|
|
Pour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement
Doc. 10494
8 avril 2005
Contestation des pouvoirs de membres d'une délégation nationale auprès de l’Assemblée parlementaire, à titre individuel, pour des raisons substantielles
Rapport
Commission du règlement et des immunités
M. Karim Van Overmeire Belgique, NI
Résumé
Le rapport examine les avantages et les inconvénients d'introduire dans le Règlement de l'Assemblée parlementaire une possibilité permettant d'exclure des membres individuels de délégations nationales qui se sont identifiés de façon manifeste à des activités et des programmes de partis opposés aux valeurs du Conseil de l'Europe de devenir représentants ou suppléants à l'Assemblée. Il analyse également les garanties existantes pour empêcher que l'Assemblée ne devienne un forum de débats ou activités qui sont en opposition avec les valeurs du Conseil de l'Europe. D'autre part, le rapport examine de quelle façon des problèmes similaires ont été traités par d'autres organisations internationales.
En conclusion, le projet de résolution propose que l'Assemble demande à sa commission du Règlement et des immunités d’examiner la possibilité d'ajouter une nouvelle disposition dans le Règlement stipulant que les pouvoirs d'une délégation nationale ne peuvent être acceptés qu'à condition que les membres individuels signent un engagement solennel dans lequel ils affirment souscrire aux objectifs et principes fondamentaux du Conseil de l'Europe, tels que mentionnés dans l'article 3 du Statut du Conseil de l'Europe et dans son préambule.
I. Projet de résolution
1. Au cours de la séance de l’Assemblée parlementaire du 26 April 2004, M. Jakič a contesté les pouvoirs de la délégation de Serbie-Monténégro pour des raison de fond conformément à l’article 8 du Règlement. M. Jakič se fondait sur le fait que deux des partis représentés au sein de la délégation étaient dirigés par des personnes en instance de jugement pour crimes de guerre et génocide devant le Tribunal Pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) siégeant à La Haye.
2. A la suite du rapport de la Commision des questions politiques (Doc. 10155) et de l’avis oral de la commission du règlement et des immunités, l’Assemblée a adopté la Résolution 1370 (2004) ratifiant les pouvoirs de la délégation parlementaire de Serbie-Monténégro. Elle n’a pas jugé approprié de refuser la ratification des pouvoirs de la délégation dans son ensemble pour des raisons concernant certains de ses membres à titre individuel. Une telle décision pénaliserait la totalité des membres de la délégation et des partis représentés. Toutefois, dans la Résolution 1370 l’Assemblée déplorait, par ailleurs, que le libellé actuel des articles 8 et 9 du Règlement ne permette pas de contester les pouvoirs de membres des délégations nationales, à titre individuel, pour des raisons de fond telles qu’une violation grave des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe par un ou plusieurs membres d’une délégation.
3. Dans la résolution sus-mentionnée l’Assemblée décidait d’adapter son règlement le plus rapidement possible pour se donner les moyens de contester les pouvoirs de membres individuels pour des motifs de fond, de façon à ce que les forces démocratiques d’une délégation donnée ne soient pas pénalisées par des restrictions aux pouvoirs.
4. La Résolution 1370 a débouché sur la rédaction du présent rapport qui étudie la manière dont ce problème a été traité par d’autres organes du Conseil de l’Europe et d’autres institutions européennes. Ce rapport analyse les arguments pour et contre l’instauration de la possibilité d’empêcher les membres de parlements nationaux, à titre individuel, qui se seraient expressément identifiés aux activités et aux programmes de partis opposés aux valeurs du Conseil de l’Europe de devenir représentants ou suppléants à l’Assemblée parlementaire.
5. Il existe déjà, en fait, un certain nombre de garanties destinées à éviter que l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ne serve de forum à des activités contraires aux valeurs du Conseil de l’Europe. De plus, l’exclusion de parlementaires nationaux opposés, à titre individuel, aux valeurs du Conseil et désignés pour siéger à l’Assemblée ne devrait intervenir qu’en dernier recours.
