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Doc. 10498
8 avril 2005
Référendums : vers de bonnes pratiques en Europe
Rapport
Commission des questions politiques
Rapporteur : M. Mikko Elo, Finlande, Groupe socialiste
Résumé
Dans un certain nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe la pratique du référendum s’inscrit dans une longue tradition politique ; dans d’autres, la participation des citoyens au processus de décision par la voie référendaire est une acquisition plus récente, coïncidant avec leur passage au pluralisme et à la démocratie représentative.
Indépendamment des différences en ce qui concerne l’évolution historique, la portée, la fréquence et l’impact, depuis quelques années le recours au référendum dans l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe montre une tendance à la progression. Cette tendance se poursuivra dans les deux années qui viennent. En fait, les référendums nationaux organisés dans le contexte de la ratification du Traité constitutionnel de l’Union européenne pourraient être l’occasion du plus grand scrutin populaire européen de tous les temps.
L’Assemblée parlementaire est convaincue de la complémentarité de la démocratie directe et de la démocratie représentative : les référendums peuvent être un moyen d’ancrer solidement la légitimité démocratique des décisions politiques, de renforcer la responsabilité des institutions représentatives, d’accroître l’ouverture et la transparence de la prise de décision et de stimuler la participation directe du corps électoral au processus politique ; en revanche, les référendums ne devraient pas être considérés comme une alternative à la démocratie parlementaire et ne devraient pas être utilisés abusivement pour miner la légitimité et la primauté des parlements en tant qu’organes législatifs.
Le Conseil de l'Europe, en tant que garant de la démocratie, devrait prendre l’initiative de codifier des règles sur la tenue des référendums et de promouvoir des modèles de bonnes pratiques, pour veiller à ce que le référendum soit utilisé comme un instrument complémentaire dans le fonctionnement de la démocratie représentative et éviter toute manipulation.
I. Projet de recommandation
1. Dans un certain nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe la pratique du référendum s’inscrit dans une longue tradition politique ; dans d’autres la participation des citoyens au processus de décision par la voie référendaire est une acquisition plus récente, coïncidant avec leur passage au pluralisme et à la démocratie représentative.
2. Indépendamment des différences en ce qui concerne l’évolution historique, la portée, la fréquence et l’impact, depuis quelques années le recours au référendum dans l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe montre une tendance à la progression. Cela tient en partie au nombre élevé de référendums organisés lors de l’adoption de modifications constitutionnelles dans les pays d’Europe orientale depuis la fin des années quatre-vingts. La principale explication de cette progression est toutefois liée à l’organisation de référendums dans le cadre du processus d’intégration de l’Union Européenne : entre 1972 et 2003 les citoyens de 23 pays ont exprimé leur opinion sur les grandes étapes de l’élargissement de l’UE lors de 41 référendums nationaux.
3. Cette tendance se poursuivra dans les deux années qui viennent. En fait, les référendums nationaux organisés dans le contexte de la ratification du Traité constitutionnel de l’UE pourraient être l’occasion du plus grand scrutin populaire européen de tous les temps : 250 millions de personnes dans 10 pays au moins seront appelées à dire leur accord ou leur désaccord avec le plus ambitieux projet d’intégration européenne jamais conçu à ce jour. Le poids politique de ce vote populaire sera lui aussi sans précédent, puisque la prise de position négative de l’électorat d’un pays pourra avoir une incidence sur la ratification du Traité dans tous les autres. De même, la position des membres de l’UE sur la candidature d’un nouveau pays sera déterminée, dans certains cas, par des référendums nationaux.
4. Convaincue de la complémentarité de la démocratie directe et de la démocratie représentative, l’Assemblée parlementaire recommande le recours au référendum en tant que moyen d’ancrer solidement la légitimité démocratique des décisions politiques, de renforcer la responsabilité des institutions représentatives, d’accroître l’ouverture et la transparence de la prise de décision et de stimuler la participation directe du corps électoral au processus politique. La complémentarité entre démocratie directe et démocratie représentative implique que les référendums ne devraient pas être considérés comme une alternative à la démocratie parlementaire et ne devraient pas être utilisés abusivement pour miner la légitimité et la primauté des parlements en tant qu’organes législatifs.
5. Dans ce contexte, l’Assemblée rappelle les activités du Projet intégré « Les institutions démocratiques en action » et plus particulièrement la Conférence sur « L’avenir de la démocratie en Europe » (Barcelone, 17-19 novembre 2004), qui a fait de la participation du citoyen un secteur prioritaire pour le Conseil de l’Europe et exprimé son appui au développement d’innovations dans le domaine de la démocratie directe, et notamment du référendum. En outre, le Livre Vert réalisé à la demande du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe dans le cadre du même projet recommande la rédaction par le Conseil de l’Europe d’un manuel sur le référendum et l’initiative populaire.
6. L’Assemblée souscrit pleinement à cette triple démarche. Tout d’abord, réaffirmant la position exprimée dans sa Résolution 1353 (2003) « L’avenir de la démocratie : renforcer les institutions démocratiques », l’Assemblée estime que le recours au référendum devrait être encouragé en tant que moyen de renforcer le processus démocratique dans les Etats membres du Conseil de l’Europe et de réduire la distance entre les électeurs et les décideurs.
7. En second lieu, consciente du fait que, même dans des démocraties, en certaines occasions, les référendums ont été utilisés pour légitimer des politiques antidémocratiques, l’Assemblée considère que le Conseil de l’Europe devrait promouvoir de bonnes pratiques en matière de référendums afin de réduire tout abus possible, incluant le risque d’un usage de cet instrument pour contourner le principe de la primauté du droit ou pour miner la légitimé d’institutions représentatives.
8. La promotion de bonnes pratiques en matière de référendums devrait comporter l’élaboration de principes directeurs destinés aux Etats membres du Conseil de l’Europe, ainsi que la diffusion d’exemples des meilleures pratiques, l’assistance technique et la mise en œuvre d’activités de coopération. A ce propos, l’Assemblée rappelle que le Conseil de l’Europe a déjà produit des lignes directrices sur les référendums au niveau local, jointes en annexe à la Recommandation No. (96) 2 du Comité des Ministres aux Etats membres concernant les référendums et les initiatives populaires au niveau local, ainsi que sur les référendums constitutionnels, avec les lignes directrices adoptées par la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) à sa 47ème réunion plénière (6-7 juillet 2001). La Commission de Venise travaille actuellement en vue de l’élaboration éventuelle de principes directeurs généraux pour les référendums.
9. L’Assemblée rappelle également certains instruments du Conseil de l'Europe, qui devraient être pris en considération pour l’élaboration de lignes directrices et la promotion de bonnes pratiques, notamment la Recommandation 1516 (2001) de l’Assemblée relative au financement des partis politiques, la Recommandation (2003) 4 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques ainsi que les lignes directrices adoptées par la Commission de Venise sur le financement des partis politiques (2001) et sur la législation relative aux partis politiques : questions spécifiques (2004).
10. Enfin, l’Assemblée partage la conviction qu’en oeuvrant à la promotion de bonnes pratiques en matière de référendums, le Conseil de l’Europe aidera ses Etats membres à mieux répondre aux défis de la démocratie participative dans les sociétés modernes. A cet égard, deux innovations ressortent par leur urgence : d’une part, l’extension du droit de vote lors des référendums locaux aux immigrés résidant légalement dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, dans le droit fil des efforts déployés par le Conseil de l’Europe pour amener ses Etats membres à accorder le droit de vote aux élections locales aux immigrés en situation régulière, conformément à la Convention de 1992 sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local ; d’autre part la mise en place de la possibilité de tenir des référendums à tous les niveaux où se prennent des décisions déterminant l’action des pouvoirs publics, que ce soit au plan local, régional ou national.
