Pour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement

Doc. 10558 rév.

26 mai 2005

Budgets du Conseil de l’Europe pour l’exercice 2006

Rapport

Commission des questions économiques et du développement

Rapporteur : M. Andrea Rigoni, Italie, Groupe du Parti populaire européen

I.       Projet d'avis

1.       L’Assemblée parlementaire se félicite de la tenue à Varsovie du 3ème Sommet du Conseil de l’Europe qui réaffirme la mission centrale et le rôle joué par le Conseil de l’Europe dans l'architecture politique et institutionnelle de l'Europe. Il est indéniable que le Plan d’action ambitieux qui vient d’être adopté place le Conseil de l’Europe au cœur d’une Europe voulue sans clivages et fondée sur des valeurs communes, s’articulant autour des droits de l’homme, de la démocratie et de la prééminence du droit, et qui trouve à s’exprimer également dans les domaines de la cohésion sociale et de la coopération culturelle.

2.       Il va sans dire, qu’une telle mission ne peut valablement se réaliser sans que des ressources humaines et financières adéquates soient mises à la disposition de l’Organisation.

3.       A cet égard, l’Assemblée s’inquiète de la situation actuelle de la Cour européenne des droits de l’homme, dont les ressources financières actuelles restent notoirement insuffisantes, malgré les efforts consentis ces dernières années pour accompagner la croissance de la charge de travail de celle-ci. Faute de financement adéquat, l'Assemblée craint que les besoins de financement de la Cour européenne nuisent aux besoins d'autres activités du Conseil de l'Europe et ruinent dès le départ l’ambitieux Plan d’action qui vient d’être adopté. Elle accueille avec satisfaction la décision de mettre en place un groupe de sages pour examiner la question de l’efficacité à long terme du mécanisme de contrôle de la Cour et souhaite que les propositions du groupe lui soient également transmises.

4.       Aussi, l'Assemblée réitère sa demande au Comité des Ministres d’abandonner le principe de la croissance zéro en termes réels appliqué ces dernières années pour le budget du Conseil de l'Europe et de consentir une croissance en termes réels à l’Organisation. L’Assemblée encourage les gouvernements des Etats membres à continuer d'honorer leurs obligations financières en dotant le Conseil de l'Europe des ressources budgétaires suffisantes pour répondre à l’augmentation des défis posés à l’Organisation et atteindre les objectifs prévus lors du Sommet.

5.       Gardant à l'esprit qu'il est impératif, sur le plan politique, d'éviter que se creuse le fossé entre les Etats également membres de l'Union européenne et ceux qui sont uniquement membres du Conseil de l'Europe, l'Assemblée demande aux gouvernements des Etats membres de donner à l’Organisation les ressources humaines et financières essentielles pour lui permettre de poursuivre et de développer la qualité et la portée de ses programmes d'assistance et de coopération.

6.       L'Assemblée rappelle au Comité des Ministres son obligation statutaire (article 38.e) de réserver des ressources financières adéquates chaque fois qu'il prend des décisions politiques entraînant des tâches supplémentaires pour l'Organisation.

7.       Afin d’apporter plus de souplesse dans la gestion des coûts et des besoins de l’Organisation, l’Assemblée invite le Comité des Ministres à prendre en considération des mesures qu’elle proposait dans ses avis 236 (2002), 243 (2003) et 248 (2004), en particulier :

i.       étudier la possibilité de modifier la règle actuelle de l’annualité budgétaire au profit d’un cadre budgétaire bisannuel voir pluriannuel telle que celui en vigueur dans certains pays (le Royaume-Uni) et d'autres organisations internationales (comme les Nations Unies ou l’OCDE qui ont un budget bisannuel ou l’Union européenne, qui prévoit, si la Constitution est adoptée, l’adoption du budget selon un cadre financier pluriannuel). Cela permettrait à l'Organisation de planifier et de mettre en œuvre les projets pluriannuels avec la garantie du financement adéquat ;i

ii.       réviser les critères fixés dans la Résolution (94) 31 ayant ramené le barèmes des contributions des cinq grands contributeurs à 12,32% seulement du budget ordinaire et revoir la méthode de fixation des contributions en incluant une clause fixant une contribution minimum devant être payée par chaque Etat membre, qui couvrirait le coût réel que représente son adhésion. Les pays ne pouvant pas assumer cette charge bénéficieraient d’une remise. Dans ce contexte, l'Assemblée souhaite souligner que les changements éventuels des critères fixés dans la Résolution (94) 31 ne doivent pas servir à réduire le budget général de l'Organisation.

8.       L’Assemblée se félicite de la signature par un nombre significatif d’Etats membres, à l’occasion du Sommet de Varsovie, de trois Conventions majeures dans les domaines de la lutte contre le terrorisme et la lutte contre la traite des être humains. Par ailleurs, s’agissant de l’augmentation de la ratification des mécanismes de contrôle des traités par les Etats membres, l'Assemblée recommande que le Comité des Ministres examine de plus près les besoins croissants associés à ces mécanismes, qui se traduisent par une contrainte supplémentaire en matière de ressources humaines et financières.

9.       Persuadée que le respect des règles décisionnelles statutaires faciliterait le processus actuel de prise de décision budgétaire par le Comité des Ministres et éviterait les blocages, l'Assemblée encourage tous les Etats membres à s’impliquer davantage dans les discussions budgétaires et souhaite que le Comité des Ministres prenne à la majorité les décisions concernant l’adoption du budget du Conseil de l'Europe conformément à l’article 20.d du Statut.