6. A la lumière du rapport, l’Assemblée estime que l’adoption de nouvelles dispositions réglementaires permettant de composer les délégations nationales autrement que sur la base d’une représentation équitable comme le prévoit l’article 6.2, ou de contester à titre individuel les pouvoirs de parlementaires nationaux accusés d’activités ou de déclarations violant avec persistance les principes fondamentaux du Conseil de l’Europe, présenterait un risque d’abus. L’Assemblée n’a nullement intérêt à devenir le théâtre de luttes politiques internes. Une telle modification des règles pourrait de surcroît entraîner des difficultés au niveau de l’interprétation, et particulièrement pour ce qui est de l’établissement de preuves.
7. L’Assemblée décide d’envisager l’insertion dans le Règlement d’une disposition précisant que les pouvoirs des membres d’une délégation nationale ne peuvent être acceptés qu’après le prononcé ou la signature d’une déclaration solennelle des membres, à titre individuel, affirmant leur adhésion aux objectifs et aux principes fondamentaux du Conseil de l’Europe mentionnés dans l’article 3 et dans le Préambule du Statut du Conseil de l’Europe. Cette déclaration ne devra pas faire référence à l'appartenance à un parti politique. Ce type de modification du Règlement permettrait d’éviter plusieurs problèmes quasi insolubles. Dans le même temps elle enverrait effectivement un message politique fort.
8. L'Assemblée charge la commission du règlement et des immunités d’élaborer les modalités pratiques et de faire rapport dans l’année suivant l’adoption de la présente résolution.
II. Exposé des motifs par le rapporteur, M. Van Overmeire
A. INTRODUCTION
1. Au cours de la séance de l’Assemblée du 26 avril 2004, M. Jakič a contesté les pouvoirs de la délégation de Serbie-Monténégro pour des motifs de fond, conformément à l’article 8 du Règlement. Mr Jakič était préoccupé par le fait que deux des partis représentés dans la délégation avaient à leur tête des personnes en instance de jugement pour crimes de guerre et génocide devant le tribunal pénal pour l’ex-Yougoslavie (TPIY), siégeant à La Haye.
2. Conformément à l’article 8.3 de son Règlement l’Assemblée a décidé de renvoyer les pouvoirs contestés à la commission des questions politiques pour rapport et à la commission du règlement et des immunités pour avis.
3. A la suite du rapport de la commission des questions politiques (Doc. 10155) et de l’avis oral de la commission du règlement et des immunités, l’Assemblée a adopté la Résolution 1370 (2004) ratifiant les pouvoirs de la délégation parlementaire de Serbie-Monténégro. Elle n’a pas jugé approprié de refuser la ratification des pouvoirs de la délégation dans son ensemble pour des raisons concernant certains de ses membres à titre individuel. Une telle décision pénaliserait tous les membres de la délégation et tous les partis représentés.
4. Dans la Résolution 1370, “l’Assemblée note avec regret que, dans leur libellé actuel, les articles 8 et 9 ne permettent pas de contester les pouvoirs de membres individuels d’une délégation nationale pour des raisons substantielles, comme une violation grave des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe par un ou plusieurs membres d’une délégation. L’Assemblée est résolue à adapter son Règlement le plus tôt possible, dans le but de pouvoir contester les pouvoirs des membres à titre individuel, pour des raisons substantielles, afin que les forces démocratiques d’une délégation donnée ne soient pas pénalisées par une restriction des pouvoirs."
5. Le présent rapport a été établi en conséquence.
B. HISTORIQUE
6. Le 6 Avril 1949 la Conférence des ambassadeurs, qui rédigeait le projet de Statut du Conseil de l’Europe, avait recommandé de renoncer à une disposition contraignante concernant les délégations politiques extrémistes et de laisser plutôt cet aspect à la discrétion des Etats membres. Cependant la Conférence a jugé souhaitable, parallèlement, que les Etats membres excluent les représentants de partis politiques opposés à la formation d’une Europe unie et démocratique (Ugo Leone: “Le origini diplomatiche del Consiglio d’Europa”, Milano 1966, p.157, note.92 no 5).
