Doc. 10423

25 janvier 2005

Projet de convention sur la prévention du terrorisme1

Rapport

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur : M. Jaume Bartumeu Cassany, Andorre, Groupe socialiste

Résumé

La Commission accueille avec grande satisfaction et encourage vivement le travail sur le Terrorisme d’élaboration du projet de convention sur la prévention du terrorisme du Comité d’experts. Tout en étant consciente que l’actuel projet de texte représente l’état des travaux en cours, la Commission parvient au constat provisoire que ce projet fait apparaître une contribution importante et utile aux efforts nationaux et internationaux de lutte contre le terrorisme international.

Comme l’Assemblée l’a constaté dans le passé, la protection des droits de l’homme joue un rôle clé dans la lutte contre le terrorisme. Cette déclaration est entièrement applicable au projet de Convention sur la prévention du terrorisme. Par conséquent, il est essentiel que le projet de Convention tienne pleinement compte des normes fondamentales exposées dans les Lignes directrices du Comité des Ministres sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme, telles qu’adoptées le 11 juillet 2002, ainsi que de toute autre obligation pertinente s’imposant aux Etats membres en vertu du droit international. La Commission propose en conséquence plusieurs recommandations au Comité des Ministres, dans le but de renforcer le contenu et l’application des dispositions du projet de Convention.

I.       Projet d’avis

1. L’Assemblée parlementaire, ayant à plusieurs reprises appelé à renforcer l’action du Conseil de l’Europe contre le terrorisme, ne peut qu’accueillir avec grande satisfaction et encourager vivement le travail d’élaboration du projet de Convention sur la prévention du terrorisme, qui a été examiné en première lecture par le Comité d’experts sur le terrorisme (CODEXTER) du 13 au 15 décembre 2004. Consciente que l’actuel projet de texte représente l’état des travaux en cours et que le CODEXTER prévoit de se réunir à nouveau en février et en mars 2005, l’Assemblée est tenue d’émettre un avis sur le texte qui lui a été soumis. Cela étant, l’Assemblée parvient au constat provisoire que ce projet fait apparaître une contribution importante et utile aux efforts nationaux et internationaux de lutte contre le terrorisme international, tout en réitérant son appel en faveur d’un renforcement des travaux pour l’élaboration d’une convention globale sur le terrorisme.

2. Dans sa Résolution 1400 (2004), l’Assemblée a déclaré que « la protection des droits de l’homme joue un rôle clé dans la lutte contre le terrorisme. Notre crédibilité dépend d’abord de ces droits. Toute violation de ces droits affaiblit la coalition internationale en lutte contre le terrorisme et fait gagner de nouveaux adeptes aux terroristes ». Cette déclaration s’applique pleinement au projet de convention sur la prévention du terrorisme. En conséquence, pour que l’Assemblée puisse soutenir sans réserve le texte final de la Convention, il est essentiel que le projet de Convention tienne pleinement compte des normes fondamentales exposées dans les Lignes directrices du Comité des Ministres sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme, telles qu’adoptées le 11 juillet 2002, ainsi que de toute autre obligation pertinente s’imposant aux Etats membres en vertu du droit international. L’Assemblée invite également le Comité des Ministres à assurer la diffusion des projets ultérieurs de la Convention sur le site-web du Conseil de l’Europe, de sorte que la société civile bénéficie d’une opportunité effective de soumettre ses commentaires.

3. En conséquence, l’Assemblée adresse les recommandations suivantes au Comité des Ministres :

i. dans le titre, après le mot « convention », ajouter les mots « du Conseil de l’Europe » ;

ii. dans le Préambule, alinéa 5 (« Rappelant le besoin… »), remplacer la formulation actuelle par la suivante : « Réaffirmant la nécessité absolue que toutes les mesures prises pour lutter contre le terrorisme respectent les droits de l’homme, l'Etat de droit, et le cas échéant, le droit international humanitaire » ;

iii. dans le Préambule, ajouter le nouvel alinéa suivant : « Réaffirmant que les actes de terrorisme ne sont en aucun cas justifiables par des considérations de nature politique, philosophique, idéologique, raciale, ethnique, religieuse ou de nature similaire et rappelant l'obligation des Etats Parties de prévenir de tels actes et, si ces actes ne peuvent être évités, d’en poursuivre et d’en sanctionner les auteurs par des peines qui tiennent compte de la gravité des actes commis ; » ;

iv. à l’Article 1 (« Terminologie »), paragraphe 1, supprimer les mots « entrant dans le champ d’application et telles que définies dans l’un des traités » et, à la fin, ajouter les termes suivants : «  lorsque l’objet de l’acte qui constitue l’infraction principale, par sa nature ou son contexte, est d’intimider une population, ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque » ;

v. à l’Article 2 (« Objectif »), à la fin, ajouter les mots suivants : « et sur le plein respect des droits de l'homme et de l'Etat de droit » ;

vi. à l’Article 3 (« Politiques nationales de prévention »), ajouter à la fin du paragraphe 1, les mots suivants : « et le droit international humanitaire ;

vii. à l’Article 4 (« Provocation publique à commettre un acte de terrorisme »), paragraphe 1, supprimer la fin de la phrase après « acte de terrorisme » ;

viii. à l’Article 4, paragraphe 2, après les mots « à condition que la provocation » ajouter les mots suivants : « incite à la violence et » et après l’expression « risque imminent » supprimer les mots « ou rend probable » ;

