Interprétation de l’article 15.a. de l’Accord général sur les Privilèges et Immunités du Conseil de l’Europe

Parliamentary Assembly
Assemblée parlementaire

Pour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement

Doc. 10840
20 février 2006

Interprétation de l’article 15.a. de l’Accord général sur les Privilèges et Immunités du Conseil de l’Europe

Rapport
Commission du Règlement et des Immunités
Rapporteur : M. Erik Jurgens, Pays-Bas, Groupe socialiste

Résumé

Au cours des dernières années l’Assemblée a, sur la base des travaux de sa commission du Règlement et des Immunités, précisé les principes régissant l’immunité du Conseil de l’Europe dont bénéficient les membres de l’Assemblée. Il est rappelé que ces immunités sont accordées pour conserver l’intégrité de l’Assemblée et pour assurer l’indépendance de ses membres dans l’accomplissement de leur mandat européen. Une des questions qui, dans le passé, a régulièrement donné lieu à des difficultés, est la portée de l’article 15.a. de l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l‘Europe. Le présent rapport soumet à l’Assemblée des propositions pour l’interprétation de cette disposition qui tient compte des développements de l’immunité parlementaire européenne et des précédents aux niveaux national et européen. Par ailleurs, le rapport présente différentes propositions pour renforcer la valeur juridique du laissez-passer des membres de l’Assemblée établi par les autorités compétentes du Conseil de l’Europe.

A. Projet de résolution

1. L’Assemblée parlementaire rappelle sa Résolution 1325 (2003) et sa Recommandation 1602 (2003) sur les immunités des membres de l’Assemblée parlementaire, dans lesquelles elle affirmait que ces immunités sont accordées pour conserver l’intégrité de l’Assemblée et pour assurer l’indépendance de ses membres dans l’accomplissement de leur mandat européen.

2. Elle rappelle que la protection reconnue à ses membres par l’article 40 du Statut du Conseil de l’Europe ("Traité de Londres"), les articles 14 et 15 de l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe et l’article 3 de son Protocole additionnel, s’inscrivent dans un régime spécifique d’immunité européenne qui est indépendant des immunités nationales dont ils peuvent jouir. Le caractère autonome de l’immunité reconnue par le Conseil de l’Europe se justifie par le fait que l’Assemblée et ses membres, indépendamment des parlements des Etats membres, sont investis de fonctions parlementaires spécifiques en application du Traité de Londres du 5 mai 1949.

3. Le régime institutionnel du Conseil de l’Europe est notamment caractérisé par le fait que les immunités dont jouissent les membres de l’Assemblée sont valides pendant toute la durée de l’année parlementaire. L’Assemblée a constamment interprété les expressions « pendant la durée des sessions » figurant à l’article 15 de l’Accord général et « au cours d’une session » figurant à l’article 25.b du Statut comme couvrant l’année parlementaire.

4. L’Assemblée rappelle que, depuis 1952, les dispositions régissant les immunités des membres du Parlement européen (Protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes de 1965 et textes antérieurs) et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sont identiques. Il est toutefois à noter que, dans une résolution adoptée le 23 juin 2005, le Parlement européen (PE) a invité les Etats membres de l’Union européenne (UE) à réviser, s'agissant des dispositions relatives aux députés au Parlement, le Protocole de 1965, en prenant comme modèle le statut des membres du PE approuvé les 3 et 4 juin 2003. L’Assemblée formule le vœu que les gouvernements des Etats membres de l’UE approuvent ces propositions et qu’elles seront adoptées lors de la prochaine conférence intergouvernementale de l’UE. Lorsque le nouveau Protocole sera entré en vigueur, il serait utile que l’Assemblée demande que l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe (1949) et son Protocole additionnel (1952) soient révisés et mis à jour dans la mesure où les membres de l’Assemblée sont concernés.

5. Sur la base des dispositions de 1965, le PE a établi une abondante pratique concernant l’étendue de ces immunités. Sa pratique récente en la matière montre que les autorités nationales avaient interprété de manière incorrecte les immunités européennes dans d’importantes affaires touchant la participation de députés européens à des manifestations ou leur liberté de circulation. Il est même arrivé que, sur le territoire de leur pays d’origine, des députés européens se voient privés du bénéfice des dispositions régissant l’immunité parlementaire nationale. Le 15 novembre 2005 le PE a adopté une résolution sur une éventuelle infraction au Protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes par un Etat membre (P6_TA-(2005) 0426).