7. Les recommandations du Mouvement européen sur la composition de l’“Assemblée européenne” (Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe), formulées en décembre 1948 et en avril 1949 parvenaient à la conclusion qu’ “il ne serait pas souhaitable en pratique de tenter d’établir des règles précises concernant la sélection des membres des délégations, mais l’Assemblée devrait se réserver, en dernier ressort, le droit de demander un réexamen dans les cas ou les principes ci-dessus auraient été ignorés.” Parmi ces principes figurait la représentation adéquate des forces vives du pays au sein de la délégation, certains parlements « pouvant toutefois décider d’exclure de leur délégation les représentants de partis politiques activement hostiles à la création d’une Europe unie.”
8. Ces deux recommandations ont été considérées pendant de longues années comme des lignes directrices incitant les parlements des états membres à ne pas envoyer à l’APCE des délégués dont l’attitude entrerait en conflit avec les principes fondamentaux du Conseil de l’ Europe, en particulier la défense des droits de l’homme, des libertés fondamentales et d’une démocratie authentique.
9. Il existe, par ailleurs, un principe selon lequel les délégations nationales doivent être composées de manière à assurer une représentation équitable des partis ou groupes politiques présents dans les parlements, principe mentionné depuis 1989 en tant que tel à l’article 6.2 du Règlement de l’Assemblée parlementaire. Cette disposition donne une forme concrète au principe général qui veut que la composition des assemblées parlementaires des organisations internationales tienne compte de l’équilibre des forces politiques dans les parlements nationaux. (Source: Ignaz Seidl-Hohenveldern and Gerhard Loibl, Das Recht der internationalen Organisationen einschließlich der supranationalen Organisationen, Carl Heymanns Verlag, Köln, 2000, p.169).
10. Les délégations nationales doivent refléter la composition politique des parlements nationaux (Joern Stegen, ‘Die Rolle der Parlamentarischen Versammlung als Motor des Europarates’, in: Uwe Holtz (Hrsg.), 50 Jahre Europarat, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2000, (79-90), p. 79).
C. INSTITUTIONS EUROPEENNES
11. Il est possible, dans la recherche d’une solution à cette problématique, de s’inspirer d’autres institutions européennes, des lignes directrices élaborées par la Commission de Venise en ce qui concerne l’interdiction et la dissolution de partis politiques, de la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme et autres mesures analogues. De plus, l’Assemblée parlementaire elle-même a traité cette question à plusieurs reprises, dans les Résolutions 1308 (2002) et 1344 (2003), par exemple.
Parlement européen
12. L’article 191 paragraphe 2 du Traité de la CE permet à la Communauté européenne de réglementer le statut des partis européens, alors que le paragraphe 1 mentionne uniquement l’importance des partis politiques en tant que facteurs d’intégration dans l’Union, sans formuler d’exigences quant au contenu de leur programme politique.
13. La Décision et la Loi sur l’élection des parlementaires européens au suffrage universel (20 septembre 1976) sont muettes sur cette question et laissent pour l’essentiel la procédure électorale à la discrétion des états membres.
14. Le Bureau du Parlement européen a toutefois la possibilité de refuser tout soutien financier à un parti qui “notamment dans son programme et dans ses activités, ne respecte pas les principes sur lesquels l’Union Européenne est fondée, à savoir les principes de liberté, de démocratie, de respect des droits de l’homme et des liberté fondamentales, et de l’état de droit”1.
Assemblée parlementaire de l’OSCE
15. Le Règlement de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE laisse aux Etats membres et aux parlements nationaux la faculté de choisir librement leurs délégués (Art. 3 paragraphe 2).
Commission de Venise du Conseil de l’Europe
16. Dans ses ‘Lignes directrices sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues’, La Commission de Venise2 précise que:
”- Dans une société démocratique, la liberté d’expression, de réunion ou d’association revêt une importance majeure. Toutefois, les démocraties doivent être en mesure de se défendre et d’introduire des garanties contre les activités de groupes extrémistes qui nient les principes démocratiques et les droits de l’homme. En dernier ressort, l’interdiction d’un parti politique peut être nécessaire si des raisons convaincantes et contraignantes justifient cette restriction.
- Les restrictions sont légitimes seulement si un parti menace l’ordre démocratique ou la paix civile du pays en utilisant ou préconisant la violence et nuit de ce fait aux droits et libertés garantis par la Constitution. Le fait de préconiser la violence englobe des manifestations spécifiques de cette dernière, telles que le racisme, la xénophobie et l’intolérance.