ix. dans les commentaires du rapport explicatif final concernant les articles 4 à 7, il faudrait souligner que toutes les mesures prises à propos des infractions doivent se conformer aux conditions et sauvegardes prévues à l’article 9 et notamment respecter pleinement l’article 10 ou l’article 11 de la CEDH, selon le cas ;

x. supprimer l’Article 6bis (« Non-dénonciation ») ;

xi. si l’amendement x. ci-dessus n’est pas adopté, supprimer les paragraphes 1 et 2 de l’Article 6bis ;

xii. à l’Article 7 (« Infractions accessoires »), ajouter l’expression « en toute connaissance de cause » à la fin des alinéas a et b du paragraphe 1 ;

xiii. à l’Article 7bis (« Non applicabilité de la Convention »), remplacer « La présente Convention ne s'applique pas lorsque les infractions visées aux articles 4 à 7 de la présente Convention » par : « Sans préjudice des obligations d'ériger en infraction pénale prévues aux articles 4-7, conformément aux conditions et sauvegardes prévues à l’Article 9, les articles 15 et 16 ne sauront s'appliquer lorsque de telles infractions » ;

xiv. supprimer l’Article 8bis (« Confiscation ») ;

xv. à l’Article 9 (« Conditions et sauvegardes »), paragraphe 1, remplacer les termes « l’établissement, la mise en œuvre et l’application de l’incrimination visés aux articles 4 à 7 de » par les termes « toutes les mesures prises en application de » ;

xvi. à l’Article 9, paragraphe 1, après les termes « liberté d'expression », ajouter l’expression « notamment l’exercice légitime de la liberté de discours politique » ;

xvii. à l’Article 9, paragraphe 1, après les termes « liberté d’association », remplacer « et la liberté de religion » par « , la liberté de religion et le droit à la liberté et à la sûreté » ;

xviii. à l’Article 9, paragraphe 2, remplacer les mots « devraient en outre être subordonnés au » par l’expression : « doivent être conformes au » et remplacer le mot « devrait » par le mot « doivent » ;

xix. supprimer l’Article 11 (« Prévention de la justification ») ;

xx. supprimer l’Article 11bis (« Non abus du statut de réfugié ») ;

xxi. dans les commentaires du rapport explicatif final concernant l’article 13, souligner que toutes les mesures prises en application de cet article doivent se conformer aux conditions et aux sauvegardes prévues à l’article 9, en particulier les dispositions de l’article 5 de la CEDH ;

xxii. supprimer l’Article 18 (« Exclusion de la clause d'exception politique ») ;

xxiii. remplacer l’Article 18bis (« Clause de discrimination ») par le suivant :

« Article 18bis – Motifs de refus de l’extradition ou de l’entraide judiciaire

xxiv. à l’Article 31 (« Suivi »), paragraphe 1, à la fin de l’alinéa a. ajouter : « et est chargé d’effectuer une évaluation spécifique de l’impact de la convention sur les droits de l’homme dans les Etats Parties ».

II.       Exposé des motifs

par M. Bartumeu Cassany, Rapporteur

Introduction

1. Le Rapporteur accueille avec grande satisfaction le travail du Comité d’Experts sur le Terrorisme (CODEXTER) concernant le projet de convention sur la prévention du terrorisme, tout en réitérant l’appel de l’Assemblée en faveur de l’élaboration par le Conseil de l’Europe d’une convention globale sur le terrorisme2. Il apprécie vivement la décision du Comité des Ministres d’impliquer l’Assemblée dans ce travail ; la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme a d’ores et déjà eu un échange de vues lors de sa réunion du 16 décembre 2004 avec la Présidente du CODEXTER, Mme Gertraude Kabelka. Il tient à souligner que le texte qui est à la base du présent rapport représente l’état des travaux en cours et que le CODEXTER prévoit de se réunir à nouveau en février et en mars 2005 avant d’adopter le projet de convention final. Aussi les conclusions de ce rapport sont-elles nécessairement provisoires ; elles constituent une base sur laquelle on pourra fonder la participation de l’Assemblée à la poursuite des travaux du CODEXTER.

2. Avant même d’en appeler à une nouvelle convention, et depuis lors, l’Assemblée n’a cessé de plaider pour que la lutte contre le terrorisme soit menée dans le respect plein et entier des droits de l’homme et des libertés fondamentales3. Le Rapporteur renvoie aux Lignes directrices du Comité des Ministres sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme, adoptées le 11 juillet 2002, qui sont fondées sur des dispositions contraignantes existantes et qui de ce fait représentent les normes de base en vigueur en matière de droits de l’homme. La convention proposée ne doit pas rester en deçà de ces normes, ni des obligations établies par d’autres instruments internationaux auxquels les Etats membres sont liés, tels que la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés. A cet égard, il convient de rappeler la déclaration de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Klass [et autres] c. Allemagne : « les Etats contractants ne sauraient prendre, au nom de la lutte contre le terrorisme, n’importe quelle mesure jugée par eux appropriée ». C’est pourquoi le Rapporteur présente les propositions suivantes dans l’espoir que le projet de convention final puisse satisfaire l’intégralité des attentes de l’Assemblée.

