Doc. 10503

11 Avril 2005

Nouveaux concepts pour évaluer l'état de développement démocratique

Recommandation 1680 (2004)

Réponse du Comité des Ministres

adoptée à la 923e réunion des Délégués des Ministres (6 avril 2005)

1.       Le Comité des Ministres partage l’attention que porte l’Assemblée parlementaire à l’état de développement démocratique des Etats membres du Conseil de l’Europe et attache la plus haute importance au respect des normes pertinentes du Conseil de l’Europe. Le Comité des Ministres a pour préoccupation d’adapter ces normes de manière à répondre aux défis posés aux sociétés européennes du 21e siècle, afin de consolider la démocratie.

2.       A l’échelon politique du Comité des Ministres, ces questions sont actuellement l’un des principaux centres d’attention des travaux préparatoires du Troisième Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement des Etats membres, qui aura lieu à Varsovie les 16 et 17 mai 2005. Des travaux visant à promouvoir la démocratie pluraliste et la bonne gouvernance mettent en particulier l’accent sur la participation équilibrée des hommes et des femmes, le renforcement de la démocratie locale, l’éducation à la citoyenneté démocratique ainsi que la participation des jeunes et la société civile. De nouvelles normes ont été définies à la lumière des mutations technologiques qui affectent les sociétés européennes, comme par exemple la Recommandation Rec(2004)11 relative aux normes juridiques, opérationnelles et techniques relatives au vote électronique et la Recommandation Rec(2004)15 relative à la gouvernance électronique, que le Comité des Ministres a adoptées respectivement le 30 septembre 2004 et le 15 décembre 2004.

3.       S’agissant des recommandations particulières énoncées au paragraphe 3. ii. du texte de l’Assemblée parlementaire, le Comité des Ministres souligne qu’un certain nombre d’actions ont déjà été menées dans ce sens. Pour ce qui est des initiatives suggérées au sous-paragraphe a., il rappelle sa Recommandation Rec(2003)4 relative aux règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales, qui a été complétée par un guide de mise en œuvre préparé en 2004 par le Projet intégré sur « Les institutions démocratiques en action ». Par ailleurs, la Commission de Venise a adopté un certain nombre de documents sur les partis politiques, sous la forme de lignes directrices concernant respectivement (i) l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues, (ii) le financement des partis politiques et (iii) la législation relative aux partis politiques. Enfin, le « Manuel de bonnes pratiques sur l’éthique publique au niveau local » adopté en mars 2004 aborde également la question du financement des partis politiques et des campagnes électorales aux niveaux local et régional. L’ensemble de ces textes offre des points de référence de nature à répondre aux attentes de l’Assemblée parlementaire.

4.       Quant à l’élaboration de lignes directrices relatives aux pétitions, aux initiatives populaires et aux référendums évoquée au sous-paragraphe b., le Comité des Ministres souhaiterait rappeler sa Recommandation R (96) 2 sur les référendums et les initiatives populaires au niveau local, qui offre des lignes directrices pour l’organisation de référendums consultatifs ou décisionnels, ainsi que pour les initiatives populaires au niveau local. Cette question a également été abordée par la Commission de Venise dans ses « Lignes directrices sur le référendum constitutionnel à l’échelle nationale », qui s’appliquent mutatis mutandis à l’ensemble des référendums.

5.       S’agissant enfin de la recommandation formulée au sous-paragraphe c., la Recommandation Rec(2001)19 du Comité des Ministres établit des principes de base concernant les politiques de participation démocratique au niveau local et suggère des exemples de mesures à prendre pour encourager la participation des citoyens à la vie publique locale, à la fois à travers les élections et la participation directe dans le processus décisionnel au niveau local et la gestion des affaires locales. L’Assemblée pourrait utiliser cette Recommandation comme point de référence pour l’élaboration de règles de procédure types, au besoin avec l’assistance d’instances telles que la Commission de Venise. La Charte européenne révisée sur la participation des jeunes à la vie locale et régionale, adoptée par le Congrès en 2003, constituerait également un document de référence utile.

