Doc. 10560

26 mai 2005

Activités du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR)

Rapport

Commission des migrations, des réfugiés et de la population

Rapporteur: M. Michael Hancock, Royaume-Uni, Groupe libéral, démocrate et réformateur

Résumé

Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) est l'une des principales institutions humanitaires du monde; elle a pour mandat d'assurer la protection internationale des réfugiés et de contrôler l'application de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés ainsi que d'autres instruments internationaux relatifs aux réfugiés.

Le Conseil de l'Europe entretient une coopération étroite avec le HCR et soutient de manière active ses activités en Europe – notamment dans les régions de conflits ou post-conflits, telles que les Balkans et le Caucase du Nord.

Dans le présent rapport, l'Assemblée parlementaire soutient l'Initiative «Convention Plus» du HCR, qui vise à améliorer la protection des réfugiés par le biais d'accords spéciaux multilatéraux, dans un esprit de coopération internationale, et accorde une attention toute particulière à la question de l'utilisation stratégique de la réinstallation en tant qu'instrument de partage de la charge en Europe.

L'Assemblée encourage la poursuite de la coopération entre le Conseil de l'Europe et le HCR par l'élaboration de normes juridiques relatives à l'asile et au traitement des réfugiés et des demandeurs d'asile.

I.       Projet de résolution

1.       Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) a reçu mandat des Nations Unies de diriger et de coordonner l'action internationale de protection des réfugiés à l'échelle mondiale et de résoudre les problèmes des réfugiés. Les activités du HCR, définies dans le cadre du Statut de cette institution, s'inspirent de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés et de son Protocole de 1967. Le HCR s'efforce donc de garantir à chacun le droit de demander l'asile, de trouver refuge, en toute sécurité, dans un pays étranger et, dès que la situation le permet, de retourner volontairement dans son pays d'origine en toute sécurité et dans le respect de sa dignité.

2.       L'Assemblée parlementaire entretient une coopération étroite avec le HCR par l'intermédiaire de sa Commission des migrations, des réfugiés et de la population et accorde un soutien total à ses activités, en particulier à celles d'assistance qu'il assure en Europe.

3.       L'Assemblée se félicite de l'action du HCR dans des zones déchirés par la guerre telles que les Balkans et le Caucase du Nord et du Sud. Elle invite l'ensemble de ses partenaires internationaux à veiller à ce que le HCR n'assure pas seul le règlement des crises liées aux réfugiés, sans garantie de sécurité de la part de la communauté internationale.

4.       Les efforts du HCR pour qu'une nouvelle politique commune de l'Union européenne en matière d'asile et de migrations soit totalement conforme aux principes de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés et aux normes concernant les droits de l'homme méritent le plein soutien de l'Assemblée.

5.       L'Assemblée considère que la coopération du Conseil de l'Europe et du HCR en matière d'élaboration de normes juridiques relatives à l'asile et au traitement des réfugiés et des demandeurs d'asile doit se développer davantage.

6.       L'Assemblée prend note du Programme de Protection approuvé par le Comité exécutif du HCR et avalisé par l'Assemblée Générale des Nations Unies en 2002, en tant que cadre politique central d'orientation de l'action concrète du HCR, des gouvernements et des ONG.

7.       L'Assemblée attache une grande importance à l'initiative «Convention Plus» du HCR, qui vise à améliorer la protection des réfugiés par des accords spéciaux multilatéraux, dans un esprit de coopération internationale, et en particulier à la question de l'utilisation stratégique de la réinstallation en tant que partage de la charge dans l'ensemble de l'Europe. L'Assemblée encourage les Etats membres du Conseil de l'Europe à prendre une part active à l'élaboration de ces accords.

8.       Par conséquent, l'Assemblée parlementaire invite les gouvernements des Etats membres du Conseil de l’Europe à:

i.       assurer un accès effectif à une procédure d'asile équitable dans l'application des mesures de contrôle aux frontières et la gestion de l'immigration clandestine en total accord avec la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés et son Protocole de 1967 ainsi qu'avec d'autres normes en vigueur en matière de droits de l'homme;

ii.       s'engager vis-à-vis des stratégies de partage de la charge appuyées par le HCR en augmentant les possibilités de réinstallation des réfugiés;

iii.       clarifier les responsabilités respectives des Etats membres du Conseil de l'Europe en cas de flux secondaires irréguliers de réfugiés et demandeurs d'asile;

iv.       garantir le financement du budget du HCR et soutenir les efforts de l'organisation en vue de trouver des ressources supplémentaires, notamment sous forme de compléments de financement – y compris auprès du secteur privé;

v.       organiser des débats ministériels et parlementaires sur les politiques de migrations et d'asile, en s'attachant à la situation des réfugiés, au rôle du HCR et à l'émergence d'une opinion publique positive, sensible aux besoins des réfugiés et susceptible de soutenir leurs efforts d'intégration;

vi.       dispenser une formation appropriée, avec l'assistance du HCR si nécessaire, aux fonctionnaires chargés des problèmes des réfugiés, des demandeurs d'asile et des personnes déplacées;

vii.       renforcer la lutte contre la traite d'êtres humains, en veillant à ce que les victimes de la traite aient toutes accès à la protection internationale, telle qu'elle est garantie par la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés et son Protocole de 1967;

viii.       encourager le recours stratégique à la réinstallation des réfugiés, telle que préconisée par le HCR, comme un moyen de protection, une solution durable et une forme concrète de répartition des charges dans les situations qui perdurent;

ix.       promouvoir l'inclusion des réfugiés et des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays dans un programme régional et national plus large de développement et de relance, en consultation avec le HCR, le cas échéant;

x.       souligner la nécessité d'actions communes suivies au niveau national et régional pour prévenir et réduire l'apatridie.