Titre du projet de convention

3. Conformément à la pratique actuelle du Conseil de l’Europe, le Rapporteur propose d’amender le titre du projet de convention au suivant : « Projet de convention du Conseil de l’Europe sur la prévention du terrorisme ».

Préambule

4. Le cinquième alinéa du préambule (« Rappelant le besoin... »), tout à fait pertinent sur le fond, aurait davantage d’impact si l’on employait le verbe « Réaffirmant... ». En outre, il gagnerait à reprendre le contenu du paragraphe (d) du préambule des Lignes directrices du Comité des Ministres, ce qui présenterait également l’avantage de la cohérence.

Article 1 - Terminologie

5. En l’absence de précisions supplémentaires, on ne peut pas dire que toutes les infractions contenues dans les traités énumérés en annexe soient nécessairement des actes de terrorisme (par exemple des actes illégaux contre la sécurité de la navigation maritime pourraient être commis dans le but de frauder les compagnies d’assurance). Ce qui manque, c’est une référence à une intention pertinente spécifique. On pourrait corriger cette omission en précisant qu’un acte qui constitue une « infraction principale » devient un acte de terrorisme lorsqu’il vise, par sa nature ou son contexte, à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque 4.

Article 2 - Objectif

6. Cet article mentionne, tout à fait à juste titre, l’effet négatif des actes de terrorisme sur la pleine jouissance des droits de l’homme (particulièrement le droit à la vie). Le Rapporteur considère que l’article devrait également faire référence à l’importance du respect des droits de l’homme du point de vue de la lutte contre le terrorisme, comme l’Assemblée l’a expliqué dans sa Résolution 1400 (2004) : « La protection des droits de l’homme joue un rôle clé dans la lutte contre le terrorisme. Notre crédibilité dépend d’abord de ces droits. Toute violation de ces droits affaiblit la coalition internationale en lutte contre le terrorisme et fait gagner de nouveaux adeptes aux terroristes ». De même, le préambule des Lignes directrices du Comité des Ministres rappelle « qu’il est non seulement possible, mais absolument nécessaire, de lutter contre le terrorisme dans le respect des droits de l’homme, de la prééminence du droit et, lorsqu’il est applicable, du droit international humanitaire ».

Article 3 - Politiques nationales de prévention

7. Afin de rappeler les dispositions juridiques qui garantissent la protection des droits de l’homme en toutes circonstances, et dans un souci de cohérence avec le Préambule, le paragraphe 1 de cet article devrait renvoyer, outre aux instruments relatifs aux droits de l’homme, au droit humanitaire international. (Dans la version anglaise, la dernière phrase devrait se terminer par « ... human rights to which it is a party. » [sans objet pour la version française]. Cela est valable également pour l’article 9, paragraphe 1.)

Articles 4-7 (infractions)

8. A titre de remarque générale, le Rapporteur suggère que, dans le rapport explicatif, les commentaires relatifs à chacune de ces dispositions soulignent qu’elles sont soumises aux conditions et aux sauvegardes visées à l’article 9 (tel que modifié selon les propositions du rapporteur qui figurent ci-dessous). En outre, étant donné que ces dispositions concernent la jouissance de libertés fondamentales – liberté d’expression, s’agissant de l’article 4, et liberté de réunion et d’association, pour les articles 5 et 6 – elles doivent être rédigées avec clarté et précision, ce qui nécessite qu’on les examine avec la plus grande attention. Compte tenu de cette exigence de rigueur, le Rapporteur se félicite de la présence respective d’un second paragraphe définissant les conditions dans lesquelles le comportement incriminé peut être érigé en infraction pénale.

Article 4 - Provocation publique à commettre un acte de terrorisme

9. Il s’agit du premier de la série d’articles définissant les infractions créées par le projet de convention. Le fait d’ériger en infraction pénale la diffusion de messages soulève la question de la conformité à l’article 10 de la CEDH (liberté d’expression). Le Rapporteur garde à l’esprit la déclaration de la Convention européenne des droits de l’homme selon laquelle « la liberté d’expression [...] constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique et l’une des conditions de base du progrès et de l’épanouissement de toute personne »5. Cependant, il serait favorable en principe d’ériger en infraction pénale la provocation publique à commettre un acte de terrorisme à condition que les dispositions pertinentes soient correctement rédigées et appliquées dans le respect des principes mentionnés dans l’affaire Gerger c. Turquie : même dans le contexte de la lutte contre le terrorisme, l’élément essentiel à prendre en considération pour établir le bien-fondé de restrictions de la liberté d’expression – y compris par rapport à des déclarations politiques très négatives, voire hostiles à l’égard de l’Etat – est de savoir si les déclarations visées incitent à la violence, à la résistance armée ou au soulèvement6.

10. Toutes les infractions énoncées dans les traités énumérés en annexe doivent donc satisfaire aux conditions mentionnées dans l’arrêt Gerger : c’est clairement le cas pour la plupart d’entre elles, mais un examen plus poussé reste nécessaire (par exemple en ce qui concerne l’infraction d’inciter à la collecte de fonds dans l’intention de les voir utilisés pour commettre l’infraction de communiquer une information en sachant qu’elle est fausse et, de ce fait, compromettre la sécurité de la navigation d’un navire7). On pourrait éviter ce problème en ajoutant un critère additionnel au paragraphe 2, selon lequel seulement les messages qui incitent à la violence sont considérés comme des infractions aux termes de cet article.

