Doc. 10553

18 mai 2005

Abolition des restrictions au droit de vote

Rapport

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur : M. Mehdi Eker, Turquie, Groupe du Parti populaire européen

Résumé

Le rapport fait le point sur les restrictions existantes en matière de droit de vote, qu’elles soient liées à l’âge, au lieu de résidence, à la citoyenneté, aux condamnations pénales, au statut de membre des forces armées ou d’autres groupes vulnérables. Il conclut qu’étant donné l’importance du droit de vote dans une société démocratique, les pays membres du Conseil de l’Europe devraient réexaminer les restrictions existantes et abolir toutes celles qui ne sont plus nécessaires ni proportionnées dans la poursuite d’un objectif légitime.

Les projets de résolution et de recommandation, en particulier, invitent les Etats membres à permettre à leurs citoyens vivant à l’étranger de voter aux élections nationales et à coopérer les uns avec les autres à cette fin. Etant donné que tous les résidents sont tenus de payer des impôts locaux et que les décisions prises par les autorités locales influent directement sur leur vie, le droit de participer aux élections locales devrait être accordé à tous les résidents quelle que soit leur nationalité ou leur origine ethnique.

La réinsertion des détenus dans la société – en leur accordant tous les droits dont bénéficient les autres citoyens et en les soumettant aux mêmes devoirs – étant l’objectif ultime des sanctions pénales, le rapport regrette que, dans nombre de pays, les personnes condamnées pour infraction pénale n’aient pas le droit de voter. Une approche plus moderne voudrait que le retrait du droit de vote soit limité aux personnes ayant commis des infractions à l’encontre du processus démocratique (par exemple : fraude électorale). Enfin, le rapport insiste sur l’importance de protéger les groupes vulnérables contre la manipulation de leurs droits de vote, par exemple dans le cas des personnes résidant dans des établissements d’hébergement médicalisé, des détenus, des militaires et des personnes handicapées.

I.       Projet de résolution

1.       Conformément à sa Recommandation 1500 (2001) sur la participation des immigrés et des résidents étrangers à la vie politique dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, l’Assemblée parlementaire souligne l’importance du droit de vote et d’éligibilité comme condition préalable essentielle à la préservation d’autres droits civils et politiques fondamentaux défendus par le Conseil de l’Europe.

2.       Conformément à l’avis de la Commission de Venise adopté en décembre 2004, elle invite par conséquent les Etats membres du Conseil de l’Europe et observateurs auprès de l’Organisation à réexaminer l’ensemble des restrictions existantes aux droits électoraux et à abolir toutes celles qui ne sont plus nécessaires ni proportionnées dans la poursuite d’un objectif légitime.

3.       L’Assemblée estime qu’en principe, la priorité devrait être donnée à l’octroi de droits électoraux effectifs, libres et égaux au plus grand nombre de citoyens sans tenir compte de leur origine ethnique, de leur lieu de résidence, de leur santé, de leur statut de membre des forces armées ou de leur casier judiciaire.

4.       Conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme, toute exception à cette règle doit être prescrite par la loi, doit poursuivre un objectif légitime et ne doit pas être arbitraire ni disproportionnée.

5.       L’Assemblée considère que les limites d’âge pour le droit de vote et d’éligibilité aux élections ne devraient pas être supérieures à 18 et 25 ans respectivement.

6.       Tous les résidents sont tenus de payer des impôts locaux et les décisions prises par les autorités locales influent directement sur leurs vies. Le droit de voter et de se présenter comme candidat aux élections locales devrait par conséquent être accordé à tous les résidents quelle que soit leur nationalité ou leur origine ethnique.

7.       Compte tenu du conflit de loyauté possible entre le pays dont une personne est citoyenne et son pays de résidence, le droit de vote et d’éligibilité aux élections nationales (parlementaires ou présidentielles) devrait généralement être subordonné à la nationalité. Les personnes dotées de plusieurs nationalités devraient avoir le droit de choisir librement le pays dans lequel elles souhaitent exercer leur droit de vote.

8.       Etant donné l’importance du droit de vote dans une société démocratique, les pays membres du Conseil de l’Europe devraient permettre à leurs citoyens vivant à l’étranger de voter aux élections nationales. Ils devraient prendre les mesures appropriées pour faciliter autant que possible l’exercice de ce droit, notamment en autorisant le vote par correspondance (par courrier) ou auprès d’un consulat. Les Etats membres devraient coopérer entre eux à cette fin et éviter d’entraver inutilement l’exercice effectif des droits de vote des ressortissants étrangers résidant sur leurs territoires.

9.       La réinsertion des détenus dans la société – en leur accordant tous les droits dont bénéficient les autres citoyens et en les soumettant aux mêmes devoirs – étant l’objectif ultime des sanctions pénales, l’Assemblée regrette que dans nombre de pays, les personnes condamnées pour infraction pénale n’aient pas le droit de voter, parfois même pendant un certain temps après leur libération. Une approche plus moderne voudrait que l’on limite le retrait du droit de vote aux personnes ayant commis des infractions à l’encontre du processus démocratique (par exemple, fraude électorale, pressions illégales sur des électeurs ou des candidats, participation à un coup d’Etat militaire, participation dans des activités terroristes, établie par une décision judiciaire). Dans tous les cas, compte tenu de l’arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme dans l’affaire Hirst c. Royaume-Uni (30.06.2004), les parlements nationaux devraient réexaminer les restrictions existantes et déterminer si elles poursuivent toujours un objectif légitime sans être arbitraires ni disproportionnées.

10.       Comme souligné par la Commission européenne pour la démocratie par le droit (« Commission de Venise »), la nécessité d’établir un contrôle démocratique des forces armées ne devrait pas servir d’excuse pour priver automatiquement les militaires de leurs droits de vote.

11.       L’Assemblée insiste également sur l’importance de protéger les droits de vote des groupes vulnérables tels que les personnes résidant dans des établissements d’hébergement médicalisé, les détenus, les militaires et les personnes handicapées. Des mesures appropriées doivent être prises afin d’éviter toute influence indue des personnes qui les assistent, des superviseurs ou des supérieurs hiérarchiques, notamment en garantissant le secret du scrutin.

12.       Par conséquent, l’Assemblée invite

i.       les Etats membres du Conseil de l’Europe et observateurs auprès de l’Organisation concernés à :

a.       abaisser l’âge minimum pour les droits électoraux actifs et passifs à 18 ans pour le droit de vote et 25 ans au maximum pour le droit d’éligibilité ;

b.       accorder des droits électoraux à tous leurs citoyens (ressortissants), sans imposer de condition de résidence ;

c.       faciliter l’exercice des droits électoraux des expatriés en instaurant des procédures de vote par correspondance (par courrier et/ou auprès d’un consulat) et, à cette fin, coopérer entre eux ;

d.       signer et ratifier la Convention de 1992 du Conseil de l’Europe sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local et accorder des droits électoraux actifs et passifs aux élections locales à tous les résidents légaux ;

e.       réexaminer les restrictions existantes aux droits électoraux des détenus et des membres des forces armées afin d’abolir toutes celles qui ne sont plus nécessaires ni proportionnées dans la poursuite d’un objectif légitime ;

f.       prendre les mesures appropriées pour protéger les droits électoraux des groupes d’électeurs vulnérables (notamment les personnes vivant dans des établissements d’hébergement médicalisé, les détenus, les membres des forces armées, les nomades), conformément au Code de bonne conduite en matière électorale de la Commission de Venise, adopté en juillet 2003.

ii.       le Conseil de l’Europe, et notamment la Commission de Venise, à développer davantage ses activités d’amélioration des conditions permettant l’exercice effectif des droits électoraux, en insistant particulièrement sur la coopération destinée à faciliter l’exercice de ces droits par les citoyens expatriés.

II.       Projet de recommandation

1.       Renvoyant à sa Résolution ... (2005) sur l'abolition des restrictions au droit de vote, l’Assemblée parlementaire invite le Comité des Ministres à :

i.       demander instamment aux Etats membres et observateurs de :

      a.       signer et ratifier la Convention de 1992 du Conseil de l’Europe sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local et accorder des droits électoraux actifs et passifs aux élections locales à tous les résidents légaux ; et

      b.       réexaminer les restrictions existantes aux droits électoraux des détenus et des membres des forces armées afin d’abolir toutes celles qui ne sont plus nécessaires ni proportionnées dans la poursuite d’un objectif légitime ;

ii.       inviter les services compétents du Conseil de l’Europe, notamment la Commission européenne pour la démocratie par le droit (« Commission de Venise ») et son Conseil des élections démocratiques, à développer leurs activités d’amélioration des conditions permettant l’exercice effectif des droits électoraux des groupes rencontrant des difficultés particulières, comme les expatriés, les détenus, les personnes vivant dans des établissements d’hébergement médicalisé, les militaires ou les nomades ;

iii.       analyser les instruments existants afin d’évaluer la nécessité éventuelle d’une Convention du Conseil de l’Europe destinée à améliorer la coopération internationale, ceci dans le but de faciliter l’exercice des droits électoraux des expatriés.

III.       Exposé des motifs

      par M. Mehdi Eker, Rapporteur

A.       Introduction

1.       Procédure

1. A la suite d’une proposition de recommandation présentée par Mme Hägg (Suède, SOC) et plusieurs de ses collègues (Doc 9906), qui a été renvoyée à la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme pour rapport et à la Commission des questions politiques pour avis (renvoi 2875 du 29 septembre 2003), la première de ces commissions, lors de sa réunion du 15 décembre 2003, a désigné M. Akçam (Turquie/PPE) comme Rapporteur. Celui-ci a présenté une note introductive, datée du 7 juin 2004, à ladite Commission, qui, suivant sa suggestion, a sollicité l’avis de la Commission de Venise sur les questions qui y étaient soulevées. La Commission de Venise, lors de sa session de décembre 2004, a adopté les avis préparés par le Professeur Matscher (Autriche) et par Mme Lazarova Trajkovska (« ex-République yougoslave de Macédoine ») et figurant en annexe. M. Akçam ayant quitté l’Assemblée, le présent Rapporteur a été désigné lors de la réunion de la Commission du 3 mars 2005.

2. La proposition suggère que le droit de vote devrait être protégé universellement, en vertu du principe de non-discrimination énoncé dans de nombreux instruments internationaux contraignants pour les Etats membres du Conseil de l’Europe. Ses signataires donnent quelques exemples de facteurs qui peuvent limiter la possibilité, pour les citoyens, de participer aux élections législatives et à des référendums, et soulignent que la légitimité démocratique exige la participation égale de tous les groupes de la société au processus politique. La variété de mesures liées au droit de vote devrait être réduite au maximum.

3. Certaines questions soulevées dans le présent rapport, notamment les droits de vote des résidents étrangers aux élections locales, ont également fait l’objet de textes adoptés précédemment par l’Assemblée parlementaire (cf. Recommandation 1500 (2001) sur la participation des immigrés et des résidents étrangers à la vie politique dans les Etats membres du Conseil de l’Europe¹ et la Résolution 1035 (1994) relative aux Européens vivant à l’étranger². L’Assemblée a notamment souligné que « la légitimité démocratique exige une égale participation de tous les groupes sociaux au processus politique, et que la contribution des non ressortissants résidents légaux à la prospérité d’un pays est une raison supplémentaire de leur accorder le droit de peser sur les décisions politiques du pays concerné. » (Recommandation 1500 (2001), paragraphe 4), et engagé « les gouvernements des Etats membres à garantir le droit de vote et de se présenter aux élections locales à tous les immigrés légalement établis depuis au moins trois ans sans faire de différence quant à leur origine » (ibid., paragraphe 11.iv.a.).

4. La proposition actuelle tend à recommander au Comité des Ministres de prier instamment les gouvernements des Etats membres d’abolir les différentes formes de restriction au droit de vote aux élections législatives et aux référendums.

2.       Portée du rapport

5. La proposition mentionne un certain nombre d’éléments qui servent à justifier l’inégalité d’accès au droit de vote et qui demandent à être approfondis : âge, citoyenneté ou résidence permanente, casier judiciaire, maladie ou arriération mentale. Tous ces points méritent une étude sérieuse.

6. Pour citer le rapport du Professeur Matscher adopté par la Commission de Venise, les principes qui concernent le droit de vote et ceux relatifs au droit d’éligibilité sont, mutatis mutandis, réciproquement applicables. Le présent rapport traite donc de questions liées à la fois au droit de vote actif et passif.

B.       Questions principales

1.       Principes généraux applicables aux restrictions au droit de vote

7. « Le droit de vote est l’une des conditions préalables essentielles à la préservation d’autres droits

civils et politiques fondamentaux ; parallèlement, ce droit est l’une des caractéristiques les plus importantes de la citoyenneté et est donc étroitement lié au principe de souveraineté nationale. Ces deux dimensions sont des sources de diverses restrictions légitimes et illégitimes au droit de vote ».³

8. En tant que parties au Statut du Conseil de l’Europe, les pays doivent collaborer sincèrement et activement à la poursuite du but défini au chapitre I^er du Statut (article 3 du Statut), et sont donc tenus de respecter les principes de la démocratie parlementaire, de la prééminence du droit, de la protection des droits de l’homme et des minorités (article 3).

9. Les limites juridiques que doivent respecter les Etats membres du Conseil de l’Europe dans le domaine des restrictions au droit de vote figurent avant tout dans l’article 3 du Protocole n°1 à la Convention européenne des Droits de l'Homme ("CEDH")⁴. D’autres règles ayant force obligatoire pour les pays ayant ratifié cet instrument sont énoncées dans la Convention de 1992 sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local.

