant création de l’Observatoire et de l’accord de coopération entre l’UE et le Conseil de l’Europe, s’agissant plus particulièrement de la participation qui s’en est suivie de représentants du Conseil de l’Europe aux structures institutionnelles de l’Observatoire.

- par le Président de la Commission

26. Enfin, il convient d'évoquer ici une déclaration récente du Président de la Commission devant le Parlement européen, selon laquelle il s'est engagé – apparemment dans le contexte des préoccupations du Parlement à propos de la candidature de M. Buttiglione à la Commission – de créer un groupe de Commissaires pour traiter des questions relatives aux droits fondamentaux, la lutte contre la discrimination, et l'égalité des chances. Ce nouveau groupe serait présidé par M. Barroso lui-même, assisté par le Commissaire Frattini⁸. D’après les informations que le Rapporteur a reçues au cours de sa visite à Bruxelles, il semble trop tôt pour dire quel rôle particulier jouera ce nouveau groupe, si ce n’est qu’il a tenu sa première réunion le 22 décembre 2004 et qu’il a l’intention de faire office de groupe informel pour la réflexion politique ex ante sur les thèmes indiqués.

C. Récapitulation des mécanismes et institutions du Conseil de l'Europe dans le domaine des droits de l'homme

27. Au cours des cinquante-cinq dernières années, le Conseil de l'Europe a élaboré, en matière de droits de l'homme, un acquis considérable englobant non seulement des normes relatives aux droits civils et politiques, aux droits sociaux, aux droits des minorités, au traitement des personnes privées de liberté et à la lutte contre le racisme, mais aussi un suivi européen actif du respect de ces normes par les États membres. Ce suivi est assuré aussi bien pays par pays (y compris au moyen de visites dans chaque pays et d’enquêtes sur place) que, de plus en plus, de façon thématique, par plusieurs mécanismes bien établis et indépendants relatifs aux droits de l'homme et possédant une compétence et un professionnalisme reconnus. Au moyen de ces mécanismes, le Conseil de l'Europe veille au respect de toutes les obligations en matière de droits de l'homme des États membres (dont les vingt-cinq États membres de l’Union européenne), identifie les cas de non-respect et adresse des recommandations aux États membres ; en outre, la Cour européenne des Droits de l’Homme rend des arrêts contraignants pour les États Parties chaque fois que ces normes ne sont pas respectées.

28. Les principaux mécanismes relatifs aux droits de l'homme sont ceux créés par les instruments suivants : Convention européenne des Droits de l'Homme (affaires individuelles et interétatiques portées devant la Cour européenne des Droits de l'Homme ; supervision, par le Comité des Ministres, de l’exécution des arrêts de la Cour ; pouvoirs d’enquête du Secrétaire Général découlant de l’Article 52 de la Convention), Charte sociale européenne (procédure de rapport ; procédure de plaintes collectives), Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (mécanisme préventif reposant sur un système de visite de lieux de détention par le Comité européen pour la prévention de la torture), Convention-cadre pour les protection des minorités nationales (procédure de rapport, visites systématiques dans les pays). A cela s'ajoutent la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (rapports et visites pays par pays, recommandations de politique générale sur certains thèmes) et le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l’Europe (qui joue un rôle complémentaire de celui d’autres institutions, notamment : identification des insuffisances dans la loi et la pratique des États membres concernant les droits de l'homme, promotion de l’application effective des normes de droits de l'homme par des avis et une assistance prodigués aux États membres, sensibilisation aux droits de l'homme, collaboration en réseau avec des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l'homme, etc.).

29. Les travaux de ces mécanismes du Conseil de l'Europe relatifs aux droits de l'homme ont abouti à d’innombrables améliorations pratiques en la matière dans les États membres de l'UE. La Direction générale des droits de l'homme a établi un document donnant quelques exemples de mesures prises par les États membres de l'UE pour améliorer la situation en matière de droits de l'homme par suite directe ou indirecte de l’action des divers mécanismes compétents du Conseil de l'Europe⁹.