10.       L’Assemblée regrette que les mécanismes de consultation mis en place ne donnent pas entière satisfaction, car ils ne lui permettent pas d’exercer une influence ni sur le montant global du budget ni sur son exécution. Aussi considère-t-elle que le moment est venu de faire des propositions visant à doter l’Assemblée de compétences budgétaires correspondant aux prérogatives normales d’une assemblée parlementaire. En particulier, l’Assemblée demande au Comité des Ministres que la procédure d’élaboration du budget fasse l’objet d’une réelle concertation. Cela implique notamment que l’Assemblée soit consultée sur le plafond qui est envisagé pour l’exercice à venir.

11.       L’Assemblée invite le Comité des Ministres et le Secrétaire Général à lui communiquer tous documents lui permettant d’évaluer les programmes menés par le Conseil de l’Europe et l’exécution du Budget. A ce titre, elle se réfère à la communication du Comité des Ministres relative à l’examen du budget du Conseil de l’Europe (Doc. 349 du 9 mai 1955), par laquelle ce dernier avait chargé le Secrétaire Général de lui communiquer « une documentation comprenant les comptes du dernier exercice clos et apuré ainsi que le budget de l’exercice en cours ».

12.       L’Assemblée estime que le moment est également venu de la doter des compétences budgétaires qui correspondent à son statut d’organe parlementaire et politique du Conseil de l’Europe. Elle considère la situation actuelle de tutelle dans laquelle elle se trouve, incompatible avec les principes d’une véritable démocratie parlementaire. L'Assemblée demande qu’au moins un pouvoir co-décisionnaire lui soit reconnu pour fixer ses crédits de fonctionnement, conformément à ses Recommandations 1155 (1991) et 1344 (1997). En particulier, l’Assemblée, se fondant sur l’article 41.d du Statut du Conseil de l’Europe relatif aux amendements, précisant que « les amendements aux articles 23 à 35 (concernant l’Assemblée), 38 et 39 (concernant le financement), qui auront été approuvés par le Comité des Ministres et l’Assemblée, entreront en vigueur à la date du procès-verbal ad hoc établi par le Secrétaire Général, communiqué aux Gouvernements des Membres, et attestant l’approbation donnée auxdits amendements » suggère au Comité des Ministres d’ajouter à l’article 38 du Statut, après le paragraphe c, un nouveau paragraphe libellé comme suit  :

      « L’Assemblée fixe le montant de ses dépenses, le taux de croissance faisant l’objet d’un a       ccord entre le Comité des Ministres et l’Assemblée. »A

A ce titre, l’Assemblée rappelle que cette procédure simplifiée prévue à l’article 41.d. a déjà été utilisée en 1951 pour compléter cet article et ne nécessite pas de mettre en œuvre la procédure lourde prévue pour amender le Statut.

13.       Pour ce qui est du budget ordinaire de 2005, l'Assemblée, tout en se félicitant que le Gouvernement de la Fédération de Russie ait décidé de garder sa contribution financière au même niveau que celles de la France, de l'Allemagne, de l'Italie et du Royaume-Uni, regrette le blocage exercé par la Fédération de Russie conduisant à l’adoption tardive du budget. L’Assemblée formule le vœu que la Fédération de Russie ne renonce pas à son statut de grand contributeur, compte tenu des enjeux et du fait qu’elle assurera la présidence de l’Organisation en 2006.

14.       L’Assemblée a noté avec intérêt les efforts de modernisation administrative au sein du Secrétariat Général, en particulier le changement de présentation du budget 2005, qui met l’accent sur les objectifs et les résultats. A cet égard, l’Assemblée souhaiterait être régulièrement informée des avancées et des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre des projets du programme d’activité (évaluation des résultats). D’autre part l’Assemblée souhaite également insister sur le fait que cette modernisation requiert des dépenses d’investissement et nécessite des ressources budgétaires appropriées.

15.       La nouvelle méthodologie budgétaire, par le fait qu’elle met en avant des résultats attendus, fournit les éléments nécessaires pour que l’Assemblée puisse évaluer la pertinence du programme d’activités du Conseil de l’Europe. C’est la raison pour laquelle l’Assemblée souhaiterait que le rapport d’évaluation, préparé par le Secrétaire Général et soumis au Comité des Ministres, lui soit également transmis afin qu’elle puisse à la fois évaluer la pertinence et le résultat des différentes actions menées par l’Organisation et, le cas échéant, formuler des recommandations pour améliorer, corriger, réorienter ou abandonner certaines activités du programme afin que ce dernier corresponde bien aux besoins et attentes des Etats membres, conformément aux buts de l’Organisation.

16.       L'Assemblée soutient sans réserves les priorités d’actions visant à continuer d’aider l'Europe du Sud-Est et le Caucase, ainsi que la Moldova et l'Ukraine, dans leur développement démocratique et pacifique et à contribuer à la réhabilitation démocratique de la République tchétchène de la Fédération de Russie. Parmi les autres domaines prioritaires figurent la promotion de la cohésion sociale et de la diversité culturelle, du dialogue interculturel, la poursuite de la lutte de l'Organisation contre le terrorisme, y compris son financement.