10. La Cour européenne des Droits de l’Homme insiste constamment sur le fait que le champ d’application de l’article 3 du Protocole n°1 permet des limitations inhérentes et que les états jouissent d’une grande marge d’appréciation. Cependant, les mesures prises par un Etat ne doivent pas nuire à l’essence même des droits protégés au titre de l’article 3 dudit Protocole, et doivent poursuivre un objectif légitime sans être arbitraires ni disproportionnées.⁵

11. Le fait que l’approche juridique de la Cour ait jusqu’ici été extrêmement prudente n’empêche pas l’Assemblée parlementaire, d’un point de vue politique, d’aller plus loin et de recommander aux Etats membres du Conseil de l’Europe d’élargir les droits électoraux au-delà du strict minimum prescrit par l’article 3 du Protocole n°1, tel qu’interprété par la Cour. Il est de l’intention de votre Rapporteur de suggérer l’adoption d’une telle approche progressive concernant un certain nombre de points particuliers, compte tenu de l’importance du droit de vote dans le développement de la société démocratique, de l’Etat de droit et des droits de l’homme, valeurs fondamentales défendues par le Conseil de l’Europe.

2.       Restrictions fondées sur l’âge

En ce qui concerne l’âge de vote, deux questions se posent :

12. Il s’agit, en premier lieu, de déterminer quel devrait être l’âge de la « majorité politique », en d’autres termes celui auquel les jeunes sont censés exprimer leur suffrage de manière responsable. Il est évident que l’exercice réfléchi du droit de vote présuppose un degré suffisant de maturité, qui s’acquiert habituellement au fil des années. D’autre part, il a été allégué que l’âge minimum du vote ne devrait pas être supérieur à celui de l’appel au service militaire (18 ans) : on peut prétendre que des individus à qui la société est prête à demander le sacrifice de leur vie en cas de conflit devraient également avoir leur mot à dire sur les décisions qui entraînent la paix ou la guerre.

13. Le Rapporteur estime que l’âge de 18 ans, âge de vote légal dans la plupart des pays membres du Conseil de l’Europe, est un compromis acceptable.

14. Deuxièmement, on peut se demander si une différence relative à la condition de l’âge doit être maintenue entre les droits de vote actif et passif (c’est-à-dire le droit de vote et l’éligibilité).

15. De l’avis du Rapporteur, il est acceptable de différencier les droits de vote actif et passif, conformément à la pratique en vigueur dans la majorité des pays. De fait, les mandats électoraux engagent une importante responsabilité et leur exercice dans l’intérêt général exige une maturité et une expérience suffisantes. Il est donc raisonnable de fixer un âge minimum plus élevé, par exemple 21 ans, voire 25 ans ou plus, selon le niveau de responsabilité du mandat en question.

3.       Restrictions fondées sur la citoyenneté ou la résidence permanente

16. Concernant la citoyenneté ou la résidence permanente en tant que conditions des droits politiques, les quatre groupes de questions suivants se posent :

a.        Dans quelle mesure les ressortissants étrangers devraient-ils être autorisés à participer au processus politique dans leur pays de résidence – à l’échelon local, ou également au niveau régional ou national ? Le pays d’accueil devrait-il exiger une période minimum de résidence avant d’accorder le droit de vote ? Conviendrait-il d’établir des différences selon le nombre de résidents étrangers, par rapport au nombre de citoyens ?

b.        Faudrait-il permettre aux expatriés de voter dans leur pays d’origine ? Dans l’affirmative, ce droit devrait-il être garanti indéfiniment, ou seulement pour un certain nombre d’années à partir de la date à laquelle les intéressés ont quitté leur pays d’origine ?

c.        Lorsque des expatriés sont autorisés à voter dans leur pays d’origine, dans quelle mesure les autorités des pays d’accueil devraient-elles être tenues de coopérer pour leur permettre d’exercer ce droit, sans que cette coopération représente pour eux une charge administrative excessive ?

d.        Y aurait-il lieu de demander aux expatriés qui bénéficient du droit de vote dans leur pays de résidence pour certaines élections, tout en le conservant dans leur pays d’origine, de choisir entre ces deux possibilités, ou serait-il préférable qu’ils cumulent ces droits de participation démocratique ?

17. Concernant le point a. (participation des étrangers à la vie publique au niveau local), le Conseil de l'Europe a ouvert à la signature, en 1992, une Convention⁶ qui est entrée en vigueur en 1997. On peut regretter que sept pays seulement⁷ aient à ce jour ratifié la Convention, qui prévoit des droits de participation progressifs, y compris la possibilité d’accorder aux résidents étrangers le droit de vote aux élections locales et l’éligibilité après cinq ans de résidence légale et habituelle dans le pays d’accueil.

18. Il est légalement acceptable, en vertu des critères de la CEDH et de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme, tels que présentés dans le rapport de la Commission de Venise⁸, que les droits de vote soient accordés uniquement aux citoyens résidant dans le pays concerné.⁹

19. Cependant, compte tenu de l’importance des droits de vote pour le développement de la démocratie, le Rapporteur est d’avis que d’un point de vue politique, les résidents étrangers devraient bénéficier du droit de vote aux élections locales dans toute la mesure du possible, conformément à la Convention du Conseil de l’Europe susmentionnée. Le problème est particulièrement critique dans des pays comme les Etats baltes, où une large majorité de la population d’origine russe n’ayant pas encore acquis la nationalité du pays dans lequel elle a résidé de nombreuses années (les « non-citoyens ») n’a pas le droit de voter aux élections locales, contrairement aux ressortissants de l’Union européenne qui s’y sont installés beaucoup plus récemment¹⁰. De la même façon, les ressortissants turcs habitent en grand nombre dans des villes d’Allemagne et d’autres pays d’Europe occidentale ; dans certains quartiers, ils sont même près d’être en majorité. Les autorités locales prennent des décisions sur des problèmes très pratiques qui concernent directement la vie de l’ensemble des résidents locaux, qu’ils soient ressortissants du pays ou non, et tous les résidents sont tenus de payer les impôts locaux. Les autorités locales sont donc tenues de rendre des comptes à l’ensemble des résidents, ce qui se fait par le biais des élections. Même si l’argument des impôts s’applique également au niveau national, les élections locales diffèrent des nationales en ce qu’il ne peut pas y avoir de conflit de loyauté avec le pays d’origine du résident étranger. Un tel « conflit de loyauté » peut servir d’argument pour refuser aux résidents étrangers le droit de vote aux élections nationales, desquelles dépend la composition des gouvernements nationaux, qui sont chargés de la politique étrangère, de la défense, etc., domaines dans lesquels, en théorie, des conflits peuvent se déclarer entre le pays de résidence de l’électeur et son pays d’origine, mais il est clair que tel n’est pas le cas des élections locales.

20. Concernant le point b. (droits de vote dans le pays d’origine), on ne peut plus affirmer qu’une personne résidant à l’étranger perd contact avec la vie politique de son pays d’origine au point de ne pouvoir être autorisée à voter, immédiatement ou après un certain nombre d’années. Les technologies modernes de communication, la télévision par satellite, la « démocratisation » des voyages, l’élargissement des contacts familiaux et commerciaux permettent à, par exemple, un citoyen turc vivant en Allemagne de suivre la vie politique de son pays et de faire des choix électoraux de manière aussi rationnelle que l’un de ses compatriotes vivant à Ankara ou Istanbul.

21. Certains pays (l’Allemagne par exemple) maintiennent le droit de vote pour des durées différentes selon qu’un expatrié s’est installé dans un autre Etat membre du Conseil de l'Europe ou à l’extérieur de l’Europe, ou même en fonction de l’emploi occupé dans le nouveau pays de résidence (les diplomates expatriés ou autres fonctionnaires jouissant souvent de certains privilèges). D’autres pays encouragent fortement leurs ressortissants vivant à l’étranger à continuer de participer au processus politique qui se déroule dans leur pays d’origine. Certains permettent aux ressortissants expatriés de voter par correspondance ou dans les consulats à l’étranger ; d’autres, comme l’Italie, exigent leur présence lors du vote.

22. La Cour européenne des Droits de l’Homme, dans l’affaire Melnychencko c. Ukraine¹¹, a déclaré qu’imposer une exigence de résidence à l’exercice du droit de vote n’était pas, per se, déraisonnable ou arbitraire. Concernant le droit d’éligibilité, des conditions encore plus restrictives peuvent être imposées. Dans l’affaire concernée, dans laquelle M. Menylchenko, qui avait quitté l’Ukraine de peur d’être persécuté politiquement et vivait depuis cinq ans aux Etats-Unis, avait reçu interdiction de se présenter aux élections parlementaires, la Cour a conclu à une violation de l’article 3 du Protocole n°1, étant donné qu’aucune preuve ne montrait que le requérant avait l’intention de quitter définitivement son pays et que les autorités n’avaient pas tenu compte de sa situation personnelle.

23. Votre Rapporteur est d’avis que les pays devraient fortement encourager leurs ressortissants vivant à l’étranger à continuer de participer au processus politique se déroulant dans leur pays d’origine et qu’il devraient mettre en place le dispositif nécessaire garantissant un exercice effectif du droit de vote (par exemple, en autorisant le vote par correspondance ou auprès des consulats dans le pays de résidence).

24. Concernant le point c., dans un esprit de démocratie et de coopération européenne, les Etats membres du Conseil de l'Europe devraient également être tenus de faciliter l’exercice du droit de vote des expatriés dans leur pays d’origine : en tant que pays d’accueil, ils devraient coopérer avec les pays d’origine pour favoriser l’exercice pratique de ces droits. Malheureusement des difficultés concrètes subsistent dans un certain nombre de cas : par exemple, les citoyens turcs qui résident en Allemagne sont obligés de rentrer chez eux pour exercer leur droit de vote, les autorités allemandes refusant l’établissement de bureaux de vote dans les consulats turcs.

25. Concernant le point d. (coordination des droits de vote possibles dans plusieurs pays), la pratique concernant les élections au Parlement européen devrait servir de modèle : les citoyens de l’UE résidant dans un autre pays membre de cette dernière sont autorisés à choisir entre le vote dans leur pays de résidence ou dans leur pays d’origine. Cette solution permet d’éviter d’accorder un privilège considérable aux expatriés, qui pourrait être vu comme une violation de l’égalité des droits de vote en en accordant plus d’un. Parallèlement, elle responsabilise le citoyen qui est libre de déterminer, selon sa situation personnelle, le lieu qu’il considère comme le centre de sa vie.

4.       Retrait du droit de vote aux personnes reconnues coupables d’infractions pénales

26. S’agissant du retrait du droit de vote aux personnes reconnues coupables d’infractions pénales, les situations sont particulièrement diverses dans les Etats membres du Conseil de l'Europe et observateurs auprès de l’organisation.

27. Cette situation est extrême aux Etats-Unis d’Amérique, Etat observateur auprès du Conseil de l'Europe, où des délits relativement mineurs peuvent entraîner dans certaines juridictions le retrait à vie du droit de vote. Le choix des infractions assorties de ce retrait et l’intensité des poursuites en fonction de préjugés raciaux ont conduit à des différences énormes selon la race et le sexe. D’après des recherches publiées par Human Rights Watch (« Sentencing Project ») à la fin des années 90, les lois sur le retrait pénal du droit de vote ont privé de ce droit 2 % du nombre total d’adultes, alors que ce chiffre atteint 13 % pour les hommes de couleur. Dans certains Etats, jusqu’à 40 % de ces derniers ont perdu le droit de vote à vie. Le pourcentage d’électeurs noirs privés du droit de vote étant parmi les plus élevés en Floride, on peut dire, eu égard aux schémas de vote statistiquement établis, qu’Al Gore doit son échec historique face à George Bush dans cet Etat, lors des précédentes élections présidentielles, aux lois sur le retrait pénal du droit de vote ; par une coïncidence ironique, Al Gore, désireux de prendre fermement position contre le trafic de stupéfiants, avait lui-même soutenu ces lois.

28. Un large débat se déroule aux Etats-Unis sur la nécessité de rétablir le droit de vote d’anciens condamnés, dans l’intérêt de la démocratie, et de ne pas couper des communautés entières du processus politique. Beaucoup d’universitaires et d’hommes politiques participant au débat font remonter les lois sur le retrait pénal du droit de vote à l’Europe médiévale (notion de « mort civile »).

29. Heureusement, la situation juridique a beaucoup progressé en Europe depuis lors : dans la plupart des Etats membres du Conseil de l'Europe et observateurs auprès de l’organisation, le retrait pénal du droit de vote n’est pas prévu¹², ou encore la suspension de ce droit est limitée à la durée du séjour réel en prison, ou à certains délits, directement liés au processus électoral (par exemple, bourrage des urnes, falsification du dénombrement des voix, corruption d’électeurs).¹³ Néanmoins, un certain nombre de pays européens ne permettent toujours pas aux détenus de voter¹⁴, ou même restreignent les droits de vote après la libération d’un condamné, parfois pendant de nombreuses années.¹⁵ Il est intéressant de noter que ces différences ne correspondent à aucune structure claire : toutes les catégories comprennent des démocraties anciennes et nouvelles et des pays de zones géographiques et de traditions diverses.

30. La Commission de Venise considère que les détenus devraient avoir le droit d’exercer leur droit de vote sans restriction, à moins que ce ne fasse partie de la sanction imposée par les tribunaux. Ceux-ci, dans ce cas, devraient respecter le principe de proportionnalité et la nécessité d’une telle sanction dans une société démocratique. Les sanctions pénales entraînant un emprisonnement ne devraient pas automatiquement impliquer la privation du droit de vote, l’un des droits politiques les plus importants.