- Toutes les mesures doivent être adéquates, l’interdiction et la dissolution ne devant être employées qu’en dernier recours et avec la plus grande modération. Il est indispensable que les décisions prises restent dans le cadre fixé par les articles 10 et 11 de la CEDH et se fondent sur des éléments concrets démontrant que les activités d’un parti constituent une menace pour la démocratie et les libertés fondamentales."
La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme
17. La Cour européenne des droits de l’homme s’est exprimée à plusieurs occasions sur les restrictions imposées aux partis politiques et sur les sanctions infligées à leurs membres. Elle l’a fait, par exemple, dans ses arrêts du 31 juillet 2001 (et de la Grande Chambre sur le même sujet du 13 février 2003) relatif à l’affaire Refah Partisi (Parti de la protection sociale) et autres contre Turquie, du 10 décembre 2002 relatif à l’affaire Dicle pour le parti démocratique (DEP) contre Turquie et du 12 décembre 2003 relatif au Parti socialiste de Turquie (STP) et autres contre Turquie. Dans son arrêt du 11 juin 2002 dans l’affaire Selim Sadak et autres contre Turquie, la Cour a considéré qu’un membre du Parlement ne pouvait se voir interdire l’exercice de ses fonctions parlementaires qu’en raison de ses propres activités et non en raison du programme ou de l’action de son parti, et que le principe de proportionnalité devait être pris en compte.
Résolutions de l’Assemblée parlementaire
18. Dans ses Résolutions 1344 (2003) et 1308 (2002) l’Assemblée parlementaire a traité de la menace que les partis et mouvements extrémistes d’Europe font peser sur la démocratie, et des restrictions imposées aux partis politiques dans les états membres du Conseil de l’Europe. Elle a constaté que la question des restrictions imposées au partis politiques place les démocraties devant un dilemme. D’une part, celles-ci doivent garantir la liberté d’expression, de réunion et d’association, permettant à tous les partis politiques d’exister et d’être politiquement représentés; de l’autre elles doivent se défendre et mettre en place des moyens de sauvegarde contre l’activité de groupes extrémistes qui bafouent les principes démocratiques et les droits de l’homme.
19. L’Assemblée a relevé, par ailleurs, que la dissolution de partis et mouvements extrémistes devait toujours être considérée comme une mesure exceptionnelle. Une telle mesure est justifiée en cas de menace pour l’ordre constitutionnel d’un pays et doit toujours être conforme aux dispositions constitutionnelles et législatives de ce pays.
E. GARANTIES ACTUELLES AU NIVEAU DE L'ASSEMBLEE
20. Comme le rappelle la Résolution 1344 (2003), il ne fait pas de doute que les démocraties, ainsi que l’APCE, doivent garantir la liberté d’expression, de réunion et d’association dans la mesure la plus large possible. Toutefois, les démocraties et leurs institutions parlementaires doivent aussi être en mesure de se défendre contre l’extrémisme qui menace ces libertés, et de se doter de garde-fous contre les activités des groupes extrémistes.
21. A différents niveaux un certain nombre de protections ont été mises en place pour éviter que l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ne serve de forum à des activités et des déclarations contraires aux principes fondamentaux de l’Organisation.
22. Dans la constitution et/ou la législation nationale de plusieurs états membres du Conseil de l’Europe, des mesures restrictives s’appliquent aux partis politiques, allant jusqu’à l’interdiction et l’exclusion des élections au parlement national et au Parlement européen. Dans sa Résolution 1308 (2002), l’Assemblée estime que la question des restrictions visant les partis politiques est par nature très complexe. Elle relève que l’évolution historique des différents pays et la disparité des niveaux de tolérance se traduisent par une gamme de sanctions diversifiée, variable d’un pays à l’autre pour des situations identiques. Ces mesures nationales interdisent à un certain nombre de partis l’accès aux parlements nationaux et donc aux délégations nationales qui composent l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’ Europe.