17.       L'Assemblée se félicite également que la coopération avec l'OSCE et l’Union européenne se développe et s'approfondisse, ce qui a abouti à la réalisation d'un certain nombre de programmes communs, en particulier ceux menés en Albanie, en Bosnie-Herzégovine et en Serbie-Monténégro (y compris au Kosovo). L'Assemblée est également convaincue que la politique de présence sur le terrain suivie par le Conseil, qui s'est traduite par l’établissement de bureaux de l’Organisation et la nomination de Représentants spéciaux du Secrétaire Général, a amélioré de manière significative la mise en œuvre et le suivi des programmes d'assistance de l'Organisation et facilité une meilleure coordination sur place entre les organisations internationales, renforçant ainsi la coopération du Conseil de l'Europe avec les pays concernés.

18.       L’Assemblée considère que la signature d’une Déclaration commune entre le Conseil de l’Europe et l’OSCE sur la coopération et la complémentarité entre les deux Organisations est un pas en avant dans la bonne direction. Aussi, encourage-t-elle vivement le Comité des Ministres à continuer d’intensifier et rationaliser les domaines de coopération entre le Conseil de l’Europe et l’OSCE en vue de développer de nouvelles synergies dans le but de réaliser une meilleure coordination de leurs activités respectives et à cette fin d’établir un accord cadre.

19.       D’autre part, l'Assemblée tout en se félicitant de la décision de désigner à Strasbourg un représentant de la Commission européenne auprès du Conseil de l’Europe, recommande que le Comité des Ministres développe les liens les plus étroits possibles avec l'Union européenne ainsi que des formes de coopération plus diversifiées, en particulier pour ce qui est des programmes intergouvernementaux et d'assistance. Elle estime notamment vital que le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe et le Comité des Ministres commencent à négocier un partenariat institutionnel avec la Commission européenne qui permettrait au Conseil de l'Europe de mettre en place avec l'Union européenne un lien spécial et sans équivalent grâce auquel l'Organisation pourrait coopérer en tant que partenaire à part entière. Un tel lien se justifie pleinement au vu, non seulement de la vocation paneuropéenne du Conseil de l’Europe, mais aussi de l'expérience historique et de l'expertise de longue date accumulées par le Conseil de l'Europe dans le traitement des questions de démocratie, de droits de l'homme et de prééminence du droit qui sont au cœur même du type de programmes dans lesquels notre Organisation coopère avec l'Union européenne.

20.       Dans ce contexte, l’Assemblée accueille avec satisfaction les lignes directrices sur les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne définies dans le Plan d’action adopté lors du Sommet de Varsovie et la décision des Chefs d’Etats et de Gouvernements des Etats membres de charger Monsieur Jean-Claude Juncker, Premier Ministre et Ministre des finances du Luxembourg, d’élaborer à titre personnel un rapport sur les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne sur la base des décisions prises lors du Sommet.

21.       Enfin, l'Assemblée encourage le Comité des Ministres à continuer de provisionner la Réserve pour les missions sur le terrain, qui permet au Conseil de l'Europe de réagir rapidement à des situations politiques imprévues.

22.       L’Assemblée note avec satisfaction les progrès réalisés dans la réforme de la politique des ressources humaines, en particulier l’accent mis sur la gestion des compétences, l’évolution des carrières et la mobilité, sans oublier l’intégration des personnes handicapées. Elle

recommande que dans sa future politique de recrutement le Conseil de l’Europe s'attache en particulier aux principes de l'égalité des chances et de la répartition géographique équitable, qui reposent sur les contributions obligatoires des Etats membres.

23.       Par ailleurs, L'Assemblée note avec satisfaction les décisions prises pour favoriser le départ anticipé d’agents permanents. Dans ce contexte, elle propose que le Comité des Ministres adopte un système permanent de cessation anticipée de fonctions ouvert à tous les agents et suggère de maintenir comme charge fixe la dotation existante dans le budget ordinaire, afin d'accélérer le renouvellement des ressources humaines de l'Organisation et de promouvoir le redéploiement systématique et efficient des agents.

24.       Enfin, l'Assemblée demande au Comité des Ministres d'augmenter l’enveloppe des ressources financières allouées à la formation des agents qui ne représente que 0,5% des dépenses salariales de l'Organisation. A cet égard, il est important de souligner que, dans de nombreux Etats membres, les crédits alloués à ce poste représentent entre 1 et 2,5% des dépenses salariales totales.

25.       Au vu des négociations en cours sur les futurs ajustements salariaux pour les six organisations coordonnées – le Conseil de l'Europe, le Centre européen pour les prévisions météorologiques à moyen terme, l'Agence spatiale européenne, l'OTAN, l'OCDE et l'Union de l'Europe occidentale -, l’Assemblée invite instamment les gouvernements des Etats membres du Conseil de l’Europe à participer pleinement aux travaux du Comité de Coordination des Rémunérations, qui est l’enceinte appropriée pour discuter de toutes les questions relatives aux rémunérations des personnels des Organisations coordonnées. Dans ce contexte, l'Assemblée réitère sa position, déjà exposée dans la Recommandation 1488 (2000), qu'il convient d'établir une méthode objective et mathématique de calcul de l'ajustement salarial afin de permettre aux Secrétaires généraux de ces six institutions internationales de recruter, de conserver et de motiver des agents présentant un niveau élevé de formation, très compétents et indépendants. Il est donc crucial que la rémunération des agents demeure compétitive par rapport à trois marchés de recrutement, à savoir le secteur privé, les fonctions publiques nationales et les fonctionnaires internationaux, en tenant également compte de l'Union européenne.

