Doc. 10567

2 juin 2005

Le contrôle démocratique du secteur de la sécurité dans les Etats membres

Rapport

Commission des questions politiques

Rapporteur : M. Lluis Maria de Puig, Espagne, Groupe socialiste

Résumé

Ces dernières années, les sociétés européennes ressentent un plus grand besoin de sécurité. En effet les menaces actuelles comme la criminalité internationale organisée, le terrorisme international et la prolifération des armes sont de plus en plus présentes tant sur le plan intérieur que sur le plan extérieur dans les Etats membres.

Un contrôle démocratique du secteur de la sécurité s’impose, l’action des gouvernements devant être à la fois légale et légitime. Il y a lieu d’organiser ce contrôle en mettant en place un ensemble d’outils spécifiques visant à assurer la responsabilité et la transparence politiques.

L’Assemblée parlementaire se prononce pour un contrôle démocratique dont la composante essentielle doit être parlementaire et s’articuler sur quatre axes principaux : défense, services de renseignement, police et frontières.

I.       Projet de recommandation

1. L’Assemblée parlementaire constate que ces dernières années, du fait de la montée du terrorisme et de la criminalité, les sociétés européennes ressentent un plus grand besoin de sécurité.

2. Les rôles et les attributions des corps et forces veillant à la sécurité sont multiples. Au plan intérieur, ils sont chargés de maintenir l’ordre public, de préserver la sécurité de l’Etat, des personnes et des biens, de protéger les institutions et les procédures démocratiques et d’assurer la cohabitation pacifique de populations différentes.

3. Au plan extérieur, outre la défense nationale, le secteur de la sécurité doit être coordonné au niveau international dans des cadres bilatéraux ou multilatéraux et ses forces peuvent participer à des actions concertées ou conjointes dans le cadre de dispositifs de défense collective et/ou à des missions internationales de maintien de la paix en vue de la prévention ou du règlement de conflits ou de la reconstruction après conflit.

4. Certaines menaces actuelles pour la sécurité, comme la criminalité internationale organisée, le terrorisme international et la prolifération des armes, affectent de plus en plus la sécurité intérieure et extérieure et nécessitent donc une réponse de la part des services de sécurité, avec, si possible, une coordination et une supervision européennes. Chacune de ces tâches doit être reflétée dans les attributions et les mandats des différentes composantes du système de sécurité d’un pays.

5. Il y a une nécessité d’équilibre entre notre conception de la liberté et notre besoin de sécurité. Par conséquent, se pose la question de savoir jusqu’où les garanties de sécurité dans une société peuvent entraîner des restrictions des libertés fondamentales.

6. L’action des gouvernements doit être légale, mais aussi légitime. Par conséquence, un contrôle démocratique s’impose, dont la composante essentielle doit être parlementaire. Le pouvoir judiciaire à son tour joue un rôle essentiel puisqu’il sanctionne les abus dans l’usage de procédures exceptionnelles présentant un risque pour les droits de l’homme. Les organisations internationales jouent aussi un rôle croissant dans l’orientation des politiques et l’harmonisation des règles.

7. Le contrôle démocratique met en jeu un ensemble d’outils spécifiques visant à assurer la responsabilité et la transparence politiques du secteur de la sécurité. Ces instruments comprennent des principes constitutionnels, des règles juridiques et des dispositions institutionnelles et opérationnelles ainsi que des actions plus générales tendant à établir de bonnes relations entre les différentes composantes du secteur de la sécurité, d’une part, et les pouvoirs politiques (exécutif, législatif et judiciaire) et les représentants de la société civile (ONG, médias, partis politiques, etc.), d’autre part.

8. Le Conseil de l’Europe s’inquiète face à certaines pratiques, notamment dans la lutte contre le terrorisme, comme l’incarcération indéfinie des étrangers sans inculpation précise et sans accès à un tribunal indépendant, le traitement dégradant au cours des interrogatoires, l’interception des communications privées sans informer par la suite les intéressés, l’extradition vers les pays susceptibles d’appliquer la peine de mort ou la torture, la détention et les agressions commises en raison de la militance politique ou religieuse, ce qui va à l’encontre de la Convention européenne des Droit de l’Homme et des protocoles y afférents, de la Convention contre la torture et de la Décision-Cadre du Conseil de l’Union européenne.

9. Le besoin de sécurité amène souvent les gouvernements à établir des procédures exceptionnelles. Ces procédures doivent être réellement exceptionnelles, car aucun Etat ne peut renoncer au principe de légalité, même dans des situations extrêmes. Dans tous les cas, des garanties établies par la loi doivent éviter l’usage abusif des procédures spéciales.

10. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, consciente que le bon fonctionnement de la démocratie et le respect des droits de l’homme sont la préoccupation primordiale du Conseil de l’Europe, recommande au Comité des Ministres d’élaborer et d’adopter des lignes directrices aux gouvernements énonçant les règles politiques, les normes et les orientations pratiques nécessaires pour appliquer le principe du contrôle démocratique du secteur de la sécurité dans les Etats membres en s’inspirant des principes ci-dessous :

i.       Services de renseignement

ii.       Police

iii.       Gestion des frontières

iv.       Défense

v.       Sécurité nationale et démocratie

II.       Exposé des motifs de M. de Puig1

Introduction

1. Ces dernières années, du fait de la montée du terrorisme et des formes plus complexes qu’a prises la grande criminalité (par exemple : groupes mafieux, trafic de stupéfiants, traite des êtres humains, corruption, criminalité transnationale, etc.), on a constaté que nos sociétés ressentaient un plus grand besoin de sécurité. Un sentiment de danger, d’insécurité et d’impuissance a imprégné les pays touchés par des attentats terroristes ou par une forte augmentation de la délinquance. Ce sentiment d’insécurité accrue est désormais au cœur des préoccupations politiques.

2. En plus de s’attaquer aux causes profondes – sociales, économiques et politiques – du terrorisme et des formes plus complexes de criminalité, les gouvernements ont dû, en réponse aux demandes pressantes de sécurité et de protection renforcées, adopter des mesures aux niveaux national et international en vue de lutter contre le terrorisme et la criminalité grave. Tous les gouvernements se sont engagés dans cette lutte et ont pris des mesures de tous ordres pour faire face à ces fléaux : des mesures militaires, policières, administratives, judiciaires, frontalières et en matière de renseignement, dans le but de renforcer l’efficacité de la répression mais aussi et surtout de la prévention.

3. La question se pose de savoir dans quelle mesure les moyens mis en œuvre pour garantir la sécurité de l’Etat ou de la société grâce à la répression de la criminalité à tous les niveaux pouvaient entraîner des restrictions des libertés fondamentales et des droits de l’homme. La demande de sécurité a conduit les gouvernements à mettre en place des mesures rigoureuses de surveillance et de perquisition, parfois susceptibles de porter atteinte à la vie privée ou à la dignité de la personne. A l’évidence, il est difficile de trouver un équilibre entre notre idée de la liberté et notre besoin de sécurité.

4. Le Conseil de l’Europe ne peut pas rester à l’écart de ce problème et de ce débat. Notre institution est celle qui a consacré les droits fondamentaux de la personne et, bien qu'elle se soit (et particulièrement l’Assemblée parlementaire) prononcée clairement et à plusieurs reprises contre le terrorisme et la criminalité, elle a toujours insisté pour que cette lutte bien légitime se réalise à tout moment dans le cadre des droits et libertés établis par la Convention Européenne des Droits de l’Homme.

5. Pour qu’il n’y ait ni abus, ni limitations supplémentaires, ni impunités dans la lutte contre le terrorisme et sa prévention, ni dans le combat pour éradiquer la délinquance organisée, les mafias, le monde de la drogue, il semble qu’il faille organiser un contrôle démocratique garantissant toujours que l’action des gouvernements soit légale, mais aussi légitime. Et ce contrôle ne peut être que parlementaire, ce qui justifie ce rapport et sa recommandation sur les mesures prises pour les gouvernements en matière de sécurité (défense, renseignement, police, frontières).

6. Le secteur de la sécurité joue un rôle inestimable dans les sociétés contemporaines. La sécurité intérieure et extérieure et la stabilité des Etats membres doivent être protégées contre de nouvelles menaces et de nouveaux risques, en particulier depuis le 11 septembre 2001, qui dépassent largement les préoccupations traditionnelles : terrorisme, criminalité organisée, traite et trafic, conflits interethniques. Ces nouvelles menaces requièrent, au-delà des réponses militaires, un effort coordonné de la part de la police, des services de sécurité et de renseignement et des autorités frontalières. Les tragédies du 11 septembre à New York et du 11 mars à Madrid, et une série d’incidents moins spectaculaires mais aussi tragiques (Moscou, Casablanca……) ont mis en évidence le rôle crucial des appareils de la défense, de la police, des services de sécurité et des autorités frontalières pour la protection de la société contre ces nouvelles menaces.

7. Le contrôle démocratique du secteur de la sécurité fait partie de l’administration de ce secteur, et s’effectue grâce à différents acteurs et à plusieurs niveaux. Il implique ainsi des organes publics – exécutif, législatif et judiciaire – et des organes indépendants, mais aussi la société civile et des organisations internationales. Il s’appuie sur une constitution et un cadre juridique qui définissent le fondement des différents mécanismes et institutions de surveillance, mais également sur des normes, des principes, une culture politique et des ressources qui encouragent les parlementaires et la société civile à exercer un contrôle.

8. Les différentes institutions de contrôle jouent des rôles divers. Ainsi, l’exécutif est responsable du contrôle (au sens de gestion) du secteur de la sécurité au quotidien, tandis que le parlement se charge du contrôle général, notamment en adoptant le budget des services de sécurité, en promulguant des lois adéquates, et en procédant à des enquêtes en cas d’infraction ou de manquement. Le pouvoir judiciaire joue un rôle essentiel, puisqu’il accorde ou retire l’autorisation de faire usage de procédures exceptionnelles présentant un risque élevé pour les droits de l’homme, et poursuit les membres des services de sécurité en cas d’infraction. Quant à la société civile, elle assure une surveillance et propose au public un deuxième avis, en complément des informations qui émanent du gouvernement. Les organisations internationales jouent un rôle croissant : par exemple, la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme (CourEDH) de Strasbourg a une incidence sur le cadre juridique dans les Etats membres du CdE ; des instituts européens comme BICC à Bonn, SIPRI à Stockholm, IISS à Londres ou encore DCAF à Genève, fournissent aux gouvernements, aux parlements et à la société civile des conseils et une formation sur la réforme du secteur de la sécurité ; et les organisations internationales donnent des indications et des orientations à leurs Etats membres, en adoptant des conventions ou des codes de conduites sur des sujets comme les relations entre la société civile et les forces armées ou le rôle des droits de l’homme dans la lutte contre le terrorisme.

9. L’objectif de la présente étude est de proposer des règles politiques, des normes et des orientations pratiques pour appliquer le principe du contrôle démocratique des quatre services du secteur de la sécurité : défense, police, renseignement et frontières.

