Pour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement

Doc. 10407

20 janvier 2005

Ouverture d'une procédure de suivi et dialogue post-suivi

Rapport

Commission du Règlement et des Immunités

Rapporteur : M. Andreas Gross, Suisse, Groupe socialiste

Résumé

Le rapport contient plusieurs propositions visant à clarifier et à mettre à jour les dispositions relatives à l'ouverture (ou à la réouverture) d'une procédure de suivi au niveau de l'Assemblée. Il indique aussi la procédure à suivre lorsqu'une demande de rouvrir une procédure de suivi est présentée au titre d'un Etat participant déjà à un dialogue post-suivi.

I.       Projet de résolution

1.       L’Assemblée parlementaire rappelle que sa commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (commission de suivi) a été créée en avril 1997, en vertu de la Résolution 1115 (1997), qui comporte une annexe.

2.       Elle note que dans son dernier rapport sur l’évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée (Doc. 10250), la commission de suivi a mis en évidence les faiblesses de cette procédure, instaurée il y a plus de sept ans, qui a besoin d’être considérablement clarifiée et mise à jour à bien des égards.

3.       Les principales difficultés concernent actuellement l’ouverture d’une procédure de suivi et la demande de réouverture d’une procédure de suivi au titre d’un pays participant déjà au dialogue post-suivi.

4.       En conséquence, l’Assemblée décide  :

i.       de remplacer le paragraphe 2 de l'annexe à la Résolution 1115 (1997) par le texte suivant :

« Une demande visant à ouvrir ou à rouvrir une procédure de suivi peut émaner

ii.       de remplacer le paragraphe 3 de l'annexe à la Résolution 1115 (1997) par le texte suivant :

5.       Ces nouvelles dispositions entreront en vigueur dès leur adoption.

II.       Exposé des motifs par le rapporteur

A.       INTRODUCTION

1.       Le 25 novembre 2003, la Commission permanente a renvoyé pour rapport à la commission du Règlement et des immunités, la proposition de résolution sur l’ouverture d’une procédure de suivi (Doc. 9971 et Renvoi N° 2896).

2.       Les signataires de cette proposition estiment en particulier que, lorsque le Bureau de l’Assemblée, sur la base d’un avis écrit de la commission de suivi, décide d’ouvrir une procédure de suivi concernant un Etat membre, cette question ne devrait pas être renvoyée (après simple ratification de l’Assemblée) directement à la commission de suivi mais devrait d’abord être examinée par l’Assemblée qui devrait voter un projet de texte sur l’opportunité d’ouvrir une procédure de suivi.

3.       Ce rapport est une version mise à jour et complétée des documents qui ont été présentés aux réunions de la commission, en avril et juin 2004. En outre, il contient une nouvelle section qui traite de la procédure à suivre lorsqu'une demande de réouverture de la procédure de suivi est présentée concernant un état engagé dans un dialogue de post-suivi (voir Résolution 1412 du 23.11.2004).

B.       DISPOSITIONS EN VIGUEUR RELATIVES A L’OUVERTURE D’UNE PROCEDURE DE SUIVI

4.        Conformément à l'annexe à la Résolution 1115 (1997) (p. 131 du Règlement de l’Assemblée, édition 2002), une demande visant à ouvrir une procédure de suivi peut émaner :

- des commissions générales de l’Assemblée et de la commission de suivi par une demande écrite motivée au Bureau ;

- d’au moins dix membres de l’Assemblée représentant au moins cinq délégations nationales et deux groupes politiques, par le dépôt d’une proposition de résolution et de recommandation ;

- du Bureau de l’Assemblée.

5.       Les demandes autres que celles émanant de la commission de suivi elle-même, sont examinées par cette commission qui, après la nomination de deux co-rapporteurs et après avoir procédé aux investigations nécessaires, prépare un avis écrit au Bureau. Sur la base des propositions de cette commission, le Bureau prend une décision sur l’ouverture d’une procédure de suivi. Dans l’affirmative, il renvoie la question, sous réserve de ratification de l’Assemblée, à la commission de suivi pour rapport.

Une décision négative du Bureau est à confirmer par l’Assemblée.

6.       Il convient de noter que, d’après les dispositions en vigueur, la commission de suivi peut également être chargée d’une procédure de suivi par décision résultant d’un texte adopté par l’Assemblée ou par la Commission permanente. Par ailleurs, outre la commission de suivi, d'autres commissions de l'Assemblée peuvent éventuellement être saisies pour avis (annexe à la Résolution 1115 (1997), paragraphe 3).