30. Outre ces mécanismes spécialisés, il convient de rappeler aussi le volume important d’activités intergouvernementales menées par le Conseil de l'Europe sur divers thèmes relatifs aux droits de l'homme et qui aboutissent à l’adoption de rapports et de nouveaux instruments juridiques (traités, recommandations, lignes directrices, etc.) par le Comité des Ministres, ainsi qu’à la procédure de monitoring politique de ce dernier. Au surplus, d’importants résultats ont pu être obtenus dans le domaine des droits de l'homme grâce au travail d’assistance pratique destiné à faciliter le respect des normes requises, ainsi qu’aux activités des institutions du Conseil dotées d’un mandat plus vaste. Sur tout cela viennent se greffer les nombreuses activités relatives à l’éducation et à la sensibilisation aux droits de l'homme, qui ont pour but de développer une véritable culture des droits de l'homme dans les sociétés européennes. Notre Assemblée attache la plus grande importance aux questions de droits de l'homme – tant les questions thématiques que les questions concernant tel ou tel pays –, ainsi qu’en témoignent les résolutions et recommandations qu’elle adopte souvent en la matière sur la base des rapports de sa Commission des questions juridiques et des droits de l'homme, de sa Commission de suivi et d’autres commissions. Enfin, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe et la Commission européenne pour la Démocratie par le Droit (Commission de Venise) s’occupent régulièrement de questions en rapport avec les droits de l'homme.

31. Compte tenu de toutes ces réalisations, et de la mission statutaire sous-jacente de l’Organisation, il n’est pas exagéré de parler de la prééminence du Conseil de l'Europe dans la protection et la promotion des droits de l'homme en Europe.

D. Rôle, tâches et méthodes de travail de la future Agence de l’UE

32. Lors de la réunion du Conseil européen qui s’est tenue à Bruxelles les 12 et 13 décembre 2003, les représentants des États membres de l’UE « …soulignant l’importance que revêtent la collecte et l’analyse de données relatives aux droits de l’homme en vue de définir la politique de l’Union dans ce domaine, sont convenus de développer l’actuel Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes et d’étendre son mandat pour en faire une Agence des droits de l’homme. »

33. Comme précisé au paragraphe 5 ci-dessus, la Commission a récemment publié une communication, en vue d'une consultation publique, sur les éventuelles attributions, domaines d’intervention, tâches, synergies avec d’autres instances et relations avec la société civile et les structures de la future Agence. Dans l’ensemble, ce document reflète bien la connaissance qu’a la Commission de la nécessité d’éviter les doubles emplois avec les travaux du Conseil de l’Europe et des autres organisations internationales et nationales compétentes dans le domaine des droits de l’homme. Cela ressort clairement non seulement de la lecture des paragraphes qui concernent plus particulièrement les synergies avec d’autres organismes et la structure de l'Agence, mais également des rubriques générales qui traitent des attributions et des fonctions de l'Agence. Le document en cause insiste à plusieurs reprises sur la nécessité de développer la coopération et les synergies avec le Conseil de l’Europe.

34. Avant de formuler des observations spécifiques sur les idées et les options exprimées dans le document de consultation précité, il nous paraît important de faire ici quelques remarques générales et préliminaires d’un point de vue qui est celui de l’Assemblée.