31. La Commission de Venise, dans son Code de bonne conduite, subordonne la privation du droit de vote  à quatre conditions cumulatives : elle doit être prescrite par la loi, respecter le principe de proportionnalité, être fondée sur l’incapacité mentale ou une condamnation pour crime grave et relever d’une décision expresse d’un tribunal.¹⁶

32. La Cour européenne des Droits de l’Homme, dans un arrêt rendu en 2004 dans l’affaire Hirst c. Royaume-Uni, a estimé que le retrait des droits de vote aux détenus, appliqué en Grande Bretagne depuis 1870, portait atteinte à l’article 3 du Protocole n° 1 à la CEDH.¹⁷ La Cour a admis qu’une grande marge d’appréciation devrait être accordée au parlement national lorsque celui-ci détermine si les restrictions aux droits de vote des détenus se justifient toujours. Faisant observer qu’il n’existait aucune preuve que le parlement du Royaume-Uni ait jamais tenté de peser le pour et le contre ou d’évaluer la

proportionnalité du retrait prononcé à l’encontre des détenus, la Cour n’a pas pu accepter que l’interdiction absolue de voter, quel que soit le cas et le détenu, entre dans une marge d’appréciation acceptable. Elle a donc conclu à une violation de l’article 3 du Protocole n°1 à l’unanimité.¹⁸

33. Votre Rapporteur estime que cet arrêt devrait obliger les pays qui, par fidélité absolue et passive envers une tradition historique, interdisent toujours aux détenus de voter à revoir leur législation. Une approche plus moderne, qui serait reçue à l’« examen de proportionnalité » de la Cour, consisterait à lier le retrait des droits de vote au type d’infraction pénale commise. Ainsi, il serait logique de retirer les droits électoraux d’une personne ayant porté atteinte au processus démocratique (par exemple en falsifiant des résultats électoraux, en faisant pression sur des électeurs ou en les corrompant, ou encore en participant à un coup d’Etat militaire), mais pas à un voleur ordinaire.

34. Dans ce contexte, une autre question d’actualité est la mesure dans laquelle les droits électoraux passifs (éligibilité à des fonctions publiques) peuvent être retirés à titre de sanction pénale. Le cas d’Alain Juppé, dont on a énormément parlé en France, n’est qu’un exemple des questions qui se posent à cet égard : la présomption d’innocence jusqu’au verdict final, la proportionnalité de la sanction avec l’infraction commise, mais également l’intérêt que représente pour la collectivité la responsabilité des hommes politiques et des normes élevées d’intégrité dans la vie publique.

5.        Protéger les droits de vote des groupes vulnérables

35. En ce qui concerne le droit de vote des citoyens déclarés incapables, mentalement arriérés ou atteints de maladies mentales, les restrictions doivent être limitées à celles strictement nécessaires pour sauvegarder l’objectif d’élections démocratiques. Des procédures doivent être en place pour éviter tout abus entraînant une discrimination envers des groupes particulièrement vulnérables. En particulier, la base juridique de toute restriction doit être clairement définie par la loi et la privation du droit de vote et d’éligibilité en raison d’une incapacité mentale ne doit être imposée que sur décision d’un tribunal.¹⁹

36. Parmi d’autres catégories vulnérables, dont les droits à la participation démocratique demandent une protection spéciale, on peut citer les personnes sans domicile fixe (y compris les groupes de Roms et Gens du Voyage qui maintiennent leur mode de vie migratoire) et les personnes âgées, surtout lorsqu’elles sont placées en institution. Il convient de permettre, en termes pratiques, aux personnes ainsi vulnérables de participer aux élections sans subir une influence indue des personnes qui les assistent. Des questions comme le secret du scrutin et la possibilité pour ces catégories vulnérables d’électeurs de disposer des informations voulues sur les candidats et leur programme revêtent une grande importance pratique pour le bon fonctionnement d’élections démocratiques.

37. Les membres des forces armées constituent une autre catégorie de personnes soumises à des restrictions spéciales dans plusieurs pays. L’Arménie et la Turquie excluent la plupart du personnel militaire du vote aux élections, et la Moldova leur interdit d’être candidats²⁰. Dans la majorité des autres Etats membres du Conseil de l’Europe, les militaires sont considérés comme des « citoyens en uniforme » qui ont le droit de participer pleinement à la vie politique du pays qu’ils sont censés défendre. Pour citer le rapport de Mme Trajkovska, approuvé par la Commission de Venise, la nécessité d’établir un contrôle démocratique des forces armées ne devrait pas servir d’excuse pour priver automatiquement ses membres de leurs droits de vote. Les militaires doivent pouvoir exercer tous leurs droits de citoyen. Ceci n’exclut pas une certaine marge d’appréciation par les Etats, applicable dans des cas clairement définis par la loi.²¹

38. De l’avis de votre Rapporteur, le point de vue défendu par la Commission de Venise est le plus approprié. Les expériences historiques spécifiques en matière de relations civiles/militaires ne devraient pas inciter la population générale à penser que l’ensemble des membres des forces armées est incapable d’exercer ses droits électoraux de manière démocratique. Une fois que le droit de vote est accordé aux militaires, des mesures appropriées doivent être prises pour garantir l’exercice de ce droit en toute indépendance et confidentialité. Le maintien des troupes dans des casernes ou des bases éloignées et la

forte hiérarchie des forces armées rendent les militaires particulièrement vulnérables à la manipulation, voire à la coercition. Des mesures appropriées doivent donc être prises afin de veiller à ce que les militaires aient un accès libre à la documentation électorale et expriment leur suffrage en secret.

C.       Conclusion

Les considérations précédentes incitent votre Rapporteur à proposer que l'Assemblée

-       invite les Etats membres du Conseil de l’Europe et observateurs auprès de l’organisation concernés à:

a.       abaisser l’âge minimum pour les droits électoraux actifs et passifs à 18 ans pour le droit de vote et 25 ans au maximum pour le droit d’éligibilité ;

b.       accorder des droits électoraux à tous leurs citoyens (ressortissants), sans imposer de condition de résidence ;

c.       faciliter l’exercice des droits électoraux des expatriés en instaurant des procédures de vote par correspondance (par courrier et/ou auprès d’un consulat) et, à cette fin, coopérer entre eux ;

d.       signer et ratifier la Convention de 1992 du Conseil de l’Europe sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local et accorder des droits électoraux actifs et passifs aux élections locales à tous les résidents légaux ;

e.       réexaminer les restrictions existantes aux droits électoraux des détenus et des membres des forces armées afin d’abolir toutes celles qui ne sont plus nécessaires ni proportionnées dans la poursuite d’un objectif légitime ;

f.       prendre les mesures appropriées pour protéger les droits électoraux des groupes d’électeurs vulnérables (notamment les personnes vivant dans des établissements d’hébergement médicalisé, les détenus, les membres des forces armées, les nomades), conformément au Code de bonne conduite en matière électorale de la Commission de Venise, adopté en juillet 2003.

-       invite le Conseil de l’Europe, et notamment la Commission de Venise, à développer davantage ses activités d’amélioration des conditions permettant l’exercice effectif des droits électoraux, en insistant particulièrement sur la coopération destinée à faciliter l’exercice de ces droits par les citoyens expatriés.

-       invite le Comité des Ministres à :

a.       demander instamment aux Etats membres et observateurs de :

i.       signer et ratifier la Convention de 1992 du Conseil de l’Europe sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local et accorder des droits électoraux actifs et passifs aux élections locales à tous les résidents légaux ; et

ii.       réexaminer les restrictions existantes aux droits électoraux des détenus et des membres des forces armées afin d’abolir toutes celles qui ne sont plus nécessaires ni proportionnées dans la poursuite d’un objectif légitime ;

b.       inviter les services compétents du Conseil de l’Europe, notamment la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) et son Conseil des élections démocratiques, à développer leurs activités d’amélioration des conditions permettant l’exercice effectif des droits électoraux des groupes rencontrant des difficultés particulières, comme les expatriés, les détenus, les personnes vivant dans des établissements d’hébergement médicalisé, les militaires ou les nomades ;

c.       analyser les instruments existants afin d’évaluer la nécessité éventuelle d’une Convention du Conseil de l’Europe destinée à améliorer la coopération internationale, ceci dans le but de faciliter l’exercice des droits électoraux des expatriés.

ANNEXE I

Strasbourg, 4 avril 2005 ÉTUDE n° 306 / 2004	CDL-AD(2005)011 Or. Ang.

COMMISSION EUROPÉENNE POUR LA DÉMOCRATIE PAR LE DROIT

(COMMISSION DE VENISE)

RAPPORT

ABOLITION DES RESTRICTIONS AU DROIT DE VOTE AUX ÉLECTIONS LÉGISLATIVES

Mme Mirjana LAZAROVA TRAJKOVSKA

(membre, « l’ex-République yougoslave de Macédoine »)

Approuvé par la Commission de Venise lors de sa 61^e session plénière

(Venise, 3-4 décembre 2004)

I. Introduction

1. Une motion de résolution relative à « l’abolition des restrictions au droit de vote aux élections législative » a été soumise à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe par M. Frunda et plusieurs de ses collègues le 12 septembre 2003. Le 7 juin 2004, le Comité des questions juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire a demandé à la Commission de Venise de préparer un rapport sur le cadre juridique et pratique existant dans les différents États membres du Conseil de l’Europe concernant les restrictions au droit de vote aux élections législatives, une attention spéciale étant accordée aux minorités nationales qui ne jouissent pas de la pleine citoyenneté. La Commission de Venise a nommé rapporteurs Mme Mirjana Lazarova Trajkovska (« l’ex-République yougoslave de Macédoine ») et M. Franz Matscher (Autriche).

2. Le présent rapport a été approuvé par la Commission lors de sa 61^e session plénière (Venise, 3 - 4 décembre 2004).

******

3. Les questions soulevées dans le document de l’Assemblée parlementaire sur lequel le présent rapport est fondé (AS/Jur(2004)16 du 7 juin 2004) sont étroitement liées aux éléments de base de la démocratie, notamment ceux du système électoral. Elles évoquent certaines caractéristiques constitutives de la politique contemporaine, principalement organisée en Etats-nations intégrés à une plus ou moins grande échelle dans diverses organisations internationales. Parallèlement, elles incitent à s’interroger sur la nécessité d’adapter les organisations et principes politiques existants aux évolutions globales qui traversent les sociétés modernes.

4. Si le droit de vote est l’une des conditions préalables à la protection des droits civils et politiques fondamentaux, il est également l’un des traits les plus marquants de la citoyenneté. En ce sens, il est étroitement lié au principe de la souveraineté de l’État. Ces deux aspects sont la source de restrictions légitimes ou illégitimes au droit de vote.

5. Reconnaître que les principes d’universalité, d’égalité, de liberté, de secret et d’élections directes sont au cœur de notre patrimoine électoral européen, c’est aussi prendre conscience que le droit de vote est soumis à des exigences. Or, certaines personnes vivant dans un pays ou sur un territoire ne répondent pas à ces exigences, au point que les États soumettent leur droit de vote à des restrictions. La plupart des démocraties, sinon toutes, appliquent donc couramment des restrictions fondées sur l’âge, la citoyenneté, le lieu de résidence, le casier judiciaire et l’incapacité mentale. Ces restrictions concernent les deux aspects des droits électoraux : l’aspect actif (le droit de vote) et l’aspect passif (le droit d’être élu). Pour autant, la pratique des États dans ce domaine est très diverse.

6. À cet égard, le présent rapport, rédigé à la demande de l’Assemblée parlementaire, aborde les questions relatives aux restrictions du droit de vote pour des motifs liés à l’âge, à la citoyenneté ou au lieu de résidence permanente, au casier judiciaire ou aux maladies mentales. Cependant, certaines de ces questions ne sont pas faciles à traiter du point de vue purement juridique et exigent également un débat préalable concernant leurs aspects culturel, philosophique et sociologique.

II. Restrictions aux droits électoraux pour des motifs liés à l’âge

7. Les pratiques actuelles des pays concernant l’âge donnant droit à l’exercice du droit de vote soulèvent deux questions. La première est celle de l’âge minimum requis pour obtenir le droit de vote. La seconde concerne les différences entre l’âge minimum exigé pour le droit de vote passif et le droit de vote actif.

8. S’agissant de la première question, tous les pays semblent accepter l’idée qu’il y ait un âge de « majorité politique » donnant droit au suffrage. La réponse à cette question repose sur la définition de la maturité (politique), qui peut différer selon les cultures. Toutefois, la proposition selon laquelle l’âge minimum du vote ne doit pas être supérieur à celui de l’appel au service militaire (dix-huit ans) dispose de solides arguments, tant sur le plan politique que juridique. Les instruments internationaux des droits de l’homme indiquent clairement qu’une personne obtient des droits politiques à l’âge de dix-huit ans. L’article premier de la

première partie de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant ²² dispose : « Au sens de la présente Convention, un enfant s’entend de tout être humain âgé de moins de dix-huit ans, sauf si la majorité est atteinte plus tôt en vertu de la législation qui lui est applicable. »

9. Partant, nous sommes d’avis que l’âge minimum pour acquérir le droit de vote ne doit pas être supérieur à dix-huit ans. Reste à fixer le moment à partir duquel la personne remplit précisément cette condition (dans l’année électorale ou le jour des élections). Il n’existe pas de règle précise en la matière, chaque pays divergeant sur ce point. Les pays devraient néanmoins faire en sorte que toutes les personnes qui ont l’âge minimum requis le jour du scrutin puissent voter à compter de ce jour.

10. Quant à la seconde question concernant les différences entre l’âge minimum exigé pour le droit de vote passif et le droit de vote actif, une analyse comparative montre que les conditions d’âge minimum diffèrent selon les pays européens. L’argument le plus couramment utilisé est que la participation au processus de prise de décision exige des connaissances et une expérience supplémentaires.