6.       La proposition d’étudier la création d’une commission qui aurait pour tâche de dresser une liste de droits démocratiques fondamentaux et d’établir une analyse critique du fonctionnement des institutions démocratiques en Europe (paragraphe 3. iii. du texte de l’Assemblée) constitue en tant que telle une suggestion intéressante, même si le champ exact et la faisabilité de tels travaux mériteraient d’être approfondis avant de prendre une décision à cet égard. En 2004, un résumé analytique des normes du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie a été publié dans le cadre du Projet intégré sur « Les institutions démocratiques en action ». Le Groupe de haut-niveau sur l’avenir de la démocratie en Europe, au sein duquel l’Assemblée a été représentée, a évalué « l’état de la démocratie » en Europe et a formulé une série de propositions en matière de réformes démocratiques. La Conférence finale du Projet intégré (Barcelone, 17-19 novembre 2004) a formulé la proposition de créer au sein du Conseil de l’Europe un Forum pour l'avenir de la démocratie, qui aurait pour but d'échanger des idées et des informations sur l'évolution de la démocratie dans les Etats membres, d’identifier et d'évaluer les innovations importantes, d'élaborer des normes favorisant les pratiques démocratiques novatrices et de diffuser les connaissances parmi les Etats membres. Le Comité des Ministres informe l’Assemblée parlementaire que des suggestions proches de ces idées ont été soumises dans le cadre des travaux préparatoires du Troisième Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement. Le Comité des Ministres gardera à l’esprit la proposition de l’Assemblée lorsqu’il reviendra sur ces suggestions à l’occasion de la poursuite de ses travaux en vue du Sommet.

7.       S’agissant enfin de la recommandation formulée au paragraphe 3. iv., le Comité des Ministres est prêt à approfondir le dialogue qu’il a établi avec l’Assemblée parlementaire afin de suivre ensemble le développement démocratique. Il est disposé à étudier toute proposition concrète que l’Assemblée pourrait souhaiter formuler en ce sens.

Annexe à la réponse

Commentaires formulés au sujet de la Recommandation 1680 (2004) de l’Assemblée parlementaire –

Nouveaux concepts pour évaluer l’état de développement démocratique

Comité directeur pour les Droits de l'Homme (CDDH)

Le CDDH reconnaît, avec l’Assemblée parlementaire, l’importance que revêt le développement démocratique en Europe. Dans ce contexte, il rappelle que le Comité des Ministres a récemment établi, dans sa Recommandation Rec(2003)4 relative aux règles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales, un certain nombre de principes dans ce domaine qui devraient apporter une réponse à certains soucis exprimés par l’Assemblée parlementaire.

Le CDDH relève que la Recommandation de l’Assemblée parlementaire demande que soient élaborés « un code de bonnes pratiques en matière de financement des partis politiques », « des lignes directrices relatives aux pétitions, aux initiatives populaires et aux référendums », et « des règles de procédures types destinées aux organes parlementaires ». Toutefois, il ne considère pas qu’il soit l’instance la plus appropriée pour élaborer de tels instruments.

Le CDDH considère que ces thèmes d’activités seraient davantage du ressort du Comité européen de coopération juridique (CDCJ), de la Commission de Venise, du Projet intégré I (Institutions démocratiques en action) et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe à qui les Délégués des Ministres ont également transmis la Recommandation.

Secrétariat de la Commission européenne pour la Démocratie par le Droit (Commission de Venise)

La Commission de Venise salue le fait que le Conseil de l'Europe réfléchisse actuellement sur l'avenir de la démocratie en Europe. La Commission de Venise dispose d'une riche expérience concernant les divers aspects du processus de démocratisation, notamment dans les Etats qui ont adhéré récemment à l'Organisation, par le biais d'évaluations de projets de constitutions et d'amendements constitutionnels et d'autres textes fondamentaux comme la législation électorale et les lois sur la protection des minorités nationales. Dans ses avis, la Commission a en particulier évalué dans quelle mesure ces textes de loi satisfont aux normes européennes en matière de droits de l'homme et de démocratie. En conséquence, elle se félicite de l’opportunité qui lui est donnée d'être associée à la réflexion en cours et renvoie à cet égard à son Avis sur le suivi éventuel à la Recommandation 1629 (2003) de l'Assemblée parlementaire relative à l'avenir de la démocratie : renforcer les institutions démocratiques, adopté en mars 2004 (CDL-AD (2004)015).