11. Confirmant ses prises de position antérieures, l’Assemblée souligne que la participation populaire directe au processus de décision exige que les électeurs soient adéquatement informés des questions sur lesquelles porteront les décisions, ainsi que du processus de décision démocratique en général. Ayant à l’esprit ces considérations, le Conseil de l’Europe devrait intensifier ses activités concernant la sensibilisation aux médias et l’éducation à la citoyenneté démocratique, également dans le contexte de l’élaboration de bonnes pratiques en matière de référendum.
12. L’ Assemblée recommande, en conséquence, au Comité des Ministres :
i. en prenant en considération le travail antérieur du Conseil de l’Europe en ce domaine ainsi que le travail courant de la Commission de Venise, de rédiger une recommandation adressée aux Etats membres comportant des lignes directrices relatives aux référendums, qui devraient mentionner :
a. la nécessité d’un cadre juridique national clair pour la tenue de référendums ;
b. qui peut prendre l’initiative d’un référendum, en indiquant clairement que l’initiative populaire devrait toujours être possible ;
c. la campagne référendaire, y compris les modalités d’inscription des acteurs de la campagne, le financement de la campagne référendaire et les garanties du pluralisme ;
ii. de rassembler et diffuser des exemples de bonnes pratiques en matière de référendum, mettant particulièrement en lumière la reconnaissance du droit de vote des immigrés légalement et habituellement résidents d’Etats membres du Conseil de l’Europe pendant une période donnée et la promotion de la pluralité des niveaux auxquels les référendums peuvent être organisés ;
iii. de donner la priorité, parmi ses activités, à la sensibilisation aux médias et à l’éducation à la citoyenneté démocratique et de faire figurer ces questions dans ses exemples de bonnes pratiques en matière de référendums ;
iv. si nécessaire, de mettre en place des programmes d’assistance et de coopération pour aider un ou plusieurs des Etats membres à mettre en œuvre les bonnes pratiques en matière de référendums ;
v. de continuer à encourager le recours au vote électronique, conformément à ses Recommandations (2004)11 sur les normes juridiques, opérationnelles et techniques relatives au vote électronique et (2004)15 sur la gouvernance électronique (e-gouvernance) ;
vi. d’inviter les Etats membres du Conseil de l’Europe à :
a. signer et ratifier la Convention du Conseil de l’Europe de 1992 sur la participation des étrangers à la vie politique au niveau local ;
b. instituer la possibilité de tenir des référendums aux niveaux local, régional et national et à informer les électeurs de cette possibilité par des moyens appropriés ;
c. accorder le droit de vote aux référendums locaux aux étrangers qui résident légalement dans leur pays depuis cinq ans, par analogie avec les dispositions sur la participation aux élections locales contenues dans la Convention de 1992 sur la participation des étrangers à la vie politique au niveau local ;
d. faire en sorte que leur électorat soit en position de prendre une décision éclairée et pondérée et qu’il soit conscient de l’importance politique de son vote dans tous les référendums qui lui seront proposés, y compris les référendums à venir sur le Traité Constitutionnel de l’UE et sur la question de l’élargissement de l’UE ;
vii. inviter l’Union Européenne à considérer de faire plus largement usage des instruments de la démocratie directe dans son processus de décision et, dans ce contexte, à mener une étude de faisabilité sur l’institution d’un référendum au niveau de l’Union.
II. Exposé des motifs par M. Elo
1. Introduction
1. Les référendums peuvent avoir des défenseurs et des détracteurs mais, quoi que nous en pensions, il faut admettre que les Etats membres du Conseil de l'Europe y ont de plus en plus recours. En ma qualité de rapporteur, je pense que le Conseil de l'Europe, en tant que garant de la démocratie, devrait prendre l’initiative de codifier des règles sur la tenue des référendums et de promouvoir des modèles de bonnes pratiques, pour veiller à ce que le référendum ne soit utilisé que comme un instrument complémentaire dans le fonctionnement de la démocratie représentative et éviter toute manipulation.
2. À cet égard, je souscris en grande partie aux idées exprimées par le Professeur Auer de l’Université de Genève, que je remercie d’ailleurs très chaleureusement pour son travail de recherche qui figure en annexe du présent exposé des motifs. En tant qu’universitaire spécialiste de la démocratie directe, le Professeur Auer décrit de manière très objective les avantages et les risques des référendums, et il indique certaines garanties à mettre en place lors du recours à ce type d’instrument.3
3. Je ne vais pas reprendre inutilement le contenu de ses travaux mais je vais m’en inspirer. Je vais aussi approfondir certains points, en réponse aux souhaits exprimés dans ce sens par certains membres de la Commission.
2. Le recours aux référendums dans le contexte de l’intégration de l’UE
4. Le processus d’intégration de l’UE a entraîné l’organisation d’un nombre important de référendums au cours des dernières décennies : en effet, entre 1972 et 2003, les citoyens de 23 pays se sont exprimés lors de 41 référendums nationaux sur les étapes fondamentales de la construction européenne.
5. Cette tendance à la hausse va se poursuivre pendant les deux prochaines années. En effet, les référendums nationaux organisés dans le contexte de la ratification de la Constitution européenne pourraient bien être la plus grande élection populaire européenne de tous les temps : 250 millions de personnes dans 10 pays au moins vont être appelées à exprimer leur accord ou leur désaccord sur le projet le plus ambitieux à ce jour de l’intégration européenne. Le poids politique de ce vote populaire sera lui aussi sans précédent, puisque le « non » de l’électorat d’un pays aura des incidences sur la ratification de la Constitution dans tous les autres. De même, la position des membres de l’UE sur l’adhésion d’un pays candidat dépendra, dans certains cas, des résultats d’un référendum national.
6. De l’avis de votre rapporteur, la prochaine série de référendums nationaux dans le contexte de l’intégration de l’UE soulève deux questions : les électeurs ont-ils suffisamment d’informations sur le sujet du scrutin, et ont-ils conscience des implications d’un tel vote ? Les référendums servent-ils à donner à l’électorat le pouvoir de décision ou à permettre aux autorités de se soustraire à leurs responsabilités ?
7. Ces questions peuvent sembler une provocation mais elles reflètent deux arguments souvent mis en avant par les détracteurs des référendums. Ces arguments ne sont d’ailleurs pas totalement infondés : le référendum suppose que les citoyens votent librement, et l’expression d’un vote libre sous-entend que les citoyens ont suffisamment d’informations pour pouvoir comprendre pleinement l’enjeu de leur vote. Cela suppose que la question soit clairement posée, mais aussi que les médias garantissent l’expression du pluralisme et que la campagne référendaire soit convenablement financée et organisée.
3. La question du seuil de participation
8. Voter est un droit et non une obligation. Il est toutefois préoccupant de constater que la participation électorale est généralement en baisse. Cette tendance reflète une désaffection générale vis-à-vis du système politique, que nous devons dûment prendre en considération, en tant que responsables politiques.
9. D’après le Professeur Auer, « une faible participation (…) n’est pas forcément néfaste à la démocratie directe. Elle affaiblit la victoire de la majorité et encourage les minorités à continuer à défendre leur position ». Je ne suis pas d’accord avec la première partie de cette déclaration. Malheureusement, nous ne vivons pas dans des démocraties parfaites. Si la majorité décide de ne pas voter, ce n’est pas forcément un signe de maturité politique ; il faudrait par ailleurs éviter qu’une minorité n’impose sa volonté à la majorité.
10. Personnellement, je suis donc favorable à l’adoption d’un seuil de participation minimum pour garantir la validité des référendums, et le seuil de 50 % plus une voix du total des votants inscrits est à mon avis le plus approprié.
4. Le financement de la campagne référendaire
11. La question du financement des campagnes électorales a fait l’objet d’un certain nombre d’instruments du Conseil de l’Europe. Parmi ceux-ci, je souhaite rappeler la Recommandation 1516 (2001) de l’Assemblée sur le financement des partis politiques, ainsi que deux lignes directrices adoptées par la Commission européenne pour la démocratie par le droit (la Commission de Venise) : la première porte sur le financement des partis politiques (2001), et la seconde sur la législation relative aux partis politiques : questions spécifiques (2004). Pour répondre aux préoccupations de l’Assemblée parlementaire, le Comité des Ministres a adopté en 2004 la Recommandation (2003) 4 aux Etats membres sur les règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales, qui tient compte d’un grand nombre d’idées et de propositions avancées par l’Assemblée dans sa Recommandation 1516 (2001). La Recommandation (2003) 4 porte sur les sources externes de financement des partis politiques, les sources de financement des candidats aux élections et des élus, les dépenses des campagnes électorales et la transparence.