1. Remarques générales

35. La décision du Conseil européen de transformer l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes en une Agence des droits de l'homme ne semble pas avoir été le fruit d’une réflexion approfondie sur la question plus fondamentale de savoir quelle doit être la politique de l'UE en matière de droits de l'homme, et en un sens, la décision de créer une telle Agence revient à mettre la charrue avant les bœufs. Or, ainsi que l’ont souligné plusieurs interlocuteurs du Rapporteur à Bruxelles, cet état de choses ne facilite guère la tâche consistant à définir ce que doit être le rôle de l’Agence en question ; il donne à penser aussi que le Conseil européen n’a pratiquement pas songé aux mécanismes de protection des droits de l'homme qui existent déjà au Conseil de l'Europe, ni d’ailleurs à la question plus vaste de savoir qui fait quoi en Europe. Le Rapporteur note, cependant, que cette dernière question et celle – apparentée – des relations entre le Conseil de l'Europe et l'UE figureront sans doute en bonne place à l’ordre du jour du troisième Sommet du Conseil de l'Europe, au mois de mai 2005. Il importe particulièrement que ces réflexions aient lieu au moins maintenant, avant l’adoption du règlement portant création de l’Agence.

36. A l'avis du rapporteur, l’approche que devrait retenir l’Assemblée parlementaire par rapport à l'initiative de créer une Agence des droits fondamentaux de l’UE et au rôle et aux attributions de cette Agence devrait s'appuyer sur les considérations générales suivantes :

(a) compte tenu du caractère supranational de l’intégration dans le cadre de la CE/UE et du droit communautaire, et de l’élargissement récent des compétences de la CE/UE dans des domaines aussi vastes et sensibles aux droits de l’homme que la justice, la coopération judiciaire en matière civile et pénale, l’immigration, le droit d’asile, les visas, la coopération des services de police, la lutte contre la criminalité organisée, etc., il n’apparaît pas seulement normal et compréhensible mais également souhaitable et nécessaire que les droits de l’homme trouvent leur place légitime au sein de l’ordre juridique de l’UE. Les différentes étapes parcourues jusqu’à présent pour renforcer la protection des droits de l’homme au sein de l’UE – et notamment l’intégration de la Charte des droits fondamentaux au Traité constitutionnel ainsi que les dispositions de ce dernier qui engagent l'UE à adhérer à la CEDH – devraient donc être favorablement accueillies par l’Assemblée tout comme, d’ailleurs, toute autre évolution qui aurait une valeur ajoutée en contribuant à la garantie du respect des droits de l’homme dans les processus de prise de décision au sein de l’UE;

(b) dans cette perspective, la création d'une Agence des droits fondamentaux au sein de l'UE pourrait constituer une contribution utile, à la condition, toutefois, qu’un rôle et un domaine d’action utiles soient définis – c’est à dire qu’ils viennent véritablement « combler une lacune » et qui, de ce fait, présentent une réelle valeur ajoutée et une complémentarité indiscutables en termes de promotion et de renforcement du respect des droits de l’homme. En revanche, il ne servirait à rien de « redécouvrir l’Amérique » en attribuant à l'Agence un rôle dont s’acquittent déjà en Europe des institutions et des mécanismes éprouvés de défense des droits de l’homme. Cela ne serait qu'un gaspillage d'argent public. En évitant les doublons, on ne doit pas seulement chercher à maintenir la prééminence du Conseil de l'Europe dans la protection et la promotion des droits de l'homme en Europe ; on doit avant tout servir l’intérêt vital qu’ont des centaines de millions d’Européens à ce que soient assurées la jouissance et la protection effectives des droits de l'homme. Il serait naïf de croire qu’une multiplication des institutions européennes dans le domaine des droits de l'homme entraînera forcément une meilleure protection de ces droits. Au contraire, la création d’institutions dotées de mandats qui empiètent sur celui d’institutions préexistantes risque fort, en pratique, de provoquer une dilution et un affaiblissement de l’autorité de chacune d’elles, ce qui aboutira par contrecoup à une protection inférieure, et non pas supérieure des droits de l'homme, au détriment de l’individu. Tout cela milite pour que soit attribué à l’Agence spécialisée de l'UE un rôle ciblé, précis et complémentaire ;