11. À cet égard, nous sommes d’avis que la Commission de Venise a déjà exprimé clairement sa position selon laquelle « l’éligibilité devrait de préférence être acquise au même âge que le droit de vote, mais au plus tard à 25 ans, sous réserve de fonctions particulières (sénateur, chef de l’État). » ²³

III. Citoyenneté et conditions de résidence

12. Le droit ou le privilège de voter est très fréquemment perçu comme étant lié à la citoyenneté ou à la nationalité. De ce point de vue, il est un devoir et un privilège des personnes tenues d’être loyales envers un État ou une nation. Il n’y a donc rien d’étonnant à ce que les constitutions, voire d’autres textes législatifs, accordent en principe le droit de vote aux personnes qui possèdent la citoyenneté ou la nationalité du pays concerné. Cela étant, un puissant mouvement se dessine en faveur de l’octroi du droit de vote aux résidents étrangers, qui s’est d’ores et déjà traduit par des mesures juridiques et politiques, tant sur le plan national qu’international.

13. La résolution A/RES/46/137 de l’Assemblée générale (1991) ²⁴ énonce que « le droit de participer à un système politique fondé sur une citoyenneté commune et égale et sur le suffrage universel est essentiel à l’application du principe d’élections périodiques et honnêtes. »

14. S’agissant de l’Union européenne, le traité de Maastricht (article 8) institue une citoyenneté de l’Union. En effet, selon l’article 8.b, « tout citoyen de l’Union résidant dans un État membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipale dans l’État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. » Partant, tous les citoyens de l’Union ont le droit de vote et d’éligibilité au Parlement européen ou aux élections municipales dans n’importe quel État membre. La directive 94/80/EC relative aux élections municipales donne à tous les citoyens de l’Union le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans les États membres où ils résident, sans que ce droit soit lié à leur lieu de résidence dans leur État d’origine.

15. Au Conseil de l’Europe, il s’est produit un fait nouveau important depuis l’adoption de la recommandation 1082 (1988). En 1992, la Convention européenne sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local a été ouverte à la signature. Certes, le nombre d’États ayant ratifié cette Convention est encore faible, mais son influence sur les législations nationales est largement reconnue.

16. En outre, l’idée d’instituer la participation de résidents étrangers dans la vie publique s’inscrit dans un certain nombre d’autres documents internationaux. ²⁵ La Recommandation 115 (2002) ²⁶ sur la participation des résidents étrangers à la vie publique locale : les conseils consultatifs, présente un intérêt particulier pour notre étude, notamment le point 8, qui précise que « ... les résidents étrangers durablement et légalement établis sur le territoire d’un État doivent se voir accorder des droits, y compris politiques, en échange des devoirs qu’ils acceptent vis-à-vis de la communauté qui les accueille. » À son point 20, la Résolution « invite l'Union européenne à suivre l'approche non discriminatoire prônée par le Conseil de l'Europe et ses conventions, et donc à revoir ses positions actuelles en matière de participation des résidents étrangers à la vie publique locale de façon à reconnaître la citoyenneté de résidence à tous les résidents étrangers quel que soit leur pays d'origine, et à leur accorder les mêmes droits politiques sur la base de critères communs de résidence. »

17. Selon l’alinéa I.1.1.b.ii du Code de bonne conduite en matière électorale, adopté par la Commission de Venise, « … il est toutefois souhaitable que, après une certaine durée de résidence, les étrangers disposent du droit de vote sur le plan local. » ²⁷

18. Un argument de poids plaide en faveur du droit de vote des ressortissants étrangers durablement établis, au moins en ce qui concerne les élections municipales, pourrait être le fait qu’ils paient des impôts dans leur pays d’accueil et qu’ils contribuent donc à la vie de la communauté locale. À cet égard, il semble pleinement justifié que ces contribuables jouissent du droit de participer à la vie publique par le biais du processus électoral, ne serait-ce que par souci d’équité.

IV. Citoyenneté et résidence comme conditions au droit de vote

19. Le Conseil de l’Europe, en particulier le CPLRE et l’Assemblée parlementaire, attache une grande importance à la question de l’intégration des étrangers dans les États membres, et notamment en ce qui concerne leur participation à la prise de décision. Au cours de ces dix à douze dernières années, une attention spéciale a été placée sur la participation des ressortissants étrangers aux élections locales.

20. Ces efforts se sont traduits par l’attribution du droit de vote aux résidents étrangers de certains États membres du Conseil de l’Europe. Par exemple, selon l’article 70, paragraphe 2, de la Constitution de la Hongrie : « les ressortissants non hongrois vivant sur le territoire de la République de Hongrie en tant qu'immigré disposent eux aussi du droit de suffrage lors de l'élection des conseillers municipaux et des maires, ainsi que du droit de participation au référendum local et à l'initiative populaire locale s'ils se trouvent sur le territoire national le jour de l'élection ou du référendum. »

21. L’article 15 de la Constitution de la République du Portugal stipule que « la loi, sous réserve de réciprocité, peut accorder à des étrangers résidant sur le territoire national la capacité électorale active et passive pour l'élection des membres des organes des collectivités locales. Sous réserve de réciprocité, la loi peut aussi accorder aux citoyens des États membres de l'Union européenne résidant au Portugal le droit d'élire les députés au Parlement européen et d'être élus. »

22. Selon l’alinéa B 3 de la loi électorale des Pays-Bas, « 1. Les personnes qui résident dans la municipalité le jour du dépôt des candidatures et celles qui sont âgées de dix-huit ans le jour du scrutin doivent élire les membres des conseils municipaux. 2. Pour avoir le droit de voter, les personnes qui ne sont pas ressortissantes d’un État membre de l’Union européenne au jour du dépôt des candidatures doivent répondre aux conditions suivantes : « (a) Être autorisées à résider aux Pays-Bas conformément aux alinéas 9 ou 10 de la loi sur les étrangers ou à un accord entre une organisation internationale et l’État des Pays-Bas, et (b) Avoir été résident aux Pays-Bas pendant une période ininterrompue d’au moins cinq ans jusqu’au jour du dépôt des candidatures et disposer du droit de résidence conformément à l’alinéa (a) susmentionné ou à l’alinéa 9a de la loi sur les étrangers… »

23. En général, le droit de vote aux élections municipales est accordé dans de nombreux pays aux personnes qui résident légalement en dehors de leur pays d’origine, c’est-à-dire les étrangers ou non-ressortissants. Ce droit dépend de la durée de résidence dans le pays (communauté) d’accueil. Les arguments en faveur de cette pratique reposent sur un certain nombre de motifs complémentaires liés à l’intégration, à la représentation (les non-ressortissants qui résident légalement dans un pays paient leurs impôts) et aux droits de l’homme, notamment le droit des non ressortissants d’exprimer leurs opinions.

24. À notre avis, la résidence pourrait être un critère d’attribution du droit de vote aux non-ressortissants, non seulement aux élections municipales, mais également aux élections régionales, nationales et présidentielles. L’ensemble des résidents (citoyens et non-citoyens) pourraient ainsi jouir d’un traitement équitable sans que soient fixés des critères discriminants, comme le nombre de résidents étrangers par

rapport au nombre de citoyens. Notre raisonnement s’appuie sur la réalité, qui montre que la plupart des étrangers qui résident en permanence dans un pays d’accueil sont plus familiarisés et intéressés par la vie politique de ce pays que par celle de leur pays d’origine.

V. Citoyenneté et résidence comme conditions de l’éligibilité

25. Dans la plupart des États membres du Conseil de l’Europe, la citoyenneté est une condition de l’éligibilité (droit électoral passif). Cette condition est compréhensible compte tenu de la nature de la représentation locale. Les résidents d’une municipalité ne peuvent pas être représentés par une personne qui n’est pas familiarisée avec la vie de la communauté. La loi électorale, notamment celle réglementant les élections municipales, stipule donc à juste titre que la citoyenneté est une condition préalable à l’éligibilité. Cette pratique est conforme à la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local.

26. L’article 6 du chapitre C de cette Convention, intitulé « droit de vote aux élections locales », énonce que « chaque Partie s'engage, sous réserve des dispositions de l'article 9, paragraphe 1, à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales à tout résident étranger, pourvu que celui-ci remplisse les mêmes conditions que celles qui s'appliquent aux citoyens et, en outre, ait résidé légalement et habituellement dans l'État en question pendant les cinq ans précédant les élections. Un État contractant peut cependant déclarer, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion, qu'il entend limiter l'application du paragraphe 1 au seul droit de vote. »

27. Selon l’article 7 de cette Convention, « chaque Partie peut, unilatéralement ou dans le cadre d'accords bilatéraux ou multilatéraux, stipuler que les conditions de résidence spécifiées à l'article 6 sont satisfaites par une période de résidence plus courte. »

VI. Les expatriés et le droit de vote dans leur pays d’origine

28. La plupart des citoyens des pays européens qui travaillent ou séjournent à titre temporaire à l’étranger sont inscrits sur les listes électorales de leur pays d’origine. Ces listes contiennent en général le dernier lieu de résidence de la personne inscrite avant son départ pour l’étranger. Il est donc manifeste qu’aux yeux du législateur, le lieu de résidence est un critère déterminant pour qu’un citoyen (qui a un droit de vote) figure dans une liste électorale. Dans la plupart des pays, les personnes qui ont un suffrage actif peuvent l’exercer si elles ont (ou avaient) un lieu de résidence sur le territoire de leur pays d’origine avant leur départ à l’étranger et ce, quel que soit leur nouveau lieu de résidence. La méthode d’enregistrement de la nouvelle résidence et d’annulation de l’ancienne résidence, ou de la résidence temporaire, fait l’objet d’une réglementation différente selon les législations des pays.

29. Par exemple, aux termes de l’article 121, paragraphe 2, de la Constitution de la République du Portugal, « la loi réglemente l'exercice du droit de vote des citoyens portugais résidant à l'étranger. Elle doit vérifier l'existence de liens réels avec la communauté nationale. »

30. L’article 8 du code électoral de la République d’Albanie prévoit que « les électeurs qui vivent dans un autre État n’ont le droit de voter que sur le territoire de la République d’Albanie, au lieu de résidence où ils sont inscrits dans le registre d’état civil, à condition qu’ils soient inscrits dans le registre électoral national conformément aux procédures prévues dans ce Code, et qu’ils possèdent une carte d’électeur. »

31. Une question découle des faits susmentionnés : pourquoi la plupart des États se rallient-ils à l’idée de lier le droit de vote d’un citoyen à son lieu de résidence ? La méthodologie d’enregistrement des électeurs détermine la répartition des bureaux de vote et celle des districts électoraux. Cependant, les citoyens qui résident à l’étranger le jour du scrutin dans les mêmes États membres du Conseil de l’Europe peuvent exercer leur droit de vote dans les bureaux diplomatiques ou consulaires, ou par voie postale. Cependant, selon la législation de ces mêmes pays, les électeurs doivent revenir dans leurs pays respectifs pour voter dans le bureau de vote de la municipalité où ils résidaient avant de quitter le pays. Tous les électeurs ne sont pas en mesure de faire cette démarche.

32. Selon nous, le pays d’origine devrait trouver une formule qui englobe cette catégorie d’électeurs qui résident à l’étranger et veulent voter sans pouvoir pour autant revenir dans leur pays d’origine le jour du scrutin. C’est au citoyen de décider s’il souhaite exercer ce droit. La même démarche pourrait s’appliquer à la condition juridique du suffrage passif, en sorte que tout citoyen répondant aux conditions générales requises pourrait se porter candidat aux élections nationales sans être tenu de résider dans son pays d’origine. Le seul lien juridique avec l’État qu’un candidat doit respecter est celui de la citoyenneté. Cette démarche est particulièrement importante pour les pays qui ont de nombreux ressortissants à l’étranger dont

l’intention est de continuer à participer activement à la vie de leur pays d’origine (le fait que ces personnes vivent à l’étranger ne les empêche pas d’être éligibles au Parlement).

VII. Personnes reconnues coupables d’infractions pénales ou condamnées à des peines de prison

33. Dans un certain nombre de pays, les personnes condamnées à des peines de prisons ou reconnues coupables d’infractions pénales sont autorisées à voter sans restrictions. Cependant, certains États privent les détenus du droit de vote ou d’éligibilité.

34. L’article 27 de la Constitution de l’Arménie prévoit que « … les citoyens reconnus incapables par une décision judiciaire ou coupables d’infractions pénales et condamnés à une peine de prison ne peuvent ni voter ni être élus. ».

35. Aux termes de l’article 58 de la Constitution de la République d’Estonie, « la loi peut restreindre la participation aux élections des citoyens estoniens qui ont été condamnés par décision judiciaire et qui purgent une peine de prison. »

36. Selon l’article 70, paragraphe 3, de la Constitution de la République de Hongrie : « Est exclu du droit de vote … celui qui est sous l'effet d'une interdiction légale par jugement définitif, celui qui est sous le coup d'un jugement définitif de privation de liberté et celui qui reçoit des soins contraints en institution décidés par jugement définitif dans une procédure pénale. »

37. L’article 62, paragraphe 2, de la Constitution de la République de Pologne, énonce que « les personnes déchues de leurs droits publics ou électoraux par une décision judiciaire sont privées du droit de participer à un référendum ou du droit de vote. »

38. L’article 34, paragraphe 2, de la Constitution roumaine précise que « ... les personnes condamnées, par décision judiciaire définitive, perdent également le droit de vote. » ²⁸

39. Le paragraphe 4, partie I, de la loi qui régit les élections au Parlement danois [le Folketing)] prévoit que : « 4.-(1) Le droit d’éligibilité au Folketing est accordé à toute personne bénéficiant du droit de vote conformément à l’article 1, cf. article 2, sauf si l’opinion publique estime que cette personne est condamnée pour un acte qui la rend indigne d’être membre du Folketing, cf. loi constitutionnelle, articles 30 et 33. [ ... ] (2) Une personne peut néanmoins se porter candidat à une élection malgré les objections concernant sa non éligibilité. »

40. L’article 6 du code électoral de la Belgique exclut des listes électorales ceux qui ont été reconnus d’infractions pénales et les prive du droit de vote.