12. De l’avis de votre rapporteur, ces recommandations s’appliquent également au financement des campagnes référendaires et le Conseil de l'Europe devrait intensifier ses efforts pour codifier ses recommandations pertinentes en la matière dans un texte unique sur les référendums.
5. L’enjeu principal : moderniser la démocratie participative
13. Le Conseil de l'Europe devrait par ailleurs aider les Etats membres à mieux répondre aux défis de la démocratie participative dans les sociétés modernes. A cet égard, deux innovations s’imposent d’urgence : d’une part, l’extension du droit de vote lors de référendums locaux aux immigrés qui résident légalement dans les Etats membres du Conseil de l'Europe, par analogie avec les efforts déployés par le Conseil de l'Europe pour inciter ses Etats membres à accorder le droit de vote lors des élections locales aux immigrés en situation régulière, conformément à la Convention de 1992 sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local ; d’autre part, la possibilité de tenir des référendums à tous les niveaux de prise de décisions politiques, que ce soit au niveau local, régional ou national.
14. Concernant la question de la participation des étrangers à la vie politique, les Etats membres du Conseil de l'Europe hésitent à faire évoluer la situation, comme le montre le nombre peu élevé de ratifications de la Convention de 1992 sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (seulement 7 ratifications au 18 mars 2005). Je suis persuadé que si le droit de vote reste une prérogative exclusive des citoyens, nos systèmes politiques sont condamnés à un déficit démocratique permanent, étant donné que la proportion des immigrés en situation régulière dans nos sociétés est très importante et parfois même en augmentation. Quand les étrangers résident légalement dans un pays depuis un certain temps, ils devraient avoir le droit de vote au moins au niveau le plus proche d’eux, c’est-à-dire au niveau local, et par analogie ils devraient avoir le droit de vote lors des référendums locaux. Le principe fondamental de la démocratie participative est qu’elle devrait aspirer à faire participer toutes les personnes susceptibles d’être concernées par le processus politique.
15. De la même façon, la démocratie participative devrait être exercée à tous les niveaux de prise de décisions, y compris au niveau supranational, étant donné que pour un grand nombre d’Etats membres du Conseil de l'Europe, les décisions concernant leur électorat sont prises par l’Union européenne. De ce point de vue, l’introduction du principe de démocratie participative dans la Constitution européenne, sous la forme de l’initiative citoyenne européenne, représente une avancée remarquable. Votre rapporteur invite l’Union européenne à utiliser davantage les instruments de démocratie directe dans le processus de prise de décisions de l’UE, et examine dans ce contexte la faisabilité de mettre en place un référendum européen.
6. Conclusions et recommandations
16. Les référendums peuvent contribuer à renforcer la légitimité démocratique des décisions politiques, à obliger les institutions représentatives à mieux rendre compte de leur gestion, à favoriser une ouverture et une transparence plus grandes dans la prise de décisions et à encourager la participation directe de l’électorat au processus politique.
17. Pour veiller à ce que les référendums aient une influence positive sur nos systèmes politiques, il est nécessaire de définir des règles et des limites précises. Le Conseil de l'Europe est bien placé pour agir dans ce sens, d’autant plus que la Commission de Venise pourrait largement contribuer à ces travaux.
18. Votre rapporteur recommande donc au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe d’élaborer une recommandation aux Etats membres qui contienne des lignes directrices sur les référendums, et d’organiser les activités nécessaires à la collecte et à la diffusion d’exemples de bonnes pratiques en la matière.
19. De la même façon, l’Assemblée devrait inciter les Etats membres à adapter leur législation aux nouveaux défis des sociétés modernes et veiller à ce qu’ils fassent leurs choix en connaissance de cause.
III. Document de travail préparé par le Centre de Recherche et de Documentation sur la démocratie directe – Genève
Table des matières
Introduction
1. Rappel historique
1.1. Origine américaine
1.2. Passage français
1.3. Consécration suisse
1.4. Retour aux USA
1.5. Après-guerre
2. Cadre juridique général
2.1. Fondement constitutionnel
2.2. Différents types de référendums
2.3. Eléments de procédure
3. Analyse politique
3.1. Démocratie directe et démocratie représentative
3.2. Souveraineté populaire
3.3. Distinction entre plébiscite et référendum
3.4. Fonctions politiques
3.5. Instrument de contrôle
3.6. Conditions pour un bon fonctionnement du référendum
4. Appréciations critiques et reproches
4.1. Faible participation
4.2. Incompétence du peuple
4.3. Pression démagogique
4.4. Tyrannie de la majorité
4.5. Frein au développement du processus législatif
5. Limites
6. Expériences pratiques
6.1. Quelques référendums qui ont marqué l’histoire
6.2. Causes du développement du référendum en Europe
Conclusion
* * *
Introduction
Le référendum est un instrument démocratique qui permet au peuple de se prononcer sur un acte adopté par une autorité étatique. Il tend à devenir, dans les sociétés politiques modernes, un phénomène incontournable. Des systèmes politiques très différents l’intègrent dans leurs textes constitutionnels, ou y recourent en pratique.
Constatant que chaque pays applique ses propres critères en la matière, le Conseil de l’Europe, dans son rôle spécifique de gardien de la démocratie en Europe, se doit d’être à l’avant-garde en matière de codification des règles relatives à la tenue du référendum.
1. Rappel historique
L’institution du référendum est connue depuis plus de deux siècles. Né dans les anciennes colonies anglaises aux Etats-Unis vers la fin du 18e siècle, le référendum a ensuite été consacré formellement par les constitutions de la France révolutionnaire, sans toutefois être utilisé. Il a été largement reçu et fréquemment utilisé en Suisse, au cours du 19e siècle, d’où il a été exporté dans une bonne moitié des Etats d’Amérique du Nord. Après la deuxième guerre mondiale, il a pris un essor considérable en Europe de l’Ouest et, après la chute du mur, en Europe de l’Est. Le processus de l’intégration européenne lui donne une nouvelle dimension.
1.1. Origine américaine
C’est en Nouvelle-Angleterre qu’est née, avec les premières constitutions écrites, l’idée du vote populaire comme principale source de légitimité et unique critère de supériorité de ces constitutions. Le référendum constitutionnel est un pur produit du mouvement constitutionnaliste américain de l’époque révolutionnaire. L’expérience du Massachusetts et du New Hampshire en 1778-1780 a montré que la consécration de cette institution est une conséquence du fait que, par méfiance à l’égard du parlement, c’est une constituante qui a été chargée d’élaborer la constitution, qui ne pouvait alors être soumise pour approbation qu’au peuple lui-même.
1.2. Passage français
Du Nouveau Continent, l’institution a traversé l’Atlantique, pour être reçue par la France révolutionnaire. Le 21 septembre 1792, sur proposition d’un certain Danton, l’Assemblée nationale déclara qu’ « il ne peut y avoir de constitution que celle approuvée par le peuple ». La constitution de février 1793, dont l’auteur fut Condorcet, reprit fidèlement les étapes de la procédure de révision de la constitution qu’avait expérimentées le Massachusetts. La Constitution montagnarde du 24 juin 1793 fut la première à être soumise au peuple. Mais l’institution ne survivra pas au bonapartisme.
1.3. Consécration suisse
La deuxième Constitution helvétique, du 25 mai 1802, donna lieu au premier vote du peuple suisse sur un texte. Le mouvement démocratique des années 1860 a fait du référendum et de l’initiative populaires son cheval de bataille, puisant, sans le dire, dans « la boîte à idées » (Alfred Kölz) de la révolution française. Peu à peu, l’institution se répand dans les cantons suisses, avant d’être consacrée, au niveau législatif, par la Constitution fédérale de 1874.