II.       Exposé des motifs par M. Rigoni, Rapporteur

1.       Au fil des ans, les avis annuels de l'Assemblée sur les budgets du Conseil de l'Europe ont permis aux parlementaires de mieux connaître l'Organisation et son évolution politique. L'objectif premier de ces rapports est de formuler des recommandations sur les activités du Conseil, en vue d'étudier les implications politiques de décisions prises par le Comité des Ministres concernant le budget général de l'Organisation.

2.       Le présent rapport prend en compte l’échange de vues du 28 février 2005 entre la Commission des affaires économiques et du développement, le Secrétaire Général et les représentants des Directions de l’administration, des finances et de la planification stratégique. Il convient de noter qu'à la date de rédaction du présent avis, les documents officiels sur les perspectives budgétaires pour l'exercice 2006 étaient peu nombreux, en raison d’un calendrier fixé dans le contexte du Troisième Sommet des Chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe des 16 et 17 mai 2005 à Varsovie.

3.       Tout d'abord, le Rapporteur tient à remercier le Secrétaire Général pour le très utile et informatif échange de vues, qui a permis à la Commission de mieux appréhender les priorités politiques et les perspectives budgétaires. Il est à noter que c’est la première fois que l’Assemblée est impliquée aussi tôt dans les discussions budgétaires, lui permettant ainsi d’y contribuer plus efficacement.

4.       La présentation du budget et du programme d’activités est très différente des années passées, suite à l’introduction, en 2004, d’une nouvelle méthodologie de gestion de projets - le PMM (project management methodology) - pour contribuer à la planification par objectifs et à la définition de critères d'évaluation, complété en 2005 par l’introduction des principes d’un budget basé sur les résultats (BBR). Ce changement de présentation marque un tournant fondamental dans la conception et la présentation du budget et du programme d’activités, qui met l’accent sur les objectifs et les résultats attendus et introduit des indicateurs de performance. Le Conseil de l’Europe est l’une des premières Organisations internationale à se doter d’un tel outil.

5.       Il convient dès lors de s’interroger sur les procédures d’évaluation et leurs conséquences, à savoir, si le Secrétariat était prêt à revoir ses priorités et ses objectifs en fonction de l’évaluation des résultats de tel ou tel programme, quitte à abandonner une partie de ses activités. D’une part, il y a là un risque de fragiliser l’Organisation en prenant des décisions sur des seuls critères financiers, et d’autre part sur quelles bases pourrait se faire l’évaluation des activités à fortes connotations politiques. Il est aussi clair, comme l’a rappelé le Secrétaire Général, que cette méthode n’a pas comme objectif d’évaluer l’efficacité de l’Assemblée parlementaire ou de ses organes mais pourrait donner a contrario à ses membres la possibilité d’évaluer le travail du secrétariat.

6       Dans ce contexte, l’Assemblée parlementaire pourrait très bien établir une procédure de suivi et d’évaluation des actions menées par le Conseil de l’Europe (y compris elle-même). La nouvelle méthodologie budgétaire, par le fait qu’elle met en avant des résultats attendus, fournit les éléments nécessaires pour que l’Assemblée puisse évaluer la pertinence du programme d’activités du Conseil de l’Europe. Cette méthode pourrait également permettre à l’Assemblée d’émettre des recommandations au Comité des Ministres et au Secrétaire Général pour améliorer, corriger, réorienter ou abandonner certaines activités du programme. Elle pourrait charger l’une de ses commissions d’analyser le rapport d’évaluation préparé par le Secrétaire Général, de lui faire rapport et de lui soumettre une ou plusieurs proposition(s) de recommandation.

7.       Le Rapporteur souhaite préciser que l’ensemble du programme d’activités de l’Organisation a été ramené, en 2005, à huit lignes d’action qui constituent sa mission centrale : respect des normes de droits de l’homme et de l’état de droit (y compris les activités du Commissaire aux Droits de l’Homme et le système de monitoring du Comité des Ministres) ; les droits de l’homme dans la politique des pouvoirs publics ; édifier une société fondée sur la prééminence du droit (y inclus les Bureaux d’information et le soutien opérationnel à la stabilité démocratique) ; promouvoir la démocratie pluraliste et la bonne gouvernance (en y intégrant l’assistance sur le terrain) ; progrès technologique, dignité humaine et démocratie ; bâtir des sociétés stables et solidaires ; promouvoir l’identité et la diversité culturelles européennes ; investir dans l’avenir de l’Europe à travers l’éducation et les jeunes.

8.       Cette nouvelle présentation du programme d’activité offre l’avantage de permettre au Comité des Ministres de modifier le niveau de financement de chaque ligne d’action en fonction de ses propres priorités, sans grever le fonctionnement global de l’Organisation. Cette caractéristique sera d’autant plus intéressante dans le contexte des décisions prises au 3ème Sommet des Chefs d’Etat et de gouvernement des 16 et 17 mai 2005 à Varsovie et du Plan d’action qui a été adopté, car les Etats membres pourront alors décider d’augmenter ou de diminuer le financement de telle ou telle ligne d’action en fonction des nouvelles priorités identifiées pour le Conseil de l’Europe. Cette flexibilité accrue des méthodes de travail montre combien le Conseil de l’Europe est attaché à sa mission spécifique, à savoir servir ses Etats membres au mieux et répondre rapidement et efficacement à leurs besoins en constante évolution.