41. Selon la Commission de Venise, les détenus doivent être autorisés à exercer leur droit de vote sans restrictions sauf si la privation de ce droit fait partie de la peine judiciaire. Avant de prononcer une telle sanction, la justice doit en évaluer la nécessité et respecter le principe de proportionnalité. Une sanction pénale conduisant à l’emprisonnement ne doit pas être synonyme de privation automatique de l’un des droits politiques les plus importants dans une société démocratique, à savoir le droit de vote.

42. Selon le Code de bonne conduite en matière électorale de la Commission de Venise, l’exclusion du droit de vote est soumise à quatre conditions cumulatives : elle doit être prévue par la loi, elle doit respecter le principe de la proportionnalité, elle doit être motivée par une interdiction pour motifs liés à la santé mentale ou des condamnations pénales pour des délits graves et elle doit être prononcée par un tribunal dans une décision spécifique. ²⁹

VIII. Personnes qui remplissent leurs obligations militaires

43. Les personnes qui remplissent leurs obligations militaires ainsi que les personnes qui appartiennent aux forces de police ont une situation particulière dans certaines sociétés, au point qu’elles sont parfois privées du droit de vote et d’éligibilité. Ce cas est loin d’être généralisé, et de nombreux pays accordent le droit de vote à ces personnes, en le soumettant à certaines conditions qui ne sont pas nécessairement restrictives.

44. Aux termes de l’article 2, paragraphe 2, du code électoral de l’Arménie, « les citoyens qui effectuent leur service militaire ou qui suivent une formation militaire ne peuvent pas participer aux élections locales et parlementaires… » L’article 10 de ce code stipule même que : « … les citoyens qui effectuent leur service militaire ou qui suivent une formation militaire et qui n’ont pas été rayés des registres avant d’être appelés sous les drapeaux ne peuvent pas être inclus dans les listes électorales pendant les élections locales ou parlementaires. »

45. L’article 7 de la loi électorale de la Turquie, dont les dispositions réglementent les élections et la tenue des registres électoraux, prévoit que « … seront exclus du droit de voter : 1) les soldats, caporaux et sergents en service actif dans les forces armées turques (ceux qui sont en permission pour une raison quelconque seront strictement soumis à cette disposition) ; 2) les étudiants d’écoles militaires ... »

46. L’article 13, paragraphe 2, du code électoral de la République de Moldova énonce que « les personnes suivantes ne peuvent pas être élues : a) les militaires en service actif ; b) les personnes dont la situation est incompatible dans le cadre des lois actuelles, jusqu’à l’expiration de l’incompatibilité ; c) les personnes qui ne répondent pas aux exigences du paragraphe (1) du présent article. »

47. Ces différents régimes d’exclusion et de restrictions s’expliquent par l’histoire des relations entre la société civile et les militaires. Pour autant, le besoin d’un contrôle démocratique des militaires ne doit pas servir d’excuse à la privation automatique des personnes effectuant leur service militaire de leur droit de vote. Ces personnes doivent également pouvoir jouir pleinement de leurs droits de citoyenneté, ce qui ne doit pas non plus empêcher les États de disposer d’une certaine marge d’appréciation applicable dans des circonstances prévues clairement par la loi.

IX. Personnes atteintes de maladies mentales

48. La participation dans la vie démocratique d’une société présuppose certaines capacités mentales. À ce titre, le droit de vote des personnes atteintes de maladies mentales est soumis à des restrictions limitées, relativement courantes dans la plupart des pays du Conseil de l’Europe.

49. L’article 45, paragraphe 2, de la Constitution de l’Albanie, prévoit que « les citoyens qui ont été déclarés incapables par une décision judiciaire définitive n’ont pas le droit de voter. »

50. Aux termes de l’article 2, paragraphe 5, du code électoral de l’Arménie, « les citoyens qui ont été reconnus comme souffrant d’incapacité mentale par une décision de justice… ne peuvent pas élire ou être élus. » Selon l’article 57, paragraphe 2, de la Constitution de la République d’Estonie, « un citoyen estonien qui a été déclaré mentalement incapable par un tribunal ne doit pas avoir le droit de vote. »

51. L’article 4 de la loi réglementant l’élection des représentants au Parlement de la Croatie énonce que « les représentants au Parlement sont élus sur la base du suffrage universel direct et égal par tous les citoyens croates…, à l’exception de ceux qui sont privés du droit d’exercer une activité commerciale par une décision de justice motivée… »

52. Il est écrit dans l’article 62, paragraphe 2, de la Constitution de la République de Pologne, que « les personnes qui, par une décision judiciaire définitive, ont été déclarées en état d’incapacité juridique … n’ont ni le droit de participer à un référendum, ni le droit de voter. » Selon l’article 34 de la Constitution de la Roumanie, « les personnes mentalement arriérées ou les aliénés mentaux, placés sous tutelle, ainsi que les personnes condamnées par décision judiciaire perdent leurs droits électoraux. »

53. L’article 4, paragraphe 6, la loi fédérale réglementant l’élection des députés à la Douma d’État de l’Assemblée fédérale de la Fédération de la Russie énonce qu’« un citoyen de la Fédération de Russie déclaré incapable par un tribunal ou condamné à la détention par une décision de justice n’a ni le droit d’élire, ni celui d’être élu. »

54. On trouve des règles analogues, parfois particulières, dans d’autres pays. Ainsi, l’article 13, paragraphe 3, de la loi électorale fédérale de l’Allemagne, prévoit des restrictions concernant « toute personne qui, en vertu d’une prescription juridique conforme à l’article 63 conjointement à l’article 20 du Code pénal, se trouve internée dans un hôpital psychiatrique. » Selon l’article 70, paragraphe 3, de la Constitution de la Hongrie, « ne dispose pas du droit électoral celui qui est sous curatelle limitant ou excluant la capacité d'agir ou celui qui est sous l'effet d'une interdiction légale par jugement définitif, celui qui est sous le coup d'un jugement définitif de privation de liberté et celui qui reçoit des soins contraints en institution décidés par jugement définitif dans une procédure pénale. » En Belgique, l’article 7 de la loi électorale restreint le droit de vote de ceux qui ont été déclarés mentalement incapables ou internés par application des dispositions de la loi. L’article 8 de la loi électorale de la Turquie, dont les dispositions réglementent les élections et la tenue des registres électoraux, stipule que les personnes qui sont placées sous tutelle ou exclues du service public ne sont pas autorisées à voter.

55. Les conditions juridiques de ces restrictions doivent être clairement définies par la loi et la privation du droit de vote et d’éligibilité découlant d’une incapacité mentale ne peut être imposée que par une décision judiciaire.

X. Minorités nationales et personnes possédant la double nationalité

56. Il est écrit dans l’article 15 de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités nationales que « les parties s’engagent à créer les conditions nécessaires à la participation effective des personnes appartenant à des minorités nationales à la vie culturelle, sociale et économique, ainsi qu’aux affaires publiques, en particulier celles les concernant. »

57. Les actions positives dans le domaine des règles électorales sont un moyen d’assurer la participation effective des personnes appartenant à des minorités nationales. Le Code de bonne conduite en matière électorale de la Commission de Venise définit les principes de base permettant d’élaborer des mesures positives en matière électorale, telles que : les partis de minorités nationales doivent être autorisés ; l’adoption de règles garantissant aux minorités nationales des sièges réservés ; les seuils électoraux (quorums) ne devraient pas affecter les chances des minorités nationales d’être représentées ; les circonscriptions électorales (leur nombre, leur taille et leur importance) peuvent être établies en vue de favoriser la participation des minorités dans les processus décisionnels. ³⁰

58. Par ailleurs, la possession d’une double nationalité ou de plusieurs nationalités ne doit pas être un obstacle à l’exercice du droit de vote dans le pays d’origine et le pays d’accueil.³¹ Cette approche est totalement conforme à l’article 17, paragraphe 1, de la Convention européenne qui stipule que les ressortissants d’un État Partie possédant une autre nationalité doivent avoir, sur le territoire de cet État Partie dans lequel ils résident, les mêmes droits et devoirs que les autres ressortissants de cet État Partie.

XI. Conclusions

59. Dans la plupart des pays examinés, l’âge minimum d’obtention du droit de vote est de dix-huit ans, celui de l’éligibilité étant variable. À cet égard, nous appuyons la recommandation de la Commission de Venise qui énonce que « l’éligibilité devrait de préférence être acquise au même âge que le droit de vote, mais au plus tard à vingt-cinq ans… » ³²

60. La comparaison des différents pays montre que la résidence l’emporte généralement sur la nationalité en tant que condition préalable au droit de vote. Les pays du Conseil de l’Europe pourraient suivre cette démarche, au moins pour les élections municipales, et compte tenu d’une durée de résidence minimale. En ce qui concerne le droit d’éligibilité, la même démarche pourrait s’appliquer, à condition que la durée de résidence minimale soit plus longue.

61. Dans la plupart des pays comparés, les personnes condamnées pour infractions pénales conservent le droit de vote (avec ou sans restrictions). Le nombre de pays dans lesquels les détenus sont éligibles est réduit. La pratique judiciaire existante permet de conclure que les restrictions au droit de vote en raison d’une condamnation pénale sont difficiles à défendre du point de vue des droits de l’homme. Les restrictions au droit d’éligibilité sont plus faciles à justifier.

62. Dans certains pays, le droit de vote des personnes qui remplissent leurs obligations militaires ainsi que celles qui travaillent dans les forces de police est soumis à des restrictions. Ces personnes sont en fait exclues du droit de vote ou d’éligibilité. Cette pratique est contraire à l’approche commune qui évite de limiter le droit de vote de ces personnes tout en appliquant certaines règles supplémentaires visant à leur permettre de participer aux élections sans restrictions.

63. Les restrictions au droit de vote pour des motifs d’incapacité mentale sont les plus courantes dans les pays comparés. Ce critère d’exclusion du droit de vote et d’éligibilité est accepté par tous les États membres du Conseil de l’Europe. Toutefois, il doit être souligné que ces restrictions sont légitimes lorsqu’elles sont imposées par une décision judiciaire.

64. En général, l’analyse des restrictions au droit de vote considérées dans les États membres du Conseil de l’Europe montre qu’elles ne sont pas la plupart du temps en contradiction avec les principes des droits de l’homme et les pratiques de la citoyenneté. Le droit de vote n’est pas un droit de citoyenneté absolu. À ce titre, les restrictions à ce droit pourraient être justifiées tant qu’elles n’ont pas un caractère discriminatoire. La vraie question n’est pas de savoir si les restrictions actuelles au droit de vote pour des motifs d’âge minimum, de résidence, de nationalité, d’incapacité mentale, de condamnation pénale, etc., sont légales ou légitimes, mais s’il est nécessaire d’autoriser les personnes présentant ces caractéristiques à participer au processus de décision démocratique. Si l’orientation normative est d’élargir le corps électoral, les limites fixées à l’imposition de telles restrictions doivent être plus rigoureuses et plus proches des principes d’universalité.

ANNEXE II

Strasbourg, 4 avril 2005 ÉTUDE n° 306 / 2004	CDL-AD(2005)012 Or. Ang.

Commission européenne pour la démocratie par le droit

(Commission de Venise)

RAPPORT SUR L’ABOLITION DES RESTRICTIONS

AU DROIT DE VOTE

LORS DES ÉLECTION LÉGISLATIVES

Par M. Franz MATSCHER (membre, Autriche)

Approuvé par la Commission de Venise

lors de sa 61^ème réunion plénière

(Venise, 3-4 décembre 2004)

I.       Introduction

1.       Une proposition de résolution sur l’ « Abolition des restrictions au droit de vote lors des élections législatives » a été soumise à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe par M. Frunda et par d’autres le 12 décembre 2003. Le 7 juin 2004, la commission des Affaires juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire demandait à la Commission de Venise de préparer à son intention un rapport sur le cadre juridique et sur la pratique en vigueur dans différents Etats membres du Conseil de l’Europe à propos des restrictions apportées au droit de vote lors des élections législatives, en insistant particulièrement sur la situation des minorités nationales qui ne bénéficient pas de la citoyenneté pleine et entière. La Commission de Venise a nommés rapporteurs Mme Mirjana Lazarova Trajkovska (« ex-République yougoslave de Macédoine » et M. Franz Matcher (Autriche).

2.       Le présent rapport a été approuvé par la Commission lors de sa 61^ème réunion plénière (Venise, 3-4 décembre 2004).

*****

3.       L’Assemblée parlementaire a demandé à la Commission de Venise de lui faire part de son avis sur le problème posé par les « Restrictions au droit de vote lors des élections législatives. »

4.       Compte tenu de la portée de ce mandat, il convient que cet avis traite essentiellement du droit de vote actif et non du problème qui peut paraître similaire – alors qu’il est différent – du droit positif d’être élu, même si ce dernier, dans le droit fil de l’interprétation qu’en a donnée la Cour, est également visé par l’article 3 du Protocole n° 1.

5.       Le présent rapport se propose donc d’examiner la question posée à la lumière de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

6.       Il est important de rappeler d’entrée de jeu que les Etats membres du Conseil de l’Europe sont tenus de respecter les principes de la démocratie parlementaire, de l’Etat de droit, de la protection des droits de l’homme et des droits des minorités (article 3) ; ils doivent aussi veiller à l’application des conventions qu’ils ont ratifiées et honorer les engagements qu’ils ont souscrit lorsqu’ils sont devenus membres du Conseil de l’Europe. Par ailleurs, ils sont tenus de collaborer avec sérieux et efficacité à la réalisation des objectifs du Conseil de l’Europe, tels que définis au chapitre I du Statut (article 3 du Statut).