II.       Projet de recommandation

1.       L'Assemblée parlementaire se réfère à sa Résolution … (2005) sur les activités du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR).

2.       L'Assemblée considère que le Conseil de l'Europe pourrait apporter davantage de soutien et d’impulsion aux discussions au niveau intergouvernemental sur les questions urgentes relatives à la protection des réfugiés à l'intérieur et en dehors de l'Europe.

3.       En conséquence, l'Assemblée recommande au Comité des Ministres:

i.       d'encourager les Etats membres du Conseil de l'Europe à soutenir le processus dit «Convention Plus», qui vise à renforcer le régime de protection des réfugiés et à trouver des solutions durables au problème des réfugiés et des demandeurs d'asile en reconnaissant la nécessité d'un ensemble d'accords spéciaux venant s'ajouter à la Convention de 1951 et à son Protocole de 1967 pour relever les défis que pose aujourd'hui la gestion des flux de réfugiés et des déplacements internes;

ii.       de développer davantage la coopération avec le HCR en matière d'interprétation juridique du statut des réfugiés et des demandeurs d'asile;

iii.       d’encourager la poursuite de la collaboration de la Banque de Développement du Conseil de l’Europe et du HCR sur la base du Memorandum of Understanding signé le 14 mars 2005, afin de continuer de contribuer à la solution juste et durable des problèmes de réfugiés dans les Balkans.

III.        Exposé des motifs par M. Hancock

1.       Introduction

1.       Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) a été créé en 1950 par l'Assemblée Générale des Nations Unies. Cette nouvelle agence se voyait alors confier un mandat limité à trois ans en vue d'aider à la réinstallation d'1,2 million de réfugiés européens qui n'avaient plus de domicile à la suite de la Seconde Guerre mondiale. Mais, étant donné la multiplication des crises liées au problème des réfugiés, dans le monde entier, le mandat du HCR a été renouvelé tous les cinq ans. En février 2004, une Résolution de l'Assemblée Générale des Nations Unies (A/res/58/153) mettait un terme au caractère temporaire du mandat du HCR jusqu'au règlement total du problème des réfugiés. Aujourd'hui, le HCR est l'un des principaux organismes humanitaires de la planète, mandaté aux fins de protection internationale des réfugiés et de contrôle de l'application de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, ainsi que d'autres instruments internationaux de protection des réfugiés.

2.       Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés compte plus de 6100 agents, qui viennent en aide à 17 millions de personnes, dans 116 pays (en date du 1er janvier 2004). Les programmes du HCR, le régime de protection qu'il applique et les autres grandes lignes de sa politique sont approuvés par un Comité Exécutif représentant 66 Etats membres des Nations Unies, et qui se réunit une fois par an à Genève. Cependant, afin de permettre un dialogue avec le HCR tout au long de l'année, il y a, également à Genève, tous les trois ou quatre mois, des réunions inter-sessions du Comité permanent, sur les problèmes de protection, d'administration et de financement. Le Haut Commissariat pour les Réfugiés soumet un rapport annuel écrit à l'Assemblée Générale des Nations Unies.

3.       Le Rapporteur exprime sa profonde gratitude à M. Oluseyi Bajulaiye, Directeur adjoint du Bureau du HCR pour l'Europe, à M. Jean-François Durieux, Chef de l'Unité «Convention Plus», à M. Jean-Claude Concolato, ancien Représentant du HCR auprès des institutions européennes à Strasbourg, ainsi qu'à M. Günther Scheske, Représentant du HCR auprès Conseil de l'Europe, et à son adjoint en matière juridique, M. Samuel Boutruche, pour leur assistance dans le domaine du développement de la coopération avec le Conseil de l'Europe et leurs contributions respectives à l'élaboration du présent rapport.

2.       Le mandat du HCR

4.       La protection à l'échelle internationale constitue le cœur de l'activité du HCR. Cela signifie concrètement que le HCR garantit le respect des droits fondamentaux de tout réfugié, et veille à ce qu'aucun être humain ne soit reconduit malgré lui dans un pays où il peut craindre légitimement des persécutions – c'est-à-dire à éviter si possible le processus – le principe de non-refoulement.

5.       Le HCR encourage des accords internationaux concernant les réfugiés et contrôle le respect, par les gouvernements, du droit international relatif à ces questions. Cette agence des Nations Unies recherche des solutions à long terme ou «durables», en aidant les gouvernements à contribuer au rapatriement des réfugiés dans leur pays d'origine si les conditions le permettent, à leur intégration dans le pays d'accueil, ou encore à leur installation dans un pays tiers.

6.       Le terme de «réfugié» a une acception très spécifique: il s'applique aux personnes ayant fui leur patrie pour trouver refuge dans un autre pays, pour des motifs clairement définis par la Convention de 1951. Cependant, plusieurs millions de personnes dans le monde se trouvent dans ce type de situation sans pour autant pouvoir prétendre au statut légal de «réfugié»; dès lors, ces personnes n'ont pas droit à une aide ou une protection de base. On évalue au total à 25 millions le nombre de personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays: il s'agit de personnes qui ont fui leur domicile – en général lors d'une guerre civile –, mais sont restées dans leur pays plutôt que d'aller chercher refuge dans un pays étranger. De manière croissante, le HCR vient également en aide à certaines de ces catégories.