9.        Cette année, tenant compte des conclusions du 3ème Sommet, le Conseil de l’Europe continuera à mettre l’accent sur un certain nombre de priorités politiques, dans les limites des crédits budgétaires disponibles, dont les contributions des Etats membres représentent juste un peu plus de 186 millions d’euro, à savoir :

10.       Dans ce contexte, le Rapporteur souhaite souligner l’importance des présences sur le terrain (y compris certains bureaux d’information) et des Représentants spéciaux du Secrétaire Général qui facilitent la mise en œuvre des programmes sur place, en informant les partenaires internationaux ainsi que les autorités locales et nationales/fédérales des développements au sein du Conseil de l’Europe et en rapportant à Strasbourg les informations en provenance des pays hôtes permettant ainsi de mieux évaluer l’efficacité des actions entreprises.

11.       Cette nouvelle approche doit permettre également au Conseil de l’Europe, non seulement de développer des analyses plus systématiques basées sur les conclusions des mécanismes de suivi, mais aussi d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques conçues pour résoudre les problèmes et combler les lacunes identifiées par ces procédures complexes. En outre, le Rapporteur est persuadé qu’une évaluation régulière des résultats des processus de suivi améliorera à la fois la qualité et l’efficacité des programmes d’activités du Conseil de l’Europe, ce qui augmentera d’autant leur impact global pour les pays concernés.  

12.       Parmi toutes les activités, il est indéniable que la Cour européenne des Droits de l’Homme constitue l’un des domaines prioritaires du Conseil de l’Europe et de ses Etats membres. 2005 marque la fin du programme 2003-2005 pour le renforcement des ressources de la Cour européenne des Droits de l’Homme et d’autres services impliqués dans l’exécution de ses arrêts. Le Rapporteur estime que les Etats membres devraient maintenant préparer rapidement l’entrée en vigueur du Protocole 14 et faire le point sur les progrès réalisés par la Cour au cours de ces trois années ainsi que sur les besoins à court terme (jusqu’en 2007), à la lumière des rapports des Auditeurs internes et externes. Comme l’a souligné le Secrétaire Général lors de son discours devant l’Assemblée lors de sa session de janvier 2005, « il est urgent de mettre en application le Protocole 14 …, ainsi que d’évaluer les ressources nécessaires à la Cour pour mener à bien sa mission et de les lui donner ».

13.       Pour ce qui est du financement de la Cour, le Rapporteur a identifié deux problèmes majeurs qui doivent être résolus. Premièrement, chaque Etat membre devrait être en mesure de couvrir entièrement le coût de sa quote-part pour la Cour européenne des Droits de l’Homme. Le deuxième problème est lié au premier dans la mesure où, si les Etats membres ne s’acquittent pas de la totalité de leur contribution pour la Cour et que le budget de l’Organisation continue d’être soumis à une croissance zéro, il est vraisemblable que la Cour finira, progressivement mais inévitablement, par absorber la part du lion des ressources limitées de l’Organisation. Cela nuirait au fonctionnement de l’Organisation et aux activités qu’elle mène. Or, le Conseil de l’Europe a connu, ces six dernières années, une réduction sensible des ressources disponibles. Si cet état de fait se prolonge dans les années à venir, l’Organisation risque d’avoir des difficultés à couvrir les frais administratifs et opérationnels de ses huit lignes d’action actuelles et d’autres domaines prioritaires tels que définis dans le Plan d’action adopté par les Chefs d’Etats et de gouvernements. C’est pourquoi il est vital que le Comité des Ministres continue d’assurer les besoins financiers supplémentaires de la Cour sans priver de ressources d’autres activités importantes de l’Organisation.

14.       De fait, les ressources allouées à la Cour européenne des Droits de l’Homme ont augmenté de plus de 6.5 % (près de 41,74 millions €) par rapport aux dotations de 2004, tandis que le Titre II, qui recouvre l’ensemble du programme d’activités intergouvernementales de l’Organisation (quelque 70 millions €), n’enregistrait qu’une très modeste augmentation de 0,61 % seulement. Le Rapporteur continue donc de se demander comment le Comité des Ministres entend répondre aux besoins de financement supplémentaires de la Cour sans nuire à d’autres activités importantes, qui ont vu significativement diminuer leurs ressources ces six dernières années.

15.       Il convient donc de s’attacher tout spécialement à rechercher des moyens d’éviter une situation où la Cour européenne des Droits de l’Homme consommerait la plus grosse part des ressources de l’Organisation – nouvelles ou existantes. Le Rapporteur est convaincu que la Cour, étant l’instance européenne chargée de la protection des droits de l’homme sur tout le continent, devrait recevoir des contributions obligatoires accrues pour lui permettre de faire face à ses besoins structurels en perpétuelle augmentation.

16.       Dans ce contexte, le Rapporteur souhaite souligner l’inadaptation des mécanismes actuels de financement du Conseil, qui ont pour effet de réduire progressivement les contributions annuelles des cinq grands contributeurs (12,49 % en 2003, 12,40 % en 2004, 12,32% en 2005). Les barèmes de contribution actuels montrent un certain manque de solidarité entre les Etats membres.

17.       En effet, le barème des contributions des Etats membres au budget ordinaire du Conseil de l’Europe est fixé pare la Résolution (94) 31. Ces contributions sont calculées selon une formule qui, pour l’essentiel, prend en compte la population et le PNB des Etats membres, avec un coefficient de pondération de 5 pour le PNB et de 1 pour la population. Avec l’adhésion de la Serbie-Monténégro en 2003, et de Monaco en 2004, la contribution de chacun des cinq grands contributeurs est tombée à 12,32% du budget ordinaire de l’Organisation. Cet état de fait non seulement souligne un manque de solidarité entre les Etats membres, mais il aggrave aussi la position budgétaire des pays moins aisés. Pour remédier à cette situation, il serait possible de modifier la Résolution actuelle en insérant une clause fixant une contribution minimum qui devrait être payée par chaque Etat membre. A cet égard, le Rapporteur souhaite souligner que les changements éventuels des critères fixés dans la Résolution (94) 31 ne doivent pas servir à réduire le budget général de l'Organisation.