Article 5 - Recrutement pour le terrorisme

11. Ici encore, la proposition visant à ériger en infraction pénale des comportements manifestement abusifs soulève la question de la conformité aux droits de l’homme, en l’occurrence ceux garantis par l’article 11 de la CEDH (liberté de réunion et d’association). Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, l’article 11 protège « un droit fondamental dans une société démocratique et [...] l’un des fondements de pareille société »8. Aussi faut-il veiller à trouver un juste équilibre dans la définition des restrictions à la jouissance de ce droit, même lorsque ces restrictions sont imposées au nom de la lutte contre le terrorisme. Le présent projet, en mettant l’accent sur le lien direct entre le recrutement et l’accomplissement d’un acte de terrorisme, semble limiter convenablement le champ de l’infraction aux circonstances pertinentes.

Article 6 - Entraînement pour le terrorisme

12. Des considérations analogues s’appliquent ici, également en référence à l’article 11 de la CEDH. La prise en compte de l’intention délictueuse – consistant à savoir que la formation est dispensée en vue de servir à l’accomplissement d’un acte de terrorisme – semble limiter convenablement le champ de l’infraction aux circonstances pertinentes.

Article 6bis – Non-dénonciation (« Non-Reporting »)

13. Le Rapporteur ne peut approuver la formulation de cet article tel qu’énoncé dans la note en bas de page n° 27 du projet de convention. L’article manque de précision à plusieurs égards, en particulier pour ce qui est de la définition du comportement incriminé : criminaliser la non-dénonciation par toute personne de « tout » fait relatif à un acte de terrorisme reviendrait à créer un champ d’infraction d’une ampleur inadmissible et même impossible, contraire au principe de sécurité juridique et à celui de légalité, tel qu’énoncé à l’article 7 de la CEDH. Une disposition plus restreinte, définissant à l’intention des membres de la fonction publique une obligation de dénonciation assortie de sanctions administratives en cas de manquement, pourrait en revanche être acceptable ; une décision à cet égard ne pourra être prise avant la mise à disposition d’un projet de texte. D’autre part, en ce qui concerne la protection des personnes qui dénoncent des faits ayant trait au terrorisme ou à des infractions terroristes, cela semble être une proposition positive et utile, pour autant que le texte en soit rédigé en prenant soin de s’appuyer sur les dispositions de l’article 33 de la Convention des Nations Unies contre la corruption.

Article 7 - Infractions accessoires

14. Pour limiter les poursuites aux seules personnes qui commettent délibérément des infractions accessoires (c’est-à-dire en connaissance des objectifs et des intentions des auteurs de l’infraction principale), l’expression « en toute connaissance de cause » devrait être ajoutée à la fin des alinéas a. et b. du paragraphe 1. (Dans l’alinéa c., cette préoccupation est déjà prise en compte par les termes courants.)

Article 7bis – Non applicabilité de la Convention

15. Le Rapporteur ne peut approuver la formulation actuelle de cet article, qui aurait pour effet d’exonérer des sauvegardes prévues par l’article 9 toutes les mesures visant des infractions strictement nationales. C’est pourquoi il préférerait clairement une formulation fondée sur le texte de la note en bas de page n° 29 du projet de convention.

Article 8 - Sanctions et mesures

16. Le Rapporteur se félicite que l’article 8 fasse référence à la proportionnalité des peines, compte tenu, en particulier, du fait qu’il s’agit d’un élément essentiel pour déterminer la légalité des restrictions aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales.

Article 8bis - Confiscation

17. Le Rapporteur note avec intérêt la proposition de mesures de confiscation s’appliquant aux biens, matériels ou autres instruments employés en relation avec les infractions visées aux articles 4 à 6. Comme cela ressort de l’article 8, de telles mesures doivent respecter les normes établies par l’article 1 du Protocole n° 1 à la CEDH (protection de la propriété) et en particulier l’arrêt de la Cour dans l’affaire Phillips c. Royaume-Uni, qui souligne l’importance des garanties procédurales dans le cadre des mesures de confiscation. L’arrêt Phillips traite également de la question de la proportionnalité entre l’intérêt public de confisquer des biens et l’intérêt individuel de jouir librement de ses biens. (Ces considérations sont implicites dans la Ligne directrice XIV du Comité des Ministres, relative au droit à la propriété.)

18. Du point de vue de la technique législatif, et compte tenu des considérations formulées dans la note en bas de page n° 33 du projet de convention, il serait préférable d’établir les mesures de confiscation en ajoutant la présente convention à la liste annexée au projet de convention relative au blanchiment, au financement du terrorisme, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, sous réserve des recommandations énoncées dans le rapport de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme9. Cela présenterait l’avantage que la confiscation de biens en liaison avec les infractions définies dans la présente convention serait également soumise aux garanties procédurales qui doivent être inscrites dans le projet de convention relative au blanchiment. En outre, cette solution pourrait être mise en oeuvre sans difficulté ni retard par le biais de la procédure accélérée d’amendement de ladite convention.