7.       Cette agence des Nations Unies contribue également à la réintégration des réfugiés rapatriés, et supervise ce processus.

8.       Le HCR a été défini par l'Assemblée Générale des Nations Unies comme un organisme de médiation, aux termes de l'article 11 de la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, ce qui signifie que le HCR doit aider les individus et les Etats à résoudre les cas réels et potentiels d'apatridie. Dans leurs conclusions, les membres du Comité Exécutif du HCR demandent également à cet organe des Nations Unies d'encourager les Etats à adhérer aux Conventions de 1954 et 1961 sur l'apatridie, d'offrir aux Etats une aide technique et des conseils relatifs à leur législation et pratiques respectives en matière de nationalité et, enfin, d'aider directement les apatrides par des consultations avec les Etats concernés et une coopération avec les autorités nationales pertinentes en vue de résoudre le problème de ces personnes.

9.       La protection et l'aide matérielle sont étroitement liées. Les réfugiés ne jouissent effectivement d'une protection juridique que si leurs besoins les plus fondamentaux – logement, alimentation, hygiène et soins médicaux – sont également assurés. La Convention de 1951 établit que les pays d'accueil ont la responsabilité première de garantir aux réfugiés l'application de leurs droits, et leur protection physique et matérielle. Pour sa part, le HCR assure des mesures d'assistance dans tous les cas où le respect des droits des réfugiés et la réponse à leurs besoins fondamentaux ne peuvent pas être assurés – ou ne sont pas intégralement assurés dans la pratique – par les gouvernements concernés. Face à ce type de situation, le HCR coordonne concrètement ces processus, et a notamment conçu des programmes spécifiquement destinés aux femmes, aux enfants et aux personnes âgées – autant de catégories vulnérables qui constituent 80% d'une population «classique» de réfugiés. Au cours de la dernière décennie, les situations d'urgence les plus marquées ont conduit le HCR à venir en aide à plusieurs millions de personnes, que ce soit en Irak, en Afghanistan, en Afrique de l'Ouest, au Timor, au Kosovo, dans la région des Grands Lacs d'Afrique, dans les Balkans, ou encore à la suite de la «Guerre du Golfe».

10.       En ce qui concerne l'Amérique centrale, puis, ultérieurement, d'autres régions du monde, le HCR a conçu ce qui a été baptisé en anglais «QIPs» («Quick Impact Projects», ou Projets à effets rapides). Il s'agit généralement de programmes d'envergure relativement restreinte, consistant par exemple à reconstruire des écoles et des cliniques, à réparer les routes, les ponts et les puits, et visant à «combler le vide» entre, d'une part, l'aide apportée en urgence aux réfugiés ou aux personnes devant regagner leur pays et, d'autre part, l'aide au développement à plus long terme, fournie par d'autres organismes.

11.       Au début de l'année 2004, le nombre de personnes dont le sort a fait partie des préoccupations du HCR (c'est-à-dire les demandeurs d'asile, les réfugiés, les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays, les rapatriés et les apatrides) se situait légèrement au-dessus de 17 millions, ce qui représentait une baisse par rapport à 2003 (plus de 20 millions de personnes au total), et le chiffre le plus faible sur une décennie au moins. Ce «recul» assez marqué correspond à un accroissement des efforts déployés à l'échelle internationale en vue de résoudre le problème de plusieurs millions de personnes déracinées. C'est également le reflet des évolutions positives qui se sont produites dans certaines parties du monde, où l'on a mis un terme à de véritables guerres, et où l'on a assisté à l'effondrement de régimes oppresseurs. Cette baisse des chiffres est due également au fait que certaines personnes rapatriées dans leur pays au cours des années précédentes ne sont plus «comptabilisées» dans le groupe dont se préoccupe encore le HCR, dans la mesure où celui-ci ne s'occupe que pendant une durée limitée des réfugiés rentrés dans leur pays. En vérité, la grande majorité des réfugiés actuels souhaitent plutôt le rapatriement dès que la situation se stabilise dans leur pays. Dès lors, le HCR encourage le retour volontaire dans le pays d'origine en prenant en charge le voyage, en offrant une aide financière et des ressources matérielles concrètes telles que des graines d'ensemencement, du matériel agricole ou de construction.

12.       En cas d'impossibilité de rapatriement, le HCR aide les réfugiés soit à s'intégrer dans le premier pays d'accueil, soit à se rendre dans l'un des 17 Etats prêts à accepter l'installation définitive de ces personnes.

13.       Si le HCR a effectivement renforcé ses capacités à traiter les situations d'urgence les plus importantes, il consacre également une partie de ses ressources à la prévention des crises et de déplacements de populations importants à partir de territoires où sévissent des conflits. L'une des méthodes adoptées à cet égard est celle dite de l'alarme ou de l'avertissement en amont («early warning system», dans la formulation anglaise), qui consiste à mettre en place, dans le territoire en question, une mission internationale de contrôle, chargée de traiter les problèmes avant qu'un conflit n'éclate.