Services de renseignement

A.        Importance pour la sécurité nationale

10. Les services de sécurité (ou sécurité intérieure) et de renseignements sont un élément essentiel de tout Etat, puisqu’ils analysent de manière indépendante des informations pertinentes pour la sécurité de l’Etat et de ses ressortissants, et pour la protection de ses intérêts majeurs. Face aux nouvelles menaces et aux nouveaux risques pour la sécurité intérieure liés au terrorisme international, au trafic de stupéfiants, à la traite des êtres humains, à la contrebande, au crime organisé et aux migrations illégales, des voix s’élèvent pour demander le renforcement des capacités de ces services. Depuis les événements du 11 septembre, surtout, il est jugé indispensable de disposer de bons renseignements.

11. Pour parer les menaces contre la sécurité, les services concernés peuvent, dans certaines circonstances, faire usage de pouvoirs exceptionnels. Ils ont alors accès à des biens et communications privés, et peuvent par exemple intercepter le courrier ou s’adresser à des opérateurs de télécommunications publiques afin d’obtenir des informations sur l’identité des usagers et le contenu des communications. Ces pouvoirs spéciaux rendent le contrôle d’autant plus nécessaire qu’ils présentent un risque élevé de violations des droits fondamentaux, en particulier du droit au respect de la vie privée (voir également ci-dessous).

12. S’il importe que les renseignements répondent aux exigences des responsables politiques, ils ne doivent en aucun cas subir l’influence politique des services de renseignements eux-mêmes, ni des responsables politiques ou du gouvernement. Les agents des renseignements sont censés faire rapport aux responsables politiques avec objectivité, impartialité et professionnalisme. Pour pouvoir « dire la vérité au pouvoir », ils doivent être hors d’atteinte de la politique, sans pour autant en être isolés.

B.        Evolution récente

13. Les attentats tragiques de Washington et New York, le 11 septembre 2001, et de Madrid, le 11 mars 2004, ont marqué un tournant décisif pour les services de sécurité et de renseignement. En réalité, l’après-11 septembre n’a pas vu l’émergence de nouvelles tendances, mais plutôt l’accélération d’une évolution déjà amorcée.

14. Le fait que les attentats récents de Casablanca, Madrid, Bali, New York, Istanbul, Washington, etc. n’aient pas été évités a mis en cause les services de sécurité, qui doivent désormais améliorer leur réponse aux nouvelles menaces, et réformer et mieux coordonner leurs activités. De manière générale, la réponse des gouvernements et de leurs services à la menace terroriste présente les caractéristiques suivantes :

a. Renforcement de la coopération en matière de renseignements et d’échange d’informations concernant d’éventuelles menaces. Toutefois, jusqu’à présent la coopération est essentiellement bilatérale ; elle est en effet beaucoup moins développée au niveau des organisations internationales où l’on craint que les secrets soient mal gardés.

b. Renforcement de la coopération entre services de renseignement étrangers, services de sécurité intérieure, police des frontières, douanes et services de l’immigration au niveau national.

c. Participation d’entreprises privées à la lutte contre le terrorisme, par exemple obligation pour les compagnies aériennes privées de communiquer des informations aux autorités (étrangères), obligation pour les opérateurs de télécommunications de coopérer avec les services de renseignement (par exemple en écoutant les conversations téléphoniques et en transmettant les informations recueillies aux services), ou recours à des entreprises privées de sécurité pour la protection des aéroports et l’interrogatoire de suspects.

d. Adoption et harmonisation de législation en Europe, en ce qui concerne la lutte contre le blanchiment de capitaux, le mandat d’arrêt européen et une définition plus large du terrorisme.

e. Retrait par rapport à la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, au profit d’une orientation plus sécuritaire.

15. Ce dernier aspect de la lutte contre le terrorisme, à savoir la primauté de la sécurité sur les libertés, se manifeste de façons diverses :

16. Dans une démarche autrefois inconcevable, beaucoup d’Etats qui ont aboli la peine capitale ont modifié leur législation et peuvent désormais remettre des suspects à des pays où cette peine existe encore (comme les Etats-Unis) dans le cadre de la coopération et de l’échange d’informations entre pays au nom de la prévention du terrorisme. Depuis 2001, plusieurs pays ont rendu de nouveaux crimes liés au « terrorisme » passibles de la peine capitale. Il s’agit de la Guyana, de l’Inde, de la Jordanie, du Maroc, des Etats-Unis et du Zimbabwe. Ailleurs, des débats ont eu lieu sur le rétablissement de la peine de mort pour les actes de terrorisme.

17. Certains Etats ont enfreint des droits fondamentaux, en particulier le droit à un procès équitable, en se dotant de la possibilité d’incarcérer des étrangers (immigrants, demandeurs d’asile) indéfiniment, sans inculpation ni procès, essentiellement sur la base d’informations confidentielles. Des préoccupations ont été exprimées quant aux effets négatifs que pourraient avoir la législation et les pratiques nouvelles sur les demandeurs d’asile, et notamment au risque de refoulement et à l’absence de mécanismes de contrôle concernant l’expulsion vers leur pays d’origine des personnes soupçonnées de terrorisme. La garantie de l’accès effectif à un tribunal indépendant est une exigence fondamentale. Mais ce principe n’est pas respecté par certaines législations anti-terroristes qui prévoient l’emprisonnement de ressortissants étrangers pour une durée indéterminée sans accès à un tribunal indépendant. Or le Conseil de l’Europe a adopté le Protocole portant amendement à la Convention européenne pour la répression du terrorisme,

18. En décembre 2002, le Conseil ministériel de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a adopté une Charte sur la prévention et la lutte contre le terrorisme. L’OSCE s’est engagée à « mettre en œuvre des mesures efficaces et fermes de lutte contre le terrorisme et à faire en sorte que toutes les mesures anti-terroristes et la coopération en la matière respectent la primauté du droit et soient conformes à la Charte des Nations Unies et aux dispositions pertinentes du droit international, aux normes internationales relatives aux droits de l’homme et, le cas échéant, au droit humanitaire international. »

19. Plusieurs Etats ont modifié leur législation de façon à permettre à leurs services d’intercepter des communications privées sans en informer par la suite les intéressés.

20. D’autres Etats ont recours à des techniques d’interrogatoire contraires à l’interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants énoncée par la Convention contre la torture et autres peines ou traitements inhumains ou dégradants (par exemple les Etats-Unis). En janvier 2004, le mandat d’arrêt européen est entré en vigueur dans huit des quinze Etats membres de l’Union européenne. Le préambule de la Décision-cadre de l’UE relative à ce mandat réaffirme le caractère absolu de l’interdiction de la peine capitale, de la torture, et du refoulement en cas de risque de torture ou de mauvais traitements. Les lignes directrices préparées par le Groupe de spécialistes sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme du Conseil de l’Europe et adoptées par le Comité des Ministres le 15 juillet 2002, réaffirment l’interdiction absolue de la torture en toutes circonstances « quels qu’aient été les agissements dont [une] personne est soupçonnée ou pour lesquels elle a été condamnée. » Les lignes directrices réaffirment aussi le caractère absolu de l’interdiction de l’extradition en cas de risque de torture : « L’extradition ne doit pas être accordée lorsqu’il existe des motifs sérieux de croire que : la personne susceptible d’être extradée sera soumise à la torture ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. » Les Etats ne peuvent déroger à aucun de ces deux principes. Les lignes directrices autorisent les Etats à obtenir des garanties qu’une personne susceptible d’être extradée ne sera pas condamnée à la peine de mort, mais aucune disposition ne prévoit expressément cette possibilité dans le cas de la torture.

21. Plusieurs Etats (Belgique, France, Italie, Allemagne, l’Espagne et le Royaume-Uni, notamment) ont adopté une définition plus large du terrorisme dans leur législation, qui suscite des préoccupations car elle recouvre tout un ensemble d’infractions qui existent actuellement en droit pénal, et restreint par exemple le droit de manifester de façon pacifique ou de militer. Il faut donc tracer une ligne plus nette entre la contestation démocratique légitime et les actes terroristes. Ainsi, le Royaume-Uni, inquiet des agressions et des actes de harcèlement commis en raison de convictions religieuses et de l’utilisation de la religion pour inciter à la perpétration d’actes criminels, a demandé que la législation pénale soit étendue aux infractions motivées par la haine religieuse et que d’autres mesures soient prises pour protéger les personnes contre la discrimination en raison de leurs convictions religieuses. La Décision-cadre du Conseil de l’Union européenne relative à la lutte contre le terrorisme énumère les actes que chaque Etat membre doit ériger en infractions dans son droit national (Article 1).

22. Des Etats autoritaires où la situation des droits de l’homme et de la démocratie est très incertaine sont devenus des alliés dans la lutte contre le terrorisme (par exemple en Asie centrale ; les Etats-Unis, quant à eux, ont formé de nouvelles alliances, notamment avec le Pakistan, mais aussi le Kirghizstan et l’Ouzbékistan).

23. Dans certains Etats, l’exécution extrajudiciaire des personnes soupçonnées de terrorisme est pratiquée. Ces exécutions violent indiscutablement le droit à la vie et plusieurs tribunaux nationaux ont jugé que leur interdiction était jus cogens, c’est-à-dire une règle impérative. La communauté internationale a déclaré que tous les Etats doivent traduire en justice les personnes responsables d’exécutions extrajudiciaires.

24. Une conséquence malencontreuse et non intentionnelle de la guerre contre le terrorisme est que des régimes autoritaires se servent du glissement général des droits de l’homme vers la sécurité pour qualifier les opposants politiques de terroristes et utiliser à leur égard tout l’arsenal anti-terroriste. En outre, certains pays occidentaux – en particulier les Etats-Unis – qui restreignent et bafouent les droits de l’homme, perdent ainsi l’autorité morale pour critiquer des régimes autoritaires peu respectueux de ces droits. La détérioration de la situation des droits civils et politiques est dangereuse, car elle risque en retour d’engendrer une nouvelle génération de terroristes.

C.        Contrôle démocratique

25. Des résolutions, lignes directrices, recommandations et autres textes de nombreuses organisations internationales témoignent d’une conception commune selon laquelle les services secrets et de renseignement doivent faire l’objet d’un contrôle démocratique.

26. Le contrôle démocratique des services de renseignement, notamment le contrôle parlementaire et la création des services par la loi, est un phénomène nouveau en Europe. Il n’a commencé qu’après 1989 dans tous les Etats d’Europe orientale, et même dans des pays d’Europe occidentale à la tradition démocratique ancienne. Par exemple, le contrôle parlementaire a été instauré au Royaume-Uni en 1989-1994, au Danemark en 1988, en Norvège en 1996, en Grèce en 1994 et en Autriche en 1991 (seuls quelques Etats d’Europe occidentale exerçaient un contrôle parlementaire des services de renseignements avant les années 80 ; c’était le cas, par exemple, des Pays-Bas et de l’Allemagne).

27. Les pays ont adopté des dispositifs de contrôle différents, comme en témoigne la diversité des législations et des institutions. Il est néanmoins possible de distinguer quelques caractéristiques générales du contrôle démocratique des services secrets et de renseignement, en s’appuyant sur les travaux comparatifs réalisés par le DCAF, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, la Commission de Venise, le Groupe de spécialistes du Conseil de l’Europe sur les services de sécurité intérieure, et sur la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme.

