Doc 10594

20 juin 2005

Situation au Proche-Orient

Avis1

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur : M. Kevin McNamara, Royaume-Uni, Groupe Socialiste

I.       Conclusions de la Commission

1.       La commission des questions juridiques et des droits de l’homme appuie fortement le projet de résolution déposé par la commission des questions politiques.

2.       La principale préoccupation de la Commission reste le non-respect des droits de l’homme fondamentaux et du droit humanitaire international à la fois par Israël et par l’Autorité palestinienne. C’est pourquoi elle tient à présenter quelques amendements au projet de résolution.

*****

II.       Amendements proposés au projet de résolution

La Commission présente les amendements suivants :

Amendement A :

Après le paragraphe 5, insérer le paragraphe suivant :

Amendement B :

Après le paragraphe 6, insérer le paragraphe suivant :

Amendement C :

Après le paragraphe 6, insérer le paragraphe suivant :

Amendement D :

Au paragraphe 11, remplacer « invite le » par « demande instamment au».

Amendement E :

Au paragraphe 11, remplacer l’alinéa ii. par le texte suivant :

Amendement F :

Au paragraphe 12, remplacer « invite » par « demande instamment à ».

Amendement G :

Au paragraphe 12, après l’alinéa iii, insérer le texte suivant :

« abolir sans délai la peine de mort ; »

Amendement H :

Au paragraphe 13, remplacer l'alinéa ii. par:

Amendement I :

À la fin du paragraphe 14 ii., ajouter le texte suivant :

      « et si la peine de mort a été abolie ».*

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III.       Exposé des motifs

      par M. McNamara, Rapporteur pour avis

1.       Le rapport présenté par la Commission des questions politiques fait le bilan de la situation au Proche-Orient six mois après l’élection de Mahmoud Abbas à la présidence de l’Autorité palestinienne, en janvier 2005 ; par ailleurs, il évalue les progrès accomplis vers une paix durable depuis l’adoption du dernier rapport de l’Assemblée sur ce thème, à la session de janvier 2005. La Commission des questions juridiques et des droits de l'homme n’a pas grand-chose à ajouter au rapport, qui couvre ses principales préoccupations, y compris celles relatives au non-respect des droits de l'homme fondamentaux.

2.       Il ne fait aucun doute que des progrès ont été accomplis. Le cessez-le-feu reste en vigueur, mais il est fragile, pour ne pas dire qu’il tient à un fil. Le climat demeure tendu. Israël et l’Autorité palestinienne se renvoient mutuellement la responsabilité de nombreux incidents. La situation en matière de sécurité reste une cause majeure de préoccupation. On est loin de la vision d’un État palestinien viable coexistant avec Israël dans la paix et la sécurité, comme le préconisait l’Assemblée parlementaire lorsqu’elle faisait écho à la Résolution 1397 (2002) du Conseil de Sécurité des Nations Unies.

3.       La Résolution 1281 (2002) de l’Assemblée reste valide à mes yeux, d’autant plus qu’elle souligne : « Le règlement global au Proche-Orient doit inclure le retrait des territoires arabes occupés, la création d’un État palestinien et des garanties de sécurité pour Israël, ainsi que pour tous les États et peuples de la région », tout en partageant avec le Conseil de Sécurité des Nations Unies « la vision d’une région dans laquelle deux États, Israël et la Palestine, vivent côte à côte, à l’intérieur de frontières reconnues et sûres ».

4.       Le Conseil de Sécurité des Nations Unies a approuvé la Feuille de route pour la paix au Proche-Orient, qui montre la voie d’une solution permanente au conflit israélo-palestinien : la coexistence de deux États ; dans sa Résolution 1515 (2003), il demande aux deux parties « de s’acquitter des obligations qui leur incombent en vertu de la Feuille de route, en coopération avec le Quatuor, et de concrétiser la vision de deux États vivant côte à côte dans la paix et la sécurité ». 