7.       Si le respect de la première série d’obligations – qui ont une connotation plus ou moins juridique – ne prête que relativement peu à interprétation, les conséquences de la dernière obligation ont un caractère plutôt vague. Naturellement, les Etats membres doivent appliquer une politique qui soit conforme aux objectifs du Conseil de l’Europe, mais il n’existe pas d’obligation légale qui leur soit faite de suivre les idées qui procèdent des divers instruments juridiquement non contraignants (résolutions, recommandations) des organes du Conseil de l’Europe dont, notamment, le Code des bonnes pratiques dans le domaine électoral (document de la Commission de Venise en date de juillet 2003). La même remarque vaut également pour la Convention de 1992 relative à la participation des étrangers à la vie publique locale, aussi longtemps que tel Etat concerné ne l’a pas ratifiée.

8.       Cela dit, même en ce qui concerne la première série d’obligations, les Etats membres bénéficient d’une ample marge d’appréciation dans l’application concrète des principes énoncés au chapitre 1 du Statut. Cette remarque est particulièrement vraie en ce qui concerne le principe de la démocratie parlementaire. En effet, il y a différentes manières de mettre ce principe en œuvre.

9.       S’agissant uniquement de la protection des droits de l’hommes, des droits des minorités et du respect des engagements souscrits au moment de l’adhésion au Conseil de l’Europe, les instruments juridiques applicables ne décrivent que plus ou moins clairement les obligations des Etats concernés.

10.       Aux fins du présent rapport, la Convention européenne des Droits de l’Homme a une importance primordiale. Il doit également être tenu compte de la Convention-cadre et des instruments bilatéraux existants, dans la mesure où ces textes comportent des dispositions ou des règles applicables au droit de vote. La même remarque vaut encore pour les obligations spécifiques au respect desquelles les Etats membres se sont engagés lorsqu’ils ont rejoint le Conseil de l’Europe (c’est le cas, par exemple, au Liechtenstein, à propos du droit de vote des femmes.)

II.       Références au droit de vote dans la Convention et le Protocole n° 1

11.       L’article 3 du Protocole n° 1 (1952) déclare :

Droit à des élections libres

Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif.

12.       L’article 14 de la Convention peut également jouer un rôle dans cette question.

Interdiction des discriminations

La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.

13.       Durant les premières décennies de son existence, la jurisprudence de la Cour sur cette question n’était guère abondante. Dans une large mesure, les arrêts pertinents de la Cour concernaient les droits des minorités, le droit d’être élu et les droits à la liberté d’expression et d’association (articles 10 et 11) mais ils ne concernaient que rarement les restrictions apportées au droit de vote. C’est seulement depuis peu que la Cour a développé une jurisprudence considérable dans le domaine électoral qui traite, notamment, de la question des restrictions apportées au droit de vote.

A.       Affaire Mathieu-Mohin et Clerfayt c/ Belgique, 2.3.1987, A/113

14.       Il n’était pas contesté que, sur le fond, l’affaire avait à voir avec les droits des minorités. Les principales conclusions de la Cour ont été les suivantes :

15.       L’article 3 du Protocole n° 1 donne corps à un principe caractéristique d’une véritable démocratie politique et, en conséquence, il a une importance décisive dans l’économie de la Convention. A l’instar d’autres clauses de fond de la Convention et de ses protocoles additionnels, il n’est pas seulement la source d’obligations entre les Etats puisqu’il impose la reconnaissance des droits individuels de voter et de se porter candidat lors d’une élection.

16.       L’existence d’éventuelles limitations implicites est reconnue : les Etats contractants disposent d’une ample marge d’appréciation mais les droits en cause ne doivent pas être restreints dans des conditions qui compromettraient leur essence même et les priveraient de leur effet utile ; l’obligation existe de poursuivre un but légitime et de ne pas mettre en œuvre des moyens disproportionnés. La notion de « corps législatif » doit être interprétée à la lumière des dispositions constitutionnelles de l’Etat concerné et ne fait pas nécessairement référence au seul parlement national. Dans l’affaire en cause, le Conseil flamand a compétence et dispose de pouvoirs suffisamment étendus pour prétendre être partie prenante dans le « corps législatif ».

17.       Choix du système électoral : les Etats contractants disposent d’une ample marge d’appréciation. Les objectifs sont parfois peu compatibles les uns avec les autres mais l’obligation existe non seulement de garantir la libre expression mais aussi de respecter le principe de l’égalité de traitement de tous les citoyens, même s’il n’est pas nécessaire que toutes les voix pèsent du même poids au regard de l’issue du scrutin ni que tous les candidats aient nécessairement des chances égales de l’emporter.

18.       Contrairement à la Commission, la Cour a estimé à la majorité que, dans cette affaire, il n’y avait pas violation de l’article 3 du Protocole n° 1.

B.       Affaire Ahmed Sadik  c/ Grèce, 15.11.1996, Rep 1996, 1639

19.       Le requérant était membre du parlement grec et il était candidat d’un parti qui représentait une fraction de la population musulmane de la Thrace occidentale. Pendant sa campagne électorale, il avait utilisé des expressions (« électorat turco-musulman », « Turcs de Thrace occidentale ») que les tribunaux grecs avaient considérés offensants et il avait donc été condamné à une peine d’emprisonnement. Sa candidature à une autre élection avait été annulée « pour des raisons techniques ».

20.       Dans sa requête, il se plaignait, entre autres, d’une violation des droits qu’il tire des articles 9, 10, 11 et 14 de la Convention et de l’article 3 du Protocole n° 1 ; la Commission avait déclaré irrecevable ce dernier grief bien qu’elle ait conclu à l’unanimité à une violation de l’article 10. La Cour avait déclaré la requête irrecevable dans sa totalité parce que les recours internes n’avaient pas été épuisés.

21.       En conclusion, ni le rapport de la Commission ni l’arrêt de la Cour ne comportaient de considérations relatives au droit de vote ou au droit d’être élu. Il est manifeste que l’arrêt n’était pas particulièrement ouvert à la question de la protection des minorités.

C.       Gitonas et autres c/ Grèce, 1.7.1977, Rep 1997, 1217

22.       L’élection de cinq parlementaires avait été invalidée conformément à l’article 56 de la Constitution grecque au motif que, pendant plus de trois mois au cours des trois années qui avaient précédé les élections, les requérants avaient été investis d’une fonction publique qui les rendait inaptes à être candidats aux élections.

23.       La Cour déclarait (en substance) :

24.       Une latitude considérable est reconnue aux Etats pour déterminer, dans leur ordre constitutionnel, les règles qui régiront le statut des parlementaires, y compris s’agissant des critères d’inéligibilité – avec possibilité d’opter pour différentes solutions en la matière.

25.       L’incompatibilité visée par l’article 56 de la Constitution grecque répondait à un double objectif essentiel au bon fonctionnement et à la défense des régimes démocratiques ; en effet, il convenait très précisément de faire en sorte que des candidats de différentes opinions politiques bénéficient de moyens d’influence égaux, tout en protégeant l’électorat contre les pressions que pourraient exercer les titulaires d’une fonction publique.

26.       Le système introduit par l’article 56 est apparu à la Cour quelque peu complexe mais il ne pouvait être décrit comme un dispositif incohérent et, moins encore, arbitraire.

27.       En conséquence, contrairement à la majorité de la Commission, la Cour a estimé qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 3 du Protocole n° 1.

D.       Pierre Bloch c/ France, 21.10.1997, Rep 1997, 2206

28.       Le requérant avait été élu député en 1993. Après une révision de ses comptes de campagne, les pouvoirs publics français avaient estimé que les sommes maximales autorisées au titre des dépenses électorales avaient été dépassées et l’avaient sanctionné en lui imposant la déchéance de son mandat de parlementaire, l’interdiction de se présenter à de nouvelles élections pendant un an, l’obligation de verser au Trésor public une somme égale au montant du dépassement et, pour finir, ils l’avaient condamné au paiement d’une amende.

29.       Le requérant n’avait fondé son argumentation que sur des questions de procédure (article 6, paragraphe 1).

30.       La Cour avait conclu qu’il n’y avait pas eu d’accusation pénale et que, par voie de conséquence, l’article 6, paragraphe 1, n’était pas applicable en l’espèce.

31.       Aucune référence n’avait été faite au droit de vote ni au droit d’être élu.

E.       Ahmed et autres c/ GB, 2.9.1998, Rep 1998, 2356

32.       L’affaire concernait les restrictions apportées au droit de certaines catégories de fonctionnaires à s’impliquer dans un certain type d’activités politiques, s’agissant, notamment, du droit d’être candidat à des élections.

33.       Les requérants faisaient valoir que les réglementations applicables entraînaient une violation des droits qu’ils tirent des articles 10 et 11 de la Convention et de l’article 3 du Protocole n° 1.

34.       La Cour a estimé qu’une telle violation n’était pas établie.

35.       En ce qui concerne le grief fondé sur l’article 3 du Protocole n° 1, la Cour déclarait (en substance) :

36.       Les réglementations contestées avaient pour objectif de garantir l’impartialité politique des hauts fonctionnaires. Il était donc légitime qu’un tel objectif entraîne une limitation des droits des requérants à être candidats à des élections. Les restrictions en cause n’étaient applicables qu’aussi longtemps que les requérants occupaient certaines fonctions. Pour importants que soient les droits garantis par l’article 3 du Protocole n° 1, ils n’ont pas de caractère absolu, dans la mesure où l’article 3 reconnaît que, sans les détailler de façon précise – et moins encore en les définissant – ils sont susceptibles de limitations implicites. Dans leur droit interne, les Etats peuvent soumettre le droit de vote et le droit d’être candidat à des élections à des conditions qui ne sauraient, en principe, être écartées en vertu de l’article 3.

F.       Matthews c/ GB, 18.2.1999, Rep 1999, 252

37.       Dans le cadre de la législation de l’Union européenne et de celle de la Grande-Bretagne, le requérant, résident à Gibraltar, avait été écarté des élections au Parlement européen en 1994.

38.       La       Cour avait conclu que la Convention avait été étendue à Gibraltar et que le Protocole n° 3 y était applicable : les élections au Parlement européen étaient visées par l’article 3 du Protocole n° 1. Aucune mention n’était faite de « conditions locales » (au sens de l’article 56, paragraphe 3 de la Convention) qui auraient pu limiter l’application de la Convention.

39.       En conséquence, et contrairement à l’avis de la Commission, la majorité de la Cour (grande chambre) a conclu qu’il y avait bien eu violation de l’article 3 du Protocole n° 1.

G.       Labita c/ Italie, 6.4.2000, Rep 2000

40.       Aux termes du droit italien, les personnes à l’encontre de qui des mesures de prévention ont été prises sur injonction d’un tribunal ou par application d’une décision administrative, sont privées de leur droit de vote avec, pour conséquence, l’obligation de radier les personnes concernées des listes électorales.

41.       Le requérant, même après avoir été acquitté du chef d’appartenance à une organisation de type mafieux, avait fait l’objet d’une mesure du type de celles décrites ci-dessus.

42.       Dans ses conclusions, le gouvernement estimait ces mesures légitimes parce que les personnes en cause faisaient peser un danger sur la société ou étaient soupçonnées d’appartenance à la Mafia.

43.       La Cour devait reconnaître que la suspension provisoire du droit de vote des personnes contre qui des preuves d’appartenance à la Mafia pouvaient être produites, répondait à un but légitime. Mais comme, dans cette affaire, le requérant avait été acquitté, les mesures en cause n’étaient plus jugées proportionnées.

44.       En conclusion, la Cour avait estimé à l’unanimité qu’il y avait bien eu violation de l’article 3 du Protocole n° 1 (la majorité de la Commission s’était exprimée dans le même sens).

H.       Refah Partisi (The Welfare Party) et autres c/ Turquie, 13.12.2003, Rep 2003, Vol 2

45.       Les requérants se plaignaient que la dissolution de leur parti avait eu pour conséquence d’interdire à ses dirigeants de prendre part aux élections.

46.       La Cour estimait que les mesures dont les requérants avaient à se plaindre ne constituaient que les effets secondaires de la dissolution du parti et qu’elles n’entraînaient pas de violation de l’article 11. En conséquence, il n’y avait aucun motif pour examiner séparément les griefs fondés sur l’article 3 du Protocole n° 1.

47.       De ce fait, aucune conclusion n’avait été tirée à propos du droit de vote ou du droit d’être élu.

I.        Zdanoka c/ Lettonie, 17.6.2004, Rep 2004, Vol. V

48.       En raison de ses activités politiques antérieures (membre dirigeant du Parti communiste – supposé faire peser un risque sur la sécurité de l’Etat), il avait été interdit en permanence à la requérante de participer aux élections nationales.

49.       La Cour estimait que même si l’on doit considérer que l’Etat jouit d’une ample marge d’appréciation dans l’organisation du système parlementaire – y compris s’agissant des règles applicables aux critères d’inéligibilité – la mesure en cause n’était pas proportionnée.

50.       En conséquence, la Cour avait conclu à la majorité qu’il y avait bien eu violation de l’article 3 du Protocole n° 1.

J.       Podkolzina c/ Lettonie, 9.4.2002, Rep 2002

51.       La requérante avait été radiée de la liste des candidats aux élections législatives parce qu’elle aurait eu une maîtrise insuffisante de la langue lettone, laquelle était la seule langue de travail du parlement.

52.       La Cour a considéré que la législation correspondante et les règles qui imposaient une maîtrise suffisante de la langue officielle répondaient à un but légitime. Mais la procédure suivie par les instances qualifiées pour attester de la compétence linguistique de la requérante n’étaient pas de nature à garantir fondamentalement l’objectivité et l’équité.

53.       En conséquence, la décision de radier la requérante de la liste des candidats ne pouvait être considérée nécessaire. En conclusion, la Cour avait estimé à l’unanimité qu’il y avait bien eu violation de l’article 3 du Protocole n° 1.