28. Les objectifs du contrôle démocratique peuvent être regroupés selon trois axes : a) la légalité : veiller à ce que les services opèrent dans les limites de la loi ; b) la légitimité : veiller au respect de la volonté de la majorité parlementaire, à la protection des droits fondamentaux des personnes et des minorités et au respect des grands principes de bonne gouvernance (transparence, réactivité, responsabilité, etc.) ; c) l’efficacité : veiller à ce que ces services disposent de ressources suffisantes, à l’efficacité de leurs dépenses et à l’orientation de leurs activités en fonction des buts définis par les responsables élus

29. Le cadre juridique. Le fonctionnement et le contrôle des services de sécurité et de renseignement doivent être fondés sur une législation promulguée par le parlement. En l’absence de cadre juridique, aucun fondement ne permet de distinguer les actions entreprises au nom de l’Etat de celles des malfaiteurs, et notamment des terroristes. La sécurité nationale ne peut servir de prétexte pour renoncer au principe de légalité qui caractérise les Etats démocratiques, même dans des situations extrêmes. Le recours à des procédures exceptionnelles par les services doit être défini par la loi (quand, qui, quoi, pourquoi, comment) et surveillé par le pouvoir judiciaire.

30. La jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme porte notamment sur le fait que les services de sécurité et de renseignement ne peuvent faire usage de procédures exceptionnelles que si celles-ci sont prévues par la loi. La Cour souligne que a) la loi doit être claire, précise et accessible à tous ; b) la loi doit fixer la portée du pouvoir d’appréciation concernant l’usage de procédures exceptionnelles dans des cas donnés (la liberté totale d’appréciation n’est pas autorisée) ; c) des garanties – établies par la loi – doivent exister contre l’usage abusif des procédures spéciales ; d) la loi doit définir les conditions et les procédures d’ingérence dans la propriété et les communications privées.

31. Il faut aussi que la loi définisse le mandat des services de sécurité et de renseignement et que ce mandat soit limité à la protection de la sécurité nationale. Il est essentiel que la législation précise ce que recouvre la notion de sécurité nationale, faute de quoi les services risquent d’intervenir dans d’autres domaines sans qu’une modification de la législation par le parlement ne soit nécessaire. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe s’est déjà prononcée en faveur d’une interprétation restrictive du concept de sécurité nationale, n’incluant ni les objectifs économiques ni la lutte contre le crime organisé. Il convient d’interpréter la sécurité nationale de façon restrictive afin d’éviter que de nombreux aspects de la vie politique, sociale et économique ne deviennent des questions de sécurité : la sécurisation doit se faire avec précaution, en mettant en place des systèmes de contrôle et en veillant à l’équilibre des pouvoirs avec l’accord du parlement. L’élargissement du mandat ne doit pas être laissé à la seule appréciation des services concernés.

32. Comme l’ont montré de précédents rapports sur le contrôle des services de renseignement, la plupart des pays disposent d’une législation appropriée concernant le fonctionnement et le contrôle de ces services. En revanche, l’application et le respect de la législation suscitent parfois des préoccupations.

33. Les limites imposées aux droits civils et politiques du personnel des services de sécurité et de renseignement doivent être déterminées par la loi. Dans certains pays (Pologne et Ukraine, par exemple), les agents des renseignements ne sont pas autorisés à devenir membres d’un parti politique (afin de préserver la neutralité des services). Dans d’autres pays, ils n’ont pas le droit de faire grève (en Ukraine). Ces restrictions doivent être conformes à la CEDH et à la Charte européenne.

34. Le rôle du pouvoir exécutif est de contrôler les services secrets et de renseignement, en étant responsable de leur administration au quotidien. Il incombe à l’exécutif de confier des tâches aux services et de définir leurs priorités. Les services ne doivent pas définir eux-mêmes leur mission.

35. Le gouvernement doit donner instruction aux services de se tenir à l’écart de la vie politique. Malheureusement, dans certains pays, comme en Ukraine ou en Azerbaïdjan, les forces de sécurité « interfèrent dans la vie politique en menant des enquêtes pénales et fiscales sur des responsables politiques, des journalistes et des hommes d’affaires influents».

36. A cet égard, l’exécutif joue un rôle important dans l’initiation de la réforme des services et le suivi de leur évolution. Comme d’autres bureaucraties, les services de renseignement résistent naturellement au changement, souffrent d’un excès de formalités administratives, sont parfois trop centrés sur leurs propres intérêts et se soucient davantage des procédures que des résultats. Il appartient à l’exécutif de faire en sorte que les services de renseignement prennent des initiatives quand cela est nécessaire, coopèrent avec d’autres organes, respectent les droits de l’homme et agissent dans la légalité.

37. Le rôle du pouvoir législatif. Le contrôle ou la surveillance du secteur de la sécurité ne peut être le domaine réservé du gouvernement sans qu’il y ait un risque d’abus. Il est courant que les parlements, auxquels il revient de définir le cadre juridique, se chargent aussi de surveiller les activités du gouvernement. En démocratie, le parlement doit avoir accès à tous les domaines d’activités de l’Etat, sans exception, et notamment au secteur de la sécurité et des renseignements. La participation du parlement apporte une légitimité et une obligation démocratique et directe de rendre compte. Le contrôle parlementaire effectif des services secrets et de renseignement repose sur divers éléments :

38. En premier lieu, une législation claire et adéquate qui donne aux services un fondement légal. Le droit devrait définir expressément les mesures exceptionnelles présentant un risque élevé pour les droits de l’homme qui peuvent être prises et dans quelles circonstances, et prévoir des garanties appropriées contre les abus.

39. En second lieu, une commission parlementaire de contrôle des renseignements qui fonctionne correctement. Il est indispensable de disposer d’une commission spécialisée sur les renseignements, car c’est l’instrument essentiel des travaux parlementaires. Il est donc regrettable que certains pays, comme la France, ne soient pas dotés d’un organe de contrôle parlementaire spécialisé. Dans d’autres pays, l’indépendance vis-à-vis de l’exécutif de l’organe spécialisé du parlement n’est pas totalement garantie, car les membres sont nommés par le Premier ministre et le rapport annuel au parlement doit être approuvé par le Premier ministre avant publication.

40. En troisième lieu, la possibilité de contrôler le budget des services. Le contrôle du budget du secteur de la sécurité est explicitement mentionné dans le Code de conduite de l’OSCE comme un élément essentiel du contrôle parlementaire. Des rapports précédents de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ont qualifié le contrôle du budget des services de sécurité (intérieure) par le parlement de condition minimale. La difficulté réside dans l’existence de « budgets parallèles », c’est-à-dire de fonds alloués aux services qui n’apparaissent pas dans le budget annuel. La bonne gestion des affaires publiques voudrait que toutes les dépenses figurent au budget annuel et qu’elles soient toutes financées sur les deniers publics (aucune source de financement extérieur). Le parlement britannique constitue à cet égard un bon exemple : sa commission parlementaire (Parliamentary Intelligence and Security Committee) examine en détail les comptes du Single Intelligence Account, et notamment les dépenses liées au personnel, aux articles de bureau et aux agents.

41. En quatrième lieu, l’accès des députés siégeant à la commission aux informations classées secrètes, afin qu’ils puissent s’acquitter correctement de leurs fonctions de surveillance et de contrôle du budget. Ils devraient également être juridiquement habilités à mener des enquêtes, avoir la possibilité de se rendre sur site et jouir du pouvoir d’assignation.

42. En cinquième lieu, la possibilité de faire appel à des experts de la société civile.

43. Enfin, des mécanismes de signalement clairs et efficaces entre le gouvernement, les services et le parlement. Le contrôle par le parlement comporte aussi des dangers : les services risquent d’être entraînés dans des controverses politiques et une démarche parlementaire manquant de maturité peut tourner au sensationnalisme. C’est pourquoi, compte tenu de la sensibilité de la question sur le plan politique, il est essentiel que des parlementaires hauts placés et expérimentés siègent à la commission parlementaire de contrôle des services de renseignement.

44. Le rôle du pouvoir judiciaire est multiple. Les tribunaux délivrent ou non l’autorisation à un service d’utiliser des pouvoirs exceptionnels (ingérence dans la propriété et les communications privées). Ils jouent ainsi un rôle important en décidant si l’emploi de méthodes portant atteinte aux droits de l’homme (écoute, surveillance, perquisition) se justifie légalement. L’autorisation doit toujours être limitée dans le temps, par exemple à trois mois. En plus de ce contrôle a priori, le pouvoir judiciaire exerce un contrôle a posteriori, dont le principe premier est que les tribunaux sont compétents pour déterminer si des opérations qui font l’objet d’un recours étaient conformes à la loi. De fait, l’article 13 de la CEDH stipule que toute personne dont les droits et libertés ont été violés a droit à un recours effectif devant un organe judiciaire ou non judiciaire Le contrôle a posteriori par le pouvoir judiciaire est nécessaire car plusieurs organisations de protection des droits de l’homme font état de violations de ces droits par des membres des services de sécurité, qui torturent des suspects ou battent et harcèlent des opposants, des journalistes ou des militants des droits de l’homme.

45. Il n’est pas du tout certain que les magistrats exercent leurs pouvoirs de façon véritablement indépendante. Premièrement, dans certains pays, le contrôle exercé par le pouvoir judiciaire sur les services de sécurité et de renseignement n’est pas totalement indépendant de l’exécutif et ce dernier peut intervenir dans la procédure judiciaire (par exemple en interrompant les poursuites pénales engagées contre des membres des services secrets, en Turquie ou au Royaume-Uni). Deuxièmement, certains pays semblent appliquer le renvoi juridictionnel, un principe selon lequel les tribunaux s’en remettent presque toujours au pouvoir exécutif et aux services de sécurité pour tout ce qui touche à la sécurité nationale. Aux Etats-Unis par exemple, cette solution est ouvertement employée par les magistrats, et au Royaume-Uni le juge Hutton a été accusé de renvoi juridictionnel Troisièmement, dans d’autres pays, les magistrats se plaignent de faire l’objet d’écoutes téléphoniques et de surveillance, en particulier lorsqu’ils traitent d’affaires concernant des dirigeants politiques de l’opposition.

46. Le rôle des organes de contrôle indépendants est important, et en particulier l’audit financier des services (par exemple par le Bundesrechnungshof en Allemagne et la Cour des comptes en France). Dans certains pays, comme en Hongrie, en Norvège ou en Ukraine, il existe un organe spécial indépendant auquel les citoyens peuvent s’adresser s’ils estiment que des activités des services ont porté atteinte à leurs droits fondamentaux. Etant donné que les services de renseignements jouissent de pouvoirs spéciaux susceptibles de restreindre les droits des citoyens, l’article 13 de la CEDH trouve à s’appliquer  il dispose en effet que 

47. Le rôle de la société civile. Les médias, les organisations de défense des droits de l’homme et autres observateurs jouent un rôle très important dans la surveillance des services de sécurité et de renseignement. Dans plusieurs pays, on déplore l’absence ou la non-application de la législation relative à la liberté d’information, qui devrait énoncer et protéger le droit des citoyens d’accéder aux informations. Dans de nombreux pays européens, mais pas dans tous, une législation relative à la liberté d’information a été promulguée, et dans d’autres pays le processus est en cours. La société civile serait renforcée si tous les Etats membres du CdE se dotaient d’une législation dans ce domaine.