(c) Si l’on garde présent à l’esprit le développement significatif et l’élargissement substantiel de l’ordre juridique de l’UE, d’une part et, d’autre part, la richesse de l’arsenal actuel de mécanismes de protection des droits de l’homme constitué au cours des décennies par le Conseil de l’Europe, il semble tout à fait clair que le rôle le plus utile que l'Agence puisse être appelée à jouer doive être celui d’une institution indépendante pour la promotion et la protection des droits de l’homme dans le cadre de l’ordre juridique de l’UE, s'inspirant des institutions nationales similaires présentes dans plusieurs États membres et dont la création est, dans les faits, activement encouragée par le Conseil de l’Europe et par les Nations Unies. La Recommandation No. R (97) 14 du Comité des Ministres relative à l'établissement d’institutions nationales indépendantes pour la promotion et de protection des droits de l’homme (qui fait également référence aux « principes de Paris » adoptés par les Nations Unies) encourage les États membres à mettre sur pied de telles institutions en raison du rôle utile que peuvent jouer des instances non-judiciaires chargées de fournir une information objective, de conseiller les autorités nationales dans le domaine des droits de l’homme et de sensibiliser la société en général à ces questions. En d’autres termes, le rôle de l'Agence devrait consister à collecter et à fournir aux institutions de l’UE des informations, pertinentes compte tenu de leurs activités, sur les droits fondamentaux et, donc, de contribuer à l’intégration des normes relatives aux droits de l’homme aux processus de prise de décision au sein de l’UE (conduisant à l’adoption de textes législatifs et des politiques). Articulé de cette façon, il s’agit d’un rôle que ni le juge communautaire ni le médiateur européen ne sont en mesure de jouer et qui serait donc complémentaire de leurs fonctions. Pour que ce rôle ait un sens, il sera essentiel que l’Agence soit indépendante des institutions de l'UE et des gouvernements de ses États membres. En outre, les relations de l’Agence avec le Parlement européen, le Conseil européen et la Commission européenne demanderont à être clarifiées ;

(d) le choix de cette approche pour définir le rôle de l'Agence permettrait aussi de réduire le risque de redondances avec le contrôle effectué par le Conseil de l’Europe quant au respect par les États membres des normes européennes relatives aux droits de l’homme (aussi par rapport à tous les États membres de l’UE), qu’il s’agisse des droits civils et politiques, des droits sociaux et économiques, des droits des minorités, du traitement des personnes privées de leur liberté et de la lutte contre le racisme et l’intolérance (voir la rubrique C ci-dessus).

2. Observations particulières

37. Plusieurs observations particulières découlent de l’approche générale qui vient d’être détaillée. Nous avons choisi de les présenter ci-dessous sous la forme de commentaires des principaux points soulevés par le document de consultation de la Commission.

a. Domaine d’action de l'Agence : limité au droit communautaire (de l'Union) ou étendu à l’article 7 du Traité d’Amsterdam ?

38. Les observations de la Commission prennent pour point de départ le fait qu’il serait demandé à l'Agence de faire un suivi thématique des droits fondamentaux et non pas de préparer des rapports par pays. Une question se pose alors : comment définir l’étendue de son champ d’action ? Doit-il être confiné aux domaines visés par le droit communautaire (de l'UE) ou faut-il l’étendre aux dispositions de l’article 7 du Traité d’Amsterdam (se reporter, à ce propos, au paragraphe 14 ci-dessus) ? Même si aucune position explicite n’a été formulée à ce sujet, la présentation des arguments en faveur de l’une et l’autre options laisse penser que la Commission aurait une préférence pour la première des deux solutions.