1.4. Retour aux USA
De Suisse, le référendum fut importé aux Etats-Unis à la fin du 19e dans les Etats du Nord ouest. Porté à la connaissance du public américain par une série de publications dues à des illustres auteurs anglais, américains et suisses, le référendum est inscrit au programme de la gauche populiste d’abord, progressiste par la suite, qui y voyait un moyen idéal de renouer avec les traditions démocratiques des pères fondateurs et de combattre la corruption et le big business.
1.5. Après-guerre
Après avoir été consacré au Liechtenstein à la fin de la première guerre mondiale, le référendum s’est répandu de façon ponctuelle en Europe de l’Ouest – notamment au Danemark, en lrlande, en Italie et en France- après la seconde.
2. Cadre juridique général
La démocratie directe ne peut s’exercer que dans un cadre juridique. Elle est une option politique fondamentale, mais elle n’est rien, si ses modalités et ses conséquences ne sont pas déterminées par la loi.
2.1. Fondement constitutionnel
Le référendum trouve en général son fondement juridique dans la Constitution. Il en est ainsi parce qu’il transforme le peuple en organe de l’Etat, dont les attributions et le fonctionnement doivent être précisés, comme pour le parlement et le gouvernement, au niveau de la loi fondamentale.
2.2. Différents types de référendums
La plupart des référendums portent sur des normes. Selon qu’il s’agit de la constitution, de la loi, d’un traité international ou d’une décision, on distingue le référendum constitutionnel, le référendum législatif, le référendum conventionnel et le référendum administratif. Dans certains pays, le référendum peut également concerner des questions générales d’intérêt national, qui ne sont pas des normes.
On peut distinguer trois types de référendums constitutionnels. Si le vote porte sur l’adoption de la première constitution, on parle d’un référendum constituant. Celui-ci se caractérise par son effet fondateur d’un nouvel ordre constitutionnel, en rupture avec celui qui le précède. Les plus récents référendums constituants ont eu lieu en Roumanie, en Bosnie, en Estonie, en Lituanie, en Russie et en Pologne, lors de l’adoption de leurs premières constitutions. Il y a ensuite le référendum de révision constitutionnelle, à savoir la votation populaire qui a pour objet la modification de la constitution en vigueur et qui est partie intégrante de la procédure traditionnelle de révision que cette constitution définit elle-même. On peut encore distinguer le référendum dit de souveraineté, à savoir la consultation qui porte par exemple sur des modifications de territoire, sur l’autodétermination d’une collectivité décentralisée ou sur l’adhésion d’un Etat à une organisation supranationale. Les exemples de ce genre de référendum sont l’adhésion à l’OTAN ou à l’UE.
Le référendum a un caractère obligatoire quand il vise des textes qui ne peuvent entrer en vigueur sans le consentement explicite du peuple. Il fait du vote du peuple, et de son résultat positif, une condition de validité d’une norme juridique. Le référendum est, au contraire, qualifié de facultatif lorsque le vote populaire doit être demandé par un nombre déterminé d’électeurs, dans un certain délai. Il n’a donc lieu que lorsque la demande de référendum a formellement abouti.
Le référendum extraordinaire se distingue du référendum ordinaire par le fait que le vote populaire sur un acte déterminé est ici organisé à la demande non pas d’une fraction du corps électoral, mais d’un organe de l’Etat. Il peut s’agir du chef de l’Etat, du parlement, d’une minorité de députés ou encore de collectivités décentralisées.
Si le résultat du vote populaire s’impose aux autorités ainsi qu’aux citoyens, le référendum est dit décisionnel. Il est consultatif, lors que les autorités peuvent s’en écarter. Mais sur un plan politique, le résultat d’un référendum consultatif peut difficilement être ignoré, de sorte que la distinction est moins importante qu’elle ne paraît.
2.3. Eléments de procédure
Une des règles techniques les plus courantes est l’exigence d’un taux minimal de participation électorale pour rendre un référendum valide. On parle alors de quorum de participation. L’idée à la base est que la décision du peuple ne peut avoir de valeur que si elle est suffisamment représentative de ce dernier. L’inconvénient est que, pour faire échouer un projet, les opposants peuvent simplement compter sur, ou favoriser, l’absentéisme et la paresse. Bon nombre de votes populaires ont ainsi été privés de tout effet, suite à l’application de cette règle. La Roumanie, la Pologne, la Slovaquie, la Slovénie, la Lettonie, la Lituanie ainsi que l’Italie en sont des exemples.
Lorsque, pour être approuvé par le peuple, un acte doit recueillir une majorité qualifiée de suffrages exprimés, on parle d’un quorum de résultat. Ici encore, l’idée à la base est que la décision du peuple n’est légitime que si elle traduit la volonté de deux tiers, ou de trois quarts, de ses membres. L’inconvénient est que cette exigence permet à une minorité d’imposer sa volonté à la majorité.
Le principe démocratique veut que la participation au vote soit facultative et que donc seule compte la voix de ceux et de celles qui y ont pris effectivement part. Il veut aussi que ce soit la majorité, et non la minorité, qui décide.
Le référendum est régulièrement soumis à des conditions de validité formelle : nombre, délai de récolte et validité de signatures, unité de la matière, etc. Si l’une de ces conditions n’est pas remplie, le vote populaire ne peut en principe pas avoir lieu. Si l’objet du référendum est une norme, celle-ci doit être matériellement conforme au droit interne supérieur et au droit international. A défaut, le vote, ou la norme, peut être annulé.
Une des questions procédurales décisives est de déterminer quels sont les acteurs qui peuvent déclencher une procédure référendaire. On observe une grande disparité suivant les pays. En France, il s’agit du Président de la République et en Grande-Bretagne du gouvernement. Dans la plupart des pays, ce rôle revient au Parlement, comme en Norvège, Grèce, au Danemark, au Liechtenstein, en Finlande, en Suède, à Malte, en Slovénie, Hongrie, Lituanie, Slovaquie, Pologne, République tchèque, Estonie, Lettonie et Roumanie. En Italie et en Suisse, ce sont les citoyens qui déclenchent la procédure.
Le rôle de la justice constitutionnelle ne cesse de prendre de l’importance en rapport avec le référendum. Les juges sont souvent appelés à statuer sur la régularité formelle et, surtout, matérielle des référendums. Il leur incombe ainsi de garantir que le peuple puisse effectivement exercer les compétences référendaires dont il jouit, mais aussi qu’il ne les dépasse pas.
3. Analyse politique
3.1. Démocratie directe et démocratie représentative
En théorie, la démocratie – le gouvernement du peuple par le peuple pour le peuple (Abraham Lincoln) – peut se concevoir sous deux formes différentes : la forme directe et la forme représentative. La première implique la participation directe des citoyens à l’exercice du pouvoir politique. La seconde suppose que le pouvoir politique soit confié à des représentants élus par les citoyens et responsables devant eux. Cette apparente opposition a nourri une controverse déjà séculaire entre les partisans de l’une ou de l’autre de ces formes.
En pratique, ce débat – fort intéressant par ailleurs – apporte peu, dans la mesure où la démocratie représentative se fonde précisément sur un élément qui est central à la démocratie directe – l’élection des députés par le peuple – et où la démocratie directe ne se conçoit pas sans représentation. Le peuple en tant qu’organe de l’Etat ne peut pas parler et agir par lui-même. Il doit toujours être représenté et se prononce régulièrement sur des actes qui ont été rédigés par d’autres organes, à savoir le parlement, le gouvernement ou une fraction d’électeurs. Dès lors, il faut comprendre la démocratie directe non pas comme une alternative, mais comme un complément à la démocratie représentative. Le référendum ne supprime pas, il enrichit et modifie le rapport classique de représentation, en ce sens que le parlement est contraint de partager avec le peuple l’exercice de ses fonctions constitutionnelles, législatives et administratives. En d’autres termes, dans la réalité politique, le régime de la démocratie directe est très largement mâtiné de démocratie représentative.