48. Malheureusement, dans certains pays européens, les journalistes, surtout lorsqu’ils enquêtent sur le gouvernement sous un angle critique, sont soumis au harcèlement et à la censure, sont menacés de mort, disparaissent mystérieusement dans des accidents de voiture ou se « suicident », en rapport avec des groupes armés « inconnus », ayant souvent des liens présumés avec les services secrets. Trop souvent, des liens étroits entre le gouvernement, les services secrets et le crime organisé brouillent la distinction entre actes politiques et actes criminels. Le harcèlement légal semble être une arme efficace utilisée par les gouvernements pour faire taire les critiques de la presse. En Azerbaïdjan par exemple, 40 procès ont été intentés en 2003 contre 18 journalistes, condamnés à des amendes élevées que les journaux ont beaucoup de mal à payer et qui ont mené certains à la faillite. Je ne reviendrai pas sur la situation grave qui existe au Bélarus et qui existait il y a peu en Ukraine.

D.        Défis et préoccupations

49. Fait positif, une législation appropriée relative au fonctionnement et au contrôle des services de sécurité et de renseignement a été adoptée dans la plupart des pays. Cependant, il reste encore beaucoup à faire, dans les pays occidentaux comme dans les pays dits en transition.

50. En ce qui concerne les services dotés de compétences exceptionnelles, la législation est en place dans la plupart des pays. Il est cependant recommandé de faire en sorte que le fonctionnement et le contrôle de tous les services soient couverts par la législation : sécurité, renseignements étrangers, armée et interception des signaux. La sous-traitance de la collecte de renseignements à des entreprises privées, comme des fournisseurs d’accès à Internet ou de téléphonie mobile, doit avoir lieu dans un cadre légal et avec accord du parlement.

51. Le recours à des procédures exceptionnelles doit être conforme à la CEDH (en particulier à l’article 8 sur le respect du droit à la vie privée). La législation en la matière doit être promulguée par le parlement – indispensable dans une société démocratique – et prévoir un usage proportionné des pouvoirs et des recours pour les citoyens. Bien évidemment, cette législation doit être appliquée, mise en œuvre et respectée, sous peine de n’être qu’une façade pour des pratiques inconstitutionnelles et illégales.

52. Il est important que la législation relative aux services de sécurité et de renseignement définisse le mandat de ces services, c’est-à-dire qu’elle définisse la sécurité nationale, et limite le mandat aux menaces pour la sécurité nationale. C’est la seule façon d’éviter que les services de sécurité n’interviennent dans d’autres domaines sans l’accord explicite du parlement.

53. Il incombe à l’exécutif de confier des tâches aux services et de définir leurs priorités, et notamment d’entreprendre la réforme nécessaire dans le contexte actuel de la sécurité. C’est particulièrement indispensable depuis le 11 septembre et le 11 mars, afin d’éviter que les services n’aient « un conflit de retard ».

54. On craint dans plusieurs pays européens que le gouvernement n’utilise les services de sécurité conte les mouvements d’opposition.

55. Le parlement doit être doté d’une commission spécialisée dans le contrôle des services de renseignement, indépendante de l’exécutif pour ses ressources, son programme de travail, la désignation de ses membres et les rapports qu’elle élabore. Le parlement adopte le budget, a accès à toutes les informations nécessaires, peut faire appel à des experts de la société civile et dispose de mécanismes efficaces de signalement. Il ne doit contrôler (gérer) ni les opérations, ni les sources ni les méthodes des services.

56. Un pouvoir judiciaire indépendant est essentiel pour la surveillance des services. Il exerce un contrôle a priori et a posteriori de leurs opérations. L’exécutif et les services de renseignement ne doivent pas intervenir dans l’administration de la justice.

57. Il existe des organes de surveillance indépendants (médiateur, bureau d’audit), qui sont de préférence désignés par le parlement et rendent compte à celui-ci. Le parlement veille à une application de la législation conforme à ses objectifs.

58. Le gouvernement ne doit pas entraver la liberté de la presse. Bien entendu, les droits civils des journalistes doivent être respectés et la législation relative à la diffamation ne pas servir à museler la presse.

Police démocratique

A. Importance pour la sécurité nationale

59. La police ordinaire assure le maintien de l’ordre, la sécurité publique et la lutte contre la criminalité. En raison de la nature de son travail et de son pouvoir d’arrestation, le risque qu’elle limite les droits et libertés des individus est élevé. De nombreux experts s’accordent aujourd’hui à penser que la police a pour mission fondamentale de protéger les droits de l’homme et de veiller au respect du droit, à la fois en s’opposant à la violation de ces droits par d’autres et en les respectant dans l’exercice de sa mission. Le respect des droits de l’homme est donc essentiel pour la qualité et l’efficacité de la police ordinaire.

60. La sécurité nationale n’est pas la mission première de la police si l’on considère les forces de police courantes mais est d’actualité en ce qui concerne les forces spéciales de la police chargés de la lutte contre le terrorisme et le crime organisé grave comme la Special Branch au Royaume-Uni. En outre, la police nationale est de plus en plus fréquemment confrontée aux problèmes associés au trafic de stupéfiants, d’armes et de personnes, à la contrebande et aux migrations illégales. Naturellement, la situation varie fortement d’un pays à l’autre, présente des difficultés et des enjeux divers et appelle donc des recommandations différentes.

 

61. Si les démocraties occidentales anciennes ont joué un rôle primordial dans la diffusion des principes d’une police démocratique dans les jeunes démocraties du centre, de l’est et du sud-est de l’Europe, elles se trouvent maintenant dans une situation ternie par les problèmes liés au nouveau contexte mondial de sécurité.

B.       Evolution à la suite du 11 septembre 2001

62. Dans de nombreux pays qui entretiennent des liens étroits avec les Etats-Unis, la législation visant à étendre les compétences de la police a été élaborée peu après le 11 septembre. C’est dans un contexte tragique et encore sous le choc des attentats de New York et Washington que de nouveaux instruments juridiques ont été adoptés dans des pays européens et au niveau de l’UE. Des observateurs critiques estiment que beaucoup de mesures sont dépourvues des garanties nécessaires contre le risque d’abus de pouvoir de l’exécutif, et ont été adoptées sans prendre suffisamment en considération les droits de l’homme et les libertés civiles, et notamment le respect de la vie privée. Les Etats membres de la CE coopèrent depuis longtemps en matière de sécurité intérieure, mais les attentats du 11 septembre ont provoqué une accélération de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, et le développement de politiques de lutte contre la criminalité au niveau européen. La coopération internationale entre services répressifs a également été renforcée.

63. La réponse des Européens à la campagne internationale de lutte contre le terrorisme engagée à la suite des événements du 11 septembre se situe à deux niveaux : pour chaque pays au niveau national, et de façon collective au niveau de l’UE. L’attention s’est concentrée sur la nécessité d’améliorer la coopération internationale, mais il a aussi fallu renforcer les capacités nationales de lutte contre le terrorisme. Au niveau de l’UE, des initiatives pour le développement d’une approche institutionnelle plus forte des questions de sécurité intérieure avaient été entreprises avant le 11 septembre. L’UE avait adopté un plan d’action et pris différentes mesures : renforcement de la coopération policière et judiciaire, et notamment rapprochement des définitions, des réponses et des sanctions en matière de terrorisme, renforcement de la coopération entre la police et les renseignements, et notamment équipes d’enquête communes réunissant des policiers et des magistrats, mise en place d’Eurojust, amélioration du contrôle des frontières et des migrations, et adoption et application généralisée du mandat d’arrêt européen ; amélioration de la sécurité du transport aérien dans toute l’Europe ; renforcement des plans d’urgence ; et enfin mesures économiques et financières visant à tarir les sources de financement du terrorisme et à lutter plus efficacement contre le blanchiment de capitaux. Les grands pays comme la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni étaient dotés d’un cadre législatif anti-terroriste solide avant le 11 septembre, mais l’ont modifié récemment afin de le renforcer encore davantage. L’Allemagne par exemple a promulgué à la fin de l’année 2001 des lois pour l’extension des compétences des services de maintien de l’ordre et le partage d’informations financières et autres. Le Royaume-Uni a adopté l’Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001 et plusieurs autres textes qui ont rendu plus strictes les procédures en matière d’immigration, d’asile et de visas, et ont facilité la collecte, l’accès et l’échange de données entre différents services chargés du maintien de l’ordre.

C.        Contrôle et responsabilité

64. En démocratie, le maintien de l’ordre, pour être efficace, doit se fonder sur le consentement, la confiance et la coopération de la population. Cela signifie que la communauté reconnaît la légitimité de la mission de maintien de l’ordre et confère à la police l’autorité nécessaire pour la remplir. Le consentement public repose donc sur la responsabilité de la police de fournir à la communauté les services dont elle a besoin. Les fonctionnaires de police sont aussi responsables devant la loi, comme tous les autres citoyens, et ils doivent s’y soumettre, tout en s’efforçant de l’appliquer et de la faire respecter. Ils sont censés agir de façon impartiale dans l’intérêt de la communauté, et non pas dans celui des dirigeants. La police doit donc préserver sa neutralité et ne pas être soumise à des influences politiques. La transparence est aussi importante pour que la population fasse confiance à la police et soit prête à coopérer avec elle.

65. Il est indispensable de mettre en place des mécanismes permettant d’assurer autant que possible la responsabilité de la police vis-à-vis de la loi et de la communauté qu’elle sert. Au moins trois types de mécanismes devraient exister pour obliger la police à rendre compte de ses actes. Premièrement, des mécanismes internes, comme des procédures disciplinaires pour les allégations de comportements répréhensibles et la comparution des fonctionnaires de police devant des juridictions pénales ordinaires pour violation de la loi. Deuxièmement, un partenariat entre la police et des représentants de la communauté aux niveaux national et local (responsabilité de la police devant des autorités locales et nationales élues, conseils ou commissions de contrôle de la société civile, conseils municipaux). Troisièmement, un dispositif indépendant (non policier) de contrôle et d’enquête, doté de ressources propres et de vastes compétences pour examiner les plaintes graves du public concernant le comportement de la police (par exemple un médiateur).

66. Sur le plan international, les Etats semblent s’accorder sur les principes de base du fonctionnement et du contrôle de la police en démocratie. Les accords et codes de conduite internationaux particulièrement pertinents à cet égard sont les suivants :

a. Conseil de l’Europe, Code européen d’éthique de la police. Il définit les objectifs de la police, les bases juridiques de son fonctionnement dans le respect de la légalité, ses rapports avec le système de justice pénale, l’organisation souhaitable de ses structures (y compris les mécanismes favorisant la responsabilité) et les principes directeurs concernant l’action/l’intervention.

b. Organisation des Nations Unies, Code de conduite pour les responsables de l’application des lois Il met l’accent sur le respect inconditionnel des droits de l’homme et de la loi dans l’accomplissement de toutes les fonctions policières.

c. Organisation des Nations Unies, Principes et lignes directrices applicables aux opérations de la police civile des Nations Unies. Bien que conçu avant tout pour les activités de police dans le contexte d’opérations de maintien de la paix, ce texte met l’accent sur les mêmes thèmes généraux que d’autres codes, pour les principes et pour les situations concrètes. Il les complète et se distingue par une vaste section consacrée à la formation.

d. OSCE, Code de conduite relatif aux aspects politico-militaires de la sécurité. Il affirme la volonté des Etats participants de trouver un équilibre entre la sécurité et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales. De portée plus large, ce texte concerne les forces militaires, paramilitaires et de sécurité intérieure, ainsi que les services de renseignement.