5.       La mise en œuvre de la Feuille de route semble cependant avoir échoué. En ce qui concerne le retrait de Gaza et de la Cisjordanie, Israël a certes accepté de céder cinq villes de Cisjordanie lors des négociations de février 2005 sur la trêve avec les Palestiniens. Jusqu’à présent, seuls Tulkarem et Jéricho ont été restitués à l’Autorité palestinienne, Bethlehem, Djénine et Ramallah restant aux mains des Israéliens.

6.       En ce qui concerne Israël, des préoccupations subsistent quant à la poursuite de l’érection du mur malgré l’Avis consultatif adopté en 2004 par la Cour internationale de Justice (cf. Annexe II), à la confiscation de terres et autres biens et à la démolition de maisons, en particulier à Jérusalem et en Cisjordanie, ainsi qu’à l’extension des colonies juives illégales. À cet égard, il convient de rappeler en termes plus sévères, dans le projet de résolution, la Résolution 1420 (2005) de l’Assemblée, dans laquelle cette dernière demande au gouvernement d’Israël de revenir sur sa position au sujet de la construction du mur de sécurité. L’Assemblée doit souligner clairement, avec la Cour internationale de Justice, que la construction du mur équivaut à une violation du droit international et contredit la Feuille de route.

7.       Selon Amnesty International2, « En 2004, quelque 700 Palestiniens, dont environ 150 enfants, ont ainsi été tués illégalement, la plupart lors de tirs, de bombardements ou de raids aériens inconsidérés visant des camps de réfugiés ou d’autres zones densément peuplées de Cisjordanie et de la bande de Gaza. Cette année encore, des membres et des dirigeants du Hamas (Mouvement de la résistance islamique) et d’autres groupes palestiniens ont été victimes d’exécutions extrajudiciaires imputables aux forces israéliennes; des passants ont souvent été tués ou blessés lors de ces opérations. Cent neuf Israéliens, essentiellement des civils parmi lesquels figuraient huit enfants, ont été tués par des groupes armés palestiniens en Israël et dans les territoires occupés. Certains ont trouvé la mort dans des attentats-suicides, d’autres ont été tués par balle ou par des tirs de mortier. En Cisjordanie et dans la bande de Gaza, les destructions de maisons, de terres et de biens palestiniens se sont multipliées. Il s’agissait de la vague la plus importante de démolitions opérée à Gaza depuis le déclenchement de l’Intifada d’Al Aqsa. En mai, l’armée israélienne a détruit environ 300 habitations et en a endommagé quelque 270 autres dans le camp de réfugiés de Rafah, privant de toit près de 4000 Palestiniens. Israël a poursuivi la construction du mur/barrière de séparation de 600 kilomètres à l’intérieur de la Cisjordanie, malgré la décision de la Cour internationale de justice; des villes et villages palestiniens se sont ainsi retrouvés encerclés et isolés les uns des autres. Cette construction ainsi que les barrages routiers et les restrictions imposées par l’armée israélienne continuaient de limiter ou d’interdire l’accès des Palestiniens à leurs terres et à leurs lieux de travail, ainsi qu’à l’éducation et aux soins médicaux, entre autres services essentiels. »

8.       Dans sa Résolution 1544 (2004), le Conseil de Sécurité des Nations Unies demande à Israël « de faire face à ses besoins en matière de sécurité dans les limites du droit international ». Or, tel n’est manifestement pas le cas.

9.       Dans sa Résolution 1420 (2005) concernant les perspectives de paix au Proche-Orient (la dernière en date sur ce thème), l’Assemblée appelle le gouvernement d’Israël, entre autres mesures, :

Là encore, on est forcé de conclure que ces appels n’ont nullement été entendus ; la résolution de l’Assemblée est restée lettre morte.