K.       Hirst c/ Royaume-Uni (n° 2), 30.69.2004, Rep 2004

54.       Le requérant avait été condamné à une peine discrétionnaire d’emprisonnement à vie en raison de ses troubles mentaux, après avoir plaidé coupable du chef d’homicide involontaire et il est actuellement toujours détenu dans un établissement pénitentiaire.

55.       Aux termes de la législation britannique, il lui est interdit de voter aux élections législatives ou locales.

56.       La Cour a déclaré que si l’article 3 du Protocole n° 1 comporte dans ses termes mêmes l’obligation faite à la Haute Partie contractante d’organiser des élections qui garantissent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif, la jurisprudence de la Cour précise que ce même article garantit les droits individuels, y compris le droit de voter et celui d’être candidat aux élections. Bien que ces droits aient un caractère central dans une démocratie et dans un Etat de droit, ils n’ont pas de caractère absolu et peuvent être soumis à des restrictions. Les Etats contractants disposent d’une ample marge d’appréciation dans ce domaine mais il incombe à la Cour de déterminer en dernière instance si les exigences posées par l’article 3 du Protocole n° 1 ont bien été satisfaites. La Cour doit s’assurer que les conditions en cause n’entraînent pas une limitation des droits précités qui serait de nature à compromettre leur essence même et à les priver de leur effet utile ; elle doit donc veiller à ce que ces restrictions soient imposées dans un but légitime et à ce que les moyens mis en œuvre ne soient pas disproportionnés.

57.       La Cour faisait référence à une autre affaire récente (H.D.U./I, 28.1.2002). Dans cette affaire, elle avait rejeté les recours fondés sur l’article 3 du Protocole n° 1 contre une décision prise par le tribunal de priver le requérant de son droit de vote, du fait que ce dernier avait été condamné pour fraude fiscale à une peine d’emprisonnement d’une durée de trois ans avec, à titre de sanction subsidiaire, l’interdiction d’exercer des fonctions publiques pendant deux ans.

58.        A cette occasion, la Cour avait procédé à un examen approfondi du problème des restrictions apportées au droit de vote et elle notait, à propos de la notion de marge d’appréciation, qu’il existe des divergences dans les textes et dans la pratique entre les différents Etats contractants. Il y a, d’un côté, quelques dix-huit pays dans lesquels aucune restriction n’est imposée au droit de vote des détenus ; dans quelques treize autres pays, les prisonniers n’ont pas la capacité juridique pour voter parce que la loi la leur a retirée ou parce qu’aucune disposition ne les y habilite ; enfin, entre ces deux extrêmes se situent les autres Etats contractants pour lesquels la perte des droits électoraux est personnalisée en fonction des infractions, des catégories d’infractions ou est laissée à la discrétion du tribunal qui prononce la condamnation. Cette absence de consensus clair souligne l’importance de la notion de marge d’appréciation reconnue aux corps législatifs nationaux dans la définition des conditions qui régissent le droit de vote. Pour autant, la Cour n’avait pas considéré qu’un Etat contractant puisse s’appuyer sur la notion de marge d’appréciation pour justifier des restrictions au droit de vote qui n’auraient pas fait l’objet d’un débat approfondi au parlement et qui résulteraient, pour l’essentiel, d’une absence de mise en question et d’un respect passif de la tradition historique.

59.       A propos du but légitime poursuivi par la législation restrictive (conformément aux conclusions écrites du gouvernement, il s’agit de prévenir la criminalité et de sanctionner les délinquants, de renforcer le sens de la responsabilité civique et de développer le respect de la loi), il semble que la Cour n’ait pas été convaincue par les arguments du gouvernement.

60.       Quels qu’aient été ses doutes quant à la validité de l’un ou l’autre objectif à l’époque contemporaine, la Cour notait que les différences constatées dans les philosophies politiques et les politiques pénales susceptibles d’être invoquées dans le contexte et sous l’angle de cette affaire en particulier, pourraient interdire de reconnaître à ces buts un fondement légitime, même sur un plan abstrait ou symbolique. La Cour laissait donc la question ouverte, dans la mesure où il n’était pas indispensable en l’espèce de prendre une décision.

61.       En règle générale et s’agissant de la question de la proportionnalité, la Cour notait à propos des conditions dans lesquelles les restrictions sont appliquées au Royaume-Uni que la distinction est faite entre les divers motifs de détention et les différents types de crimes et délits et que lesdites restrictions pouvaient donc être considérées moins draconiennes que le régime qui leur est applicable dans certaines autres juridictions. Ces restrictions ne sont imposées qu’aux personnes condamnées en raison de crimes suffisamment graves pour justifier une peine carcérale immédiate et ne s’appliquent ni aux détenus en prévention ni à ceux qui ont pu être incarcérés pour défaut de paiement de leurs amendes ou pour outrage au tribunal. En outre, l’incapacité induite par ces restrictions est levée dès que le détenu est libéré.

62.       La Cour accepte l’idée qu’il y a un domaine dans lequel une ample marge d’appréciation doit être reconnue au corps législatif national pour décider si les restrictions apportées au droit de vote des prisonniers peuvent être toujours justifiées à l’époque contemporaine et, dans l’affirmative, pour établir comment il est possible de parvenir à un équilibre harmonieux. En particulier, il devrait incomber au corps législatif de décider si une restriction au droit de vote, quelle qu’elle soit, doit être personnalisée en fonction de certaines infractions spécifiques ou limitée aux infractions particulièrement graves ou si, par exemple, le tribunal en charge de la condamnation doit disposer d’un pouvoir discrétionnaire pour priver de son droit de vote telle personne condamnée. Quoi qu’il en soit, la Cour faisait observer que rien ne laissait penser que le corps législatif du Royaume-Uni ait jamais songé à pondérer les intérêts en présence ou à évaluer la proportionnalité de l’interdiction opposée aux détenus condamnés. La Cour ne pouvait accepter qu’une interdiction absolue de voter – opposable à quel que prisonnier que ce soit qui purgerait une peine, dans quelle que circonstance que ce soit – tombe sous le coup de la marge d’appréciation acceptable. En l’espèce, le requérant avait perdu son droit de vote à cause d’une restriction automatique et générale imposée aux prisonniers condamnés.

63.       A l’unanimité, la Cour a estimé qu’il y avait bien eu violation de l’article 3 du Protocole n° 1.

L.       Azis c/ Chypre, 22.6.2004

64.       Le requérant fait partie de la communauté chypriote turque implantée dans la partie non occupée du territoire de Chypre.

65.       Conformément aux dispositions pertinentes de la Constitution chypriote, il ne pouvait être inscrit sur les listes électorales des chypriotes grecs même si la Constitution reconnaît que les citoyens de la République peuvent avoir des origines ethniques différentes.

66.       La Cour a considéré que, nonobstant la marge d’appréciation reconnue aux Etats, ceux-ci ne pouvaient exclure des personnes ou des groupes de personnes de la participation à la vie politique du pays et, en particulier, les tenir à l’écart du choix du corps législatif.

67.       Du fait que le requérant avait été totalement privé de toute opportunité de faire valoir son opinion sur le choix des membres du parlement dans le pays dont il avait la nationalité et où il avait toujours vécu, la Cour a estimé à l’unanimité qu’il y avait eu violation de l’article 3 du Protocole n° 1.

68.       Dans cette affaire, la Cour a également conclu à une violation de l’article 14 de la Convention, dans la mesure où il y avait eu une incontestable inégalité de traitement dans la jouissance des droits protégés par la Convention et que cette inégalité devait être considérée comme un élément fondamental de l’affaire.

M.        Melnychenko c/ Ukraine, 19.10.2004

69.       Le requérant, citoyen ukrainien, avait quitté son pays par crainte des représailles politiques et vivait depuis cinq ans aux Etats-Unis. Sur son passeport, il était domicilié à Kiev. Or, sa candidature aux élections législatives en Ukraine avait été rejetée.

70.       La Cour a déclaré que le fait d’imposer des conditions en matière de domicile pour autoriser l’exercice du droit de vote n’était pas en soi déraisonnable ou arbitraire. Pour autant que le droit de se porter candidat à une élection ait été concerné, même des conditions plus restrictives pourraient être imposées mais, jusqu’alors, la Cour ne s’était jamais penchée sur une exigence de ce type.

71.       Selon le droit ukrainien, la condition imposée en matière de domiciliation des candidats n’est pas absolue et, au moment d’inscrire l’un d’entre eux, les pouvoirs publics doivent tenir compte de la situation personnelle dudit candidat. Et comme il n’y avait aucune preuve de l’intention du requérant de quitter définitivement son pays, la Cour a estimé que le refus de l’inscrire en tant que candidat aux élections législatives violait son droit d’être candidat aux élections.

72.       A une large majorité, la Cour a conclu qu’il y avait eu violation de l’article 3 du Protocole n° 1.

73.        b) Par ailleurs, il existe une abondante jurisprudence de l’ancienne Commission à propos des droits électoraux et, notamment, des restrictions apportées à l’exercice du droit de vote. Mais, de façon générale, les requêtes avaient été déclarées irrecevables pour être manifestement dépourvues de tout fondement.

74.       Les décisions de la Commission ont apporté des réponses aux questions suivantes :

-       Qu’elles soient placées en détention ou qu’elles ne soient plus détenues, les personnes condamnées en raison d’agissements incompatibles avec la qualité de citoyen (pendant la Seconde guerre mondiale) peuvent être privées à vie de leur droit de vote (X c/ Pays-Bas, 19.12.1974, DR 1, 87 ;  X c/ Belgique, 3.12.1979, DR 18, 250).

-       Les dirigeants d’organisations racistes ou xénophobes peuvent être privés de leur droit de se porter candidat à des élections (par référence à l’article 17 de la Convention).

-       La question générale de savoir si l’article 3 du Protocole n° 1 est applicable aux élections municipales n’a pas été tranchée (Glimmerveen et Hagenbeek c/ Pays-Bas, 11.10.1979, DR 18, 187).

-       Le fait de posséder une double nationalité peut être un motif d’exclusion du droit d’être parlementaire (Ganchev c/ Bulgarie, 25.11.1996, DR 87-A, 130).

      La nationalité, le domicile et l’âge sont des critères généralement admis, notamment pour justifier les restrictions apportées au droit de vote ou au droit d’être élu.

-       La réponse à la question de savoir si les organes municipaux, provinciaux et régionaux font partie du « corps législatif » est fonction du statut de ces instances au sein de l’ordre constitutionnel national (Lukesch c/ Italie, 21.5.1997, DR 89-A, 76).

-       La condition imposée d’une résidence ininterrompue d’une durée de quatre années n’est pas, en elle-même, contraire à l’article 3 du Protocole n° 1 et peut être légitime (Polacco et Garofalo c/ Italie, 15.9.1997, DR 90-A 5).

-       Le fait d’interdire de devenir parlementaire à quelqu’un qui est déjà membre du parlement d’un autre Etat n’est pas incompatible avec l’article 3 du Protocole n° 1 (M c/ Royaume-Uni, 7.3.1984, DR 37, 129).

-       En règle générale, les limites d’âge doivent être acceptées (quarante ans est une condition requise pour être candidat au Sénat (W, X, Y, Z / B Yb 18 1975, 236).

-       Une personne condamnée à une peine d’emprisonnement d’une durée de dix-huit mois (pour avoir refusé, en tant qu’objecteur de conscience, de satisfaire à ses obligations militaires) peut être privée de son droit de vote pour une période qui dépasse de trois ans la durée de sa peine (H c/ Pays-Bas, 4.7.1983, DR 33, 242).

-       La privation de facto du droit de vote imposée à un prisonnier (convaincu d’infractions graves et condamné à une peine d’emprisonnement d’une durée de dix ans) n’a pas d’incidence sur les droits qu’il tire de l’article 3 du Protocole n° 1 (Holland c/ Irlande, 14.4.1998, DR 93-A, 15).

-       L’exigence imposée aux candidats à des élections de faire acte de candidature dans une langue particulière (langue officielle de l’Etat, avec, toutefois, possibilité pour le candidat de joindre une traduction dans la langue en cause) n’a pas d’incidence sur l’applicabilité de l’article 3 du Protocole n° 1 (Frjske Nasjonale Partis et autres c/ Pays-Bas, 12.12.1985, DR 45, 240).

III.       Conclusions

75.       S’il apparaît que l’ancienne Commission répugnait plutôt à s’informer des différentes restrictions apportées au droit de vote et au droit d’être élu par les divers ordre juridiques internes des Etats membres – et, en effet, la plupart du temps, elle rejetait les requêtes pour être manifestement non fondées – depuis environ cinq ans la Cour a eu l’occasion de développer une jurisprudence abondante autour de l’article 3 du Protocole n° 1. C’est dans ce contexte que la Cour a également tenu compte des articles 10 et 11 de la Convention mais elle n’a que rarement examiné le problème en cause sous l’angle de l’article 14. De façon générale, la Cour a estimé qu’il n’était pas nécessaire d’examiner cette question séparément parce qu’elle ne constitue que l’un des aspects des droits protégés par l’article 3 du protocole n° 1.

76.       Les restrictions liées au sexe dans l’institution du vote familial impliqueraient une violation nette du droit à la non-discrimination et/ou du caractère individuel du suffrage. Par ailleurs, le système du scrutin public ne serait pas compatible avec le principe du « scrutin secret » dont traite l’article 3 du Protocole n° 1.

77.       D’autre part, l’institution d’un vote des femmes juridiquement contraignant est susceptible d’être mis en question ; un droit de ce type serait difficilement compatible avec le principe de l’ « égalité du suffrage » et constituerait une discrimination au sens de l’article 14 de la Convention, alors que les mesures prises en faveur d’une minorité constituent une discrimination positive acceptable, conformément à l’article 4, paragraphe 3 de la Convention-cadre. Mais la Cour n’a jamais apporté de réponses à ces questions.