14.       Les crises à caractère humanitaire étant aujourd'hui plus complexes, le HCR a à la fois multiplié et diversifié les organisations avec lesquelles il collabore. En ce qui concerne sa collaboration avec les autres agences des Nations Unies, le HCR coopère notamment avec le Programme alimentaire mondial (WFP – World Food Programme), qui fournit de la nourriture et des produits de base aux réfugiés, le Fonds des Nations Unies pour l'Enfance (UNICEF), l'Organisation mondiale de la santé (OMS), le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), le Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) et le Haut Commissariat aux Droits de l'Homme.

15.       En dehors des Nations Unies, le HCR coopère également avec le Comité International de la Croix-Rouge (CICR), la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR), l'Organisation internationale pour les Migrations (OIM), et plus de 570 organisations non gouvernementales.

16.       Le HCR a également des partenaires moins «classiques», voire controversés, tels que les missions de maintien de la paix des Nations Unies en ex-Yougoslavie, au Kosovo et au Timor, diverses missions militaires ayant fourni un soutien logistique au Rwanda et au Kosovo, ou encore des institutions financières telles que la Banque mondiale, avec laquelle le HCR a signé un Accord-Cadre de Coopération.

17.       Le HCR est presque totalement financé par des contributions volontaires, émanant essentiellement des gouvernements, mais aussi d'organisations intergouvernementales, d'entreprises et de particuliers. Le HCR reçoit également des crédits – représentant une part très limitée de son budget, soit moins de 2% – sur le budget régulier des Nations Unies, afin de couvrir ses dépenses administratives. Enfin, il accepte des contributions «en nature», telles que des tentes, des médicaments, des camions et des billets d'avion.

18.       Le nombre de personnes dont s'occupe le HCR ayant atteint un record en 1994 (27 millions), le budget du Haut Commissariat a été augmenté en conséquence, passant de $ 564 millions en 1990 à plus d'un milliard de dollars par an pendant la quasi-totalité des années 1990. A partir du 1er janvier 2000, l'ensemble de ses programmes a été inscrit dans un seul et même budget – le Budget de Programmation annuel –, qui permet d'avoir une vision plus transparente et plus globale des activités et des besoins financiers du HCR.

3.       Les opérations du HCR en Europe1

19.       Malgré les progrès considérables accomplis en vue de panser les plaies provoquées par les conflits armés des années 1990, la région des Balkans connaît encore des problèmes importants. On estime à 2,2 millions le nombre de civils qui ont pu regagner leur domicile après la fin du conflit armé. Certains regagnent encore des zones «minoritaires», où ils vivent désormais aux côtés de leurs anciens ennemis: on compte ainsi quelque 400 000 personnes dans cette situation en Bosnie-Herzégovine. Dans cette région, on compte encore un peu moins d'un million de personnes déplacées, dont 75% en Serbie.

20.       Récemment, dans cette région des Balkans, l'une des grandes réalisations a été l'adoption de lois relatives à l'asile (notamment en Albanie, en Bosnie-Herzégovine, en Croatie et dans "l'ex-République yougoslave de Macédoine"), élaborées avec un concours important du HCR.

21.       Au Kosovo, le HCR joue un rôle majeur en matière d'analyse et de suivi des conditions de vie non seulement des personnes déplacées dans leur propre pays et des réfugiés, mais aussi des minorités en général.

22.       Les questions d'immigration et d'asile restent au cœur du débat politique et, même si le nombre de demandes d'asile a nettement baissé2, certains pays adoptent encore une législation nationale plus sévère afin de tenter de réduire le flux de l'immigration. Et, plus globalement, au niveau de l'Union européenne, les Etats membres continuent d’oeuvrer à l'harmonisation de leurs différentes politiques d'asile.

23.       Le HCR a formulé des observations au sujet des directives de l'UE devant être adoptées dans le cadre de cette harmonisation. Le HCR propose encore à l'UE des amendements et des mesures concrètes afin de garantir l'équité et l'efficacité des différents systèmes nationaux concernant l'asile.

24.       En ce qui concerne l'Europe occidentale, le HCR se concentre sur sa mission de protection, autrement dit le rôle de surveillance qui lui est assigné dans son Statut et à l'article 35 de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Ce rôle consiste notamment à examiner les systèmes nationaux en matière d'asile et les procédures visant à définir les besoins de protection des réfugiés au niveau international. La mission du HCR consiste également à fournir des informations et des conseils en vue d'un rapatriement volontaire – notamment en ce qui concerne les Afghans. Le HCR participe encore aujourd'hui aux procédures d'asile dans des pays tels que la France, la Grèce, l'Italie, l'Espagne, Malte et, dans une moindre mesure, dans les aéroports autrichiens et suisses.

25.       En coopération avec le Gouvernement russe, le HCR met en œuvre le plan d'intégration en Ossétie du Nord des réfugiés ossètes de Géorgie.

26.       En Tchétchénie, par l'intermédiaire de partenaires internationaux, le HCR offre des abris aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire et a pris l'initiative d'un projet pilote consistant à fournir des tentes en kit à des personnes regagnant la Tchétchénie.

27.       Etant donné qu'il n'y a, à l'heure actuelle, aucun signe politique majeur dans le sens du règlement du conflit en Tchétchénie, le HCR continue d'aider plus de 50 000 Tchétchènes déplacés dans la République voisine d'Ingouchie. Le HCR veille d'abord et avant tout à ce que le retour en Tchétchénie soit volontaire et, si les personnes déplacées ne souhaitent pas regagner la Tchétchénie, à proposer à celles-ci d'autres solutions et, enfin, à ce que l'enceinte des camps soit conçue de manière civilisée.