10.       En ce qui concerne les Palestiniens, il est permis de douter que l’Autorité palestinienne respecte les droits de l'homme. Particulièrement inquiétante est l’évolution de la situation pour ce qui est de la peine de mort. En février 2005, Mahmoud Abbas, le dirigeant palestinien, a décidé de mettre fin au moratoire sur la peine de mort déclaré en 2002 par son prédécesseur, Yasser Arafat. Le 12 juin dernier, quatre détenus condamnés à mort ont été exécutés.

11.       Pour ce qui est, en outre, de la lutte contre le terrorisme, le démantèlement des groupes terroristes palestiniens est loin d’être achevé. Selon Amnesty International, les groupes armés palestiniens ont tué 109 Israéliens – parmi lesquels 67 civils, dont huit enfants – lors d’attentats-suicides à la bombe, de fusillades et de tirs de mortier.

12.       Ahmed Qurei, Premier Ministre palestinien, qui s’était engagé à faire de la restauration de l’ordre public un de ses objectifs prioritaires, a reconnu tout récemment que les agents de sécurité palestiniens étaient eux-mêmes derrière des centaines d’attentats contre des civils. Il importe d’enquêter sans retard sur les allégations selon lesquelles les forces qui dépendent de l’Autorité palestinienne se livrent à des actes de terrorisme et incitent à la violence.

13.       S’il m’est permis de formuler une critique sur le rapport présenté par la Commission des questions politiques, j’exprimerai le regret qu’il néglige des questions aussi importantes que les réformes démocratique et juridique des institutions palestiniennes. Axé sur les questions relatives à la sécurité et au processus de paix, le rapport ne mentionne pas la nécessité de réformes sérieuses visant à renforcer les institutions démocratiques, à instaurer la primauté du droit et à assurer le respect des droits de l'homme dans les domaines législatif, juridique et administratif.

14.       La Commission conclut donc que pour se voir accorder le statut d’observateur qui lui permettra de participer davantage aux activités de l’Assemblée, le Conseil législatif palestinien doit d’abord renoncer à toute violation flagrante des idéaux et principes du Conseil de l'Europe. L’abolition de la peine de mort constitue à cet égard un préalable.

Annexe I

Le Président de l’APCE condamne les exécutions par l’Autorité palestinienne

Strasbourg, 13.06.05 - René van der Linden, Président de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE), a aujourd’hui condamné fermement l’exécution, hier, par l’Autorité palestinienne de quatre meurtriers condamnés.

« La mort n’est pas et ne sera jamais la justice » a-t-il dit. « La peine de mort ne contribuera pas à faire reculer la violence. Pendant toutes ces années où nous avons mis en commun notre expérience, nous sommes parvenus à faire du territoire de nos 46 Etats membres une zone de facto sans peine de mort. Nous avons désormais pour ambition que cette abolition progresse au-delà de notre continent» a déclaré le Président de l’APCE.

Il a poursuivi en indiquant que ces exécutions allaient assombrir les relations entre l’APCE et l’Autorité palestinienne (*), en particulier dans le contexte du prochain débat sur le Proche-Orient qui aura lieu lors de la session plénière de l’Assemblée à Strasbourg, du 20 au 24 juin.

Il a demandé instamment au Président palestinien Mahmoud Abbas de faire tout ce qui est en son pouvoir pour que soit mis un terme à la pratique des exécutions. Il a invité l’Autorité palestinienne à tout faire pour que soient respectés les principes des droits de l’homme, de la démocratie et de la prééminence du droit, qui sont le signe distinctif de toute société civilisée en général et du Conseil de l’Europe en particulier.

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(*) Dans sa Résolution 1245 (2001), l’APCE avait décidé d’inviter des représentants du Conseil législatif palestinien à participer aux réunions de l’Assemblée parlementaire et de ses commissions chaque fois que la question du Proche-Orient serait à l’ordre du jour et à continuer de suivre de près la situation par le biais de ses commissions compétentes et de tenir à intervalles réguliers des débats à l’occasion de ses réunions plénières ainsi que des colloques, séminaires, etc.