78.       En tout état de cause, l’article 3 du Protocole n° 1 concerne implicitement le droit d’être élu.

79.       Les principes développés à propos du droit de vote et du droit d’être élu sont applicables, mutatis mutandis, vice versa.

80.       L’expression « corps législatif » au sens de l’article 3 du Protocole n° 1 ne désigne pas seulement le parlement national ; elle peut également englober des instances législatives régionales, dans la mesure où les parlement régionaux ont une ou des compétences législatives importantes (Mathieu-Mohin et Clerfayt c/ Belgique) ; il semblerait que les élections administratives ne soient pas concernées par l’article 3 du Protocole n° 1.

81.       Par ailleurs, les élections au Parlement européen sont bien concernées par l’article 3 du Protocole n° 1 (Matthews c/ Royaume-Uni, 1999).

82.       La Cour met constamment l’accent sur le fait que le champ couvert par l’article 3 du Protocole n° 1 laisse la place à des limitations inhérentes et que les Etats jouissent d’une ample marge d’appréciation, naturellement sous le contrôle de la Cour. Toutefois, les mesures prises par l’Etat ne doivent pas compromettre l’essence même des droits protégés par l’article 3 du Protocole n° 1.

83.       Les mesures en cause doivent poursuivre un but légitime et n’être ni arbitraires ni disproportionnées. Il est peut-être possible de déduire de la lecture des derniers arrêts cités plus haut (Labita c/ Italie, 2002, Zdanoka c/ Lettonie, 2004, Hirst c/ Royaume-Uni, 2004) que la Cour tend à n’accepter ces restrictions que lorsqu’elles sont justifiées par un motif sérieux.

84.       La condition liée à la nationalité pour jouir du droit de vote et du droit d’être élu n’a jamais été mise en cause dans la jurisprudence de la Cour et l’exigence d’une certaine période de résidence a également été considérée légitime (Polacco et Garofalo c/ Italie, 1997).

85. Toutefois, l’existence de droits électoraux – reconnus à des immigrants qui n’ont pas acquis la nationalité de leur pays d’accueil – ne peut être déduite de la jurisprudence de la Cour (à ce propos, et s’agissant des élections administratives, les règles de l’Union européenne sont différentes).

86.       Les restrictions apportées aux droits électoraux des personnes condamnées et/ou incarcérées peuvent être légitimes mais, pour les justifier, il faut que des raisons impérieuses et graves puissent être avancées (Labita c/ Italie, 2000 ; Hirst c/ Royaume-Uni, 2004). En tout état de cause et à ce propos, la récente jurisprudence de la Cour est beaucoup plus nuancée que les décisions de l’ancienne Commission.

87.       Il semblerait que la même remarque soit vraie en ce qui concerne les personnes détenues en raison de leurs troubles mentaux.

88.        La Cour n’a jamais répondu à la question de l’âge minimal. A ce propos, il faut s’attendre à ce que la Cour accorde une place à des dispositions différentes dans la législation nationale. Cela dit, l’existence de limites d’âge distinctes pour l’exercice du droit de vote et du droit d’être élu repose sur une base objective et n’a pas de caractère discriminatoire.

89.       Les conditions posées du point de vue de la maîtrise d’une langue pour prétendre jouir du droit d’être élu – mais non du droit de vote – sont, en tant que telles, légitimes mais elles ne doivent pas être disproportionnées (Podkolzina c/ Lettonie, 2002).

90.       Les instruments modernes des organes du Conseil de l’Europe relatifs au droit de vote ou au droit d’être élu poursuivent un but légitime et les tendances qu’ils manifestent peuvent être favorablement accueillies. Mais, pour le moment, ils ne trouvent qu’un soutien relatif dans la jurisprudence de la Cour et ne peuvent être considérés comme des éléments représentatifs du droit de la Convention.

91.       Il se pourrait qu’à l’avenir la jurisprudence de la Cour s’oriente dans le même sens et s’appuie sur une interprétation plus souple des exigences que supposent le « but légitime » et la « proportionnalité ».

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Doc 9906, Renvoi n° 2875 du 29 septembre 2003

Projet de résolution et projet de recommandation adoptés à l'unanimité par la commission le 26 avril 2005

Membres de la commission: M. Serhiy Holovaty (Président), M. Jerzy Jaskiernia, M. Erik Jurgens, M. Eduard Lintner (Vice-présidents), Mme Birgitta Alhqvist (remplaçante: Mme Carina Hägg), M. Athanasios Alevras, M. Gulamhuseyn Alibeyli, M. Rafis Aliti (remplaçant: M. Zoran Krstevski), M. Alexander Arabadjiev, M. Miguel Arias, M. Giorgi Arveladzé, M. Abdülkadir Ateş, Mme Maria Eduarda Azevedo, M. Jaume Bartumeu Cassany, Mme Meritxell Batet, Mme Soledad Becerril, Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, M. Sali Berisha, M. Rudolf Bindig, M. Malcolm Bruce, M. Erol Aslan Cebeci, Mme Pia Christmas-Møller, M. Boriss Cilevičs, M. András Csáky, M. Marcello Dell'Utri, M. Mehdi Eker, M. Martin Engeset, Mme Lydie Err, M. Jan Ertsborn, M. Václav Exner, M. Valeriy Fedorov, M. Robert Fico, M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. József Gedei, M. Stef Goris, M. Valery Grebennikov, Ms Gultakin Hajiyeva (remplaçant: M. Rafael Huseynov), Mme Karin Hakl, M. Michel Hunault, M. Sergei Ivanov, M. Tomáš Jirsa, M. Antti Kaikkonen, M. Hans Kaufmann, M. Ulrich Kelber, M. Nikolay Kovalev (remplaçant: M. Yuri Sharandin), M. Jean-Pierre Kucheida, Mme Darja Lavtižar-Bebler, M. Andrzej Lepper, Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, M. Tony Lloyd (remplaçant: M. Syd Rapson), M. Andrea Manzella, M. Alberto Martins, M. Dick Marty, M. Tito Masi, M. Kevin McNamara, M. Philippe Monfils, M. Philippe Nachbar, M. Tomislav Nikolić, Ms Ann Ormonde, Ms Agnieszka Pasternak, M. Ivan Pavlov, M. Piero Pellicini, Mme Sólveig Pétursdóttir, M. Rino Piscitello, M. Petro Poroshenko, Mme Maria Postoico (remplaçant: M. Vlad Cubreacov), M. Christos Pourgourides, M. Jeffrey Pullicino Orlando, M. Martin Raguž, M. François Rochebloine (remplaçant: M. Michel Dreyfus-Schmidt), M. Armen Rustamyan, M. Adrian Severin, M. Michael Spindelegger, Mme Rodica Mihaela Stănoiu, M. Petro Symonenko, M. Egidijus Vareikis, M. Miltiadis Varvitsiotis (remplaçant: M. Nikolaos Dendias), M. John Wilkinson, Mme Renate Wohlwend, M. Vladimir Zhirinovsky, M. Zoran Žižić, M. Miomir Žužul

N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en caractères gras.

Secrétariat de la commission: M. Drzemczewski , M. Schirmer, Mme Clamer, M. Milner

¹ http://assembly.coe.int/documents/adoptedtext/ta01/frec1500.htm.

² http://assembly.coe.int/documents/adoptedtext/ta94/fres1035.htm.

³ Mirjana Lazarova Trajkovska, membre de la Commission de Venise pour l’« ex-République yougoslave de Macédoine », dans son rapport destiné à la Commission (annexe 1, p.2).

⁴ Dans son rapport à la Commission de Venise (annexe 2), Franz Matscher, membre de la Commission pour l’Autriche, présente la jurisprudence de la Commission européenne et de la Cour des droits de l’homme concernant les restrictions au droit de vote.

⁵ Matscher, ibid., p.10, avec des renvois à la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme.

⁶ Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (STE N° 144).

⁷ Le Danemark, la Finlande, l’Islande, l’Italie, les Pays-Bas, la Norvège et la Suède ; en outre, Chypre, la République tchèque et le Royaume-Uni ont signé la Convention sans toutefois l’avoir ratifiée à ce jour.

⁸ Matscher, ibid., p.10.

⁹ Il devrait aller de soi que les personnes qui sont à la fois citoyennes et résidentes devraient avoir le droit de voter. Or, l’affaire Aziz c. Chypre (22/06/2004) montre que tel n’est pas le cas : la Cour européenne des Droits de l’Homme a à l’unanimité conclu à une violation de l’article 3 du Protocole n°1 et de l’article 14 (non-discrimination) dans une affaire où le requérant, membre de la communauté turque chypriote vivant dans la partie non occupée de Chypre, n’était pas enregistré sur les listes électorales de la République de Chypre, alors que la Constitution reconnaît les citoyens de la République provenant d’origines ethniques différentes (cf. Matscher, ibid. p.8).

¹⁰ cf. déclaration du ministère des Affaires étrangères de la Fédération de Russie mentionnée dans un bulletin de Ria Novosti daté du 15 mars 2005.

¹¹ 19/10/2004, affaire examinée par Matscher, ibid., p. 8-9.

¹² Pays qui permettent aux détenus de voter (sans restrictions) : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Canada, Croatie, République tchèque, Danemark, France, Islande, Irlande, (Israël), Finlande, Norvège, Serbie-Monténégro, Slovénie, Suède, Suisse, Ukraine [source, également pour les notes 13 à 15 : « Incarceration and Enfranchisement : International practices, impact and recommendations for reform » (pratiques internationales relatives à l’incarcération et au droit de vote, impact et recommandations de réformes), Northwestern University (juin-juillet 2003), International Foundation for Election Systems, Washington, DC].

¹³ Pays qui permettent aux détenus de voter (dans certaines conditions) : Autriche (selon la durée de la peine de prison), Allemagne (exception faite des condamnés pour trahison, fraude électorale, espionnage ou appartenance à une organisation criminelle), Grèce, Italie, Japon (excepté pour certaines infractions), Malte, Pays-Bas (selon la durée de la peine de prison), « ex-République yougoslave de Macédoine » (le droit de vote est retiré uniquement aux personnes soumises à l’interdiction de pratiquer leur profession), Slovaquie (selon le type d’élections), Espagne (à l’exception de certaines infractions), Turquie (à l’exception des détenus exécutant une peine de plus d’un an et des condamnés pour certaines infractions).

¹⁴ Azerbaïdjan, Bulgarie, Chypre, Estonie, Géorgie, Hongrie, Luxembourg, Moldova, Roumanie, Royaume-Uni, Portugal, Fédération de Russie.

¹⁵ Arménie, Belgique, Finlande, Etats-Unis (avec des différences selon les Etats).

¹⁶ Trajkovska, ibid., p.7 ; cf. CDL-AD(2002)023rev « Code de bonne conduite en matière électorale » adopté par la Commission de Venise lors de sa 52^e session plénière (Venise, 18-19 octobre 2002), I.1.1.d.v.

¹⁷ Matscher (ibid., p.7-8) explique en détail les faits (Hirst c. Royaume-Uni, 30/06/2004) et le raisonnement de la Cour.

¹⁸ Dans une autre affaire (Zadenoka c. Lettonie, 17/06/2004), la Cour a estimé que l’interdiction permanente de participer aux élections nationales, prononcée contre la requérante en raison de ses activités politiques passées en tant que chef de file du Parti communiste, constituait une violation de l’article 3 du Protocole n°1.

¹⁹ Trajkovska, ibid., p.8-9, avec de nombreux renvois aux lois pertinentes des pays permettant des restrictions du droit de vote pour les personnes atteintes de maladies mentales (Albanie, Arménie, Belgique, Croatie, Allemagne, Hongrie, Pologne, Roumanie, Fédération de Russie, Turquie).

²⁰ Articles 2 et 10 du Code électoral arménien ; article 7 de la Loi turque sur les dispositions fondamentales concernant les élections et les listes électorales ; article 13 du Code électoral de la Moldova ; cités dans Trajkovska, ibid., p.8.

²¹ Trajkovska, ibid.

²²        Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant, entrée en vigueur le 2 septembre 1990, conformément à l’article 49.

²³        Code de bonne conduite en matière électorale, adopté par la Commission de Venise lors de sa 52^e session, CDL-AD(2002)023rev, para. I 1.1.a.iii.

²⁴        Assemblée générale des Nations Unies, 17 décembre 1991, A/RES/46/137.

²⁵        Résolution 92(2000) adoptée par le CPLRE, la ville de Strasbourg et son Conseil consultatif des étrangers les 5 et 6 novembre 1999 ; Recommandation 1500 (2001) sur la participation des immigrés et des résidents étrangers à la vie politique dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, adoptée par l’Assemblée parlementaire ; Recommandation (2001) 19 du Comité des ministres des Etats membres sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local.

²⁶        Approuvée par la Chambre des pouvoirs locaux le 5 juin 2002 et adoptée par la Commission permanente du CPLRE le 6 juin 2002.

²⁷        Voir la note de bas de page 2.

²⁸        Des conditions analogues sont prévues dans les législations d’Azerbaïdjan, de Bulgarie, de Chypre, de Géorgie, du Luxembourg, de Moldova, du Royaume-Uni et de la Fédération de Russie.

²⁹        Voir note de bas de page 2, para. I.1.1.d.v.

³⁰        Voir note de bas de page 2, point I.2.4.

³¹        Selon l’article 1.5 de la loi électorale de Bosnie-Herzégovine, « un citoyen de Bosnie-Herzégovine qui possède la double nationalité conformément à l’article 1(7)(d) de la Constitution ne doit avoir le droit de s’inscrire sur les listes électorales et de voter que si la Bosnie-Herzégovine est le pays de sa résidence permanente. »

³²        See footnote 2, para. I.1.1.a.iii.