28.       En Géorgie, le HCR a participé de très près au processus de règlement du conflit de la Vallée de Pankisi. Une analyse de la situation des réfugiés tchétchènes dans ce secteur a permis de réduire considérablement les tensions et de définir tout un ensemble de solutions durables. D'autre part, le HCR poursuit la mise en œuvre de son projet de restauration scolaire en Abkhazie. Il fournit également une aide aux personnes déplacées sur le territoire de la Géorgie.

29.       En Arménie, le HCR se consacre essentiellement à la recherche de solutions durables en faveur des personnes déplacées depuis le territoire de l'Azerbaïdjan en raison du conflit du Haut-Karabakh, toujours en cours. L'aide du HCR consiste dans la prestation de soins de santé, dans

une aide sociale et dans l'offre de formations professionnelles. Avec le concours du HCR, le Gouvernement arménien a instauré un mécanisme simplifié et plus efficace en vue de la naturalisation des réfugiés originaires d'Azerbaïdjan.

30.       En Azerbaïdjan, le HCR a contribué à la création d'une unité gouvernementale chargée de définir le statut des réfugiés. En l'absence d'une politique nationale d'asile dans ce pays, le HCR reste le seul organisme fiable susceptible d'assurer la protection de plusieurs milliers de demandeurs d'asile et de réfugiés, et de fournir une aide à ces personnes.

4.       La coopération entre le HCR et le Conseil de l'Europe

31.       Depuis 1996, date à laquelle le HCR a créé un Bureau de liaison auprès des institutions européennes de Strasbourg, sa coopération avec le Conseil de l'Europe est devenue une forme de partenariat global, axé sur l'élaboration de normes juridiques, la sensibilisation aux droits de l'homme et le renforcement des sociétés civiles, dans la mesure où tous ces éléments sont liés au sort des personnes dont s'occupe le HCR.

32.       Les relations entre le HCR et le Conseil de l'Europe ont évolué de manière importante depuis huit ans, du fait que la composition exceptionnelle du Conseil de l'Europe, pratiquement paneuropéenne au sens propre du terme, coïncide avec le champ d'action du HCR en ce qui concerne les problèmes de réfugiés et de personnes déplacées en Europe centrale et orientale et en Europe du Sud-Est.

33.       Par la promotion de la stabilité démocratique, par la protection des droits de l'homme et le contrôle des engagements contractés par ses Etats membres, le Conseil de l'Europe apporte également sa contribution au mandat du HCR, en créant un climat propice à l'amélioration de la situation des réfugiés et des demandeurs d'asile et, à plus long terme, au renforcement de la stabilité du continent européen et à la prévention de nouveaux déplacements de populations. En 1999, un nouvel élan était donné à la coopération entre le Conseil de l'Europe et le HCR, ces deux organisations ayant alors signé un mémorandum d'entente en matière de coopération. Ce «cadre de coopération» vise à optimiser les bénéfices de cette situation pour les deux organisations, en encourageant un partenariat qui renforce les deux parties dans les domaines d'intérêt commun – notamment par une représentation réciproque lors de réunions de travail pertinentes et par la mise en œuvre d'activités conjointes dans tous les cas possibles. La recherche active de synergies entre les deux organisations est devenue l'un des principaux éléments de l'action du Bureau du HCR à Strasbourg dans le sens de l'élaboration de stratégies de coopération avec le Conseil de l'Europe.

34.       Pour le HCR, l'un des aspects majeurs de cette coopération est l'élaboration de normes juridiques en matière d'asile et de traitement des réfugiés et des demandeurs d'asile, ainsi que l'instauration de législations relatives à la citoyenneté nationale, et le développement de la société civile (notamment sous la forme d'organisations non gouvernementales).

35.       Le HCR jouit d'un statut d'observateur auprès du Comité ad hoc d'experts sur les aspects juridiques de l'asile territorial, des réfugiés et des apatrides (CAHAR) et participe activement aux réunions de ce dernier, ainsi qu'auprès du Comité européen sur les migrations (CDMG) et du Comité d'experts sur la nationalité (CJ-NA). En outre, le HCR s'est vu accorder, récemment, le statut d'observateur auprès du Comité ad hoc sur la lutte contre la traite des êtres humains (CAHTEH), qui élabore actuellement une Convention du Conseil de l'Europe dans ce domaine.

36.       Au cours de l'année écoulée, le HCR a participé de manière active, au sein du CAHAR, à l'élaboration d'une recommandation sur les clauses d'exclusion – laquelle devrait être adoptée en 2005. Le HCR a également joué un rôle actif dans la phase préliminaire d'élaboration d'un code de bonne conduite en matière de procédures d'expulsion. Au sein du Comité d'experts sur la nationalité, le HCR est étroitement associé à la négociation d'un protocole additionnel à la Convention européenne sur la nationalité comportant des principes et des règles en matière de prévention des cas d'apatridie en relation avec la succession d'Etats.

37.       Le Groupe de spécialistes sur les Roms est un organe technique du Comité européen sur les migrations, et le HCR s'y intéresse tout particulièrement, du fait que de nombreux demandeurs d'asile et personnes déplacées originaires d'Europe du Sud-Est ou effectuant leurs démarches dans cette région sont d'origine rom. Outre sa participation active aux réunions du Comité européen sur les migrations axées sur l'élaboration d'institutions et de stratégies nationales, le HCR prend part à un certain nombre d'activités conjointes sur le terrain.