Annexe II

Cour internationale de Justice

Communiqué de presse 2004/28

Conséquences juridiques de l’édification d’un mur

dans le territoire palestinien occupé

 

AVIS CONSULTATIF

 

La Cour dit que l’édification d’un mur par Israël dans le territoire palestinien occupé, et le régime qui lui est associé, sont contraires au droit international; elle précise les conséquences juridiques résultant de cette illicéité

  

LA HAYE, le 9 juillet 2004.  La Cour internationale de Justice (CIJ), organe judiciaire principal de l’Organisation des Nations Unies, a donné aujourd’hui son avis consultatif en l’affaire des Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé (requête pour avis consultatif).

 

Dans cet avis, la Cour dit à l’unanimité qu’elle est compétente pour répondre à la demande d’avis consultatif soumise par l’Assemblée générale des Nations Unies et décide par quatorze voix contre une de donner suite à cette demande.

 

Elle y répond de la façon suivante :

«A. Par quatorze voix contre une,

 

L’édification du mur qu’Israël, puissance occupante, est en train de construire dans le territoire palestinien occupé, y compris à l’intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est, et le régime qui lui est associé, sont contraires au droit international»;

«B. Par quatorze voix contre une,

 

Israël est dans l’obligation de mettre un terme aux violations du droit international dont il est l’auteur; il est tenu de cesser immédiatement les travaux d’édification du mur qu’il est en train de construire dans le territoire palestinien occupé, y compris à l’intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est, de démanteler immédiatement l’ouvrage situé dans ce territoire et d’abroger immédiatement ou de priver immédiatement d’effet l’ensemble des actes législatifs et réglementaires qui s’y rapportent, conformément au paragraphe 151 du présent avis»;

«C. Par quatorze voix contre une,

 

Israël est dans l’obligation de réparer tous les dommages causés par la construction du mur dans le territoire palestinien occupé, y compris à l’intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est»;

«D. Par treize voix contre deux,

Tous les Etats sont dans l’obligation de ne pas reconnaître la situation illicite découlant de la construction du mur et de ne pas prêter aide ou assistance au maintien de la situation créée par cette construction; tous les Etats parties à la quatrième convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, du 12 août 1949, ont en outre l’obligation, dans le respect de la Charte des Nations Unies et du droit international, de faire respecter par Israël le droit international humanitaire incorporé dans cette convention»;

«E. Par quatorze voix contre une,

 

L’Organisation des Nations Unies, et spécialement l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité, doivent, en tenant dûment compte du présent avis consultatif, examiner quelles nouvelles mesures doivent être prises afin de mettre un terme à la situation illicite découlant de la construction du mur et du régime qui lui est associé.»

Raisonnement de la Cour

 

L’avis consultatif se divise en trois parties: compétence et opportunité judiciaire, question de la licéité de l’édification par Israël d’un mur dans le territoire palestinien occupé et conséquences juridiques des violations constatées.

 

[…]

 

Licéité de l’édification par Israël d’un mur dans le territoire palestinien occupé

 

Avant de se pencher sur les conséquences juridiques de l’édification du mur (terme qu’a choisi d’utiliser l’Assemblée générale et qui est repris dans l’avis, dans la mesure où d’autres mots parfois employés, pris dans leur acception physique, ne sont pas plus exacts), la Cour examine si l’édification du mur est ou non contraire au droit international. 