39. Le rapporteur approuve également ce choix sans réserve à la fois pour des questions de principe et pour des raisons pratiques. Comme le soutient à juste titre la Commission, il faut s’assurer que le domaine d'action reconnu à l'Agence accorde bien « une réelle valeur ajoutée » à la protection des droits fondamentaux et ne compromette pas son efficacité. La limitation du champ d’action à des domaines couverts par le droit communautaire complèterait les dispositions actuelles que l’UE a déjà prises en faveur de la protection et de la promotion des droits fondamentaux. Cette option s’inscrirait parfaitement dans le droit fil de l’approche préconisée au paragraphe 36 (c) ci-dessus : l'Agence aurait le statut d’une institution interne indépendante en matière de droits de l’homme et elle opérerait dans le cadre de l’ordre juridique de l'UE. Une telle solution délimite déjà en elle-même un domaine d'action large et utile, compte tenu des compétences actuelles de la CE/UE et de la pertinence des droits de l’homme au regard des domaines importants déjà couverts par cette même compétence (voir paragraphe 36 (a) ci-dessus).

40. En revanche, l’extension de la portée de l’article 7 du Traité hors du champ du droit communautaire (pour couvrir des domaines dans lesquels les États membres de l’UE interviennent de façon autonome) pourrait (comme le signale à bon droit le document d’information précité) faire double emploi avec les travaux du Conseil de l’Europe et avec ceux des institutions nationales en charge des droits de l’homme ; cette option comporte un risque tout à fait réel de redondances et d’incohérences voire de contradictions. Une telle approche ne manquerait pas de brouiller le statut et le rôle de l'Agence, dans la mesure où elle en ferait une institution « hybride » : à la fois interne à l'UE (dans la mesure où son domaine d'action correspond aux compétences de l’UE) et externe (parce qu’elle aurait pour fonction de surveiller les actions et les omissions des États membres de l’UE à l’intérieur de leur propre domaine d'action autonome, en dehors du droit communautaire). Par ailleurs, cette option ne cadrerait pas avec la logique inhérente à la Charte des droits fondamentaux de l’UE – dont il faut supposer qu’elle servira de texte de référence pour les futurs travaux de l'Agence – laquelle n’est applicable qu’aux institutions de l’UE et aux États membres, lorsqu’ils mettent en œuvre le droit communautaire. Cela irait même à l’encontre de la répartition des responsabilités et compétences entre l'UE et ses États membres, qui a fait l’objet d’une négociation approfondie et qui a été arrêtée dans le cadre du Traité constitutionnel ; cela risquerait aussi de fournir, quoique involontairement, des munitions politiques à ceux qui s’opposent à la ratification de ce Traité. En fait, le Rapporteur s’est entendu dire, à Bruxelles, qu’il était hautement douteux que l’Article 7 du Traité de l’Union européenne puisse servir de base juridique à une telle compétence de l’Agence. De plus, il serait excessif d’attribuer à celle-ci, sur la base de l’article en question, un rôle de suivi auprès de chaque État membre de l'UE, même en dehors de toute considération pratique (ce rôle exigerait bien davantage que la "structure légère" envisagée par la Commission en termes de personnel et de budget – voir page 11 du document de consultation). Les situations et les procédures visées par l’article 7 sont très exceptionnelles (risque clair de violation grave / existence d’une violation grave et persistante). Il n’est pas concevable que les situations qui pourraient tomber sous le coup de l’article 7 ne soient pas reconnues ou identifiées par les institutions existantes de l’UE et, compte tenu de l’étroite surveillance à laquelle ses instances procèdent de façon permanente, par le Conseil de l’Europe. En effet, il est fort probable que de telles situations seraient remarquées à la fois par l’UE et par le Conseil de l’Europe.

41. Enfin, et surtout, si l'Agence contrôlait l’action autonome des États membres, on risquerait fort de disposer sur le continent de systèmes de surveillance parallèles (dotés des mandats similaires mais qui ne rendraient pas nécessairement les mêmes conclusions et évaluations !) : l’un pour les 25 États membres de l’Union et l’autre pour les 46 États membres du Conseil de l’Europe. Ce serait catastrophique, sur le plan

politique de même que pour l’efficacité de la protection des droits de l’homme. Dans le domaine des droits de l'homme, plus que tout autre, il ne devrait pas y avoir en Europe de clivages, mais bien au contraire une unité, autour de normes et de valeurs communes.

b. Dans quelle mesure l'Agence devrait-elle surveiller l’action autonome des États membres ?