D.        Difficultés et enjeux

67. Le principe de police démocratique, et en particulier du contrôle démocratique de la police, n’est plus au cœur du débat, et la plupart des experts semblent être d’accord à ce sujet. La véritable difficulté est l’efficacité des mécanismes de contrôle. En effet, les mécanismes internes présentent par définition des problèmes propres, et l’efficacité des mécanismes externes est variable. Les forces de police ont tendance à résister aux pressions d’organes extérieurs avec lesquels elles ne sont pas d’accord, avec d’ailleurs un certain succès. Il est difficile de distinguer les mécanismes de contrôle les plus efficaces, et s’il est logique de penser qu’ils devraient être appliqués simultanément, il ne peut y avoir de résultats tangibles que si les principes sont traduits concrètement en termes de gestion, de ressources humaines, de formation et au niveau décisionnel. L’efficacité du contrôle démocratique exige absolument un engagement, voire une concertation, de la société civile et de la police. C’est le seul moyen d’ancrer durablement des principes à l’efficacité jusqu’ici modérée et indirecte dans la culture des forces de police.

68. Deux difficultés majeures sont apparues dans le contexte de l’après- 11 septembre : d’une part, la priorité du maintien de l’ordre dans certains pays est devenue la lutte contre le terrorisme, qui est souvent secrète et implique une intensification des rapports avec les services de sécurité et de renseignement. D’autre part, cette situation estompe la distinction entre police et services de sécurité/renseignement, et risque de nuire à la transparence et à la responsabilité. En outre, la préoccupation principale dans la lutte contre le terrorisme est l’efficacité maximale, parfois au détriment des garanties légales et procédurales.

69. Le problème fondamental du contrôle démocratique des forces de police est l’absence ou le caractère inadéquat d’un cadre juridique définissant les mécanismes de responsabilité et de contrôle. Naturellement, les difficultés qui en découlent portent atteinte à la légitimité de la police en général, et sont souvent en corrélation avec le manque de professionnalisme de certaines unités.

 

70. Quoi qu’il en soit, un cadre législatif adéquat comprenant tous les éléments mentionnés est le point de départ indispensable du contrôle démocratique de la police.

71. Les difficultés découlant d’une législation inadéquate caractérisent dans une large mesure les Etats membres du Conseil de l’Europe relativement peu soumis à une pression internationale en faveur de réformes.

 

72. Un cadre juridique approprié n’est toutefois qu’une condition préalable essentielle pour parvenir à un véritable contrôle démocratique : la législation en elle-même ne suffit pas si elle n’est pas réellement appliquée. Or cette étape s’avère souvent beaucoup plus exigeante que la précédente.

73. Les difficultés de mise en œuvre d’une réforme législative appropriée sont parfois liées au phénomène de politisation des forces de police : il s’agit d’un problème beaucoup plus vaste, mais de façon générale la politisation est un facteur qui entrave les réformes, tout simplement contraires aux intérêts de ceux (les dirigeants) à qui profite la subordination de la police.

74. Nous avons vu que la police doit jouir de certains pouvoirs discrétionnaires pour pouvoir remplir correctement ses fonctions. Malheureusement, cela la rend plus susceptible d’une méfiance à l’égard des « profanes », qui peut se manifester non seulement par une réticence à divulguer ses activités à la société civile ou au public en général, mais même par une hésitation à se soumettre au contrôle externe d’organes gouvernementaux et judiciaires.

 

75. On constate souvent une corrélation entre militarisation et centralisation, et transparence de la police. Le problème le plus fréquent, bien que dans des proportions variables, dans les pays anciennement communistes, est la tradition d’opacité des services de police, et des services de sécurité de façon générale. Un problème exacerbé dans les pays où la police est fortement politisée, ce qui encourage le maintien de structures très centralisées, militaristes et non transparentes. C’est le cas dans les pays qui appartenaient à l’Union soviétique, et dans ceux de l’ex-Yougoslavie, dont les modèles organisationnels post-communistes ont été renforcés par le conflit des Balkans dans les années 90.

 

76. La politisation des services de police est un autre problème qui compromet leur responsabilité et la mise en place d’une police démocratique. La police doit exercer des pouvoirs discrétionnaires pour pouvoir mener à bien sa mission. Alors qu’elle dispose d’une marge de manœuvre étendue, elle n’est cependant pas à l’abri de la partialité ou d’erreurs d’appréciation, ce qui peut conduire à des atteintes aux droits et libertés des citoyens. Un autre problème menace : celui de la corruption au sein de la police – un problème qui se rencontre souvent dans les « jeunes » démocraties. Nombreux sont les pays post-communistes de l’Europe centrale, orientale et du Sud-Est qui connaissent des niveaux élevés de corruption parmi les fonctionnaires, et notamment au sein de la police.

77. Comme l’ont observé plusieurs organisations internationales dont le Pacte de stabilité, l’OSCE, l’Union de l’Europe Occidentale et l’Union européenne, la formation de la police est indispensable pour surmonter ces difficultés : la professionnalisation.

78. L’exemple d’Europol illustre bien la nouvelle tendance qui consiste à privilégier de plus en plus la coopération transfrontalière pour faire face aux nouvelles menaces pour la sécurité. De création relativement récente, cette organisation n’est pourtant pas vraiment un exemple de mise en œuvre des principes de police démocratique. Les préoccupations qu’elle suscite portent essentiellement sur les points suivants :

 

a. la sécurité des données dans le système informatique Europol (TECS) et autres questions relatives à la protection des données ;

b. le contenu, l’utilisation et l’analyse des données détenues par Europol dans le cadre du TECS ;

c. l’introduction de données par d’autres pays et des tiers ;

d. l’immunité de poursuites des agents d’Europol et des officiers de liaison détachés auprès d’Europol (OLE) ;

e. le degré de responsabilité politique et judiciaire d’Europol ;

f. les effectifs et le niveau de compétence d’Europol ;

g. l’évolution possible d’Europol vers une sorte de FBI européen.

Gestion des frontières

Importance pour la sécurité nationale

79. Les acteurs non étatiques qui s’efforcent de passer outre les frontières nationales et d’éluder la loi en se livrant à différentes activités – criminalité organisée transnationale, terrorisme international, trafic de stupéfiants, d’armes et de produits fissiles, traite d’êtres humains et immigration illégale – sont aujourd’hui perçus comme la menace principale pour la sécurité des frontières en Europe. « Les contrôles aux frontières sont considérés comme la première ligne de défense de l’UE contre l’instabilité et ses conséquences, les réfugiés, la criminalité, et de façon générale la détérioration de l’ordre public. » Quelle que soit l’efficacité de leur fonction dissuasive à l’égard des flux transfrontaliers illégaux, les contrôles ont un rôle politique et symbolique important, car ils mettent en évidence l’autorité et la légitimité de l’Etat qui contrôle son territoire.

80. Le terme de contrôle des frontières doit être employé avec une réserve – les frontières, comme les conflits et la criminalité, sont au mieux gérés, rarement contrôlés – et on lui préfère donc parfois le terme de gestion des frontières. Nous utilisons ces deux termes indifféremment. Services de gestion frontalière est un terme générique qui recouvre la police, les douanes, l’immigration, l’inspection de la santé et d’autres services. La police des frontières et les gardes-frontières désignent les agents chargés de fonctions de sécurité dans les zones frontalières. Dans les différents Etats membres du Conseil de l’Europe, ces deux termes sont utilisés de façon interchangeable, et l’organisation de ces services varie : ils sont soit spécifiques, professionnels et polyvalents, dépendant du ministère de l’Intérieur, soit rattachés à la police nationale. L’importance de leur rôle, au croisement de l’armée et de la police, du national et de l’international, de la sécurité intérieure ou extérieure, est désormais évidente, même si l’on débat encore pour savoir s’ils s’apparentent à l’armée ou à la police.

81. Les services frontaliers doivent remplir trois fonctions principales :

a. circulation légale (infrastructures permettant une circulation fluide) ;

b. protection des droits (droits fondamentaux et droit à une protection internationale) ;

c. sécurité (gestion frontalière et autres fonctions de maintien de l’ordre).

82. L’Union européenne a reconnu depuis longtemps que la mise en place d’un marché unique sans frontières intérieures, avec libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, exigeait une augmentation correspondante de l’efficacité des contrôles à ses frontières extérieures, ainsi que le développement d’une politique commune en matière d’asile, d’immigration et de visas. Suite à la suppression des contrôles frontaliers intérieurs, les Etats membres de l’UE ont reconnu les menaces transfrontalières et transnationales comme des préoccupations communes, auxquelles il convient de répondre par des politiques communes, coordonnées et harmonisées. En ce qui concerne la sécurité des frontières européennes, ils ont ainsi élaboré le concept de gestion intégrée des frontières, qui souligne la nécessité pour tous les acteurs concernés par ces menaces de coordonner leur efforts. Les douanes, les services de l’immigration et d’autres autorités de contrôle sont par exemple encouragés à travailler en étroite collaboration avec les organisations de police des frontières. Dans un contexte de mondialisation et d’interdépendance croissante, la sécurité des frontières n’est plus simplement une préoccupation nationale ; une coopération internationale s’impose pour affronter des problèmes communs. Les dispositifs de gestion frontalière comprennent une coopération nationale (interinstitutionnelle) et internationale (bilatérale, régionale et multilatérale comme au sein de l’UE).

83. La gestion des frontières des Etats membres de l’Union européenne est régie par l’Accord de Schengen de 1985, entré en vigueur en mars 1995. Elle relevait des compétences intergouvernementales jusqu’au 1er mai 1999, date à laquelle le Traité d’Amsterdam a pris effet et l’acquis de Schengen a été intégré au premier pilier de l’UE. Tous les pays de l’UE, à l’exception de l’Irlande et du Royaume-Uni, font aujourd’hui partie de l’Espace Schengen. Les pays Schengen ont supprimé les contrôles aux frontières intérieures et harmonisé et renforcé les contrôles aux frontières extérieures. Schengen signifie également une évolution vers un régime commun en matière de visas, une procédure commune de traitement des demandes d’asile, une coopération policière et judiciaire et la création d’un système informatique d’échange d’informations qui relie les bases de données des Etats membres concernant l’identité des criminels étrangers, des demandeurs d’asile déboutés et d’autres indésirables.