 

Elle détermine les règles et principes de droit international applicables pour répondre à la question posée par l’Assemblée générale.  La Cour mentionne tout d’abord, en se référant au paragraphe 4 de l’article 2 de la Charte des Nations Unies et à la résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale, les principes de l’interdiction de la menace ou de l’emploi de la force et de l’illicéité de toute acquisition de territoire par ces moyens, qui reflètent le droit international coutumier.  Elle cite également le principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, qui a été consacré dans la Charte et réaffirmé par la résolution 2625 (XXV).  S’agissant du droit international humanitaire, la Cour mentionne les dispositions du règlement de La Haye de 1907, qui ont acquis un caractère coutumier, ainsi que celles de la quatrième convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre de 1949, qui est applicable dans les territoires palestiniens qui étaient avant le conflit armé de 1967 à l’est de la ligne de démarcation de l’armistice de 1949 (ou «Ligne verte») et qui ont à l’occasion de ce conflit été occupés par Israël.  La Cour relève encore que des instruments relatifs aux droits de l’homme (pacte international relatif aux droits civils et politiques, pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant) s’appliquent dans le territoire palestinien occupé. 

 

La Cour vérifie si la construction du mur a violé les règles et principes susmentionnés.  Elle fait d’abord observer que le tracé du mur tel qu’il a été fixé par le Gouvernement israélien incorpore dans la «zone fermée» (c’est-à-dire située entre le mur et la «Ligne verte») environ 80 % des colons installés dans le territoire palestinien occupé.  Rappelant que le Conseil de sécurité a qualifié la politique d’Israël consistant à établir des colonies de peuplement dans ce territoire de «violation flagrante» de la quatrième convention de Genève, la Cour dit que ces colonies ont été installées en méconnaissance du droit international.  Elle fait en outre état de certaines craintes exprimées devant elle que le tracé du mur préjuge la frontière future entre Israël et la Palestine; elle estime que la construction du mur et le régime qui lui est associé «créent sur le terrain un «fait accompli» qui pourrait fort bien devenir permanent, auquel cas, … la construction [du mur] équivaudrait à une annexion de facto».  La Cour relève que le tracé choisi pour le mur consacre sur le terrain les mesures illégales prises par Israël et déplorées par le Conseil de sécurité en ce qui concerne Jérusalem et les colonies de peuplement, et conduit à de nouvelles modifications dans la composition démographique du territoire palestinien occupé.  Elle dit que la «construction du mur, s’ajoutant aux mesures prises antérieurement, dresse … un obstacle grave à l’exercice par le peuple palestinien de son droit à l’autodétermination et viole de ce fait l’obligation incombant à Israël de respecter ce droit».

 

La Cour examine ensuite les informations qui lui ont été fournies quant à l’impact de la construction du mur sur la vie quotidienne des habitants du territoire palestinien occupé (destruction ou réquisition de biens privés, restrictions à la liberté de circulation,  confiscation de terres agricoles, blocage de l’accès aux points d’eau importants, etc.).  Elle dit que la construction du mur et le régime qui lui est associé sont contraires aux dispositions pertinentes du règlement de La Haye de 1907 et de la quatrième convention de Genève; qu’ils entravent la liberté de circulation des habitants du territoire telle que garantie par le pacte international relatif aux droits civils et politiques; et qu’ils entravent l’exercice par les intéressés des droits au travail, à la santé, à l’éducation et à un niveau de vie suffisant tels que proclamés par le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et la convention relative aux droits de l’enfant.  Enfin, la Cour dit que cette construction et ce régime, combinés à l’établissement des colonies de peuplement, tendent à modifier la composition démographique du territoire palestinien occupé et qu’ils sont de ce fait contraires à la quatrième convention de Genève et aux résolutions pertinentes du Conseil de sécurité.

 

La Cour relève que certains instruments du droit humanitaire et des droits de l’homme contiennent des clauses de limitation ou de dérogation pouvant être invoquées par les Etats parties, notamment lorsque des impératifs militaires ou des nécessités de sécurité nationale ou d’ordre public l’exigent.  Elle indique ne pas être convaincue que la poursuite des objectifs de sécurité avancés par Israël nécessitait l’adoption du tracé choisi pour le mur et, ne retenant aucune de ces clauses, dit que la construction du mur constitue «une violation par Israël de diverses obligations qui lui incombent en vertu des instruments applicables de droit international humanitaire et des droits de l’homme». 