3.2. Souveraineté populaire
Lorsqu’il se prononce sur des problèmes d’intérêt national et lorsqu’il approuve et rejette des normes, le corps électoral ne se trouve pas au-dessus de la constitution. Il est un organe de l’Etat, certes le plus important, mais ça ne signifie pas qu’il est le seul. Le référendum n’est pas et ne peut pas être l’unique forme d’exercice de la souveraineté populaire. Ce n’est qu’un
instrument de démocratie parmi d’autres. Le peuple ne peut pas se gouverner lui-même sans coopération avec les autres organes. En tant qu’organe suprême, il est soumis à la constitution.
La part de gouvernement octroyée au peuple doit être déterminée et définie par l’ordre juridique. Sans lui, personne ne peut octroyer au peuple un pouvoir illimité. Rousseau déclarait, il y a plus de 200 ans, que la liberté positive est dépendante du droit. Cela signifie qu’une utilisation inconstitutionnelle des institutions du référendum et de l’initiative n’a pas de place dans un Etat de droit. Dans ce sens, la vox populi n’est souveraine que dans les limites de la constitution.
3.3. Distinction entre plébiscite et référendum
Ici encore, la pratique politique se moque de la théorie. On parle généralement de référendum si la réponse populaire est donnée en fonction de l’objet qui est soumis au vote populaire : une bonne loi, une mauvaise révision de la constitution, un traité inutile, etc. En plébiscite, le peuple détermine davantage sa réponse en fonction de la personnalité de l’auteur de la question qui lui est soumise pour approbation: un président en perte de confiance, un gouvernement bien en phase, un régime corrompu, etc.
Cependant, dans la pratique, il est souvent difficile de distinguer le référendum du plébiscite. Le chantage au départ et la personnalisation du pouvoir peuvent faire glisser ce qui se présente comme un référendum vers une espèce de plébiscite. D’autre part, il arrive qu’une élection se joue sur une question normative ou politique, comme la privatisation d’un service public ou l’adhésion à une communauté supranationale. Il n’est donc pas vrai que les plébiscites sont seulement une forme négative et déformée du référendum. Tout au plus peut-on affirmer que les tendances plébiscitaires peuvent se développer plus facilement lorsque l’organisation et l’objet du vote populaire laissent une large marge de manoeuvre à son initiateur, le président ou le parlement. Il en va notamment ainsi en France, de même que dans bien des Etats de l’Europe de l’Est.
3.4. Fonctions politiques
Les instruments de la démocratie directe et le référendum en particulier constituent un important facteur d’ouverture du système politique. Ils restreignent la marge d’action des gouvernants et atténuent le caractère élitaire du système. En déléguant au peuple le soin de prendre certaines décisions importantes, ils introduisent une certaine dose d’imprévisibilité dans le déroulement du processus décisionnel. En même temps, le référendum tend à augmenter la capacité d’intégration du système politique et à en renforcer la légitimité.
Le principal atout du référendum réside sans doute dans sa fonction légitimatrice. Il a pour effet de légitimer le pouvoir, en imprégnant du sceau de la volonté populaire les actes sur lesquels il porte, qui sont souvent les plus importants pour l’Etat et la société. Il atténue la distance entre les gouvernants et les gouvernés et complète utilement les rapports classiques résultant de l’élection, du contrôle, de la mise en jeu de la responsabilité et de l’exercice du pouvoir. Le peuple considère généralement plus légitimes ses propres décisions que celles qui émanent de ses représentants. En cela, le référendum implique un renforcement de l’efficacité du système, car son acceptation est facilitée, même par les milieux qui ont subi un échec aux urnes.
Il ne faut pas négliger non plus la valeur symbolique du référendum : il théâtralise l’existence collective. Dans un monde où les pouvoirs sont de plus en plus disséminés et morcelés, donnant parfois le sentiment d’une certaine impuissance, il produit de la centralité et de la visibilité. Il permet ainsi à certains moments de compenser un sentiment de désenchantement ou de réaffirmer sensiblement le sens du vivre ensemble (Pierre Rosanvallon).
Le référendum est un moyen d’intégrer directement le peuple dans le processus décisionnel politique et ainsi de renforcer le rôle du citoyen dans la politique. Il permet d’utiliser le potentiel humain que représente la citoyenneté. Le peuple a besoin de s’exprimer sur des questions plus substantielles et il ne se satisfait plus du simple pouvoir d’élire. Il vaut certainement mieux que ce souhait puisse s’exprimer légalement grâce aux instruments de démocratie directe plutôt que par la manifestation, la violence ou l’émeute.
En offrant aux citoyens des formes plus directes de participation, le référendum permet d’intéresser davantage les citoyens aux problèmes politiques, voire même à ranimer leur intérêt pour les affaires politiques. Au-delà du vote, le référendum permet de nourrir et d’enrichir le débat public et d’éveiller des délibérations. Il peut même débloquer un potentiel créatif.
La démocratie moderne suppose l’existence d’une société civile, soit de rapports de pouvoirs qui ne sont pas, du moins pas directement, étatiques : les associations, les partis, les églises, les entreprises, les syndicats, la famille, les amicales et bien autres. Le référendum constitue un moyen particulièrement efficace de greffer l’Etat sur la société civile, afin d’empêcher que le premier n’écrase la seconde ou que la seconde ne s’empare du premier.
3.5. Instrument de contrôle
Le référendum réserve au peuple la possibilité de contrôler le pouvoir et son exercice, par des moyens légaux de nature politique. Le peuple possède la faculté de contraindre le parlement et le gouvernement à le consulter sur certaines questions et il peut même obliger ces organes étatiques à agir dans un sens décidé par lui. Ainsi l’attribution du référendum au peuple permet d’éviter qu’une autorité exerce un contrôle total. Le référendum n’est pas un instrument d’acclamation, ni un instrument d’opposition, mais bien un instrument de contrôle.
Le référendum pend, comme une épée de Damoclès, sur toute l’activité étatique qui lui est soumis. Cet élément d’incertitude du fonctionnement du pouvoir entre gouvernants et gouvernés fait tout le charme de la démocratie directe.
Le référendum est une sorte de pouvoir du dernier mot qui n’intervient qu’à la fin d’un processus de décision. Il a le caractère d’un veto ou bien d’une soupape de sécurité, qui permet au peuple d’intervenir lorsqu’il n’est pas satisfait des actes élaborés par les élites politiques. Le référendum devient un droit de veto dont l’exercice n’entraîne la responsabilité de personne, car le peuple n’a pas, à la différence des autres organes de l’Etat, à rendre compte de ses actes.
Parfois le référendum permet aux autorités de fuir devant leurs propres responsabilités, notamment lorsque le recours à un tel instrument est décidé par celles-ci. Plutôt que de prendre en charge une décision impopulaire ou difficile, l’autorité peut être tentée de soumettre la question au peuple, qui décidera à sa place.
3.6. Conditions pour un bon fonctionnement du référendum
La démocratie directe n’est possible et ne peut fonctionner que si les citoyens peuvent exprimer librement et sans entrave leurs opinions. Cette liberté implique notamment que les citoyens reçoivent des informations leur permettant de se former un avis et qu’ils puissent se déterminer sur la base des informations dont ils disposent. Elle exige dès lors que les citoyens puissent exprimer leurs opinions, puissent se réunir pour en converser et s’associer pour les promouvoir. La démocratie directe exige donc la reconnaissance des libertés d’opinion, d’expression, de réunion et d’association.
Les conditions dans lesquelles s’exerce le vote doivent être telles, que la volonté exprimée par le peuple soit authentique et ne soit ni faussée ni manipulée. En particulier, toutes les précautions doivent être prises pour que la volonté populaire ne puisse être induite en erreur quant à l’objet du scrutin, quant à sa portée et quant à ses conséquences. De même les campagnes référendaires et leur financement doivent être corrects et les médias doivent présenter un nombre équilibré de vues partisanes et d’opposition. Le référendum est indissociable de la liberté de vote, qui confère à chaque citoyen le droit d’exiger que le résultat du vote traduise la volonté librement exprimée par la majorité des votants, à l’abri de toute influence illicite et manipulation.