42. Dans les paragraphes précédents (§§ 38-41), des arguments ont été avancés pour démontrer qu'il ne serait pas opportun de créer une compétence pour l'Agence dans les domaines relevant de l’action autonome des États membres (en dehors de l'application du droit communautaire). Reste à savoir si l'Agence devrait surveiller l'action des États membres dans la mesure où ils agissent (ou s’abstiennent d’agir) dans des domaines de compétence communautaires.

43. Il s’agit là encore d’un risque de cumul avec les activités de suivi des organes du Conseil de l’Europe, dont la compétence ne dépend pas du fait qu’une mesure nationale ait été prise en application du droit communautaire ou pas. En effet, aucune action ou absence d’action au niveau national n’est exclue a priori des compétences de ces organes.

44. Cependant, il est à l’évidence légitime et même nécessaire pour l’UE de contrôler l’application correcte de sa législation par les États membres au niveau national. Elle le fait déjà aujourd’hui, notamment dans le cadre des compétences attribuées par les traités à la Commission et à la Cour de Justice. En ce qui concerne les questions relatives aux droits de l’homme qui peuvent surgir dans le cadre de l’application du droit communautaire par les États membres (par exemple, la mise en œuvre de directives contre la discrimination), un rôle de collecte et d’analyse d’informations et de données pourrait donc être envisagé par l'Agence.

45. La question est alors de savoir comment éviter le risque de duplication par rapport au suivi déjà effectué par le Conseil de l’Europe ? Premièrement, il serait fortement souhaitable que les résultats des travaux de l'Agence (rapports, conclusions) soient communiqués aux institutions de l’UE et non pas à chaque État membre individuellement. Sinon, on risquerait d’obtenir des évaluations divergentes, voire contradictoires, établies respectivement par l'Agence et par une instance du Conseil de l’Europe. Les États membres pourraient alors même être tentés de choisir l’évaluation la plus favorable (« forum-shopping »), et d’exploiter les divergences. En outre, les traités ont attribué aux institutions de l’UE des compétences dans ce domaine, et il serait donc plus approprié que l'Agence, en fournissant des informations et des conseils, leur prête assistance dans l’exercice de ces compétences. En effet, si l'Agence donnait directement des conseils aux États membres, elle assumerait un rôle de contrôle qui incombe aux institutions elles-mêmes. Deuxièmement, le document de consultation publique de la Commission précise (page 5) à juste titre que l'Agence pourrait effectuer un suivi thématique dans certains domaines relevant du droit communautaire (et non pas préparer des rapports par pays comme ceux des mécanismes du Conseil de l’Europe).¹⁰ Si son mandat était orienté vers des domaines thématiques spécifiques présentant un intérêt particulier dans le contexte de l’UE (comme le mandat de l’Observatoire – voir paragraphe 22 ci-dessus), les activités de l'Agence sembleraient alors correspondre à son rôle premier, qui consiste à assister l’UE dans l’élaboration de ses politiques. En outre, son mandat serait plus réalisable et la coopération et la coordination avec le Conseil de l’Europe en vue d’éviter le risque de duplication des activités seraient beaucoup plus faciles à gérer pour les deux parties.

3. Coopération de la future Agence avec le Conseil de l'Europe

46. Le document de consultation publique de la Commission soulève d’autres questions importantes pour le Conseil de l’Europe. Il s’agit notamment de la coopération de la future Agence avec le Conseil de l’Europe (page 10) et de la participation du Conseil de l’Europe dans les structures de l'Agence (page 11).