 

La Cour estime enfin qu’Israël ne saurait se prévaloir du droit de légitime défense ou de l’état de nécessité, comme excluant l’illicéité de la construction du mur.  Elle en conclut que la construction du mur et le régime qui lui est associé sont contraires au droit international.

 

Conséquences juridiques des violations constatées

 

La Cour distingue les conséquences juridiques de ces violations pour Israël et pour les autres Etats.

 

Sur le premier point, elle dit qu’Israël doit respecter le droit à l’autodétermination du peuple palestinien et les obligations auxquelles il est tenu en vertu du droit humanitaire et des droits de l’homme.  Israël doit également mettre un terme à la violation de ses obligations internationales, telle qu’elle résulte de la construction du mur en territoire palestinien occupé, et doit en conséquence cesser immédiatement les travaux d’édification du mur, démanteler immédiatement les portions de l’ouvrage situées dans le territoire palestinien occupé et abroger immédiatement ou priver immédiatement d’effet l’ensemble des actes législatifs et réglementaires adoptés en vue de l’édification du mur et de la mise en place du régime qui lui est associé, sauf dans la mesure où de tels actes demeurent pertinents dans le contexte du respect, par Israël, de ses obligations en matière de réparation.  Israël doit en outre réparer tous les dommages causés à toutes les personnes physiques ou morales affectées par la construction du mur.

 

S’agissant des conséquences juridiques pour les autres Etats, la Cour dit que tous les Etats sont dans l’obligation de ne pas reconnaître la situation illicite découlant de la construction du mur et de ne pas prêter aide ou assistance au maintien de la situation créée par cette construction.  Elle dit par ailleurs qu’il appartient à tous les Etats de veiller, dans le respect de la Charte des Nations Unies et du droit international, à ce qu’il soit mis fin aux entraves, résultant de la construction du mur, à l’exercice par le peuple palestinien de son droit à l’autodétermination.  Elle ajoute que tous les Etats parties à la quatrième convention de Genève ont l’obligation, dans le respect de la Charte et du droit international, de faire respecter par Israël le droit international humanitaire incorporé dans cette convention. 

 

Enfin, la Cour estime que l’ONU, et spécialement l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité, doivent, en tenant compte de l’avis consultatif, examiner quelles nouvelles mesures doivent être prises afin de mettre un terme à la situation illicite découlant de la construction du mur et du régime qui lui est associé.

 

La Cour conclut en disant que la construction du mur doit être replacée dans un contexte plus général.  A cet égard, elle relève qu’Israël et la Palestine ont «l’obligation de respecter de manière scrupuleuse le droit international humanitaire».  Selon la Cour, seule la mise en œuvre de bonne foi de toutes les  résolutions pertinentes du Conseil de sécurité est susceptible de mettre un terme à la situation tragique dans la région.  La Cour appelle également l’attention de l’Assemblée générale sur la «nécessité d’encourager [l]es efforts en vue d’aboutir le plus tôt possible, sur la base du droit international, à une solution négociée des problèmes pendants et à la constitution d’un Etat palestinien vivant côte à côte avec Israël et ses autres voisins, et d’assurer à chacun dans la région paix et sécurité».

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Commission chargée du rapport: Commission des questions politiques

Commission saisie pour avis: Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Rés. 1013 (1993), Rés. 1103 (1996), Rés. 1183 (1999), Rés. 1245 (2001), Rec. 1541 (2001), Rés. 1281 (2002), Rés. 1294 (2002)

Avis approuvé par la commission le 20 juin 2005

Secrétaires de la commission: M. Drzemczewski, M. Schirmer, Mme Clamer, M. Milner

1 Voir Doc 10570 présenté par la Commission des questions politiques.

2 Rapport 2005 d’Amnesty International – http://web.amnesty.org/report2005/isr-summary-fra