18       L'attention du Comité des Ministres doit aussi être attirée sur les coûts supplémentaires associés au lancement de projets pluridisciplinaires et pluriannuels, le renforcement de la capacité de l'Organisation d'agir sur le terrain et les mécanismes de suivi des traités, y compris l'amélioration du mécanisme du Comité des Ministres pour suivre les arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme. Les récentes crises politiques dans plusieurs Etats membres de fraîche date ont mis en évidence l'urgence de financer des programmes dont les activités se concentrent sur la sécurité démocratique, domaine dans lequel les réalisations et l'expérience du Conseil de l'Europe constitueraient un atout. Des crédits budgétaires spécifiques sont également nécessaires pour le suivi permanent des conventions existantes. Les ratifications nouvelles qui interviendront courant 2005 du fait de l'adhésion de nouveaux membres pèseront lourdement sur les ressources financières et humaines de l'Organisation déjà par trop sollicitées.

19.       Il est donc crucial que les Etats membres dotent l’Organisation des ressources adéquates pour financer l’ensemble de ses activités. Aussi, l'augmentation des ressources budgétaires du Conseil de l'Europe doit devenir l'un des principaux résultats que l'Assemblée s’efforcera d’obtenir du Comité des Ministres dans les années à venir, en particulier à la lumière des priorités définies lors du 3ème Sommet et le principal objectif doit être de mettre un terme à la procédure budgétaire annuelle suivie actuellement en proposant l’instauration d’un cadre budgétaire bisannuel voire pluriannuel qui permettrait au Conseil de l’Europe de concevoir et de mener ces projets pluriannuels en toute sérénité. De tels cadres financiers existent déjà non seulement pour certains pays comme le Royaume-Uni, mais également pour des Organisations internationales comme les Nations Unies (qui possède un budget bisannuel) ou l’OCDE, sans citer naturellement l’Union européenne, qui dès l’adoption de son Traité constitutionnel se dotera d’un cadre budgétaire pluriannuel.

20.       Se dotant ainsi des moyens financiers sûrs, le Conseil de l’Europe pourra consacrer toute son énergie à la mise en œuvre de projets en particulier pour ce qui est de la consolidation des institutions démocratiques et politiques dans les Balkans, en Europe du sud-est et dans le Caucase, de la lutte contre le développement du terrorisme, du crime organisé, du blanchiment d’argent, de la corruption et des trafics, la protection des minorités et de la lutte contre la traite des êtres humains et l’exclusion sociale. En outre, dans la lutte contre le racisme, l’anti-

sémitisme, la xénophobie et l’intolérance, les instruments juridiques du Conseil de l’Europe pourront être encore renforcés ainsi que la coopération avec l’Union européenne, l’OSCE et les Nations Unies.

21       S’agissant de la coopération avec l'Union européenne. En premier lieu, il faut se féliciter de la décision prise par la Commission européenne de nommer un représentant spécial auprès du Conseil de l’Europe, en poste à Strasbourg et celle prise lors du Sommet de Varsovie, de charger Monsieur Jean-Claude Juncker, d’établir un rapport sur les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. D’autre part, il est sans doute nécessaire de rappeler que depuis 2001, une Déclaration conjointe sur la coopération et le partenariat entre le Conseil de l’Europe et la Commission européenne a été signée. Ce texte complète les échanges de lettres entre le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe et le Président de la Commission européenne de juin 1987 et de novembre 1996. Cet accord prévoit l’organisation d’une réunion annuelle entre les deux institutions dont les buts sont d’élaborer les objectifs, les activités de programmation et d’assurer le suivi des programmes conjoints ainsi que l’évaluation de leur mise en œuvre. A ce titre, il est important de souligner qu’entre 2001 et 2004, les contributions volontaires de l'Union européenne sont passées de 2 210 028 € à 10 103 972 €, ce qui montre bien le vif intérêt de l'Union européenne pour le programme d'activités du Conseil de l'Europe.

22.       Toutefois, ce système de coopération n’est pas véritablement satisfaisant et certaines difficultés persistent, parce que d’une part le Conseil de l'Europe est obligé de passer par la procédure publique d'appel d'offre externe pour obtenir des fonds pour son projet, tout comme le ferait un cabinet de consultants extérieurs et d’autre part, la Commission européenne cherche à orienter la mise en œuvre du programme joint conformément à ses propres priorités, puisqu'elle assure la plus grande partie du financement. Le Conseil de l'Europe, quant à lui, étant dans l'incapacité de financer davantage du fait de son manque de ressources financières, n'est pas en position d'exercer une influence plus forte sur la direction du programme joint.