Il faut que les citoyens s’instruisent des affaires publiques. Ceci signifie qu’une véritable démocratie directe exige que des citoyens libres et votants aient un niveau d’information et d’instruction leur permettant de pouvoir comprendre les questions sur lesquelles ils sont appelés à s’exprimer. Il ne faut pas que le scrutin échappe totalement à ceux qui s’expriment.
Les questions ne doivent pas être libellées dans des termes inutilement ambigus ou compliqués. La question doit être simple et n’avoir qu’un objet. Elle doit être susceptible de recevoir une réponse claire, par un oui ou par un non.
4. Appréciations critiques et reproches
Le référendum fait souvent l’objet d’appréciations critiques qui tentent de relativiser son importance, voie de nier son utilité. Ces appréciations reposent dans bien des cas sur des partis pris que l’expérience référendaire pratique permet facilement de contredire.
4.1. Faible participation
Cette critique, sans être spécifique au référendum, le concerne aussi. La faible participation électorale fait qu’une loi est parfois acceptée par une majorité de votants ne représentant qu’une petite minorité des électeurs. Elle aurait pour conséquence d’affaiblir la légitimité, puisque la plupart des personnes n’y participent pas.
En premier lieu, il faut rappeler que le droit de vote, dans les sociétés politiques modernes, est une faculté et non une obligation. La liberté de vote, qui en est l’expression, protège aussi celui qui, en connaissance de cause, ou par principe, ou pour toute sorte de raison, choisit de ne pas voter.
Ensuite, la faible participation, qui se manifeste d’ailleurs aussi lors d’élections, n’est pas forcément mauvaise pour la démocratie directe. Elle affaiblit la victoire de la majorité et incite les minorités à continuer de jouer le jeu. Si 95 % des votants participent à une votation et se prononcent en faveur d’une idée, l’espoir de changement pour la minorité qui soutient l’idée opposée est minime. Elle peut être tentée de rejeter le jeu en entier. Mais si 60 % des électeurs s’abstiennent, de sorte que la décision majoritaire ne représente pas plus de 25% des votants, la minorité sait qu’il pourra être en son pouvoir de mobiliser les abstentionnistes pour gagner la prochaine fois. Ce qui importe en démocratie directe n’est pas tant le résultat, mais la perspective d’un nouveau référendum.
La baisse de la participation peut être liée à la surcharge du peuple qui est appelé fréquemment aux urnes. Une telle surcharge, loin d’être grave, est la rançon de l’utilisation des instruments de démocratie directe qui sont disponibles. Plus le peuple a l’occasion de se prononcer sur les questions les plus variées, plus les électeurs choisissent de participer ou de s’abstenir en fonction de ces questions. Si les uns s’intéressent aux problèmes sociaux, d’autres se passionnent pour des problèmes de société, ou fiscaux ou économiques. Ce sont donc rarement les mêmes citoyens qui s’abstiennent ou qui participent à ces différents scrutins. En conséquence, mesuré sur une période donnée, le taux d’abstention s’avère bien plus faible que sur un objet déterminé.
Pour que la légitimité de la démocratie soit vraiment affectée par l’abstentionnisme, il faudrait que la minorité qui se rend aux urnes ne corresponde plus, sur une période prolongée, à un échantillon représentatif de la population. En effet, tant que la minorité des votants n’est pas systématiquement organisée et manipulée, de telle sorte que le référendum devienne celui d’un clan, la volonté populaire exprimée reste représentative de la volonté générale. A cet égard, le fait que les prévisions sérieuses des instituts de sondage correspondent généralement d’assez près aux résultats effectivement sortis des urnes est un indicateur de santé du système.
Les nouvelles technologies d’information et la procédure influencent l’acte de voter lui-même. L’évolution de l’informatique (e-government et e-voting) ainsi que l’accès facilité à l’Internet sont susceptibles de revigorer le débat public et de favoriser la participation électorale.
4.2. Incompétence du peuple
Puisqu’il implique que le peuple décide en dernier lieu de l’adoption d’une norme, le référendum suppose que l’électeur soit à même d’en prendre connaissance et, surtout, de la comprendre. La démocratie directe, plus encore que la démocratie représentative, se fonde sur l’image du citoyen disposé, informé, instruit et intelligent. L’un des reproches majeurs qui lui
est adressé est que cette image n’est qu’un leurre, que le peuple ne comprend pas vraiment l’enjeu des votes et que le référendum n’est rien d’autre qu’un « appel de l’intelligence à l’ignorance » (James Fazy).
Il est vrai que l’idée selon laquelle chaque citoyen étudie consciencieusement chaque objet sur lequel il est appelé à voter, qu’il en mesure soigneusement le pour et le contre, en discute avec ses pairs et se forme finalement une opinion réfléchie et sensée, est largement fictive. Mais il en va certainement de même avec l’idée du député modèle, qui ne se prononcerait qu’en parfaite connaissance de tous les dossiers qu’il doit traiter. L’on sait que tant le citoyen que le député votent souvent selon un mot d’ordre d’un parti ou d’un groupe, ou selon leurs tripes, ou suivant une intuition, ou un conseil, etc. Le vote de l’un et de l’autre n’est donc pas une question d’intelligence ou d’incompétence, mais un moment clé dans un processus complexe qui est à la fois individuel et social, et qui est toujours politique dans le plein sens du terme. Et s’il est vrai que le résultat des scrutins populaires semble parfois être le fruit du hasard ou d’un fait extérieur à son objet, il faut bien reconnaître que le même phénomène se produit dans les enceintes parlementaires.
Le reproche que le peuple ne comprend pas l’enjeu des votes auxquels il participe procède d’une pensée quelque peu naïve, et terriblement élitaire, qui suppose que l’électeur soit un peu moins instruit, un brin moins intelligent, que le député, qui lui-même n’arrive pas à la hauteur de vue du ministre, qui lui-même n’a pas le brio du premier ministre, ou du président, et ainsi de suite.
Il n’en reste pas moins que le besoin d’information des citoyens est particulièrement élevé en démocratie directe. Ce besoin doit être satisfait à la fois par l’Etat et par la société. Le premier a l’obligation d’informer les électeurs de façon objective sur l’objet et l’enjeu du scrutin. La seconde doit leur fournir les moyens de confronter cette information à l’opinion des uns et des autres, à travers les médias et autres technologies de l’information.
4.3. Pression démagogique
La prétendue incompétence des citoyens peut avoir pour conséquence une expression populaire guidée par les passions du moment, perméable aux pressions démagogiques. C’est donc dans la suite logique du précédent reproche que s’inscrit cette critique.
Les progrès de la psychologie des foules recèlent évidemment des dangers redoutables pour la véracité de l’expression de la volonté populaire : partisans et adversaires choisissent des slogans frappant les esprits, délèguent des ténors politiques photogéniques à la télévision et au timbre de velours à la radio (Blaise Knapp). Le oui et le non sont vendus suivant des méthodes de marketing, privilégiant une opération de charme mercantile plutôt que de persuasion politique.
Relevons tout d’abord que ces arguments pourraient être adressés au suffrage universel et qu’ils ont été mis en avant tout au long du 19e siècle par tous ceux que l’élection populaire inquiétait. On peut se demander pourquoi les citoyens et citoyennes seraient suffisamment compétents pour élire leurs représentants, mais incapables de se prononcer sur des actes politiques.
Il ne faut pas sous-estimer la capacité de compréhension du peuple. En Suisse par exemple, le peuple a l’habitude de se prononcer régulièrement sur des problèmes politiques complexes, divisés en plusieurs questions. Bien que les partis les plus importants ou les groupes d’intérêt recommandaient de rejeter ou d’accepter l’entier des propositions, le peuple s’est toujours montré capable de différencier les questions et d’accepter ou refuser une part de ces questions. De plus, chaque proposition de vote, aussi compliquée soit-elle, peut être ramenée à un ensemble de valeurs et d’intérêts qui se laissent souvent résumer de manière simple et compréhensible. La simplification d’une question à sa substantifique moelle n’est pas forcément une manipulation des foules.