C.       PROPOSITIONS DE MODIFICATION DE LA PROCÉDURE DE LA COMMISSION DE SUIVI

a.       Les propositions et leurs avantages

7.       Actuellement, l’Assemblée n’intervient à l’ouverture d’une procédure de suivi que dans la mesure où elle doit ratifier ou confirmer une décision du Bureau d’ouvrir ou non ladite procédure. Ces décisions du Bureau ne font pas l’objet d’un rapport particulier mais sont incluses dans le rapport d'activité du Bureau et de la Commission permanente. Au cours de la partie de session de janvier 2004, l’Assemblée a voté la décision du Bureau de ne pas ouvrir de procédure de suivi au titre du Liechtenstein, et en avril 2004 l'Assemblée a pris note de la décision du Bureau de ne pas rouvrir la procédure de suivi au titre de la Lettonie.

8.        La proposition de résolution susmentionnée (Doc. 9971) rendrait l’ouverture d’une procédure de suivi plus visible car l’Assemblée serait invitée à voter un projet de résolution sur la base d’un rapport. Cela déboucherait dans le même temps sur un débat plénier supplémentaire de l’Assemblée sur le suivi de tel ou tel pays, à savoir sur l’utilité d’ouvrir une procédure de suivi.

9.       Dans ces circonstances, le Rapporteur a soumis deux variantes à la réunion de la commission du Règlement et des immunités du 23 juin 2004 :

-       la variante A, reprenant les suggestions contenues dans la proposition de résolution (Doc. 9971), y compris les conséquences en matière de procédure ;

-       la Variante B, en plus de porter sur ces conséquences, propose certaines simplifications de la procédure. Les principales caractéristiques de cette variante (voir AS/Pro (2004) 10 révisé, paragraphes 17 à 19) sont les suivantes : Le rapport, assorti d’un projet de résolution, que la commission de suivi élaborerait sur l’ouverture d’une procédure de suivi, ne serait pas présenté d’abord au Bureau puis à l’Assemblée, mais uniquement à l’Assemblée. Dans le cas où la commission de suivi propose de ne pas ouvrir de procédure de suivi, le rapport assorti du projet de résolution serait soumis à la plénière.

A l’issue d’un vote, la commission s’est exprimée en faveur de la variante A.

b.       Conséquences en matière de procédure des suggestions figurant dans la proposition de résolution (Doc. 9971)

10.       La proposition suggère en particulier que si le Bureau opte en faveur de l'ouverture d'une procédure de suivi, il inscrira ce point à l'ordre du jour et au calendrier de l'Assemblée avec un rapport pour débat. Conformément à la proposition, l'Assemblée vote, suite au débat, sur le ou les textes contenus dans le rapport ; en particulier elle se déterminera sur l'ouverture d'une procédure de suivi. La mise en œuvre de ces propositions entraînera la modification du paragraphe 2 de l'annexe à la Résolution 1115 (1997).

11.       Le Rapporteur estime que la présente pratique de la commission de suivi de préparer un avis écrit sur les demandes d'ouvrir (ou de rouvrir) une procédure de suivi devrait être maintenue. Comme c’est actuellement le cas, deux co-rapporteurs devraient le préparer.

12.       Si une demande d'ouverture d'une procédure de suivi émane de la commission de suivi elle-même, elle devrait être présentée sous forme de projet d'avis assorti d'un projet de décision.

13.       La proposition de résolution (Doc. 9971) ne propose pas la tenue d’un débat de l’Assemblée si le Bureau se prononce contre l’ouverture d’une procédure de suivi. Selon la proposition, seule la confirmation de l’Assemblée (le cas échéant par un vote lié à l’examen du rapport d'activité du Bureau) sera nécessaire. Le rapporteur considère que cette solution n'introduirait pas une distinction suffisante entre les diverses situations susceptibles de se présenter :

a.       Si la commission de suivi et le Bureau estiment qu'il n'est pas nécessaire d'ouvrir une procédure de suivi, le rapporteur est d'accord avec la suggestion contenue dans la proposition de résolution. Toutefois, pendant la discussion du rapport d'activité au moins dix membres de l'Assemblée devraient avoir la possibilité de demander la tenue d'un débat particulier sur l'avis écrit de la commission de suivi. Si l'Assemblée accepte la demande, le débat devrait avoir lieu lors de la prochaine partie des session et l'avis écrit de la commission de suivi serait transformé en un rapport assorti d'un projet de résolution.

b.       Si la commission de suivi et le Bureau conviennent qu'il est nécessaire d'ouvrir une procédure de suivi ou prennent des positions divergentes, l'avis écrit et le projet de décision de la commission de suivi devraient être inscrits comme point particulier à l'ordre du jour et au calendrier de l'Assemblée. Cela se justifierait par l'importance que l'ouverture d'une telle procédure revêt pour le pays concerné.