23.       Il s'ensuit que le Conseil de l'Europe ne peut coopérer avec la Commission européenne que s'il est prêt à se conformer aux instructions de cette dernière. Il est donc vital que le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe et le Comité des Ministres commencent à négocier un partenariat institutionnel avec la Commission européenne dans le but d'établir entre les deux organisations un lien spécial et unique grâce auquel le Conseil de l'Europe sera en mesure de coopérer en tant que partenaire à part entière dans la gestion des programmes joints et d'obtenir davantage de financements pour des activités d'intérêt commun. Un tel lien se justifie pleinement au vu de la vocation paneuropéenne du Conseil de l’Europe et de l'expérience et des connaissances accumulées de longue date par le Conseil de l'Europe dans le traitement des questions de démocratie, de droits de l'homme et de prééminence du droit qui sont au cœur même du type de programmes dans lesquels notre Organisation coopère avec l'Union européenne. Ce renforcement des liens institutionnels permettrait également d’éviter la création de structures pouvant faire concurrence aux organismes existants et performants en matière de droits sociaux, des minorités, de traitement des prisonniers ou de lutte contre la discrimination raciale, comme l’Agence des droits de l’homme, nouvellement créée à Vienne en remplacement de l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes ou le projet de convention européenne sur la lutte contre le trafic des êtres humains qui gêne l’Union européenne, dont le Conseil a lui-même adopté une décision cadre relative à la lutte contre la traite des êtres humains.

24.       Concernant les relations avec l’OSCE, le Rapporteur voudrait rappeler qu’en juin 2004, le Ministre norvégien des Affaires étrangères, dans son discours prononcé devant l’Assemblée parlementaire en sa qualité de Président du Comité des Ministres avait lancé une initiative visant à renforcer la coopération avec l’OSCE. Le Rapporteur souhaite vivement que les deux organisations s’entendent pour établir un accord-cadre afin de renforcer la complémentarité et les synergies entre elles et éviter les inutiles chevauchement d’activités en particulier sur le terrain. Il considère la signature d’une Déclaration commune entre le Conseil de l’Europe et l’OSCE comme étant un bon point de départ.

25.       D’une manière générale, même si les contributions volontaires constituent des ressources supplémentaires bienvenues pour l’Organisation, elles ne sauraient remplacer les contributions obligatoires pour financer les projets pluridisciplinaires et pluriannuels. En fait, les contributions volontaires, toujours généreuses au début de tous les programmes, ont ensuite tendance à diminuer les années suivantes. Ce qui conduit l’Organisation à devoir soit financer ces projets sur le budget ordinaire de l'Organisation, qui est limité, au détriment des autres activités, soit les arrêter complètement faute de ressources. Cette situation est d’autant plus regrettable que tous les Etats membres qui souhaitent faire de l’Europe une vaste zone de sécurité démocratique basée sur des valeurs partagées devraient se donner comme principal objectif de renforcer la paix et la stabilité sur tout notre continent. Or, l’expertise et l’expérience du Conseil de l’Europe dans une large gamme de secteurs de coopération constituent véritablement un avantage unique parmi les organisations politiques européennes

26.       Le facteur humain étant particulièrement important pour la mise en œuvre et la réussite des activités de l’Organisation, le Conseil de l’Europe doit se doter d’une politique des ressources humaines moderne et ambitieuse, afin de fournir au secrétariat général un personnel compétent et motivé. Aussi le Rapporteur souhaite apporter son soutien à la réforme engagée de modernisation de la politique des ressources humaines. Cette dernière, dont les grandes orientations ont été définies en 2001, est axée sur quatre domaines prioritaires (recrutement et politique contractuelle, gestion des postes et classification des emplois, gestion des compétences et évolution des carrières, appréciation et gestion des performances) et fait l’objet d’un suivi régulier par le Comité des ministres. Au niveau du recrutement, l’accent est mis sur les compétences. Ce dernier doit aller de pair avec le respect des principes d’égalité des chances et de la répartition géographiques équitable.

27.       C’est dans cette logique, que le Secrétaire Général a proposé au Comité des Ministres de relancer une procédure, déjà utilisée en 2000 et 2001, de cessation anticipée de fonction. Le Comité des ministres a favorablement accueilli cette mesure, qui pourra être mise en œuvre dès 2006. Ce plan de départ anticipé est encadré par un certain nombre de textes réglementaires : L’article 2 de l’annexe VI du Statut des Agents (Règlement sur l’indemnité de perte d’emploi) ainsi que la Résolution (92)28 instituant des mesures spéciales en vue de mettre fin aux services d’agents permanents du Conseil de l’Europe. Pour bénéficier de ces mesures, les agent(e)s doivent être âgés d’au moins 58 ans et avoir accompli au moins 15 ans de service. Les objectifs poursuivis sont en priorité le rééquilibrage de la répartition géographique des agents, l’apport de nouvelle expertise au Secrétariat et l’accroissement de la motivation (amélioration des perspectives de promotion) et de la mobilité interne. Le principal coût de l’opération sera occasionné par l’indemnisation des agents concernés et il sera financé par un emprunt interne sur cinq ans, comme l’avait été le plan de départ à la retraite de 2000-2001 et pour lequel une provision de 484.000 € avait été inscrite au budget des cinq dernières années. Cette opération pourra donc être financée par le maintien dans le budget de cette provision. Dans ce contexte, le Comité des Ministres pourrait très bien adopter, au lieu d’un plan financé sur cinq ans, un système permanent de cessation anticipée de fonctions ouvert à tous les agents, en transformant la dotation existante dans le budget ordinaire comme une charge fixe.