4.4. Tyrannie de la majorité
Comme le référendum est soumis au principe de la majorité, le danger menacerait que les revendications de certaines minorités soient systématiquement écartées, au mépris des droits fondamentaux et des libertés qui sont censés les protéger.
La démocratie référendaire a pourtant fourni la preuve qu’elle n’a rien de tyrannique. Les votes populaires sont toujours ponctuels, portent sur des problèmes spécifiques et se déroulent selon une procédure définie à l’avance. Ils sont mis en balance à travers de nombreux autres mécanismes classiques et modernes de l’Etat fondé sur le droit comme la séparation des pouvoirs, le parlementarisme, le fédéralisme ou la décentralisation, la juridiction constitutionnelle enfin. Leurs résultats ne donnent pas systématiquement tort aux autorités, pas plus qu’ils n’en confirment toujours l’avis. La multiplication des scrutins et le phénomène de l’abstentionnisme qu’elle entraîne contribuent également à atténuer la rigueur du verdict populaire.
Il est vrai cependant qu’il peut y avoir conflit entre démocratie et libertés, vote populaire et droit des minorités. C’est l’une des tâches les plus délicates de la justice constitutionnelle que de soumettre l’exercice de la démocratie, même directe, au respect des droits fondamentaux, tout en admettant que ceux-ci doivent subir certaines restrictions lorsqu’elles sont l’expression de la volonté populaire.
4.5. Frein au développement du processus législatif
Le référendum est souvent considéré comme un élément foncièrement conservateur, qui retarde la procédure législative, rend l’innovation difficile, freine le progrès et risque même de bloquer la machine étatique.
Il est vrai qu’en remettant une question au libre débat du peuple, le référendum peut avoir pour effet que les autorités politiques perdent le contrôle absolu de l’agenda politique. Il est vrai aussi qu’en termes d’efforts, de coûts et de temps, le recours au référendum n’est pas le moyen d’action le plus efficace qui soit. Mais la légitimité est à ce prix. Quant à savoir si le référendum est plutôt conservateur ou progressiste, tout dépend de son objet.
5. Limites
Le processus référendaire étant nécessairement encadré et réglementé par l’ordre juridique et notamment par la constitution, il appartient à l’un et à l’autre d’en définir les limites. Ces limites, qui sont différentes d’un pays à l’autre, peuvent toucher le moment, l’objet, la procédure ou les effets du vote populaire. Elles sont essentielles, car elles confèrent à ce vote sa spécificité à la fois politique et juridique.
Le résultat d’un vote référendaire ne doit, en principe, déployer ses effets directs qu’au sein de l’ordre juridique en question. C’est le problème que posent les référendums dits européens, qui sont organisés par un nombre croissant d’Etats membres de l’Union européenne, selon leurs propres règles, sur les grandes étapes du processus d’intégration et notamment sur le Traité instituant une constitution pour l’Europe. Vu l’importance de cette étape, le principe démocratique semble même exiger que cette décision soit prise par le peuple. Mais comme l’adoption de la Constitution européenne suppose l’unanimité de tous les Etats membres, le vote négatif dans un seul pays bloque l’ensemble du processus. Or le peuple, à la différence des parlements et des gouvernements, ne peut pas prendre une telle responsabilité, car il n’est par définition pas responsable : on peut changer de gouvernement, on peut élire un autre parlement, mais on ne peut pas changer de peuple. Et si on lui demande, après un vote négatif, de revoter, mais cette fois dans le bon sens, comme cela s’est passé au Danemark en 1993 et en Irlande en 2001, la démocratie perd son atout le plus précieux, la dignité.
Certaines questions ne sont pas susceptibles d’être tranchées par la voie référendaire. Il en est ainsi notamment des questions personnelles, qui touchent de près la situation juridique individuelle et le statut de certaines personnes, comme par exemple les naturalisations d’étrangers. C’est en tout cas ce qu’a décidé le Tribunal fédéral suisse dans un important arrêt de juillet 2003.
L’interdiction de l’abus de droit constitue en quelque sorte l’ultime limite du droit de référendum. En principe, comme tous les droits, les droits populaires sont susceptibles d’abus. Mais, en ce domaine, ce principe est réduit à une portion incongrue. La jurisprudence récente du Tribunal fédéral suisse reconnaît certes, timidement, l’existence de l’abus de droit en matière d’initiative populaire. Mais celle-ci permet à une fraction du corps électoral de définir, et parfois de rédiger de façon contraignante, l’objet qui sera soumis au vote du peuple. Il est donc concevable que les auteurs de l’initiative essaient de contourner abusivement les limites que l’ordre juridique pose à son exercice. Il en va autrement en matière de référendum, qui porte toujours sur un objet défini et déterminé par un organe autre que le peuple, le plus souvent le parlement, parfois l’exécutif. Lorsqu’il est obligatoire, l’abus paraît inconcevable. Lorsqu’il est facultatif et ordinaire, en ce que la demande en est formulée par le peuple en fonction d’un acte adopté par le parlement, il l’est autant. Et il en va finalement de même lorsque le référendum peut être provoqué par le parlement, par un nombre déterminé de députés ou par le Président de la République, c’est-à-dire en cas de référendum extraordinaire. Car ou bien ces organes font usage de leur droit en respectant les conditions que la constitution en définit, auquel cas l’abus de droit n’est pas possible, ou alors ils dépassent ces limites et se heurtent alors à un principe de nature constitutionnelle, qui est bien plus précis que la notion d’abus de droit. Ainsi, si le prince Adam II de Liechtenstein a obtenu l'élargissement de son rôle et de ses pouvoirs aux termes d'un référendum tenu en mars 2003, après avoir menacé de déménager à Vienne si les propositions constitutionnelles étaient rejetées, c’est davantage la liberté de vote qui a été violée de façon indirecte, et non l’interdiction de l’abus de droit.
6. Expériences pratiques
En matière de référendum, la pratique constitutionnelle déborde souvent le cadre constitutionnel. De nombreuses institutions démocratiques prévues par la constitution n’ont jamais conduit à des votes populaires. A l’inverse, plus d’une fois, le peuple a été appelé à se prononcer sans base constitutionnelle ou légale. Tant les procédures que les expériences pratiques en matière de référendum se caractérisent par une très grande diversité entre les pays1.
6.1. Quelques référendums qui ont marqué l’histoire
Paradoxalement, si l’image du référendum s’est améliorée, c’est en partie grâce aux résultats négatifs de certaines votations populaires. En 1969, pour la première fois dans l’histoire française, un chef d’Etat a démissionné à la suite de l’échec d’un référendum sur lequel il avait engagé sa responsabilité politique : le Général de Gaulle, croyant pouvoir compter sur sa popularité pour faire accepter par les Français une réforme du Sénat et du gouvernement local, essuya une cuisante défaite. Si le référendum peut se retourner contre celui-là même qui l’organise, n’est-ce pas la preuve que, dans le contexte actuel, il est souvent l’expression d’une volonté populaire authentique ?
Autre exemple tristement célèbre : c’est suite à un référendum qu’Hitler, le 19 août 1934, a pu cumuler les fonctions de Chancelier et de Président du Reich allemand. C’est d’ailleurs ce qui a amené le Britannique Clément Attlee, chef du parti travailliste, à déclarer en 1945 que l’usage fait par Hitler du référendum justifiait la méfiance des Britanniques envers un tel « expédient ». On ne saurait cependant apprécier les mérites du référendum d’après l’usage qu’en a fait tel ou tel général ou dictateur, de même qu’il serait absurde de rejeter l’idée de représentation en arguant du fait que, dans certains pays, les élections sont manipulées.