23. Les partis représentés dans les parlements nationaux ne sont pas tous représentés dans les délégations nationales envoyées à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Seuls les partis ayant une représentation suffisamment forte dans les parlements nationaux peuvent avoir des représentants et/ou des suppléants dans les délégations nationales et donc sur les bancs de l’ Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Bien que de nombreux parlements nationaux comptent parmi leurs membres des élus de partis ayant un programme radical – ce qui est bien souvent lié à des circonstances très particulières -, on ne peut que conclure que l’électorat des états membres du Conseil de l’Europe ne soutient qu’exceptionnellement des partis qui portent atteinte de manière grave et persistante aux principes fondamentaux du Conseil de l’ Europe.
24. A titre de garde-fous supplémentaires, les articles 8 et 9 du Règlement de l’Assemblée permettent la contestation de pouvoirs non ratifiés ainsi que le réexamen des pouvoirs ratifiés d’une délégation nationale. La distinction établie selon que la contestation repose sur des motifs techniques ou des motifs d’ordre politique a été introduite à l’occasion de la révision globale du Règlement de l’Assemblée entrée en vigueur en janvier 2000 (Résolution 1202 (1999)). Toutefois, le rapport qui sert de base à la Résolution 1202 (Doc. 8361) ne donne pas les raisons pour lesquelles, s’agissant des motifs politiques, seuls les pouvoirs d’une délégation entière peuvent être contestés. Une explication possible pourrait être que la modification sus-mentionnée du Règlement tendait en particulier à donner à l’ Assemblée une possibilité de sanction autonome en cas:
- de violation grave des principes fondamentaux du Conseil de l’ Europe, tels que mentionnés à l’article 3 du Statut de l’ Organisation et dans le préambule de ce texte ;
- de manquement persistant aux obligations et engagements souscrits et de défaut de coopération aux fins de la procédure de suivi de l’Assemblée.
Ces violations étant extrêmement graves, il a probablement été admis que la délégation entière devait en être tenue responsable.
25. Dernier point mais non le moindre, le Règlement de l’Assemblée autorise à prendre certaines sanctions contre des membres ayant tenu des propos ou déposés des documents en contradiction avec les valeurs du Conseil de l’Europe. Aussi l’article 20 dispose-t-il que les mots ou expressions faisant affront à la dignité humaine ou susceptibles de nuire au bon déroulement des débats sont interdits. De plus, conformément aux articles 23.2. et 53.2., les propositions et déclarations écrites ne doivent comporter aucun propos, terme ou expression raciste, xénophobe ou intolérant constituant un affront à la dignité humaine. Enfin, les membres de l’Assemblée qui perturbent la séance de façon persistante s’exposent à des sanctions (Article 20 du Règlement).
F. MODIFICATION EVENTUELLE DES DISPOSITIONS PERTINENTES DU REGLEMENT
DE L’ ASSEMBLEE
a. Considérations générales
26. Des mesures supplémentaires se heurteraient à de graves difficultés pratiques. A la réunion de la commission du règlement et des immunités à Stockholm, le 10 décembre 2004, le rapporteur s’est déclaré assez hostile à la deuxième option, qui figurait alors dans le document de commission pertinent (c'est-à-dire la modification des articles 8 et 9 du Règlement de l’Assemblée), qui serait en contradiction avec l’article 6.2, lequel souligne que la composition de la délégation nationale doit refléter une représentation équitable des partis politiques présents au parlement national. Il n’appartient pas à l’Assemblée parlementaire de décider si quelqu’un doit ou non être considéré comme extrémiste. Le remède pourrait être pire que le mal. Par ailleurs, la première option, c'est-à-dire une résolution à adresser aux parlements nationaux, ne ferait que déplacer le problème sans le résoudre. M. Einarsson, membre de la commission, a fait observer qu’il s’agissait d’une question très délicate devant être traitée avec la plus grande circonspection. La notion d'“extrémiste” est très difficile à définir. Même s’il est évident qu’un certain nombre de partis représentés à l’Assemblée parlementaire emploient un langage ou commettent des actions contraires aux valeurs du Conseil de l’Europe, il ne n’ensuit pas que leurs membres doivent être exclus de l’ Assemblée parlementaire: n’ont-ils pas été démocratiquement élus pour siéger au parlement de leur pays? La conclusion de M. Einarsson était que même s’agissant de la première option, il convient de se montrer prudent afin d’éviter les abus.