Plus spécifiquement, s'agissant de la Recommandation 1680 (2004) et de son point 3.ii.a, la Commission de Venise a déjà adopté plusieurs documents sur les partis politiques, ainsi :

Ces documents constituent tous trois une base solide pour réglementer les grandes questions concernant les partis politiques au niveau européen.

S'agissant du point 3.ii.b, la Commission de Venise a adopté des Lignes directrices sur le référendum constitutionnel à l’échelle nationale (CDL-INF (2001)010). Ces lignes directrices s'appliquent mutatis mutandis à l'ensemble des référendums. De plus, à la suite d'un projet de résolution de l'Assemblée parlementaire (Doc. 9874), la Commission de Venise a rédigé un questionnaire sur le recours au référendum (CDL (2004)031). Comme la plupart de ses membres ont déjà envoyé leur réponse, elle établira un rapport de synthèse avant d'envisager, si nécessaire, de nouvelles recommandations.

S'agissant du point 3.ii.c, la Commission de Venise a évoqué la question du règlement intérieur des instances législatives, par exemple dans son Avis concernant le projet de loi sur l'Assemblée nationale de la République du Bélarus, CDL-AD (2003)014. La Commission de Venise serait intéressée à participer aux travaux sur un modèle de règlement intérieur des organes législatifs si une décision était prise à cet égard.

En ce qui concerne le point 3.iii, nous renvoyons aux observations de la Commission de Venise dans son Avis sur le suivi éventuel à la Recommandation 1629 (2003) de l'Assemblée parlementaire relative à l'avenir de la démocratie : renforcer les institutions démocratiques. Dans cet Avis, la Commission concluait que l'élaboration d'un catalogue des droits démocratiques fondamentaux protégés par le Conseil de l'Europe pourrait contribuer à légitimer plus avant l'aide et l'action de la communauté internationale destinés à promouvoir et à renforcer la démocratie en Europe. Cependant, elle soulignait que ce catalogue devrait tenir pleinement compte de la diversité des nations et des différences de traditions politiques et culturelles et donner la priorité au rôle essentiel joué par la société civile. La Commission de Venise est disposée à contribuer à la rédaction d’un catalogue des droits démocratiques fondamentaux, en concertation avec les autres organes intéressés du Conseil de l'Europe.

Enfin, il est suggéré que certaines propositions formulées dans l'Avis de la Commission de Venise sur le suivi éventuel à la Recommandation 1629 (2003) relative à l’avenir de la démocratie : renforcer les institutions démocratiques, comme le lancement d'un contrôle de compatibilité des méthodes administratives en vigueur dans les divers Etats membres avec les normes européennes ou l'élaboration d'un Code de bonnes pratiques prévoyant la publication volontaire de la fortune des hommes politiques avant qu'ils exercent une fonction et a posteriori, pourraient aussi alimenter la réflexion actuelle.

Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR)

Le CDLR a pris note avec intérêt du contenu de la Recommandation 1680 de l’Assemblée parlementaire ainsi que de la Résolution 1407 (2004) sur laquelle elle est fondée.

Le CDLR se félicite à son tour du processus d’analyse stratégique de l’avenir de la démocratie en Europe qui a conduit, parmi d’autres, à la publication du livre vert sur « L’avenir de la démocratie en Europe – Tendances, analyses et réformes » commandité par le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe dans le cadre du Projet intégré « Les institutions démocratiques en action ». Il considère que la conférence finale de ce projet intégré, qui aura lieu à Barcelone les 17-19 novembre 2004, sera une occasion privilégiée pour les gouvernements, les élus et la société civile de discuter des principes et de l’avenir de la démocratie en Europe et espère que les résultats de cette conférence seront utilement employés lors de la préparation du Troisième Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement.

Le Comité partage l’avis de l’Assemblée parlementaire sur l’importance de renforcer le développement démocratique à tous les niveaux d’administration et dans tous les Etats membres. Tout en reconnaissant que les priorités futures du Conseil de l’Europe sont un sujet de décision pour le Troisième Sommet des Chefs d’Etats et de Gouvernement, il se félicite de la recommandation de l’Assemblée parlementaire au Comité des Ministres, identifiant le « renforcement du développement démocratique » comme l’une des priorités à inclure dans tout Plan d’action que le Troisième Sommet pourrait adopter.