Article 9 - Conditions et sauvegardes

19. Bien entendu, le Rapporteur salue la référence faite dans cet article au respect de la prééminence du droit, des droits de l’homme et des libertés fondamentales, au principe de proportionnalité et à l’interdiction des traitements discriminatoires ou racistes. Pour refléter le fait qu’il s’agit de considérations générales, l’article 9 devrait donc s’appliquer à toutes les mesures prises en application de la convention. En plus, étant donné la nature de l’infraction visée à l’article 4, l’article 9 devrait mentionner spécifiquement la liberté du discours politique ainsi que, vu les pouvoirs d’arrestation et de placement en détention, l’Article 5 de la CEDH (droit à la liberté et à la sûreté). (D’ailleurs, dans la version anglaise, le texte qui commence par les mots « tels qu’établis par le droit international » devrait être précédé par une virgule, afin d’assurer qu’il s’agit non seulement des droits et des libertés explicitement mentionnés, mais des droits de l’homme et des libertés fondamentales en générale [sans objet pour la version française].) En outre, son deuxième paragraphe devrait être rédigé avec une plus grande fermeté dans l’expression, en remplaçant « devraient » par « doivent », et se rapprocher ainsi des usages en vigueur pour la rédaction de conventions. Enfin, le Rapporteur note l’omission de toute référence à des mesures pénales prévues par la loi (comme l’exigent les articles 10 et 11 de la CEDH), mais reconnaît que cette exigence est remplie par les deuxièmes paragraphes des articles 4 à 6.

Article 11 - Prévention de la justification

20. Le Rapporteur a des doutes sur la finalité de cette proposition. Deux possibilités peuvent être envisagées : d’une part, que l’article vise à exclure toute justification politique (ou autre) employée pour se défendre contre des poursuites pénales en liaison avec l’une des infractions visées aux articles 4 à 7 ; d’autre part, qu’il vise à permettre de restreindre la liberté d’expression de tierces personnes s’exprimant au sujet de telles infractions.

21. S’agissant de la première interprétation, le Rapporteur n’a pas connaissance d’une « justification politique » permettant de se soustraire à des poursuites pénales dans une quelconque juridiction ; son éventuelle prise en compte au titre de circonstance atténuante est une tout autre affaire. En effet, comme l’explique le paragraphe 8 ci-dessus, il n’existe pas de justification possible à des propos qui incitent à la violence, à la résistance armée ou au soulèvement. (En revanche, la nature politique d’une infraction peut être prise en compte dans le cadre d’une procédure d’extradition ; cette question est traitée à l’article 18.) En conséquence, du point de vue de l’accomplissement du premier objectif, l’article 11 est inutile et inefficace.

22. Pour ce qui est de la seconde interprétation, il convient de faire la distinction entre justification (ou apologie du terrorisme) et incitation, comme nous y invite l’étude qui a servi de base à l’ouvrage « Apologie du terrorisme and Incitement to terrorism » publié par les Editions du Conseil de l’Europe10. Obliger des Etats à adopter des mesures contre l’apologie du terrorisme en des termes extrêmement larges, comme le fait l’article 11, risquerait fort d’entraîner des violations du droit à la liberté d’expression. En outre, l’étude susmentionnée a également montré que dans la pratique européenne, les réactions à l’apologie du terrorisme varient considérablement d’un Etat à l’autre, même entre des Etats dont l’expérience, en matière d’attentats terroristes, est comparable. C’est pourquoi l’article 11 est inacceptable, également en tant que disposition visant les personnes qui s’expriment au sujet du terrorisme.

23. Plus en générale, le terme « justifiable » appartient à la catégorie morale et en tant que tel est juridiquement imprécis. Il n’a pas donc sa place dans les dispositions opérationnelles d’une convention. Le Rapporteur soutient donc la proposition de la Présidente du CODEXTER, dans la note de bas de page n° 39 du projet de convention, visant à traiter la question comme une déclaration politique dans un paragraphe préambulaire.

Article 11bis – Non abus du statut de réfugié

24. Cette proposition ressemble à l’Article 1F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, qui exclut de la protection de la Convention toutes les personnes qui ont commis des certains actes avant d’obtenir le statut de réfugié11. (A ce propos, le Rapporteur rappelle également les dispositions de l’Article 33(2) de la Convention de 195112.) S’il est important de réaffirmer le fait que le droit des réfugiés n’est pas un écran derrière lequel les terroristes peuvent s’abriter pour échapper à l’extradition ou aux poursuites, aucune disposition semblable à l’Article 11bis ne figure toutefois dans aucun des traités énumérés en annexe, ni dans la Convention européenne de 1977 pour la répression du terrorisme et son Protocole d’amendement de 2003.

25. Si l’on voit bien que dans la plupart des circonstances, les infractions tombant sous le coup du projet de convention répondraient aux critères de l’article 1 F de la Convention de 1951, une analyse approfondie de cette question s’impose avant de pouvoir donner une réponse définitive. Dans le cas contraire, l’article 11 bis reviendrait à un amendement ou une dérogation à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés en ajoutant aux motifs d’exclusion prévus à l’article 1F certaines des infractions relevant des articles 4 à 7 du projet de convention. Il n’est pas acceptable de modifier un traité d’une manière aussi irréfléchie, voire désinvolte, surtout quand il s’agit d’une convention internationale multilatérale et quand la modification est faite sans l’accord de toutes les parties.