6. Dans sa Résolution 1325 (2003), l’Assemblée a estimé que la pratique du PE devrait aussi servir de base pour l’interprétation de l’article 15 de l’Accord général et, en particulier, de son alinéa a. relatif aux immunités des membres de l’Assemblée sur leur territoire national. En outre, dans sa Recommandation 1602 (2003), l’Assemblée a invité le Comité des Ministres à prendre certaines mesures concernant l’interprétation et l’application des articles 14 et 15.a. de l’Accord général.

7. Toutefois, le Comité des Ministres n’a pas pris les mesures préconisées dans la Recommandation 1602 (2003). Selon les informations disponibles, les tribunaux nationaux qui ont eu à appliquer le régime d’immunité de l’Assemblée parlementaire n’ont pas repris à leur compte la conception de l’Assemblée exposée dans la Résolution 1325 (2003), mais ont privilégié une interprétation littérale de l’article 15.a. de l’Accord général, sans prendre en compte l’intégralité de cette disposition. Dans ces conditions, l’Assemblée a reconsidéré sa position concernant l’article 15.a.

8. Elle décide d’interpréter l’article 15.a. comme suit : quel que soit leur régime national d’immunité, les représentants à l’Assemblée et leurs suppléants sont protégés contre toutes mesures de détention et toute poursuite judiciaire lorsqu’ils exercent leurs fonctions en qualité de membres de l’Assemblée ou sont en mission officielle pour l’Assemblée, que ce soit à l’intérieur ou à l’extérieur de leur pays. S’ils n’exercent pas d’activités au sens ainsi défini et ne sont pas en mission pour l’Assemblée, alors leur régime d’immunité nationale s’applique dans leur pays.

9. L’Assemblée juge également opportun que, lorsqu’ils examinent des demandes de levée ou de défense de l’immunité de ses membres, les organes compétents de l’Assemblée se posent la question de savoir si les autorités nationales compétentes ont respecté la Convention européenne des Droits de l’Homme telle qu’interprétée par la Cour européenne des Droits de l’Homme ainsi que les autres instruments et textes juridiques pertinents du Conseil de l’Europe que les pays concernés ont ratifiés ou acceptés. L’Assemblée devrait exprimer sa préoccupation quand des normes du Conseil de l’Europe ont manifestement été enfreintes à l’égard de l’un de ses membres.

10. L’Assemblée rappelle que dans la réponse à sa Recommandation 1602 (2003) le Comité des Ministres avait invité les Etats membres dont la législation le permet, à reconnaître unilatéralement comme document officiel le laissez-passer délivré aux membres de l’Assemblée par les autorités compétentes du Conseil de l’Europe.

11. En conséquence, l’Assemblée décide :

11.1.       d’ajouter, à l’article 64 de son Règlement, le paragraphe suivant après le paragraphe 6 :

« a. Lorsqu’ils examinent une demande de levée ou de défense de l’immunité reconnue au titre du Conseil de l’Europe à un membre de l’Assemblée, les organes compétents de l’Assemblée interprètent comme suit l’article 15.a. de l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe. Les représentants à l’Assemblée et leurs suppléants sont protégés contre toutes mesures de détention et toute poursuite judiciaire lorsqu’ils exercent leurs fonctions en qualité de membres de l’Assemblée ou sont en mission officielle pour l’Assemblée, que ce soit à l’intérieur ou à l’extérieur de leur pays. S’ils n’exercent pas d’activités au sens ainsi défini et ne sont pas en mission pour l’Assemblée, leur régime d’immunité nationale s’applique dans leur pays.

b. L’expression « lorsqu’ils exercent leurs fonctions » vise toutes les tâches officielles accomplies dans les Etats membres par les représentants à l’Assemblée et leurs suppléants en application d’une décision prise par un organe compétent de l’Assemblée et avec l’accord des autorités nationales pertinentes.

c. En cas de doute, le Bureau de l’Assemblée décide si les activités des membres de l’Assemblée entrent dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions. »

11.2.       d’inviter le Bureau de l’Assemblée à prendre des mesures visant à :

-       renforcer la valeur juridique du laissez-passer délivré aux membres de l’Assemblée par les autorités compétentes du Conseil de l’Europe ;

-       faire reconnaître ce laissez-passer comme document officiel par davantage d’Etats membres ;

-       compléter les informations contenues sur le laissez-passer par l’insertion dans son texte de la teneur du paragraphe 11.1. ci-dessus ainsi que de la traduction du texte du laissez-passer dans les trois langues de travail de l’Assemblée.