Le CDLR rappelle que la 14e Conférence des Ministres responsables des collectivités locales et régionales se réunira à Budapest les 24-25 février 2005 pour discuter d'une « Bonne gouvernance locale et régionale ». Sous le premier thème de la Conférence, intitulé « Défis et priorités des Etats européens au sein du Conseil de l'Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale », les Ministres examineront les réformes récentes, en cours ou planifiées dans ce domaine dans les Etats membres, leurs priorités nationales, les résultats de l’exercice de monitoring effectué par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe, tout comme l’acquis et la base d’information du Conseil de l’Europe ainsi que les attentes et les priorités des Etats membres pour le travail intergouvernemental dans le domaine de la démocratie locale et régionale. La Conférence examinera l’état de la démocratie aux niveaux infra étatiques en Europe et suggérera des lignes directrices stratégiques à la fois aux Etats membres et au Conseil de l’Europe dans ce domaine. Le CDLR espère que les résultats de cette importante conférence ministérielle seront, eux aussi, utilement employés par le Troisième Sommet.

Au sujet du paragraphe 3.ii, le CDLR rappelle qu’il a déjà mis en œuvre des travaux centrés sur la dimension locale et régionale des thèmes mentionnés, travaux qui ont mené à l’adoption de plusieurs document importants :

●       Recommandation du Comité des Ministres R (96) 2 sur les référendums et les initiatives populaires au niveau local, qui offre des lignes directrices pour l’organisation des référendums consultatifs mais également décisionnels, ainsi que pour les initiatives populaires au niveau local ;

●       Recommandation du Comité des Ministres Rec(2001)19 sur la participation des citoyens à la vie publique locale, qui établit les principes de base concernant les politiques de participation démocratique au niveau local et offre des lignes directrices concernant les étapes pratiques et les mesures à prendre pour encourager et renforcer la participation des citoyens à la vie publique locale, à la fois à travers les élections locales et régionales et à travers la participation directe dans le processus décisionnel au niveau local et la gestion des affaires locales ;

●       Le Manuel de bonnes pratiques sur l’éthique publique au niveau local, qui a été adopté le 31 mars 2004 par la Conférence de haut niveau de Noordwijkerhout et qui a déjà inspiré des réformes législatives dans plusieurs pays et a été inclus dans les programmes de formation des élus et fonctionnaires locaux dans d’autres. Ce Manuel inclut, parmi d’autres, un large nombre d’exemples cohérents de bonnes pratiques concernant les élus locaux et régionaux, tout comme le financement des partis et associations politiques et des campagnes électorales aux niveaux local et régional.

Au sujet du paragraphe 3.iii, le CDLR considère que l’analyse critique régulière du fonctionnement des institutions démocratiques en Europe est extrêmement importante. De même, identifier et, le cas échéant, combler les lacunes dans les normes internationales concernant la démocratie est un exercice important pour lequel les résultats finaux des travaux du Projet intégré « Les institutions démocratiques en action » fourniront sans doute un fondement de valeur. Le CDLR considère qu’il serait bien placé pour contribuer à la réflexion et la mise en œuvre des deux. Aussi, si le Comité des Ministres décidait de donner des suites à la recommandation de l’Assemblée parlementaire afin d’établir – le cas échéant sur la base d’une convention – un nouveau comité qui devrait rédiger la liste des droits démocratiques et analyser le fonctionnement des institutions démocratiques en Europe, le CDLR serait clairement intéressé à être associé à ce travail. Cependant, le CDLR, tel qu’il l’a déjà exprimé dans son opinion sur la Recommandation 1629 (2003) de l'Assemblée parlementaire relative à l'avenir de la démocratie : renforcer les institutions européennes, recommande que le Comité des Ministres s’engage dans un exercice cohérent d’évaluation de la situation avant de prendre une décision sur de nouveaux arrangements institutionnels.