27. L’exclusion de parlementaires ne devrait intervenir qu'en dernier recours. De plus, la Résolution 1308 (2002) sur les restrictions concernant les partis politiques dans les états membres du Conseil de l’Europe souligne une caractéristique commune à toutes les démocraties : l’interdiction de partis politique y est du ressort du pouvoir judiciaire. Dans la plupart des pays elle relève de la compétence exclusive de la Cour Constitutionnelle, ou, beaucoup moins souvent, de la Cour Suprême ou des tribunaux ordinaires. Même les droits de tout parlementaire, à titre individuel, dont celui de faire partie d’une délégation nationale lorsque son groupe politique est assez fortement représenté au parlement national, ne peuvent être limités que par cette procédure.
28. A ce qui précède s’ajoutent des considérations pragmatiques. L’expérience montre qu'il vaut souvent mieux ne pas isoler, ne pas ‘victimiser’ les représentants de tendances politiques opposées aux valeurs du Conseil de l’Europe, mais les combattre dans le cadre du débat public par la force de l’argumentation. Qui plus est, la présence de représentants de ces partis dans les parlements nationaux et les assemblées parlementaires des institutions internationales peut avoir un effet modérateur sur les positions de ces partis. Il n’est peut-être pas très judicieux, par ailleurs, d’éloigner leur électorat du Conseil de l’Europe et des valeurs qu’il incarne en excluant les représentants de ces partis de l’Assemblée parlementaire de l’Organisation.
b. Propositions
29. La commission du règlement et des immunités a examiné différentes options, dont la modification des dispositions pertinentes du Règlement de l’Assemblée:
- (A). modification des articles 8 et 9 du Règlement de l’Assemblée, pour permettre la contestation des pouvoirs de membres individuels d’une délégation nationale pour des motifs de fond.
- (B). modification de l’article 6.2 du Règlement de l’Assemblée, pour permettre aux états membres de ne pas inclure les membres d’un parti/groupe politique dans la composition de leur délégation nationale, malgré la place occupée par ces formations au plan national.
- (C). l’élaboration d’un projet de résolution invitant instamment les parlements nationaux à ne pas choisir pour leur délégation nationale à l’Assemblée parlementaire des représentants ou suppléants appartenant à des formations politiques dont les actes ou le discours violent de manière grave et persistante certains principes fondamentaux.
- (D). modification du Règlement de l’Assemblée, afin d’y insérer un paragraphe disposant que les pouvoirs des membres d’une délégation nationale ne pourront être acceptés qu’après une déclaration solennelle des intéressés affirmant leur adhésion aux principes fondamentaux du Conseil de l’ Europe.
OPTION A.
30. La commission du règlement et des immunités a étudié la possibilité de compléter les articles 8 et 9 du Règlement de l’Assemblée par de nouveaux paragraphes autorisant la contestation des pouvoirs non ratifiés, et le réexamen des pouvoirs ratifiés de membres d’une délégation, à titre individuel, pour des motifs de fond.
31. Ces nouvelles dispositions comportent, toutefois, un risque d’abus à des fins de luttes politiciennes. Dans les cas où une délégation nationale à l’Assemblée n’aurait pu être composée qu’au prix de difficiles négociations, les membres qui estimeraient que leur formation politique est insuffisamment représentée dans la délégation pourraient tenter de provoquer un conflit au sein de l’ Assemblée parlementaire. Ils pourraient contester les pouvoirs d’autres membres de la même délégation au motif qu’ils professent des opinions extrémistes. En cas de controverse entre partis politiques d’un ou de plusieurs pays concernant la compatibilité de leur action avec les normes européennes, certains pourraient s’efforcer de prolonger cette polémique dans le cadre de l’Assemblée parlementaire en contestant les pouvoirs de membres du parti opposé. Particulièrement dans les cas où divers segments de la population d’un pays ou différents pays s’opposent, les échanges de qualificatifs tels que “raciste”, “extrémiste” et "xénophobe" sont fréquents. L’Assemblée n’a aucun intérêt à devenir le champs clos de pareils affrontements.