26. De toute façon, l’article 11bis n’ajouterait rien d’utile aux dispositions existantes de la législation internationale, puisque les Etats parties à la Convention de 1951 relative aux statut des réfugiés sont déjà tenus d’incorporer les dispositions des articles 1F et 33(2) dans leur législation nationale et de les mettre en œuvre de manière effective13. En outre, l’obligation contenue à l’article 15 – qui donne effet à l’objectif essentiel de la convention en garantissant la poursuite des auteurs des infractions qu’elle crée – s’applique sans exception : la Convention de 1951 ne protège pas un réfugié contre l’extradition sauf s’il ou elle est également menacé de persécution14 ; mais si l’extradition d’un réfugié ne peut pas avoir lieu, il ou elle doit être poursuivi par l’Etat requis. Pour toutes ces raisons, l’article 11bis ne devrait pas être inclus dans la présente convention.

Article 12 - Protection, dédommagement et aide aux victimes d'actes de terrorisme

27. Le Rapporteur sait que le Comité directeur pour les droits de l'homme (CDDH) a récemment adopté un projet de lignes directrices relatif à cette question, pour présentation au Comité des Ministres. Il convient donc d’examiner plus avant cet article à la lumière de ces éventuelles lignes directrices.

Article 13 - Devoir d'enquête

28. Le paragraphe 2 de cet article implique les pouvoirs d’arrestation et de placement en détention. Si le placement en détention dans l’attente d’une extradition est autorisé au titre de l’Article 5(1)(f) de la CEDH, il doit aussi être conforme aux garanties de procédure prévues aux Articles 5(2) et (4)15 de la CEDH. Les commentaires du Rapport explicatif final concernant cette disposition devraient souligner qu’elle est soumise aux conditions et sauvegardes de l’article 9 (tel que modifié selon la proposition du rapporteur qui figure précédemment).

Article 18 - Exclusion de la clause d'exception politique

29. Le Rapporteur exprime des serieux doutes quant au caractère adéquat de cette proposition. Si les infractions contenues dans les conventions énumérées dans l'annexe ne sauraient être considérées comme politiques aux fins d’extradition en vertu de la Convention européenne de 1977 pour la répression du terrorisme et de son Protocole d'amendement (2003), il ne va pas forcément de soi que toutes les formes d’infractions créées par le présent projet de convention seront soumises à une disposition équivalente (voir plus loin les commentaires sur l’Article 4 ci-dessus). Il convient également de noter que le Protocole d’amendement de 2003 n’a pas encore obtenu suffisamment de ratifications pour entrer en vigueur, bien qu’il soit ouvert à la signature depuis plus d’un an et demi. Puisque ces infractions « principales » ne sont pas encore toutes exclues de la catégorie des infractions « politiques », il serait illogique et présomptueux à ce stade d’exclure d’une telle façon les infractions secondaires créées par le projet de convention.

Article 18bis - Clause de discrimination

30. Le Rapporteur se félicite des dispositions de l’Article 18bis, paragraphe 1, mais estime qu’elles devraient être exprimée non pas comme supprimant l’obligation de coopérer, mais comme impliquant une obligation de ne pas coopérer, reflétant ainsi de manière plus juste la Ligne directrice XIII, paragraphe 3(ii), du Comité des Ministres. En outre, l’article inclut non seulement une clause de non discrimination mais aussi d’autres motifs concernant les droits de l'homme. Pour ces deux raisons, le rapporteur considère qu’il faudrait plutôt intituler l’article : « motifs de refus de l’extradition ou de l’entraide judiciaire ».

31. Ceci étant, l’article 18bis sous son libellé actuel conserve une importante lacune liée à l’obligation des Etats de refuser d’accéder à des demandes d’extradition ou d’entraide judiciaire dans les cas où la demande résulte d’un déni de justice flagrant ou lorsque le fait d’accéder à la demande entraînerait pour l’individu concerné un déni de justice flagrant16. Il y a donc deux séries de circonstances : les demandes d’extradition ou d’entraide judiciaire doivent être refusées lorsqu’elles sont faites pour des raisons de discrimination ou résultent d’un déni de justice flagrant ; les demandes d’extradition doivent être refusées lorsque l’extradition aurait pour résultat un risque d’être exposé à la peine capitale, de détention à perpétuité sans possibilité de libération conditionnelle, de torture ou de peines ou traitements inhumains ou dégradants, ou d’un déni de justice flagrant. Toutefois, dans ces deux types de circonstances, s’il refuse d’extrader une personne, l’Etat requis serait tenu de la poursuivre en vertu de l’article 15 : le rapport explicatif final pourrait se référer à ce point important.

Article 25 – Effets de la Convention

32. A propos de la note 64, le rapporteur est absolument persuadé que le projet de convention ne doit comporter aucune disposition qui placerait les Etats membres de l’Union européenne, en matière d’entraide judiciaire, en dehors de la portée de la convention, au point qu’il y aurait des règles de l’Union européenne concernant des questions traitées dans la convention. Une disposition de ce type proposée dans le projet de convention sur le blanchiment et le financement du terrorisme etc. a été fortement critiquée par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme, qui a recommandé sa suppression. Si le présent projet de convention veut garantir l’harmonisation des mesures et améliorer la coopération de la lutte contre le terrorisme dans toute l’Europe, une disposition permettant aux Etats membres de l’UE de ne pas se conformer à ses dispositions semble contraire à son objet et son but. Le Rapporteur souligne aussi que, tant que l’UE n’est pas partie à cette convention, de telles règles ne seraient pas nécessairement soumises aux mêmes conditions et sauvegardes essentielles. En principe, rien n’empêche aux Etats membres de l’UE d’établir des règles spécifiques en ce qui concerne les questions traitées par ce projet de convention, à condition que de telles règles soient conformes aux dispositions de ce dernier, ce qui est corroboré par le paragraphe 2 de l’Article 25.