Projet intégré « Les institutions démocratiques en action » (PI1)

Comme il a œuvré pendant trois ans (entre 2002 et 2004) sur la définition des grands principes qui devraient régir le fonctionnement des institutions démocratiques, la participation de la société civile et le caractère équitable et participatif des systèmes électoraux, et qu'il a fait un bilan de l'acquis européen dans ces domaines, le Projet intégré 1 se félicite de la Recommandation 1680 (2004) de l'Assemblée parlementaire, qu'il considère comme une contribution importante à la réflexion en cours sur l'avenir de la démocratie en Europe.

Les résultats du projet peuvent servir de base pour tout travail futur sur l'état de développement démocratique. Les documents suivants sont particulièrement pertinents à cet égard :

Ces documents ainsi qu’une large bibilographie sur le travail réalisé (« bilan ») par le Conseil de l'Europe dans le domaine des institutions démocratiques sont disponibles sur le site Web du Projet intégré 1 (http://www.coe.int/t/f/Projets_Integres/democratie/).

Plus spécifiquement, s'agissant du point 3.ii.a, le Projet intégré 1 a publié un guide intitulé « Financement des partis politiques et des campagnes électorales – Lignes directrices » (Editions du Conseil de l'Europe, 2003, ISBN 92-871-5355-8), qui évoque différents principes juridiques et méthodes de financement des partis et des élections, avant de les analyser sous l'angle de la transparence et de la nécessité de rendre des comptes. Cet ouvrage, qui se fonde avant tout sur des documents du Conseil de l'Europe, peut être considéré comme un catalogue des principes sous-jacents aux instruments de l'Organisation dans ce domaine.

La Conférence finale du projet (Barcelone, 17-19 novembre 2004), a rassemblé des parlementaires, des hauts fonctionnaires, des universitaires et des représentants de la société civile. Elle a été l'occasion de présenter les conclusions du projet et de discuter de l'avenir de la démocratie en Europe.

Elle est arrivée à la conclusion que le Conseil de l'Europe devrait créer un Forum pour l'avenir de la démocratie, qui élargirait encore son acquis dans ce domaine. Le Forum serait un moyen d'échanger des idées et des informations sur l'évolution de la démocratie dans les Etats membres. Il aurait pour vocation d’identifier et d'évaluer les innovations importantes, d'élaborer des normes favorisant les pratiques démocratiques novatrices et de diffuser les connaissances parmi les Etats membres. Le Forum, qui s'inspirerait des méthodes de travail utilisées pour la première fois par le Projet intégré lui-même, adopterait une approche participative, transversale et pluridisciplinaire et regrouperait des représentants des Etats membres, de l'Assemblée parlementaire, du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe, de la Conférence des OING du Conseil de l'Europe, de la société civile ainsi que des universitaires.

Aussi bien les résultats du Projet intégré 1 du Conseil de l’Europe que les discussions au sein de la Conférence de Barcelone rejoignent l’Avis de l’Assemblée que le travail visant à renforcer le caractère démocratique des Etats membres devrait être considéré comme prioritaire et figurer dans le Plan d'action qui sera adopté lors du Troisième Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement.

A compter de janvier 2005, un projet complémentaire consacré à « La bonne gouvernance dans la société de l'information » portera sur la manière dont les nouvelles technologies de l'information et de la communication (TIC) influencent le fonctionnement de la démocratie, les droits de l'homme et la prééminence du droit dans les Etats membres.

Il convient de noter que dans le cadre de l’élaboration de la Recommandation du Comité des Ministres Rec(2004)15 relative à la gouvernance électronique, le comité intéressé (IP1-S-EG) a réalisé un travail préliminaire sur l'élaboration d'un instrument d'auto-évaluation en ligne, qui pourrait faciliter le suivi de la mise en œuvre de la Recommandation par les Etats membres. Cette évaluation en ligne pourrait être utilisée pour divers exercices d'évaluation ou de suivi, notamment pour évaluer l'état de développement démocratique des Etats membres. Tout en suivant le travail réalisé sur la gouvernance électronique, les participants au nouveau projet continueront de travailler sur l'instrument d'auto-évaluation en ligne, en collaboration avec la fondation Bertelsmann (Allemagne).