28.       Concernant le renouvellement du personnel, il est intéressant de noter d’une part qu’au cours de l’année 2004, 12 agents ont démissionné, les contrats de deux agents n’ont pas été renouvelés au terme de la période probatoire, 25 agents sont partis en retraite et 2 agents sont décédés. Au total il y a eu 41 départs. D’autre part, en 2005, le Conseil de l'Europe a créé 31 postes (dont 29 jusqu’au 31 décembre 2008, dans le cadre du renforcement des activités associées à la Cour européenne des Droits de l'Homme). Ces 31 postes, dont 2 au titre de l’adhésion de Monaco, ont tous été créés à la Cour elle-même à l’exception d’un qui l’a été à la section des Arrêts de la Cour de la Direction Générale des droits de l’homme (DGII).

29.       S’agissant des questions liées aux ajustement salariaux des six Organisations coordonnées – Le Conseil de l’Europe, le Centre européen pour les prévisions météorologiques à moyen terme, l’Agence spatiale européenne, l’OTAN, l’OCDE et l’Union de l’Europe occidentale. Le rapporteur souhaite préciser que l’actuelle méthode d’ajustement salarial a été définie dans le 139è rapport du Comité de Coordination sur les Rémunérations (CCR), pour une période de 4 ans allant du 1er janvier 2003 au 31 décembre 2006. Cette méthode a été acceptée et adoptée par le Comité des Ministres en novembre 2002. Ce dernier, préoccupé par l’automaticité de l’ajustement salarial et la proportion croissante des salaires dans le Budget ordinaire, souhaiterait revoir au plus tôt cette méthode. Dans cette perspective le Rapporteur tient à rappeler que le Conseil de l’Europe n’est pas l’enceinte appropriée pour résoudre les problèmes salariaux et invite l’ensemble des Etats membres à participer pleinement aux travaux et réformes engagés dans le cadre de l’organe commun aux six organisations coordonnées, à savoir le CCR, en gardant à l’esprit les propositions exposées par l’Assemblée dans sa Recommandation 1488 (2000).

30.       En conclusion, le Rapporteur considère que les compétences actuelles de l’Assemblée en matière budgétaire ne sont nullement satisfaisantes. En effet, le rôle de l’Assemblée en ce qui concerne le budget général du Conseil de l’Europe est minime. Au lendemain du 3ème Sommet du Conseil de l’Europe, il serait temps de confier à l’Assemblée de réelles compétences budgétaires correspondant aux prérogatives normales d’une assemblée parlementaire.

Commission chargée du rapport : Commission des questions économiques et du développement

Renvoi en commission : Mandat permanent

Projet d’avis adopté par la commission le 23 mai 2005

Membres de la commission : M. Evgeni Kirilov (Président), Mme Antigoni Pericleous Papadopoulos (Vice-présidente), M. Márton Braun (Vice-président), M. Konstantinos Vrettos (Vice-président), MM. Ruhi Açikgöz, Ulrich Adam, Hans Ager, Miguel Anacoreta Correia, Abdülkadir Ateş, Radu-Mircea Berceanu, Akhmed Bilalov (remplaçant : M. Nikolay Tulaev), Jaime Blanco, Patrick Breen, Milos Budin, Erol Aslan Cebeci, Mme Ingrīda Circene, MM. Valeriu Cosarciuc, Ignacio Cosidó, Giovanni Crema, Øystein Djupedal, Ioannis Dragassakis, Iván Farkas (remplaçante : Mme Edita Angyalová), Relu Fenechiu, Mme Siv Friđleifsdóttir, M. Carles Gasóliba, Mme Jane Griffiths, MM. Francis Grignon, Alfred Gusenbauer, Norbert Haupert, Anders G. Högmark (remplaçant : M. Göran Lindblad), Klaus Werner Jonas, Mme Verica Kalanović, MM. Karen Karapetyan, Orest Klympush, Anatoliy Korobeynikov, Rudolf Kraus, Zoran Krstevski, Jean-Marie Le Guen, Harald Leibrecht, Rune Lund (remplaçant : M. Jens Hald Madsen), Gadzhy Makhachev (remplaçante: Mme Liudmila Pirozhnikova), Jean-Pierre Masseret (remplaçant : M. Jean-François Le Grand), Miloš Melčák, Mme Ljiljana Milićević, MM. Neven Mimica, Conny Öhman, Mart Opmann, Mme Clara Pintat Rossell, MM. Bogdan Podgórski, Jakob Presečnik, Jeffrey Pullicino Orlando, Luigi Ramponi, Maurizio Rattini, Maximilian Reimann, Dario Rivolta, Lord Russell-Johnston (remplaçante : Baroness Gloria Hooper), MM. Volodymyr Rybak, Kimmo Sasi, Bernard Schreiner (remplaçant : M. Michel Hunault), Samad Seyidov (remplaçant : M. Aydin Mirzazada), Leonid Slutsky, Mme Geraldine Smith, Mme Aynur Sofiyeva, MM. Christophe Spiliotis-Saquet, Dimitar Stefanov, Qazim Tepshi, Frans Timmermans, Dragan Todorović, Mme Ágnes Vadai, M. Luc Van den Brande, Mme Jelleke Veenendaal, Mme Birutė Vėsaitė, MM. Oldřich Vojíř, Varujan Vosganian (remplaçant : M. Mircea Mereută), Robert Walter, Andrzej Wielowieyski, Marek Wikiński, Paul Wille, Mme Rosmarie Zapfl-Helbling (remplaçant : M. Johannes Randegger), M. Kostyantyn Zhevago

N.B. Les noms des membres qui étaient présents à la réunion sont indiqués en caractères gras.

Chef du Secrétariat : M. Torbiörn

Secrétaires de la commission : Mme Ramanauskaite, M. de Buyer