14.       Une telle solution demanderait également certaines modifications du libellé du paragraphe 3 de l'annexe à la Résolution 1115 (1997). Le Bureau ne prendrait plus de décision sur l’ouverture ou non d’une procédure de suivi mais prendrait position sur cette question . Un représentant nommé par le Bureau pourrait avoir un droit de parole dans le débat sur le rapport de la commission de suivi.

15.       Par conséquent, l'annexe à la Résolution 1115 (1997) devrait être modifié comme suit :

- paragraphe 2 de l'annexe

“Une demande visant à ouvrir une procédure de suivi peut émaner:

i.       des commissions générales de l’Assemblée par une demande écrite motivée au Bureau;

ii.       de la commission de suivi par un avis écrit établi par deux co-rapporteurs et assorti d’un projet de décision d’ouverture d’une procédure de suivi ;

iii.       d'au moins dix membres de l'Assemblée représentant au moins cinq délégations nationales et deux groupes politiques, par le dépôt d'une proposition de résolution ou de recommandation ;

iv.       du Bureau de l'Assemblée.

- paragraphe 3 de l'annexe

“Ces demandes sont examinées par la commission de suivi. Deux co-rapporteurs ou, dans le cas d’un pays faisant l’objet d’un dialogue post-suivi, le président de la commission de suivi, ou éventuellement l’un de ses vice-présidents, procèdent aux investigations nécessaires, et élaborent un avis écrit assorti d’un projet de décision proposant :

-       d’ouvrir une procédure de suivi et de charger la commission de suivi d’effectuer cette procédure;

- de ne pas ouvrir de telle procédure.

A la lumière de l'avis écrit de la commission de suivi le Bureau se prononcera sur l'ouverture ou non d'une procédure de suivi.

Ensuite :

-       si la commission de suivi et le Bureau sont tous deux d'accord pour ouvrir (ou rouvrir) une procédure de suivi, ou prennent des positions divergentes, l'avis écrit sera transformé en un rapport assorti d'un projet de résolution et le Bureau inscrira ce point à l’ordre du jour et au calendrier de la prochaine partie de session de l'Assemblée pour débat et adoption du projet de résolution. Un représentant du Bureau peut s’exprimer en son nom pendant ce débat. Le projet de résolution peut proposer la ou les commissions auxquelles la question peut éventuellement être renvoyée pour avis par l'Assemblée.

-       si la commission de suivi et le Bureau estiment qu'il n'est pas nécessaire d'ouvrir (ou de rouvrir) une procédure de suivi, cette décision doit être consignée dans le rapport d’activité du Bureau et de la Commission permanente. La confirmation de l'Assemblée par un vote en liaison avec la discussion du rapport d'activité du Bureau et de la Commission permanente sera requise.

La commission de suivi pourra également être chargée d'une procédure de suivi par décision résultant d'un texte adopté par l'Assemblée ou la Commission permanente."

16.       Etant donné la description de cette procédure qui figure en annexe à la Résolution 1115 (1997) de l’Assemblée, celle-ci ne peut être modifiée que par l’adoption d’une nouvelle résolution.

D.       DEMANDE VISANT A ROUVRIR UNE PROCEDURE DE SUIVI AU TITRE D'UN ETAT PARTICIPANT DÉJÀ A UN DIALOGUE POST-SUIVI

a.       Généralités

17.       Le 23 novembre 2004, la Commission permanente a adopté un amendement au projet de résolution qui figure dans le rapport sur l’évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée couvrant la période comprise entre novembre 2002 et avril 2004, amendement libellé comme suit (voir Résolution 1412 (2004) :

« L’Assemblée charge sa commission du Règlement et des immunités d’examiner, dans le cadre de l’élaboration de son rapport sur l’ouverture d’une procédure de suivi, la procédure à suivre lorsqu’une demande de réouverture de la procédure de suivi est présentée concernant un Etat engagé dans un dialogue post-suivi. »

b.       Procédure à appliquer dans ce cas

18.       Le dialogue post-suivi ne fait pas partie de la procédure de suivi régie par la Résolution 1115 (1997) ; c’est une procédure distincte, menée par la commission de suivi au nom de l’Assemblée (voir le document AS/Bur (2000) 18). Le dialogue entre la commission de suivi et les autorités d’un pays est un échange d’informations sur les progrès substantiels que continue de faire ce pays en s’efforçant de mettre en œuvre les recommandations formulées par l’Assemblée lors de la clôture de la procédure de suivi. Les modalités de ce dialogue sont définies dans le document AS/Bur (2000) 18, dont l’Assemblée a pris note le 3 avril 2000. La commission de suivi a mis au point les détails du dialogue post-suivi le 19 décembre 2000 (voir l’annexe VII au Doc. 9198, dont l’Assemblée a pris note le 26 septembre 2001). La commission a aussi approuvé un code de conduite à l’usage des co-rapporteurs chargés du suivi des obligations et engagements des Etats membres (voir l’annexe VIII au Doc. 9198).