Conclusions

33. Le Rapporteur propose donc les recommandations suivantes :

i. dans le titre, après le mot « convention », ajouter les mots « du Conseil de l’Europe » ;

ii. dans le Préambule, alinéa 5 (« Rappelant le besoin… »), remplacer la formulation actuelle par la suivante : « Réaffirmant la nécessité absolue que toutes les mesures prises pour lutter contre le terrorisme respectent les droits de l’homme, l'Etat de droit, et le cas échéant, le droit international humanitaire » ;

iii. dans le Préambule, ajouter le nouvel alinéa suivant : « Réaffirmant que les actes de terrorisme ne sont en aucun cas justifiables par des considérations de nature politique, philosophique, idéologique, raciale, ethnique, religieuse ou de nature similaire et rappelant l'obligation des Etats Parties de prévenir de tels actes et, si ces actes ne peuvent être évités, d’en poursuivre et d’en sanctionner les auteurs par des peines qui tiennent compte de la gravité des actes commis » ;

iv. à l’Article 1 (« Terminologie »), à la fin du paragraphe 1, ajouter les termes suivants :
« , lorsque l’objet de l’acte qui constitue l’infraction principale, par sa nature ou son contexte, est d’intimider une population, ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque » ;

v. à l’Article 2 (« Objectif »), à la fin, ajouter les mots suivants : « et sur le plein respect des droits de l'homme et de l'Etat de droit » ;

vi. à l’Article 3 (« Politiques nationales de prévention »), ajouter à la fin du paragraphe 1, les mots suivants : « et le droit international humanitaire ;

vii. à l’Article 4 (« Provocation publique à commettre un acte de terrorisme »), paragraphe 2, après les mots « à condition que la provocation » ajouter les mots suivants : « incite à la violence et » ;

viii. dans les commentaires du rapport explicatif final concernant les articles 4 à 7, il faudrait souligner que toutes les mesures prises à propos des infractions doivent se conformer aux conditions et sauvegardes prévues à l’article 9, et notamment respecter pleinement l’article 10 ou l’article 11 de la CEDH, selon le cas ;

ix. supprimer l’Article 6bis (« Non-dénonciation ») ;

x. si l’amendement ix. ci-dessus n’est pas adopté, supprimer les paragraphes 1 et 2 de l’Article 6bis ;

xi. à l’Article 7 (« Infractions accessoires »), ajouter l’expression « en toute connaissance de cause » à la fin des alinéas a et b du paragraphe 1 ;

xii. à l’Article 7bis (« Non applicabilité de la Convention »), remplacer « La présente Convention ne s'applique pas lorsque les infractions visées aux articles 4 à 7 de la présente Convention » par : « Sans préjudice des obligations d'ériger en infraction pénale prévues aux articles 4-7, conformément aux conditions et sauvegardes prévues à l’Article 9, les articles 15 et 16 ne sauront s'appliquer lorsque de telles infractions » ;

xiii. supprimer l’Article 8bis (« Confiscation ») ;

xiv. à l’Article 9 (« Conditions et sauvegardes »), paragraphe 1, remplacer les termes « l’établissement, la mise en œuvre et l’application de l’incrimination visés aux articles 4 à 7 de » par les termes « toutes les mesures prises en application de » ;

xv. à l’Article 9, paragraphe 1, après les termes « liberté d'expression », ajouter l’expression « notamment l’exercice légitime de la liberté de discours politique » ;

xvi. à l’Article 9, paragraphe 1, après les termes « liberté d’association », remplacer « et la liberté de religion » par « , la liberté de religion et le droit à la liberté et à la sûreté » ;

xvii. à l’Article 9, paragraphe 2, remplacer les mots « devraient en outre être subordonnés au » par l’expression : « doivent être conformes au » et remplacer le mot « devrait » par le mot « doivent » ;

xviii. supprimer l’Article 11 (« Prévention de la justification ») ;

xix. supprimer l’Article 11bis (« Non abus du statut de réfugié ») ;

xx. dans les commentaires du rapport explicatif final concernant l’article 13, il faudrait souligner que toutes les mesures prises en application de cet article doivent se conformer aux conditions et aux sauvegardes prévues à l’article 9, en particulier les dispositions de l’article 5 de la CEDH ;

xxi. supprimer l’Article 18 (« Exclusion de la clause d'exception politique ») ;

xxii. remplacer l’Article 18bis (« Clause de discrimination ») par le suivant :

« Article 18bis – Motifs de refus de l’extradition ou de l’entraide judiciaire

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Doc 10357, renvoi n° 3032 du 23 novembre 2004