38.       Le HCR et la Direction Générale des Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe ont dirigé conjointement des ateliers de travail nationaux relatifs à la Convention européenne des Droits de l'Homme et à la pertinence de cet instrument en matière de protection des réfugiés, des personnes déplacées et des demandeurs d'asile dans un certain nombre de pays donnés.

39.       Des visites réciproques de membres du HCR et du Secrétariat du Conseil de l'Europe ont lieu régulièrement, à un niveau élevé. Les activités de consultation et de coordination au sujet de l'élaboration de stratégies et de plans d'action intégrés sont de plus en plus nombreuses, avec la participation d'autres partenaires pertinents. Des bureaux des deux organisations opérant sur le terrain se consultent régulièrement et échangent des informations.

40.       Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe est membre du «Nansen Refugee Award Committee» (Comité de la Récompense Nansen pour les Réfugiés) et est habilité, à ce titre, à soumettre à ce comité la nomination de particuliers ou de groupes dont le dévouement, l'aide et l'intérêt personnel en direction des réfugiés ont pu être illustrés par une approche innovante en la matière.

41.       Le HCR et le Conseil de l'Europe poursuivent l'élaboration et la mise en œuvre annuelles d'un programme conjoint d'assistance technique à certains Etats membres sélectionnés et ce dans divers domaines. Les domaines en question, abordés dans le cadre d'ateliers ou de séminaires, sont notamment l'élaboration et l'application de lois sur la citoyenneté, ou encore la prévention de l'apatridie (ateliers menés en 2004 en Azerbaïdjan, et, en 2003, en Serbie-Monténégro, dans "l'ex-République yougoslave de Macédoine" et dans la Fédération de Russie). Autres domaines: la gestion des frontières et le traitement des demandeurs d'asile (atelier conduit en Turquie en 2003); la mise en place d'une protection dans le cadre de la Convention européenne des Droits de l'Homme (ateliers de 2003, dans "l'ex-République yougoslave de Macédoine" et la Fédération de Russie); le renforcement de la protection des réfugiés (ateliers en Moldova, en Slovaquie et en Ukraine, en 2003); le développement des compétences liées aux médias (atelier de Bosnie-Herzégovine, en 2003), ou encore l'instauration et la mise en œuvre de droits à l'intégration et de droits sociaux (atelier en Serbie-Monténégro, en 2003). En 2003, le HCR et la Banque de Développement du Conseil de l'Europe ont renforcé leur coopération en vue de soutenir la mise en œuvre de projets d'intérêt commun.

42.       Après la Conférence de 1996 de Genève, intitulée «Conférence régionale sur les problèmes liés aux réfugiés, aux personnes déplacées, et autres migrants sur le territoire de la Communauté des Etats indépendants (CEI) et dans certains Etats voisins», le HCR, l'OIM, l'OSCE et le Conseil de l'Europe sont convenus de poursuivre les consultations sur les problèmes de migrations, les questions liées aux réfugiés et sur la prévention de l'apatridie dans l'espace recouvert par la CEI. Dans le cadre de ce processus de suivi, les organisations en question ont tenu, à Minsk, du 26 au 28 mai 2004, une réunion de haut niveau sur le thème «Les réfugiés, les migrations et la protection».

43.       Le HCR collabore avec un certain nombre de commissions de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, et notamment la commission des migrations, des réfugiés et de la population. Le cas échéant, les bureaux du HCR opérant sur le terrain aident les rapporteurs de cette commission lors de leurs visites dans les secteurs en question. Le HCR participe, en tant qu'observateur, aux réunions de cette même commission, et échange avec elle des informations et des observations sur les projets de rapports et de recommandations – comme cela a été le cas en ce qui concerne le rapport et la recommandation sur le HCR et le cinquantième anniversaire de la Convention de Genève (recommandation adoptée par l'Assemblée parlementaire le 27 juin 2001). Le HCR a également été co-organisateur de divers événements, auditions ou conférences. A cet égard, on se souviendra notamment de l'audition sur la situation des jeunes réfugiés, qui s'est tenue à Budapest en décembre 2002.

44.       En tant qu'instrument de protection des droits de l'homme à base régionale très large, la Convention européenne des Droits de l'Homme est un complément utile aux textes internationaux concernant spécifiquement la protection des réfugiés. La Convention a également prévu la création de l'appareil de mise en œuvre de ses dispositions, à savoir la Cour européenne des Droits de l'Homme, dont la jurisprudence peut compléter le droit international relatif aux réfugiés. Le HCR coopère avec la Cour européenne des Droits de l'Homme par des échanges d'informations, concernant notamment les principes directeurs du HCR en matière de protection dans le domaine public, et relatifs à des situations spécifiques de réfugiés ou de déplacements de personnes. Cette contribution du HCR sous forme d'assistance technique est considérablement appréciée.

4.6.       La Banque du Développement du Conseil de l’Europe

45.       La CEB et le HCR entretiennent des relations régulières depuis plusieurs années. Cette coopération s’est traduite concrètement - en termes de projets financés par les dons de la CEB et mis en œuvre par le HCR- au bénéfice de l’intégration ou du retour des réfugiés et personnes déplacées, dans les cinq pays des Balkans occidentaux.