47. Le rapporteur se félicite que la nécessité de coopérer étroitement avec le Conseil de l’Europe soit reconnue. Ce devoir de coopération, ainsi qu’une disposition générale en vertu de laquelle les tâches et activités de l’Agence ne doivent pas faire double emploi avec le rôle et les fonctions des institutions et mécanismes du Conseil de l'Europe, devront d’ailleurs être inclus dans les dispositions du règlement portant création de l’Agence, qui sera élaboré par la Commission. Il devra en aller de même avec la participation du Conseil de l'Europe aux travaux des structures de gestion de l’Agence, qui contribuera à ce qu’il n’y ait de doublons ni durant l’élaboration, ni durant la mise en oeuvre du programme d’activités de l’Agence. De plus, un accord de coopération complet devrait être passé entre l'UE et le Conseil de l’Europe (une version

approfondie de celui qui existe pour l’Observatoire et l’ECRI - voir paragraphe 24 ci-dessus). Cela permettra de mieux saisir les possibilités concrètes de coopération qui se présenteront, par exemple sous la forme de projets et d’activités communs.

E. Conclusions et recommandations

48. Le Rapporteur tient donc à formuler les recommandations suivantes en ce qui concerne l’initiative de créer une Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne :

i. En ce qui concerne l’Union européenne et ses Etats membres

49. Le Rapporteur propose que l’Union européenne et ses États membres :

b. en prévoyant la pleine participation du Conseil de l'Europe aux activités des organes de gestion de l’Agence ;

c. en veillant à ce que la Communauté conclue un accord avec le Conseil de l'Europe dans le but d’établir une coopération étroite entre celui-ci et l’Agence.

ii. En ce qui concerne le Comité des Ministres

50. Le Rapporteur propose que le Comité des Ministres :

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Doc 10241, renvoi n° 2991 du 7 septembre 2004

Projet de résolution et projet de recommandation adoptés à l'unanimité par la commission le 27 janvier 2005

Membres de la commission: M. Serhiy Holovaty (Président), M. Jerzy Jaskiernia, M. Erik Jurgens, M. Eduard Lintner (Vice-Présidents), Mme Birgitta Ahlqvist, M. Athanasios Alevras, M. Gulamhuseyn Alibeyli, M. Alexander Arabadjiev (remplaçant: M. Loutvi Mestan), M. Miguel Arias, M. Giorgi Arveladzé, M. Abdülkadir Ateş, Mme Maria Eduarda Azevedo, M. Jaume Bartumeu Cassany, Mme Meritxell Batet, Mme Soledad Becerril, Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, M. Sali Berisha, M. Rudolf Bindig, M. Malcolm Bruce, M. Erol Aslan Cebeci, Mme Pia Christmas-Møller, M. Boriss Cilevics, M. Viorel Coifan, M. András Csáky, M. Marcello Dell'Utri, M. Mehdi Eker, M. MartinEngeset, Mme Lydie Err, M. Václav Exner, M. Valeriy Fedorov (remplaçant: M. Akhmar Zavgayev), M. Robert Fico, M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. József Gedei, M. Stef Goris, M. Valery Grebennikov, Mme Gultakin Hajiyeva, Mme Karin Hakl, M. Rafis Haliti, M. Michel Hunault, M. Sergei Ivanov, M. Tomš Jirsa (remplaçante: Mme Alena Gajdůšková), M. Neven Jurica, M. Antti Kaikkonen, M. Hans Kaufmann, M. Ulrich Kelber, M. Nikolay Kovalev (remplaçant: M. Yuri Sharandin), M. Jean-Pierre Kucheida, Mme Darja Lavižar-Bebler, M. Andrzej Lepper, Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, M. Tony Lloyd, M. Andrea Manzella, M. Alberto Martins, M. Dich Marty, M. Tito Masi, M. Kevin McNamara, M. Philippe Monfils, M. Philippe Nachbar, M. Tomislav Nikolić, M. Ionel Olteanu, Mme Ann Ormonde, Mme Agnieszka Pasternak, M. Ivan Pavlov (remplaçant: M. Latchezar Toshev), M. Johan Pehrson, M. Piero Pellicini, Mme Sólveig Pétursdóttir, M. Rino Piscitello, M. Petro Poroshenko, Mme Maria Postoica, M. Christos Pourgourides, M. Jeffrey Pullicino Orlando, M. Martin Raguz, M. François Rochebloine (remplaçant: M. Michel Dreyfus-Schmidt), M. Armen Rustamyan, M. Michael Spindelegger, M. Petro Symonenko, M. Egidijus Vareikis, M. Miltiadis Varvitsiotis, M. John Wilkinson (remplaçant: M. Syd Rapson), Mme Renate Wohlwend, M. Vladimir Zhirinovsky, M. Zoran Žižic