Le référendum a parfois été salvateur et a permis de changer radicalement un régime. La Constitution du Chili de 1981, établie sous Pinochet, déclarait qu’après huit ans, les militaires proposeraient un candidat unique à soutenir ou à rejeter, engendrant ainsi des élections libres. En 1988, Pinochet fut le candidat soutenu par seulement 45 % des voix au référendum du 5 octobre 1988, avec un taux de participation de 92 %. Azocar fut donc élu démocratiquement Président en 1989. C’est un exemple de fin de dictature par référendum. A la même époque, le général Jaruzelski en Pologne a lui aussi connu des déboires référendaires, malgré les
pouvoirs dictatoriaux dont il disposait. De même, en Italie, en 1993, le peuple enclencha par référendum l’impossible réforme des institutions mettant fin à la partitocratie et rendant l’alternance politique possible.
6.2. Causes du développement du référendum en Europe
Le référendum a pris un essor considérable sur le continent européen. Depuis 1960, dans les 46 Etats du Conseil de l’Europe, sans compter la Suisse et le Liechtenstein, il y a eu pas moins de 250 référendums nationaux. Depuis 1990, le nombre de référendums a presque doublé en Europe de l’Ouest et s’est multiplié par sept en Europe de l’Est. On peut principalement distinguer deux causes au développement spectaculaire du référendum en Europe: la chute du communisme et l’intégration européenne.
Après la chute du communisme, les pays de l’Europe centrale et orientale ont retrouvé leur indépendance. Chacun de ces pays a entrepris de rédiger une nouvelle constitution et de concevoir des institutions visant à promouvoir une démocratie constitutionnelle libérale. Des référendums constituants ont ainsi eu lieu en Roumanie, en Bosnie, en Estonie, en Lituanie, en Russie et en Pologne, lors de l’adoption de leurs premières constitutions. La Bulgarie, la Croatie, l’Estonie, la Hongrie, la Lituanie, la Pologne, la Roumanie, la Russie, la Slovaquie, la Slovénie ont introduit l’instrument référendaire dans leur Constitution.
Pas moins de vingt-neuf référendums nationaux ont été organisés dans les vingt-cinq Etats membres de l’Union européenne, sur les traités, la monnaie unique ou l’adhésion, et l’on peut ajouter deux consultations en Norvège, deux au Liechtenstein et cinq en Suisse, directement liées au processus d’intégration européenne. De nombreux référendums de souveraineté ont eu lieu dans ce cadre. En 1972, l’adhésion de l’Irlande et du Danemark à la CE a été soumise aux électeurs de ces Etats, qui l’ont acceptée. Trois ans plus tard, le maintien du Royaume-Uni dans la CE a été confirmé par le peuple anglais. Après l’Autriche, la Suède, la Norvège, la Finlande en 1994, neuf des dix nouveaux Etats membres se sont prononcés en 2003 par référendum sur, et pour leur adhésion à l’UE. Le Danemark a ouvert la voie des référendums qui portent sur la ratification des traités marquant les grandes étapes du processus d’intégration en 1986, avec le vote populaire sur l’Acte unique européen, suivi par l’Irlande en 1987. Le Traité de Maastricht a été soumis aux électeurs français, irlandais et danois en 1992, celui d’Amsterdam en 1998 aux deux derniers. Le Traité de Nice a fait l’objet de deux référendums irlandais, en 2001 et 2002. Une dizaine d’Etats membres ont déjà annoncé qu’ils allaient soumettre la ratification de la Constitution européenne à leurs électeurs.
Conclusion
Le référendum est devenu un instrument incontournable de la démocratie constitutionnelle, en Europe comme ailleurs. Loin de remplacer la démocratie représentative classique, il la complète et l’enrichit de façon substantielle. S’il s’est beaucoup développé au niveau national, il a véritablement envahi le niveau régional et local et a tendance à se manifester toujours davantage aussi au niveau transnational.
La méfiance qu’il rencontre encore est à la fois compréhensible et injustifiée. Compréhensible, parce que le référendum a pour effet de transformer le rapport classique de représentation, suscitant ainsi la peur de maint député de perdre du pouvoir. Injustifiée, parce que l’expérience a prouvé que les autorités sortent le plus souvent renforcées des expériences référendaires, en raison la légitimité accrue que celles-ci confèrent à leurs décisions.
c2d 11 août 2004
Références bibliographiques
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Serge Zogg, Direkte Demokratie in Westeuropa : Grundlagen, Aarau, 2000.
Commission chargée du rapport : Commission des questions politiques
Renvoi en commission : Doc. 9874 et Renvoi 2868 du 08.09.03
Projet de Recommandation adopté à l’unanimité par la Commission le 05.04.05
Membres de la commission: MM. Abdülkadir Ateş (Président), Mr Mikhail Margelov (Vice-Président), Mr Latchezar Toshev (Vice-Président), Mr Dick Marty (Vice-Président), Mme Manuela Aguiar, M. Giuseppe Arzilli, M. David Atkinson, M. Claudio Azzolini, M. Miroslav Beneš, M. Radu-Mircea Berceanu, M. Gerardo Bianco, M. Haakon Blankenborg, M. Giorgi Bokeria, Mme Beáta Brestenká, M. Doros Christodoulides, Mme Anna Čurdová, M. Enrique Curiel (remplaçant: M. Julio Padilla), M. Noel Davern, M. Michel Dreyfus-Schmidt, M. Adri Duivesteijn (remplaçant: M. Frans Timmermans), Mme Josette Durrieu, M. Mikko Elo, M. Jean-Charles Gardetto, M. Charles Goerens, M. Daniel Goulet, M. Andreas Gross, M. Klaus-Jürgen Hedrich, M. Jean-Pol Henry, M. Joachim Hörster, M. Tadeusz Iwiński, M. Elmir Jahić , M. Ljubiša Jovašević, Lord Frank Judd, M. Ivan Kalezić, M. Oleksandr Karpov, M. Oskars Kastēns, M. Petro Koçi, M. Konstantin Kosachev (remplaçant: M. Victor Kolesnikov), M. Yuriy Kostenko, Mme Darja Lavtižar-Bebler, M. Göran Lindblad, M. Tony Lloyd, M. Younal Loutfi, M. Frano Matušić, M. José Medeiros Ferreira, M. Evagelos Meimarakis, M. Murat Mercan, M. Jean-Claude Mignon, M. Marko Mihkelson, Mme Natalia Narochnitskaya (remplaçant: M. Umar Dzhabrailov ), M. Zsolt Németh, Mme Carina Ohlsson, M. Boris Oliynyk, M. Algirdas Paleckis (remplaçant: M. Jonas Čekuolis), M. Theodoros Pangalos, Mme Eleonora Petrova-Mitevska, Mme Sólveig Pétursdóttir, Mme Clara Pintat Rossell, M. Gordon Prentice (remplaçant: Lord Kilclooney of Armagh), M. Dumitru Prijmireanu, M. Gabino Puche, M. Lluís Maria de Puig (remplaçante: Mme Marìa Rosario Fátima Aburto), M. Jeffrey Pullicino Orlando, M. Umberto Ranieri, M, Jan Rzymełka, M. Peter Schieder, M. Adrian Severin, Mme Hanne Severinsen, M. Samad Seyidov (remplaçante: Mme Aynur Sofiyeva), M. Leonid Slutsky, M. Michael Spindelegger, M. Zoltán Szabó, M. Mehmet Tekelioğlu, M. Tigran Torosyan, Mme Marianne Tritz, M. Vagif Vakilov (remplaçant: M. Azim Mollazade), M. Luc Van den Brande, M. Varujan Vosganian, M. Andrzej Wielowieyski, M. Bart van Winsen, Mme Renate Wohlwend, M. Marco Zacchera (remplaçant: Mme Tana de Zulueta)
Ex-officio: MM. Mátyás Eörsi, Mats Einarsson,
N.B. : Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont imprimés en caractères gras
Chef du Secrétariat : M. Perin
Secrétaires de la Commission : Mme Nachilo, M. Chevtchenko, Mme Sirtori-Milner