46.       Le Memorandum of Understanding signé le 14 mars 2005 entre les deux organisations est l’aboutissement de cette coopération : les projets financés depuis 2004 s’inscrivent dans ce cadre qui prévoit l’octroi par la CEB, sous forme de dons, d’un montant de US$ 3 millions pour une durée de 5 ans (2004-2008). Les projets concernés par ces dons feront, chacun, l’objet d’une approbation préalable par le Conseil d’Administration de la Banque. A ce jour, un montant de US$ 2 millions a été approuvé en faveur de quatre projets - dont deux ont déjà été mis en œuvre - dans deux pays éligibles, à savoir la Bosnie-Herzégovine et la Serbie Monténégro. Les quatre projets concernent l’intégration ou le retour des réfugiés par le biais de logements (construction, reconstruction ou l’octroi du matériel de construction) pour les personnes les plus vulnérables, logés dans les Centres Collectifs.

5.       L'initiative «Convention Plus»

47.       La Convention de 1951 et son Protocole de 1967, qui définissent les responsabilités des Etats vis-à-vis des réfugiés, ne suffisent pas à régler l'ensemble des problèmes pressants qui se posent, dans le monde actuel, en matière de protection des réfugiés. Aussi, afin d'avoir une efficacité accrue en matière de solutions durables en faveur des réfugiés et d'obtenir un meilleur partage des responsabilités en matière d'accueil et de protection des réfugiés, le HCR a-t-il lancé le processus dit «Convention Plus».

48.       Ce processus vise à développer le Programme de protection, et à compléter la Convention de 1951 par de nouveaux instruments et accords en vue de renforcer et d'élargir le régime de protection des réfugiés. Dans ce contexte, la Convention reste le texte central, et le «Plus» ajouté concerne l'apport de nouveaux instruments permettant de faire progresser la Convention, par le recours à différentes méthodologies. Le processus «Convention Plus» ne vise pas à modifier la Convention; il s'agit plutôt de compléter celle-ci par des accords internationaux en vue d'améliorer la protection des réfugiés.

49.       Le HCR a identifié trois secteurs prioritaires en vue de nouveaux accords multilatéraux:

–       des accords prévoyant des solutions plus efficaces et plus réalistes face aux flux massifs de réfugiés;

–       une aide au développement, visant à répartir plus équitablement la charge des responsabilités et à promouvoir une autonomie des réfugiés dans les pays d'accueil, une intégration locale dans les secteurs accueillant des réfugiés et, éventuellement, la réintégration dans les pays d'origine;

–       des engagements multilatéraux en vue d'offrir aux réfugiés les plus vulnérables la possibilité de s'installer dans un pays tiers.

50.       L'action relative à des accords génériques est menée, à l'heure actuelle, par cinq Etats «promoteurs»: le Canada au sujet de la réinstallation des réfugiés, le Danemark et le Japon, qui traitent du «ciblage» de l'aide au développement, et l'Afrique du Sud et la Suisse, qui s'occupent des mouvements dits secondaires. Le rôle de ces pays, qui coopèrent, en l'occurrence, avec le HCR, est de conduire le processus d'élaboration d'accords spéciaux. Chacun de ces Etats «promoteurs» coordonne les discussions et délibérations avec un ensemble d'autres pays intéressés, et veille également à ce que les ONG aient largement la possibilité d'apporter leur point de vue. Un certain nombre d'Etats européens ont soutenu un ensemble de projets dans le cadre de cette initiative.

51.       Pour la région Europe, la question de l'utilisation stratégique du processus de réinstallation revêt une importance toute particulière. Dans ce domaine, l'approche de l'initiative «Convention Plus» est de concevoir la réinstallation comme un instrument de protection, comme une solution durable et comme un instrument de répartition équitable de la charge. Cela signifie que la qualité de la réinstallation doit s'améliorer, et que les pays plus développés sur le plan économique doivent accroître de manière significative leurs capacités de réinstallation des réfugiés. Un effort délibéré de la part des pays ayant déjà accueilli de nombreux réfugiés sur des périodes assez longues, en vue d'assurer la réinstallation d'un nombre important d'entre eux, pourra renforcer la capacité et la volonté de protéger les réfugiés souhaitant rester dans les pays en question, et de trouver des solutions durables à leur problème.

52.       L'initiative «Convention Plus» apporte un nouvel élan à l'action du HCR. Les objectifs de cette initiative sont étroitement liés à ceux du «Développement du Millénaire». Le huitième objectif du Développement du Millénaire, qui invite à un partenariat mondial pour le développement, coïncide avec le processus dit «Convention Plus», dans la mesure où il s'agit, dans les deux cas, de promouvoir la contribution des réfugiés au développement et l'attribution d'une part équitable de l'aide au développement aux réfugiés et aux collectivités qui les accueillent.

6.       Conclusions et recommandations préliminaires

53.       L'Assemblée parlementaire continuera à soutenir les activités du HCR en Europe et dans d'autres régions du monde, et notamment dans des secteurs de conflits ou post-conflits, tels que les Balkans et le Caucase du Nord.

54.       L'Assemblée se félicite également des efforts du HCR visant à faire en sorte que l'instauration d'une politique commune de l'Union européenne en matière d'asile et de migrations soit totalement conforme à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et aux normes en vigueur en matière de droits de l'homme. Le Conseil de l'Europe devrait pleinement encourager l'action du HCR en ce qui concerne sa stratégie en matière d'asile.