Projet d'avis adopté à l'unanimité par la commission le 24 janvier 2005

Membres de la commission: M. Eduard Lintner (Président) M. Dick Marty, M. Jerzy Jaskiernia, M. Erik Jurgens (Vice-Présidents), Mme Birgitta Ahlqvist, M. Zekeriya Akçam, M. Athanasios Alevras, M. Gulamhuseyn Alibeyli, M. Alexander Arabadjiev, M. Miguel Arias, Mme Teuta Arifi, M. Abdülkadir Ateş, Mme Maria Eduarda Azevedo, M. Jaume Bartumeu Cassany, Mme Meritxell Batet, Mme Soledad Becerril, Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, M. Sali Berisha, M. Rudolf Bindig, M. Giorgi Bokeria, M. Malcolm Bruce, Mme Pia Christmas-Møller, M. Boriss Cilevics, M. Viorel Coifan, M. Marcello Dell'Utri, M. Martin Engeset, Mme Lydie Err, M. Václav Exner, M. Valeriy Fedorov, M. Robert Fico, M. György Frunda, M. József Gedei, M. Stef Goris, M. Valery Grebennikov, M. Süleyman Gündüz, Mme Gultakin Hajiyeva, Mme Karin Hakl, M. Serhiy Holovaty, M. Michel Hunault, M. Sergei Ivanov, M. Roman Jakič, M. Neven Jurica, M. Antti Kaikkonen, M. Hans Kaufmann (remplaçant: M. Theo Maissen), M. Ulrich Kelber, M. András Kelemen, M. Nikolay Kovalev (remplaçant: M. Yuri Sharandin), M. Henryk Kroll, M. František Kroupa, M. Jean-Pierre Kucheida, Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, M. Andrea Manzella, M. Alberto Martins, M. Tito Masi, M. Kevin McNamara, M. Philippe Monfils, M. Philippe Nachbar, M. Tomislav Nikolić, M. Ionel Olteanu, Mme Ann Ormonde, Mme Agnieszka Pasternak, M. Ivan Pavlov, M. Johan Pehrson, M. Piero Pellicini, Mme Sólveig Pétursdóttir, M. Rino Piscitello, M. Petro Poroshenko, Mme Maria Postoica, M. Christos Pourgourides, M. Jeffrey Pullicino Orlando (remplaçant: M. Leo Brincat), M. Martin Raguz, M. François Rochebloine (remplaçant: M. Michel Dreyfus-Schmidt), M. Armen Rustamyan, M. Michael Spindelegger, M. Vaclov Stankevic, M. Petro Symonenko, M. Miltiadis Varvitsiotis, M. John Wilkinson (remplaçant: M. Tony Lloyd), Mme Renate Wohlwend, M. Vladimir Zhirinovsky, M. Zoran Žižic

N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en gras.

Secrétariat de la commission: M. Schokkenbroek, M. Schirmer, Mme Clamer, M. Milner

1 Voir Doc 10396.

2 Voir les Recommandations 1677 (2004) et 1644 (2004) ainsi que l’Avis n° 242 (2003).

3 Voir également les Recommandations 1687 (2004), 1550 (2002) et 1426 (1999) ainsi que la Résolution 1258 (2001).

4 Formulation basée sur l’Article 2.1.(b) de la Convention Internationale pour la répression du financement du terrorisme.

5 Voir p. ex. l’affaire Öztürk c. Turquie, paragraphe 64, qui continue comme suit : « Sous réserve du paragraphe 2 de l’article 10, elle vaut non seulement pour les ‘informations’ ou ‘idées’ accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent… [Cette liberté] est assortie d’exceptions qui appellent toutefois une interprétation étroite, et le besoin de la restreindre doit se trouver établi de manière convaincante ».

6 Arrêt de la Grande Chambre, par. 50. Voir également l’arrêt Sener c. Turquie : « Il reste certes loisible aux autorités compétentes de l’Etat d’adopter, en leur qualité de garantes de l’ordre public, des mesures même pénales, destinées à réagir de manière adéquate et non excessive à de pareils propos. Enfin, là où les propos litigieux incitent à l’usage de la violence [...], les autorités nationales jouissent d’une marge d’appréciation plus large dans leur examen de la nécessité d’une ingérence dans l’exercice de la liberté d’expression. » (par. 40).

7 Voir l’article 2.1(a) de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme et l’article 3.1(f) de la Convention internationale pour la répression des actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime.

8 Rassemblement jurassien c. Suisse.

9 Voir le Doc. 10392 de l’Assemblée.

10 Editions du Conseil de l’Europe, 2004.

11 A savoir, les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité, les crimes contre la paix, les crimes graves de droit commun et les agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies.

12 Ce paragraphe exclut de la protection contre le refoulement les réfugiés considérés comme constituant un danger pour la sécurité du pays ou, ayant été l’objet d’une condamnation définitive pour un crime ou un délit particulièrement grave, constituent une menace pour la communauté dudit pays.

13 Tous les Etats membres du Conseil de l'Europe, à l’exception d’Andorre, Saint-Marin et l’Ukraine, sont Parties à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés.

14 Si toutefois ces réfugiés constituent un danger pour la sécurité nationale ou, après avoir été condamnés, pour la communauté, en vertu de l’article 33(2) de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, ils seraient alors passibles d’extradition même si cela impliquait un risque de mauvais traitements équivalents à une persécution, sous réserve des dispositions de la CEDH (voir plus loin l’article 18bis).

15 Voir notamment les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme concernant les affaires Al-Nashif c. Bulgarie et Chahal c. Royaume-Uni.

16 Voir Soering c. RU et Einhorn c. France (décision sur la recevabilité). Voir aussi la Ligne directrice XIII du Comité des Ministres, ainsi que le document d’accompagnement « Textes de référence ».