Obligation de respect des droits fondamentaux des réfugiés et demandeurs d’asile

84. Les services frontaliers remplissent une mission de maintien de l’ordre et d’application de la loi, et ils ont donc le devoir fondamental de protéger les droits de l’homme, à la fois en s’opposant à la violation de ces droits par des personnes et en respectant ces droits dans l’exercice de cette mission. La première étape, pour faire en sorte que les droits de l’homme soient toujours une préoccupation essentielle de ces services dans l’accomplissement de leurs tâches, serait de proposer aux agents des frontières, des douanes et de l’immigration une formation portant sur les droits de l’homme, et en particulier sur leur mise en pratique au quotidien. Le contrôle et la surveillance externes par la société civile du respect des droits de l’homme par les agents des frontières peuvent être exercés par des ONG de droits de l’homme et par des associations de défense des droits des réfugiés et des demandeurs d’asile, de lutte contre la traite et autres.

Contrôle

85. Le contrôle démocratique de ce secteur a été pratiquement absent de l’élaboration des politiques jusqu’à une date récente. Or la gestion des frontières, comme le reste du secteur de la sécurité, requiert des mécanismes de contrôle multiples et efficaces, ainsi que responsabilité et transparence. En théorie, le parlement devrait exercer un contrôle de la gestion frontalière au plus haut niveau politique par l’intermédiaire de commissions et de sous-commissions spécialisées. Il est relativement rare que des commissions travaillent spécifiquement sur les services de gestion frontalière. Il est donc essentiel que la loi définisse précisément le mandat et les compétences de tous les organes qui participent à la gestion des frontières.

86. Le contrôle externe des programmes et politiques dans ce domaine peut aussi être exercé par un organe chargé d’enquêtes et de rapports – audits, évaluations de programmes, bilans d’activités de l’exécutif – qui fournit des informations au parlement pour lui permettre de demander des comptes au gouvernement : au Royaume-Uni le National Audit Office, en Allemagne le Bundesrechnungshof, en France la Cour des Comptes, aux Etats-Unis le General Accounting Office (GAO), au Canada l’Office of the Auditor General (OAG).

87. Au niveau européen, le contrôle parlementaire demeure également inadéquat. L’Europe a évolué peu à peu vers des services frontaliers multilatéraux, en particulier avec la création d’un corps européen de gardes-frontières, proposée en mai 2002 et actuellement en cours. La Commission européenne a aussi proposé récemment la création d’une agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, chargée d’améliorer la coopération opérationnelle entre Etats membres en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures, de proposer une formation au niveau européen pour les formateurs des gardes-frontières, d’évaluer les risques, de suivre l’évolution de la recherche dans ce domaine et d’apporter une assistance opérationnelle et technique aux Etats membres qui en ont besoin. Il est également estimé que la création de cette agence permettrait de remédier aux carences institutionnelles des structures existantes, tout en accroissant « la transparence dans un domaine qui, jusqu’à présent, se caractérise plutôt par son opacité. » Cependant, telle qu’elle était conçue à l’origine par la Commission, avec un caractère « plutôt intergouvernemental », l’agence présenterait des faiblesses du point de vue du contrôle parlementaire. Le Parlement européen est donc favorable à une approche plus « communautaire », car c’est seulement si la Commission et le Parlement s’investissent pleinement que l’agence peut être réellement contrôlée et tenue de rendre des comptes.

88. Le contexte géopolitique dicte l’orientation de la mission des services frontaliers. La gestion de frontières « vertes » (c’est-à-dire terrestres) aux confins de l’Europe, dans des régions où l’Etat est faible et où des bandes armées risquent de tenter des incursions, présente des contraintes face auxquelles l’organisation et les moyens de la police sont parfois inappropriés. Parce qu’ils opèrent souvent dans des environnements dangereux, les gardes-frontières ont traditionnellement des affinités avec l’armée. Même les services frontaliers plus orientés vers une mission de police doivent être capables d’une mobilité et d’une rapidité d’intervention qui reposent sur une discipline de type militaire. Pourtant, la gestion de la traite et des migrations illégales est surtout une activité de police. Cela signifie que la garde frontalière doit travailler dans ce domaine avec la police ordinaire, d’autres organes gouvernementaux, des ONG et des organisations internationales, et que les fonctions de police doivent être menées à bien dans le respect des droits de l’homme.

89. Le plus souvent, la mission de police des frontières dans les Etats européens est confiée à une organisation spécifique, professionnelle et polyvalente, qui dépend du ministère de l’Intérieur. Selon un groupe d’experts, le dispositif le plus efficace de sécurité aux frontières est un système unique centralisé, où les domaines de responsabilité sont clairement définis et les voies hiérarchiques sans ambiguïté. Les autorités frontalières doivent fonctionner selon une discipline et une hiérarchie strictes, tout en permettant à des unités régionales, mieux au fait du contexte et des problèmes locaux, de résoudre les difficultés. Cela implique une part de décentralisation du processus décisionnel.

90. Un bon cadre juridique sert de fondement pour les actions de l’Etat, précise les limites de son autorité, et fait en sorte que les devoirs et responsabilités de l’Etat soient clairs pour lui comme pour les autres acteurs. Cela permet ensuite de clarifier et de légitimer les fonctions et les compétences des autorités frontalières, et d’éviter l’apparition d’ambiguïtés quant à leur rôle. Enfin, la présence d’une perspective légale dans ce domaine rend possible d’envisager le contrôle interne de ces services et la coopération internationale.

91. Les normes de l’UE qui concernent directement la gestion des frontières extérieures sont les suivantes :

-       avant tout les dispositions contraignantes de l'acquis de Schengen, intégré dans l’acquis de l’UE ;

-       des dispositions dites non contraignantes, essentielles également, et dont les plus importantes sont contenues dans le Catalogue Schengen, qui comprend des recommandations et des exemples de bonnes pratiques ;

-       plusieurs documents pertinents qui existent déjà, et d’autres qui seront élaborés à mesure de la progression vers une gestion intégrée des frontières extérieures.

92. En ce qui concerne certains aspects du Système d’information Schengen, les garanties légales relatives aux droits de l’homme, par exemple la protection des données, la libre circulation des personnes, le droit des apatrides de voyager, sont insuffisantes. Il convient de concevoir un cadre juridique approprié et de l’introduire dans les législations nationales.

93. Les dispositions non contraignantes sont notamment les décisions du Conseil européen. Elles sont naturellement très générales, mais indiquent un engagement politique au plus haut niveau, qui trouve ensuite une expression plus concrète dans les décisions du Conseil des Ministres ou de la Commission. Il convient de mentionner ici une décision particulière du Conseil européen : le Conseil a tenu à Tampere les 15 et 16 octobre 1999 une réunion spéciale consacrée à la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l’Union européenne. Il a souligné l’importance de la gestion des frontières et conclu qu’elle doit être confiée à des professionnels dûment formés. Les Conclusions de Tampere font état d’une volonté d’établir aux frontières un dispositif de sécurité d’une grande qualité, qui ne peut être obtenue qu’en faisant appel à des professionnels ayant suivi une formation spécialisée dans de domaine.

94. Le contrôle et la surveillance démocratiques par la société civile des services frontaliers sont essentiels car ces services, en tant que force de police spécialisée, sont susceptibles de corruption, de discrimination et d’usage excessif de la force.

95. Une surveillance est sans aucun doute nécessaire pour mettre fin à la corruption, à la discrimination ou aux brutalités, mais des mécanismes internes sont aussi essentiels pour s’attaquer à ces phénomènes, avec des sanctions externes appropriées à l’appui. Les moyens employés varient, mais ils doivent tous tendre vers l’établissement de services frontaliers efficaces mais soumis à un contrôle démocratique et à une obligation de rendre compte, opérant dans le respect des droits de l’homme. La volonté des dirigeants est déterminante pour l’efficacité des réformes ; et la reconnaissance de la place centrale des droits fondamentaux et de la responsabilité aux niveaux les plus élevés et les plus influents de la hiérarchie des autorités frontalières est indispensable pour que ces normes soient acceptées dans l’ensemble de l’organisation.

96. Les tribunaux et le pouvoir judiciaire doivent aussi exercer un contrôle sur la gestion des frontières. En Europe, où l’acquis de Schengen structure les dispositifs de contrôle frontalier dans les Etats membres de l’UE et dans un nombre croissant de pays périphériques qui souhaiteraient en devenir membres, les connaissances juridiques et judiciaires sont particulièrement pertinentes pour la compréhension et l’application de cet ensemble complexe de lois et de ses rapports avec les obligations internationales de l’Etat, et notamment le respect des droits de l’homme.

97. Des préoccupations relatives à la surveillance, la responsabilité et la transparence sont par ailleurs soulevées par les exceptions faites par les Etats au régime de Schengen. Certains critiques estiment que dans le contexte sécuritaire, particulièrement marqué depuis les attentats du 11 septembre, le principe de libre circulation des personnes ainsi que d’autres libertés et droits fondamentaux garantis aux niveaux européen et international ont été mis à mal, pour les ressortissants de l’UE comme pour ceux de pays tiers. L’article 2 de la Convention de Schengen dispose que les frontières intérieures peuvent être franchies sans qu’un contrôle des personnes soit effectué. Il permet toutefois à un Etat membre, lorsque l’ordre public ou la sécurité nationale l’exigent, de décider d’effectuer des contrôles frontaliers nationaux adaptés à la situation pendant une période limitée. Cette clause de sauvegarde était prévue dans des circonstances exceptionnelles et pour un temps limité, mais les Etats membres de l’UE y ont régulièrement recours pour rétablir les contrôles frontaliers, par exemple à l’occasion de sommets ou de réunions politiques au plus haut niveau, susceptibles d’attirer des manifestants et des protestataires. Des manifestants se sont vu refuser l’entrée dans des Etats membres de l’UE au motif de leur appartenance à un groupe, et non pas de façon individuelle au cas par cas. Du fait que cette disposition demeure du domaine intergouvernemental (c’est-à-dire que les autorités de l’Etat prennent de façon unilatérale la décision de rétablir les contrôles frontaliers), son application ne fait l’objet d’aucune responsabilité devant la justice ou le parlement. Les autorités chargées du maintien de l’ordre au niveau national jouissent donc d’une large liberté d’appréciation pour déterminer l’existence d’une menace pour l’ordre public et la sécurité nationale, et les normes de sécurité applicables le cas échéant. Par le recours excessif à la clause de sauvegarde pour rétablir les contrôles frontaliers et empêcher l’entrée sur le territoire de personnes susceptibles de manifester et de troubler l’ordre public, l’Etat porte atteinte à des droits fondamentaux comme la liberté d’expression et le droit de réunion. La responsabilité démocratique est insuffisante, en particulier en ce qui concerne le non-respect des principes de proportionnalité et de transparence et des droits fondamentaux.

Défense

Contrôle de la sécurité dans le secteur de la défense

98. Il ne nous incombe pas ici de définir le contrôle démocratique de la Défense dans son ensemble. Dans ce rapport, seuls les aspects concernant la sécurité nous intéressent. A cet égard, il faut constater que dans les vingt dernières années, il s’est produit une réorientation de la polítique de défense et des missions des forces armées vers le concept de « sécurité ». Ce qui signifie une nouvelle conception du rôle du secteur militaire, au-delà des missions de guerre, dans un cadre de missions éminemment sécuritaires. Depuis 1990, beaucoup de systèmes de défense ont été réformés en vue de les adapter pour faire face aux nouvelles menaces à la sécurité. Souvent ces réformes visent l’appui militaire aux autorités civiles et à la police dans des situations graves, telles que des attaques terroristes, le crime organisé ou le narcotrafic.