12. L’Assemblée décide que la nouvelle disposition réglementaire entrera en vigueur dès l’adoption de la présente résolution.

B. Exposé des motifs par M. Jurgens

I. Introduction

1. A la suite d’une demande portant sur la défense de l’immunité d’un membre italien de l’Assemblée, le rapporteur a noté (voir p. 10 du document AS/Pro (2005) 5) que, pour éviter que ne se reproduisent des divergences d’interprétation entre les différentes autorités nationales, la commission propose que l’Assemblée prenne clairement position quant à l’interprétation correcte de l’article 15 de l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe relatif aux membres de l’Assemblée parlementaire. Il était également proposé que cette interprétation figure dans le Règlement de l’Assemblée.

2. La commission du Règlement et des Immunités a approuvé ces propositions et a chargé son Président de demander au Bureau de l’Assemblée l’autorisation d’élaborer un rapport sur l’interprétation de l’article 15 de l’Accord général.

3. Le 29 avril 2005, l’Assemblée a ratifié le renvoi de cette question à la commission du Règlement et des Immunités proposé par le Bureau.

4. Le présent rapport retracera la genèse de l’article 15 de l’Accord général et exposera les diverses interprétations auxquelles cette disposition a donné lieu dans le passé. Le rapporteur soumettra ensuite ses propres propositions à cet égard.

II. Genèse de l’article 15 de l’Accord Général sur les Privilèges et Immunités du Conseil de l’Europe et observations générales sur cette disposition

1. Genèse de l’article 15

5. L’article 15 (ainsi que l’article 14) définit les immunités accordées aux membres de l’Assemblée en vertu de l’article 40 du Statut du Conseil de l’Europe. L’article 15 avait été élaborée par la « commission préparatoire » du Conseil de l’Europe créée par la Conférence des ministres des Affaires étrangères qui avait adopté le Statut du Conseil de l’Europe (« Traité de Londres ») le 5 mai 1949.

6. La commission préparatoire a été active de mai à juillet 1949. Pour ce qui est du fonctionnement de l’Assemblée parlementaire, son travail était d’autant plus complexe qu’il n’existait aucun précédent, puisque c’était la première fois qu’un organe parlementaire était intégré dans une organisation intergouvernementale. Lorsque la commission a examiné les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe, la délégation française a fait la proposition suivante concernant les membres de l’Assemblée : « Pendant la durée des sessions de l’Assemblée (consultative), les représentants à l’Assemblée, qu’ils soient parlementaires ou non, bénéficient sur le territoire des Etats membres des immunités reconnues aux membres du Parlement de leur pays ». La commission a ensuite estimé :

- que les représentants à l’Assemblée devaient être également protégés lorsqu’ils se rendent au lieu de réunion de l’Assemblée ou reviennent dans leur pays ;

- qu’ils devaient être protégés contre toute restriction imposée au libre exercice de leurs fonctions, que ce soit par le gouvernement de leur pays ou par ceux d’autres pays.

7. En raison de divergences d’opinion parmi les membres de la commission préparatoire à propos des immunités des membres de l’Assemblée, un comité juridique composé d’experts parlementaires a été chargé de trouver un accord sur le texte de l’article 15.

8. Le premier projet de texte élaboré par ce comité d’experts était libellé comme suit : « Nul représentant à l’Assemblée (consultative) ou suppléant ne peut, durant la semaine précédant l’ouverture des sessions et pendant la durée des sessions, faire l’objet de poursuites, être soumis à une fouille ou à une perquisition à domicile, ni être arrêté dans une affaire pénale sauf avec l’autorisation de l’Assemblée ou en cas de flagrant délit. La détention d’un représentant à l’Assemblée (consultative) ou d’un suppléant ou les poursuites engagées à son égard sont suspendues à la demande de l’Assemblée. »

9. La délégation française a ultérieurement présenté une nouvelle proposition de texte établissant une distinction dans les immunités reconnues aux membres de l’Assemblée selon qu’ils se trouvent

- sur leur territoire national ;

- sur le territoire de tout autre Etat membre.