N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en caractères gras.

Secrétariat de la commission: M. Schokkenbroek, M. Schirmer, Mme Clamer, M. Milner

¹ Le Rapporteur a ainsi rencontré M. Francisco Fonseca Morillo (Directeur de la Direction Justice civile, Droits fondamentaux et Citoyenneté, Direction générale de la Justice et des Affaires intérieures) et sa collaboratrice Mme Salla Saastamoinen ; M. Gilles de Kerchove d’Ousselgem (Directeur au Secrétariat du Conseil de l’Union européenne) et M. Hans Nilsson (Chef de division au sein du même Secrétariat) ; M. Matthew Heim, du « Think-do-tank » « The Centre », ainsi que M. Dick Oosting et Mme Susie Alegre, respectivement Directeur et conseillère juridique du Bureau européen d’Amnesty International. Malheureusement, pour des raisons pratiques, il ne lui a pas été possible de rencontrer des homologues du Parlement européen, qui étaient alors en session à Strasbourg.

² Les expressions « droits de l’homme » et « droits fondamentaux » sont utilisées indifféremment dans le texte de ce rapport dans la mesure où, pour l’essentiel, elles visent des droits identiques, même si le premier des deux termes est plus fréquemment utilisé dans le contexte des instruments internationaux tandis que le second désigne plus généralement ces mêmes droits envisagés dans le cadre d’un ordre juridique interne (contexte constitutionnel).

³ Voir, par exemple, Philip Alston (ed.), The EU and Human Rights (L’Union européenne et les droits de l’homme)(Oxford, 1999).

⁴ ECJ, arrêt Stauder, 12.11.1969, 29/69.

⁵ Voir, par exemple, Cour de justice des Communautés européennes, arrêt Baustahlgewebe GmbH c/ Commission, 17.12.1998, C-185/95 P (droit à un procès équitable dans un délai raisonnable) ; Montecatini SpA c/ Commission, 8.7.1999, C-235/92 P (présomption d’innocence) ; Roquette frères SA, 22.10.2002, C-94/00 (respect de l’inviolabilité du domicile étendu, dans certaines circonstances, aux locaux d’une entreprise) ; Aalborg Portland c/ Commission, 7.1.2004, C-204/00 (droit de consultation d’un fichier) et KB, 7.1.2004, C-117/01 (égalité de traitement des transsexuels).

⁶ ECJ, Avis 2/94, Convention européenne des Droits de l'Homme [1996] ECR I-1759.

⁷ Parlement européen, A5-0207/2004 Final.

⁸ Agence Europe, 18 novembre 2004.

⁹ Voir le document «L'impact réel des mécanismes du Conseil de l'Europe relatifs aux droits de l'homme pour l’amélioration du respect des droits de l'homme dans les États membres », DGII(2004)018 du 13 décembre 2004. Il convient de rappeler, bien entendu, que ces mécanismes jouent – sur la base des mêmes normes communes – un rôle également important vis-à-vis des vingt et un autres États membres du Conseil de l'Europe.

¹⁰ Le document de consultation publique mentionne (page 7) les domaines thématiques suivants : immigration, asile, non-discrimination, questions éthiques, garanties de procédure pénale, violence).