55.       L'Assemblée soutient pleinement l'Initiative «Convention Plus», qui vise à améliorer la protection des réfugiés grâce à un ensemble d'accords spéciaux multilatéraux, dans un esprit de coopération internationale; l'Assemblée invite également les Etats membres du Conseil de l'Europe à participer activement à l'élaboration de tels accords. L'Assemblée reconnaît le Programme de protection en tant que cadre politique majeur d'orientation de l'action concrète du HCR, des gouvernements, des ONG et d'autres partenaires.

56.       Le Conseil de l'Europe pourrait constituer un forum ministériel et parlementaire en vue de débattre des politiques d'immigration et d'asile, avec un accent particulier sur la situation des réfugiés et une sensibilisation positive de l'opinion publique à leurs besoins.

57.       De son côté, la Commission des migrations, des réfugiés et de la population pourrait s'intéresser davantage à la question de la réinstallation des réfugiés – processus qui devrait être tout à la fois un instrument de protection, une solution durable et la concrétisation de la répartition des charges. Avec le concours du HCR, une audition pourrait être organisée sur cette question et en vue d'illustrer les meilleures solutions conçues en Europe dans ce domaine.

58.       L'Assemblée demandera aux Etats membres du Conseil de l'Europe d'assurer le financement du budget du HCR et de soutenir les efforts de cet organisme en vue de trouver des ressources supplémentaires, y compris auprès du secteur privé.

Commission chargée du rapport : Commission des migrations, des réfugiés et de la population

Renvoi en Commission: Doc. 10133, renvoi n° 2955, 26.4.2004

Projet de résolution et projet de recommandation adoptés à l’unanimité par la Commission le 25 avril 2005

M. John Wilkinson (Président), Mme Tana de Zulueta (1ère Vice-Présidente), M. Doros Christodoulides 2ème Vice-Président), M. Jean-Guy Branger (3ème Vice-Président), Mme Manuela Aguiar, M. Pedro Agramunt, Mme Lale Akgün, M. Gulamhuseyn Alibeyli, (remplaçant: M. Bakhtiyar Aliyev), M. Jozef Banáš, M. Akhmed Bilalov, Mme Oksana Bilozir, Mme Mimount Bousakla, M. Paul Bradford, M. Ivan Brajović, M. Márton Braun, M. Christian Brunhart, M. Mevlüt Çavuşoğlu, M. Boriss Cilevičs, Mme Minodora Cliveti, Mme Elvira Cortajarena, M. Franco Danieli, M. Joseph Debono Grech, (remplaçante: Mme Helen D’Amato), M. Taulant Dedja, M. Nikolaos Dendias, M. Karl Donabauer, (remplaçant: M. Harald Himmer), Mme Lydie Err, M. Mats Einarsson, M. Valeriy Fedorov, Mme Daniela Filipiová, M. Karl Theodor Freiherr von und zu Guttenberg, M. Andrzej Grzesik, M. Andrzej Grzyb, M. Ali Riza Gülçiçek, M. Michael Hagberg, M. Michael Hancock, Mme Jelena Hoffmann, M. Ilie Ilaşcu, M. Tadeusz Iwiński, Mme Corien W.A. Jonker, Lord Judd, M. Oleksandr Karpov, Mme Eleonora Katseli, M. Evgeni Kirilov, M. Dimitrij Kovačič, M. André Kvakkestad, M. Petr Lachnit, M. Geert Lambert, M. Jean-Marie Le Guen, M. Younal Loutfi, M. Tito Masi, M. Jean-Pierre Masseret, M. Morten Messerschmidt, Mme Nóra Nagy, M. Giuseppe Naro, M. Pasquale Nessa, M. Xhevdet Nasufi, M. Kalevi Olin, M. İbrahim Özal, M. Gheorghe Popa, M. Cezar Florin Preda, M. Gabino Puche, (remplaçant: M. Adolfo Fernández Aguilar), M. Milorad Pupovac, M. Martin Raguž, M. Anatoliy Rakhansky, M. Marc Reymann, M. Branko Ružić, Mme Katrin Saks, Mme Naira Shakhtakhtinskaya, M. Össur Skarphéðinsson, M. Luzi Stamm, (remplaçante: Mme Rosemarie Zapfl-Helbling), Mme Terezija Stoisits, M. Michael Stübgen, Mme Elene Tevdoradze, (remplaçante: Mme Irine Kurdadzé), M. Tigran Torosyan, M. José Vera Jardim, Mme Ruth-Gaby Vermot-Mangold, M. Arno Visser, (remplaçant: M. Ed van Thijn), M. James Wray, (remplaçant: M. George Foulkes), M. Akhmar Zavgayev, M. Emanuelis Zingeris, M. Vladimir Zhirinovsky.

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en caractères gras.

Secrétariat de la commission: M. Halvor Lervik, M. Mark Neville, M. David Ćupina

1 Rapport mondial du HCR 2003.

2 En 1992, le nombre de demandeurs d'asile dans les 25 Etats composant aujourd'hui l'UE était d'environ 680 000. En 2003, le chiffre était inférieur à 350 000. Et, pour le premier semestre 2004, il a encore baissé de 18 à 20% par rapport à la même période de 2003. Le nombre total de demandeurs d'asile se situe aujourd'hui au même niveau qu'en 1990.