32. En outre, la contestation de pouvoirs au motif que l’action et le discours de parlementaires désignés pour siéger à l’Assemblée portent atteinte aux valeurs du Conseil de l’Europe pourrait entraîner des difficultés d’interprétation et particulièrement en ce qui concerne l’établissement de la preuve.
33. La commission du règlement et des immunités n’est donc pas favorable à cette option.
OPTION B.
34. Une autre possibilité consisterait à inviter les parlements nationaux à ne pas prendre en compte, pour la composition de leur délégation à l’Assemblée parlementaire, les partis ou formations dont les activités ou les déclarations portent atteinte de manière grave et répétée aux principes fondamentaux du Conseil de l’Europe, en dépit de la place occupée par ces partis ou formations au plan national. Les principes fondamentaux en question sont mentionnés à l’article 3 et dans le préambule du Statut du Conseil de l’ Europe.
35. Cela n’est toutefois pas faisable sans conflit avec le libellé actuel de l’article 6.2. du Règlement de l’Assemblée. D’après l’article 6.2., la composition des délégations nationales à l’Assemblée doit correspondre à celle des parlements nationaux pour ce qui est des partis et groupes politiques et de leurs proportions. Le choix de leurs représentants est laissé à la discrétion des états membres. La deuxième phrase de l’article 6.2. du Règlement dispose même que chaque parlement informe l’Assemblée de la méthode d’attribution des sièges au sein de sa délégation. Cette disposition a pour but de permettre à l’ Assemblée et au Service de la séance de vérifier si la composition d’une délégation assure une représentation équitable des partis et groupes politiques du parlement national en question. La conséquence logique de l’article 6.2. est que tous les partis ayant une représentation suffisamment forte dans les parlements nationaux peuvent avoir des représentants et/ou des suppléants dans les délégations nationales et donc à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’ Europe.
36. Il faut bien reconnaître que renvoyer aux parlements nationaux le problème des membres de l’Assemblée opposés aux valeurs du Conseil de l’Europe revient – dans une certaine mesure – à déplacer la question sans la résoudre. La solution dépend alors du jugement porté sur le contenu du programme d’un parti par ses adversaires politiques, ce qui n’offre aucune garantie. On pourrait très bien imaginer qu’un parti ou groupe dont les activités ou le discours portent des atteintes graves et répétées aux principes fondamentaux du Conseil de l’Europe, soit inclus dans la délégation nationale parce que ce parti appartient à la majorité ou soutient le gouvernement. Inversement une modification de l’article 6.2 ouvrirait la porte aux abus, en ce sens que les partis se trouvant dans l’opposition pourraient être exclus des délégations nationales, même si leurs activités ou leur discours ne violent en rien les principes fondamentaux du Conseil de l’Europe.
37. Cette option ne permet pas à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe d’éviter d’avoir à faire face à ce problème, puisqu’au moment de l’acceptation des pouvoir, le Service de la séance et l’Assemblée devront juger s’il existe des raisons suffisantes de s’écarter du principe de la "représentation équitable".
38. La commission du règlement et des immunités n'est pas favorable à cette option.
OPTION C.
39. La commission du règlement et des immunités s’est aussi penchée sur la question de l’élaboration d’un projet de résolution à adresser aux parlements nationaux. Ce texte devrait faire mention de l’incident qui s’est produit en avril 2004 ainsi que de la Résolution 1370 (2004) de l’Assemblée à ce sujet. Il devrait ensuite souligner que les parlements nationaux ne doivent pas désigner pour leur délégation à l’Assemblée parlementaire des représentants et suppléants qui appartiennent à des partis ou groupes politiques violant gravement et de manière persistante certains principes fondamentaux et qui se sont eux-mêmes expressément identifiés par leurs actions et leur discours aux activités et aux programmes de ces formations politiques.
40. Il est vrai qu’une résolution de cette nature n’est pas compatible avec l’actuel article 6.2 qui indique clairement que toutes les formations politiques suffisamment importantes doivent être représentées dans la délégation. Cette résolution n’aura pas d’effet contraignant. Les parlements nationaux ne seront pas tenus de la prendre en compte. Dans certains parlements nationaux elle servira uniquement à contourner l’article 6.2. Votre Rapporteur estime également qu’en pratique le message politique fort qui pourrait émaner d’une telle résolution, pourrait déboucher sur une application inégale de l’article 6.2 dans plusieurs états membres du Conseil de l’Europe.