99. Au delà des interventions militaires d’instauration, de rétablissement ou de maintien de la paix, on demande aujourd’hui au secteur de la Défense un certain nombre de missions appartenant au cadre de la sécurité. Parfois il s’agit directement de l’action des forces armées (surveillance, patrouilles, frontières, protection des institutions de l’Etat, action humanitaire), parfois il s’agit de l’utilisation des capacités de la Défense (renseignements, communications, équipements). Dans tous les cas, il faut que les missions des forces armées ou bien l’utilisation des moyens militaires soient réalisées dans le cadre de lois parfaitement établies et d’un contrôle démocratique avéré.

100. Il faut noter également que dans certains pays membres existent des forces de police et de sécurité intérieure militarisées dont la structure et le fonctionnement sont assimilés aux forces armées : gendarmerie, garde civile, frontières.

101. Lorsque l’on parle du contrôle démocratique dans ce domaine, il faut faire la distinction entre le niveau national et le niveau européen. Le contrôle démocratique au niveau national est exercé par chaque parlement vis-à-vis de son gouvernement. A cet égard, il existe des différences importantes entre les pouvoirs des parlements vis-à-vis de leurs gouvernements respectifs ; certains ont des pouvoirs forts, d’autres des pouvoirs faibles. Toutefois, ils ont tous en commun d’avoir le dernier mot sur le budget de la défense et beaucoup d’entre eux ont une voix décisive sur le déploiement des forces armées à l’étranger, même si celui-ci repose sur des décisions prises au niveau européen dans le cadre de la PESD. Les parlementaires représentent également le lien le plus efficace entre la politique et les citoyens, pour lesquels cette politique est conçue. Au niveau européen, le travail parlementaire revêt deux aspects : premièrement, la coopération interparlementaire et, deuxièmement, l’information, le dialogue et la consultation avec les décideurs de l’UE.

102. Tous les systèmes politiques prévoient pour le Parlement une gamme de moyens lui permettant d’obtenir des informations pour contrôler le gouvernement et l’administration en matière de sécurité et de défense. Concrètement, les trois possibilités les plus communes par le biais desquelles s’exerce le contrôle parlementaire sont les débats parlementaires, les questions et interpellations parlementaires et les enquêtes parlementaires. Néanmoins, les Parlements sont dotés de compétences diverses selon les Etats. Ainsi, dans certains pays, le Parlement dispose du pouvoir d’approuver les nominations de certains hauts responsables ; il approuve le budget ; il adopte et promulgue les lois ; il débat du concept de défense et de

sécurité ; il examine et/ou approuve les grands projets d’achats d’armements ; il approuve soit a priori soit a posteriori l’envoi de troupes à l’étranger ; il ratifie enfin les traités internationaux ou l’adhésion aux alliances de sécurité collective.

103. Trois aspects au moins du domaine de la sécurité et de la défense entraînent des difficultés réelles en matière de contrôle parlementaire : a) les lois sur le secret peuvent entraver la volonté de transparence, compromettant ainsi le contrôle parlementaire ; b) le domaine de la sécurité et de la défense est un champ éminemment complexe, dans lequel les parlements sont censés contrôler des questions telles que les marchés d’armement ou l’état de préparation des forces armées ; c) l’importance croissante accordée à la coopération internationale en matière de sécurité peut avoir des conséquences sur la transparence et la légitimité démocratique de la politique sécuritaire d’un pays, si elle aboutit à éloigner le Parlement du processus.

Quelques exemples

104. Etant donné la nature complexe du domaine concerné, il faut une structure bien développée pour que le Parlement ait une réelle influence sur l’exécutif. De plus, le contrôle parlementaire dans ce domaine relève souvent non d’une commission mais de plusieurs, dont les appellations et les compétences varient d’un parlement à l’autre. En effet, pour traiter des questions de défense et de sécurité, plusieurs commissions (commission de la défense, commission des affaires étrangères, commission du budget ou des finances, commission – ou sous-commission – chargée des services de renseignement, commission de l’industrie, commission de l’intérieur, etc.) sont parfois appelées à tenir des réunions communes. A cet égard, nous pouvons présenter une série d’exemples qui couvrent pratiquement l’ensemble des systèmes de contrôle existant dans les pays membres.

105. Au sein du Parlement ukrainien (Verkhovna Rada), il existe une Commission de la sécurité et de la défense nationales. La Commission peut prendre l’initiative de procéder à des auditions, mais ne dispose d’aucun pouvoir contraignant pour assurer l’exécution de ses décisions en la matière. Au sein de la Commission, on trouve deux sous-commissions dont celle chargée des garanties législatives des organismes de sécurité, du renseignement et du contre-espionnage, ainsi que des services frontaliers et douaniers. Les séances sur les questions ayant trait à la lutte antiterroriste, au renseignement et au contre-espionnage se déroulent à huis clos avec application de règles de confidentialité. En pratique, le contrôle parlementaire est insuffisant et peu efficace. Il devrait être amélioré par le renforcement des pouvoirs de la commission et des sous-commissions en la matière.

106. En Finlande, la Commission de la défense est responsable notamment du contrôle parlementaire des questions liées au service militaire, aux forces armées ainsi qu’aux forces participant aux opérations de maintien de la paix. Dans ce dernier domaine, la Commission des affaires étrangères est également impliquée ; cette commission joue par ailleurs un rôle dans la politique générale de sécurité et traite également des questions liées à la politique européenne de sécurité commune (PESC) développée au sein de l’UE. Il n’existe aucune sous-commission spéciale. Les sessions des Commissions se tiennent normalement à huis clos et dans le respect des règles de confidentialité. Les Commissions ont néanmoins la possibilité d’organiser de temps en temps des auditions publiques. Les Commissions peuvent demander à entendre des ministres, des fonctionnaires ou d’autres experts. Le contrôle parlementaire en matière de lutte antiterroriste s’exerce au travers d’auditions organisées avec des ministres et des responsables officiels et de l’examen de rapports préparés par le gouvernement et qui sont débattus au cours des sessions plénières du parlement. Enfin, le gouvernement doit obtenir un mandat spécifique de la part du parlement avant la prise de toute décision au niveau de l’UE.

107. Le Parlement polonais est bicaméral. Selon la Constitution polonaise, la Chambre des députés (Sejm) et le Sénat sont tous les deux dotés de pouvoirs législatifs, mais le pouvoir de contrôle sur le gouvernement est détenu par la seule Sejm. Au sein de la Sejm, il existe une Commission permanente de défense nationale, ainsi qu’une Commission des services secrets. La Commission de défense se réunit en général en sessions publiques, mais aussi, le cas échéant, à huis clos. La Commission des services secrets se réunit toujours à huis clos. Au sein du Sénat, les règles de fonctionnement de la Commission de défense nationale et de sécurité publique sont analogues. Tous les membres du Parlement ont accès aux documents classifiés « secret ». Les informations « top secret » peuvent être communiquées aux parlementaires après une demande spéciale. La Commission de défense peut poser des questions aux membres du gouvernement et obtenir des réponses dans un délai de 21 jours. Elle peut aussi inviter des représentants des autorités responsables afin d’obtenir les informations indispensables à son travail de contrôle. Cependant, la Commission de défense nationale n’a pas de pouvoirs d’audition extraordinaires, comparables à ceux d’une commission d’enquête ; en revanche, des Commissions d’enquête ad hoc peuvent être constituées pour l’étude de cas spécifiques. Par ailleurs, la Sejm reçoit des rapports réguliers d’audit sur les activités des structures gouvernementales et de l’administration en provenance de la Haute Chambre de contrôle (Supreme Chamber of Control).

108. Au sein des deux chambres du Parlement roumain, il existe une Commission de la défense, de l’ordre public et de la sûreté nationale de la Chambre des députés. Il existe aussi une Commission conjointe de la Chambre des députés et du Sénat pour le contrôle parlementaire sur l’activité des services des renseignements intérieurs roumains (Romanian Intelligence Service) et une Commission conjointe sur l’activité des services des renseignements extérieurs (Foreign Intelligence Service).

109. Les réunions des Commissions se déroulent généralement à huis clos et les membres de la Commission sont tenus de ne pas divulguer les informations à caractère secret ou confidentiel dont ils prennent connaissance. A ce jour, les membres du Parlement ne disposent pas d’un accès automatique aux informations classifiées. De plus, la Commission du Sénat peut ouvrir une enquête, dans un domaine relevant de sa compétence, avec l’approbation du Bureau permanent du Sénat.

110. En matière de lutte antiterroriste, le Conseil suprême de défense d’Etat a désigné le Service des renseignements intérieurs en tant qu’autorité nationale compétente en matière de terrorisme. Par conséquent, c’est la Commission conjointe – Chambre des députés et Sénat – de contrôle parlementaire sur l’activité des Services des renseignements intérieurs qui est responsable en matière de contrôle parlementaire de la lutte antiterroriste.

111. En Turquie, au sein de l’Assemblée nationale, il existe une Commission de défense nationale. Cette commission n’a pas d’autorité pour examiner ou contrôler les activités du ministère de la défense nationale et des forces armées au jour le jour, mais elle est chargée d’examiner les projets et les propositions de loi ayant trait à la défense nationale, à la stratégie de défense, au service militaire, etc. Son travail est essentiellement législatif. En général, ses séances sont publiques. Mais à la demande du Ministre ou de deux tiers de ses membres, des séances à huis clos sont également possibles. La Commission n’influe pas directement sur la politique nationale de défense du pays, dont les orientations et la mise en œuvre relèvent principalement du Conseil national de sécurité, du Président et du Chef de l’état-major.

112. En Belgique, au sein de la Chambre des représentants, la Commission pour la défense nationale est compétente pour traiter des questions de défense et de sécurité internationale. Pour les questions de sécurité nationale, la commission compétente est la Commission de l'intérieur, des affaires générales et de la fonction publique. La Commission pour la défense nationale est une commission permanente comme les autres. Aucune règle spécifique ne lui est applicable. Les réunions sont en principe publiques (à moins qu'il ne soit décidé explicitement de se réunir à huis clos). Les règles de confidentialité sont les mêmes que pour les autres commissions. La commission peut organiser des auditions comme toute autre commission. En cas de commission d'enquête, la Commission dispose de pouvoirs renforcés d'auditions, avec possibilité d’appel à témoins.

113. Au Sénat belge, la Commission des relations extérieures et de la défense est compétente pour traiter des questions de défense, qui sont d’ailleurs prioritaires pour elle. Elle exerce notamment ses compétences en organisant des auditions. En règle générale, les auditions sont publiques, mais la commission peut en décider autrement.

114. Au sein du Riksdag en Suède, la Commission de défense traite de toutes les questions concernant la sécurité et la défense. En revanche, les questions liées au terrorisme sont de la compétence de la Commission de la justice. Les membres de la Commission de défense tiennent généralement des sessions à huis clos. Cependant, des auditions publiques sont occasionnellement organisées sur des questions particulières pour traiter de sujets spécifiques.