19.       La commission de suivi et le Bureau de l’Assemblée sont déjà convenus qu’une demande de réouverture d’une procédure de suivi au titre d’un pays est recevable lorsqu’un dialogue post-suivi est encore engagé avec ce même pays (voir le carnet de bord de la réunion du Bureau du 6 avril 2004).

20.       Le déroulement parallèle du dialogue post-suivi et de l’examen d’une demande de réouverture d’une procédure de suivi au titre du même pays risque de poser un certain nombre de problèmes pratiques.

21.       Lorsqu’une telle demande est déposée, les autorités du pays concerné auront déjà pris contact avec le président de la commission de suivi et discuté avec lui de questions spécifiques et des réponses éventuelles. Si, pour examiner une demande parallèle de réouverture d’une procédure de suivi, deux autres représentants de la commission de suivi (c'est-à-dire les co-rapporteurs) prennent contact avec les mêmes autorités nationales au sujet de questions connexes, cela risque de donner l’impression qu’il y a un manque de coordination au niveau de l’Assemblée. Cela pourrait aussi affaiblir la position du président de la commission de suivi. En outre, les évaluations risqueraient d’être divergentes, ce qui aurait des conséquences politiques et juridiques défavorables (voir le Doc. 10250).

22.       Par conséquent, il est proposé que la demande soit examinée par le président de la commission de suivi ou éventuellement par l’un de ses vice-présidents. Ils sont les garants de la stabilité et de l’autorité en ce qui concerne la commission de suivi. Il est entendu que le président (ou le vice-président) consulterait les derniers co-rapporteurs chargés du suivi d’un Etat membre donné, sous réserve qu’ils soient encore membres de l’Assemblée.

23.       Une autre question se pose : que se passera-t-il une fois l’examen de la demande terminé ? Le rapporteur estime que les propositions faites ci-dessus, aux paragraphes 13 (a), (b) et 15, devraient s’appliquer. Si la commission de suivi et le Bureau de l’Assemblée sont d’accord pour considérer que la procédure de suivi ne devrait pas être rouverte, la question serait soumise à l'Assemblée au moyen du rapport d'activité. La confirmation de l'Assemblée par un vote serait requis. Le dialogue post-suivi se poursuivrait. Toutefois, au moins dix membres de l'Assemblée devraient pouvoir demander la tenue d'un débat plénier sur l'avis de la commission de suivi (pour les détails voir le paragraphe 13 (a) ci-dessus).

24.       Si la commission de suivi et le Bureau sont d’accord pour considérer que la procédure de suivi devrait être rouverte ou prennent des positions divergentes, l'avis écrit de la commission de suivi après avoir été transformé en un rapport assorti d'un projet de résolution devrait être examiné en plénière, en raison de l’importance de cette procédure pour le pays concerné. Dans le cas où l’Assemblée confirme la réouverture de la procédure de suivi, le dialogue post-suivi prendra fin automatiquement. Les sujets qui étaient traités dans le cadre de ce dialogue seraient intégrés dans la procédure de suivi. Si l'Assemblée s'oppose à la réouverture de la procédure de suivi, le dialogue post-suivi se poursuivrait.

F.       Observations finales

25.        L'Assemblée est invitée à examiner le projet de résolution figurant dans le présent rapport, qui devrait être soumis à la Commission permanente.

26.       Les nouvelles dispositions proposées devraient entrer en vigueur dès leur adoption.

ANNEXE

Annexe à la Résolution 1115 (1997)1

Mandat de la commission de l'Assemblée pour le respect des obligations et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (commission de suivi)

Rappelant les valeurs fondamentales qui sont la raison d'être du Conseil de l'Europe, notamment la démocratie pluraliste et parlementaire qui est un régime politique, juridique et culturel fondé sur le respect des droits de la personne, la prééminence du droit et la possibilité pour toute personne de participer à la vie publique, et qui implique un engagement actif de la part des citoyens et du gouvernement au service de valeurs comme l'égalité, l'insertion sociale, la tolérance et le respect de la diversité,

1. La commission est chargée de veiller:

2. Une demande visant à ouvrir une procédure de suivi peut émaner:

iii.       du Bureau de l'Assemblée.