41. La commission du règlement et des immunités n'a finalement pas été favorable à cette option.
OPTION D.
42. Dans beaucoup de parlements nationaux, des assemblées régionales et des conseils municipaux les élu(e)s ne peuvent siéger qu’après avoir prêté serment ou prononcé une déclaration solennelle. En cas de refus de se plier à cette exigence, l’intéressé(e) ne peut exercer ses fonctions.
43. La commission a examiné et approuvé la proposition d’insérer dans le Règlement une disposition stipulant que les pouvoirs des membres d’une délégation nationale ne peuvent être acceptés qu’après une déclaration solennelle de ces derniers attestant leur adhésion aux principes fondamentaux du Conseil de l’Europe tels que mentionnés à l’article 3 et dans le préambule du Statut de l’Organisation.
44. Elle a été d'accord pour considérer qu'une telle modification du Règlement permettrait d’éviter plusieurs problèmes quasi insolubles. Dans le même temps elle enverrait un message politique fort.
45. La commission du règlement et des immunités a convenu d'inviter l’Assemblée à approuver cette proposition et à charger la commission de définir les modalités pratiques et de faire rapport dans un délai d’un an.
G. CONCLUSION
46. La commission a approuvé à l'unanimité l’avant-projet de résolution figurant dans le présent rapport et invite l'Assemblée à l'adopter.
Commission chargée du rapport : commission du règlement et des immunités.
Renvoi en commission : Résolution 1370 (2004)
Projet de résolution adopté à l'unanimité par la commission le 17 mars 2005
Membres de la Commission : M. Andreas Gross, (Président), M. Andrea Manzella, Mme Ganka Samoilovska-Cvetanova, Mme Lene Garsdal (Vice-Présidents), M. Sándor Albert, M. Gulamhuseyn Alibeyli, M. Ioannis Bougas, Mme Anne Brasseur, M. Aslan Cebeci, M. Jonas Cekuolis, M. Manlio Collavini (alternate: M. Giuseppe Mulas), Mme Helen D'Amato, Mme Krystyna Doktorowicz, M. Milijenko Dorić, M. Vangjel Dule, M. Mats Einarsson, M. Herbert Frankenhauser, M. Tihomir Gligorić, Mme Arlette Grosskost, M. Gerd Höfer, M. Serhiy Holovaty, M. Tomáš Jirsa, M. Armand Jung, M. Erik Jurgens, Mme Mojca Kucler-Dolinar, M. Markku Laukkanen, M. Per Erik Monsen, Mme Nóra Nagy, M. Ionel Olteanu, M. Alexey Ostrovsky, M. Julio Padilla, M. Ivan Pavlov, Mme Sólveig Pétursdóttir, M. Christos Pourgourides, Mme Valentina Radulović Šćepanovic, M. Armen Rustamyan, M. Fernando Santos Pereira, M. Peter Schieder, M. Yuri Sharandin (alternate: M. Valeriyi Fedorov), M. Christophe Spiliotis-Saquet, M. Victor Stepaniuc, M. Karim van Overmeire, M. Rudolf Vis, M. David Wilshire, M. G.V. Wright.
N.B. : Les noms des membres qui ont pris part au vote sont en caractères gras.
Secrétaire de la commission : M. Mario Heinrich.
1 Art.8.c) de la Décision du Bureau du Parlement européen du 29 mars 2004 fixant les modalités d’application du Règlement (CE) No 2004/2003 du Parlement européen et du Conseil relatif aux partis politiques au niveau européen et aux règles concernant leur financement (2004/C 155/01) et art.3.c) du Règlement (CE) N° 2004/2003 du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relatif aux partis politiques au niveau européen et aux règles applicables à leur financement.
2 Lignes directrices sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues, adoptées par la Commission de Venise à sa 41e session plénière, les 10 et 11 décembre 1999, Doc. CDL-INF (2000) 1; voir aussi Doc CDL-AD (2004) 007 rev.