Les membres de la commission sont tenus à une obligation de confidentialité sur les informations classifiées dont ils ont à connaître. Ils ont le droit d’être informés de toute question relevant de leur compétence et ont accès à tous les documents, y compris classifiés « secret ».

115. En ce qui concerne la politique européenne de sécurité commune, les Commissions des affaires étrangères et de la défense sont impliquées de façon indépendante ou conjointe. Dans ce dernier cas, une Commission conjointe des affaires étrangères et de la défense est parfois mise en place de manière temporaire afin de traiter de sujets spécifiques.

116. Les représentants du gouvernement et les membres du Parlement se consultent au sein de la Commission des affaires étrangères avant les réunions du Conseil des ministres de l’UE. Dans le cas de décisions sur la PESC, c’est le ministre des affaires étrangères ou le ministre de la défense qui se rend auprès de la Commission des affaires étrangères. Cette Commission est l’organe officiel du Parlement compétent en matière de consultation avec le gouvernement sur des questions concernant l’UE.

117. En Espagne, il y a une Commission de Défense dans le Congreso de los Diputados et une homologue dans le Senado, ainsi que deux Commissions des Affaires étrangères qui traitent touts les aspects concernant la défense et aussi deux commissions de l’Intérieur compétentes en matière de sécurité. L’Espagne a développé une législation très précise antiterroriste à cause du terrorisme présent dans son territoire. Mais dans cette législation n’est prévue aucune action du côté des forces armées. Il existe une commission des affaires confidentielles, qui tient ses réunions à huis clos, auxquelles participe un représentant désigné par chaque groupe parlementaire. Les informations sont secrètes. Les infractions à la loi commises par des militaires sont certainement jugées par les tribunaux de justice. Récemment, il a été établit que seul le parlement peut décider des interventions des troupes espagnoles à l’extérieur.

118. Tels sont les systèmes basés sur le contrôle parlementaires que l’on trouve, avec des variantes mineures, dans la plupart des Etats membres.

Le contrôle de la politique européenne de sécurité

119. Mais au-delà de la politique de défense dans les Etats, il existe en Europe des organisations multilatérales de défense bien connues (OTAN, OSCE, UEO) et un projet de défense commune (la PESD) au sein de l’Union Européenne. C’est justement dans le cadre de l’ancienne Union de l’Europe Occidentale et maintenant de la PESD que se sont développées un certain nombre de missions typiquement « sécuritaires ». Prenons, par exemple, les missions de surveillance de l’embargo dans le Danube ou de la création d’une police en Bosnie et dans les Balkans envoyées par l’UEO. Quel type de contrôle pour ce genre d’opérations ? A qui la capacité et la responsabilité de ce contrôle ?

120. Un parlement national a des difficultés à obtenir des informations sur le processus décisionnel en matière de PESD au niveau européen. Il n’a pas d’accès direct aux institutions de l’Union européenne et dépend presque exclusivement des informations que lui fournit son propre gouvernement, qui le fait selon les critères de sa politique nationale. Il doit évaluer des décisions prises au niveau européen sans être représenté à ce niveau, tandis que les gouvernements se concertent régulièrement au sein du Conseil.

121. Par contre le Parlement européen est informé sur le développement de la PESC et de la PESD soit par la présidence, soit par le Haut représentant pour la PESC, puisque il a le droit à l’information, mais il n’a pas le moindre pouvoir de contrôle sur ce domaine. Les gouvernements n’ont pas voulu lui donner cette capacité : ils ont refusé explicitement de lui accorder ces compétences.

122. Les instances interparlementaires en Europe, composées de représentants des parlements nationaux, qui s’occupent du suivi des questions de sécurité, sont, entre autres, l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, l’Assemblée de l’OSCE et l’Assemblée de l’UEO. Mais les deux premières sont des instances sans aucune lien juridique avec les exécutifs de l’OTAN et l’OSCE et leur rôle relève de la « diplomatie parlementaire » plutôt que d’une vraie dimension parlementaire de l’organisation.

123. Par contre, l’Assemblée de l’UEO repose sur un Traité international (le Traité de Bruxelles modifié) et a exercé pendant 50 ans une vraie surveillance sur la politique européenne de défense. Mais elle risque de disparaître, sans qu’aucune instance de contrôle parlementaire ne la remplace. Avec la création de la PESD et le transfert des compétences et organismes de l’UEO à l’Union européenne reste l’interrogation sur un contrôle qui existait depuis longtemps mais qui, s’il est éliminé, va accroître encore le déficit démocratique européen et notamment dans le secteur de la sécurité et la défense.

124. Cette assemblée a réalisé pendant des années un travail rigoureux d’examen de la politique de défense commune. Tout le monde le reconnaît. L’essentiel de son activité politique se répartit entre la Commission de défense, la Commission politique et la Commission technique et aérospatiale. Outre la préparation des rapports sur les questions dont elles sont saisies par l’Assemblée, les commissions organisent régulièrement des colloques publics sur des questions de sécurité et de défense revêtant un caractère d’actualité et sur la coopération en matière d’armements, notamment sur ses aspects technologiques et aérospatiaux.

125. Après discussion des rapports présentés par les commissions en réponse au rapport annuel du Conseil, l’Assemblée vote des projets de recommandations. Le Conseil est tenu de répondre aux recommandations adoptées. Il n’existe pas d’obligation similaire dans d’autres organisations parlementaires (OTAN, OSCE). L’Assemblée peut adopter une motion de désapprobation du contenu du rapport annuel à la majorité absolue des représentants.

126. Les représentants peuvent poser des questions orales aux ministres ou aux autres orateurs qui prennent la parole devant l’Assemblée. Ils peuvent à tout moment poser des questions écrites au Conseil, auxquelles ce dernier donne une réponse écrite dans un délai spécifié. Les mécanismes ainsi établis à l’UEO permettent donc l’instauration d’un dialogue institutionnel permanent entre les gouvernements et les représentants des parlements nationaux sur les problèmes de défense et sécurité. Les gouvernements ont l’obligation juridique de maintenir ce dialogue avec les parlementaires au niveau européen dans le domaine de la défense.

127. C’est un acquis fondamental pour le contrôle démocratique dans le domaine de la sécurité et de la défense en Europe. Si, en cas de disparition de l’Assemblée de l’UEO, cet acquis n’était pas repris sous une forme ou une autre à l’UE, ce fait constituerait un recul démocratique important qu’il faudrait éviter à tout prix. En effet, la PESD de l’Union européenne souffre déjà actuellement d’un double déficit démocratique.

128. C’est seulement par le biais de l’Assemblée de l’UEO que les parlements nationaux disposent d’un accès direct aux informations au niveau européen, et ce grâce à la double casquette que porte le Haut représentant et le Secrétaire général de l’UEO ainsi que les représentants du COPS et ceux du Conseil permanent de l’UEO ; un certain dialogue en matière de PESD s’est donc déjà établi de facto entre les parlements nationaux représentés dans cette assemblée et les autorités exécutives. Toutefois, si aucune solution juridique n’est trouvée pour que l’exécutif européen soit tenu de dialoguer avec une instance européenne représentative des parlements nationaux en matière de PESD, les parlements membres perdront une source essentielle d’information, ainsi qu’une possibilité de maintenir le dialogue et les échanges de vues indispensables au suivi des activités intergouvernementales concernant la PESD au niveau européen et à l’exercice d’un contrôle efficace sur les problèmes sécuritaires de notre continent.

Commission chargée du rapport : Commission des questions politiques

Renvoi en commission : Doc. 9712, Renvoi N° 2814 du 31.03.03

Projet de Recommandation adopté à l’unanimité le 26.04.05

Membres de la Commission: M. Abdülkadir Ateş (Président), M. Mikhail Margelov (Vice-Président) (remplaçant: M. Guennady Ziuganov), M. Latchezar Toshev (Vice-Président), Dick Marty (Vice-Président), Mme Manuela Aguiar, M. Giuseppe Arzilli, M. David Atkinson (remplaçant: Lord John Tomlinson),  M. Claudio Azzolini, M. Miroslav Beneš, M. Radu-Mircea Berceanu, M. Gerardo Bianco, M. Haakon Blankenborg, M. Giorgi Bokeria, Mme Beáta Brestenká, M. Doros Christodoulides, Mme Anna Čurdová, Mme Juana Serna, M. Noel Davern, M. Michel Dreyfus-Schmidt, M. Adri Duivesteijn, Mme Josette Durrieu, M. Mikko Elo, M. Jean-Charles Gardetto, M. Charles Goerens, M. Daniel Goulet, M. Andreas Gross (remplaçant : M. Maximilian Reimann) , M. Klaus-Jürgen Hedrich, M. Jean-Pol Henry, M. Joachim Hörster, M. Tadeusz Iwiński (remplaçant: M. Jerzy Jaskiernia), M. Elmir Jahić (remplaçant: M. Sead Avdić), M. Ljubiša Jovašević, Lord Frank Judd M. Ivan Kalezić, M. Oleksandr Karpov, M. Oskars Kastēns, M. Petro Koçi, M. Konstantin Kosachev, M. Yuriy Kostenko, Mme Darja Lavtižar-Bebler, M. Göran Lindblad, M. Tony Lloyd (remplaçante: Mme Jane Griffiths), , M. Younal Loutfi, M. Frano Matušić, M. José Medeiros Ferreira, M. Evagelos Meimarakis (remplaçante: Mme Elsa Papadimitriou), M. Murat Mercan, M. Jean-Claude Mignon, M. Marko Mihkelson, Mme Natalia Narochnitskaya, M. Zsolt Németh, Mme Carina Ohlsson, M. Boris Oliynyk, M. Algirdas Paleckis, M. Theodoros Pangalos, Mme Eleonora Petrova-Mitevska, Mme Sólveig Pétursdóttir, Mme Clara Pintat Rossell, M. Gordon Prentice, M. Dumitru Prijmireanu, M. Gabino Puche (remplaçante: Mme Marìa Rosario Fátima Aburto) , M. Lluís Maria de Puig, M. Jeffrey Pullicino Orlando, M. Umberto Ranieri, M. Michael Roth, M. Jan Rzymełka, M. Peter Schieder, M. Adrian Severin, Mme Hanne Severinsen, M. Samad Seyidov, M. Leonid Slutsky, M. Michael Spindelegger, M. Zoltán Szabó, M. Mehmet Tekelioğlu, M. Tigran Torosyan, Mme Marianne Tritz, M. Vagif Vakilov (remplaçant: M. Azim Mollazade),, M. Luc Van den Brande, M. Varujan Vosganian, M. Andrzej Wielowieyski, M. Bart van Winsen, Mme Renate Wohlwend, M. Marco Zacchera

Ex-officio: MM. Mátyás Eörsi, Mats Einarsson,

N.B. : Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont imprimés en caractères gras

Chef du Secrétariat : M. Perin

Secrétaires de la Commission : Mme Nachilo, M. Chevtchenko, Mme Sirtori-Milner

1 Le Rapporteur remercie le Centre pour le contrôle démocratique des forces armées (DCAF – Genève) pour sa contribution.