3. Ces demandes (autres que celles émanant de la commission de suivi elle-même) sont examinées par la commission de suivi qui, après la nomination de deux co-rapporteurs et après avoir procédé aux investigations nécessaires, prépare un avis écrit au Bureau. Sur la base des propositions de cette commission, le Bureau prendra une décision sur l'ouverture d'une procédure de suivi, et, dans l'affirmative, renverra la question, sous réserve de ratification par l'Assemblée, à la commission de suivi pour rapport. En même temps, ou par la suite, le Bureau décidera, sous réserve de ratification par l'Assemblée et lorsque cela sera strictement nécessaire, de la ou des commissions auxquelles la question peut éventuellement être renvoyée pour avis. Une décision négative du Bureau est à confirmer par l'Assemblée. La commission de suivi pourra également être chargée d'une procédure de suivi par décision résultant d'un texte adopté par l'Assemblée ou par la Commission permanente.

4. Sauf circonstances particulières, une procédure de suivi ne peut être ouverte dans les six mois suivant l'adhésion d'un État membre au Conseil de l'Europe.

5. Conformément à l'article 46, la commission de suivi peut créer des sous-commissions sur le suivi des obligations et des engagements spécifiques d'un État membre ou d'un groupe États membres.

6. Les conclusions de la commission comporteront un résumé de sa position et donneront lieu à un document officiel de l'Assemblée, assorti, le cas échéant, d'un projet de résolution et/ou de recommandation (voir l'article 47).

7. La commission indiquera dans ses rapports si la procédure de suivi pour un pays donné doit être considérée comme terminée.

8. Les notes et projets de la commission, sauf décision contraire du Bureau, seront considérés comme confidentiels tant que les autorités compétentes du pays concerné n'auront pas disposé d'un délai raisonnable (jusqu'à trois mois) pour faire part de leurs observations et tant que celles-là n'auront pas été examinées par la commission de suivi.

9.       La commission de suivi pourra prendre des contacts avec les organes subsidiaires du Comité des Ministres compétents en matière de suivi des obligations et engagements contractés par les États membres, avec la Commission européenne pour la démocratie par le droit («Commission de Venise») et les institutions internationales compétentes en la matière.

Commission chargée du rapport : Commission du Règlement et des Immunités.

Renvoi en commission : Document 9971, Renvoi N° 2896 du 25 novembre 2003 et Résolution 1412 (2004)

Projet de résolution adopté à l'unanimité par la commission le 10 décembre 2004.

Membres de la commission : M. Serhiy Holovaty, (Président), M. Göran Magnusson, M. Andrea Manzella, Mme Ganka Samoilovska-Cvetanova, (Vice-Présidents), M. Zekeriya Akçam, M. Sándor Albert, M. Gulumhuseyn Alibeyli, M. Jozef Bernik, M. Peter Bottomley, M. Ioannis Bougas, Mme Anne Brasseur, M. Manlio Collavini, Mme Helene D'Amato, Mme Krystyna Doktorowicz, M. Miljenko Dorić, M. Vangjel Dule, M. Herbert Frankenhauser, Mme Lene Garsdal, M. Tihomir Gligorić, Mme Arlette Grosskost, M. Harald Himmer, M. Gerd Höfer, M. Armand Jung, M. Erik Jurgens, M. František Kroupa, M. Markku Laukkanen, M. Theo Maissen, M. Per Erik Monsen (remplaçant: Mr Martin Engeset), Mme Nóra Nagy, M. Ionel Olteanu, M. Alexey Ostrovsky, M. Julio Padilla Carballada, M. Ivan Pavlov, M. Paulo Pereira Coelho, Mme Sólveig Pétursdóttir, M. Christos Pourgourides, Mme Valentina Radulović Šćepanovic, M. Armen Rustamyan, M. Yuri Sharandin, M. Gintaras Šileikis, M. Victor Stepaniuc, M. Karim van Overmeire, M. Rudolf Vis, M. G.V. Wright.

N.B. : Les noms des membres qui ont pris part au vote sont en gras.

Secrétaire de la commission : M. Mario Heinrich.

1

Discussion par l'Assemblée le 29 janvier 1997 (5e séance) (voir Doc. 7722, rapport de la commission du Règlement, rapporteuse: Mme Lentz-Cornette).Texte adopté par l'Assemblée le 29 janvier 1997 (5e séance).