10. Ce texte, avec des modifications mineures, a été adopté par les experts et par la commission préparatoire. Il constitue l’actuel article 15 de l’Accord général.

2. Observations sur l’article 15

2.1. Généralités

11. Comme le montre ce bref résumé des délibérations de la commission préparatoire sur les immunités des membres de l’Assemblée, des projets très différents ont été examinés.

12. L’actuel article 15 est donc la résultante de plusieurs éléments dont il avait été un moment envisagé de faire des paragraphes, voire des articles distincts. Cet article a donné lieu à des problèmes d’interprétation en raison de sa complexité.

13. De plus, à peine un an après son adoption, il est apparu que l’article 15 était incomplet, car il ne traitait pas de la participation des membres aux réunions des commissions et sous-commissions de l’Assemblée. Cette question a été réglée à l’article 3 du Protocole additionnel de 1952 à l’Accord général, ainsi libellé : « Les dispositions de l’article 15 de l’Accord s’appliquent également – que l’Assemblée (consultative) soit en session ou non – aux représentants à l’Assemblée ainsi qu’à leurs suppléants, dès lors qu’ils participent à une réunion d’une commission ou d’une sous-commission de l’Assemblée, se rendent au lieu de la réunion ou en reviennent ».

14. Un autre fait met en évidence le caractère incomplet de l’article 15. Les membres de l’Assemblée commune de la Communauté européenne du charbon et de l’acier, créée en 1952, s’étaient vu reconnaître exactement les mêmes immunités que les membres de l’Assemblée parlementaire. Or, contrairement à l’Assemblée parlementaire, l’Assemblée commune avait jugé important d’inclure dans son Règlement une disposition supplémentaire précisant que, si un membre était arrêté ou poursuivi à la suite d’un flagrant délit, tout membre de l’Assemblée pouvait demander la suspension des poursuites engagées ou de la détention. La commission compétente serait alors saisie de cette demande pour rapport. Il est intéressant de noter que cette proposition correspond à la dernière phrase de la proposition citée au paragraphe 8 ci-dessus.

15. Comme l’expliquait M. Olteanu dans son rapport sur les immunités des membres de l’Assemblée parlementaire (Doc. 9718 rév. de 2003), l’article 15 institue un régime d’immunité :

- différencié selon la nationalité du parlementaire lorsqu’il est poursuivi dans son propre pays (art.15.a.) ;

- commun à tous les membres quand les poursuites sont engagées dans un Etat membre autre que celui du parlementaire (art.15.b.).

2.2. L’expression « Pendant la durée des sessions » à l’article 15

16. Comme cela a été dit plus haut, la commission préparatoire a examiné différentes possibilités pour délimiter les immunités reconnues aux membres de l’Assemblée, notamment la précision relative à la durée des sessions de l’Assemblée.

17. Rappelons toutefois que l’expression « pendant la durée des sessions » (ou « en session ») ne figure pas seulement à l’article 15 de l’Accord général et à l’article 3 de son Protocole additionnel, mais également dans le traité établissant les privilèges et immunités des Communautés européennes (UE) et des membres du Parlement européen (PE). En raison des lacunes que présentait l’article 15 (voir paragraphe13 ci-dessus), il a fallu élargir la notion de « durée des sessions » à l’article 3 du Protocole de 1952. En 1952, les auteurs de cette disposition n’ont pas prévu la possibilité que l’Assemblée et ses membres puissent exercer des activités dans les Etats membres (par exemple négociations en cas de problème, observation d’élections, missions d’étude).

18. On trouve en outre à l’article 25.b du Statut du Conseil de l’Europe l’expression « au cours d’une session ». C’est la pratique constante de l’Assemblée d’interpréter les termes « au cours d’une session de Assemblée » (dans le texte anglais « during a session of the Assembly ») comme couvrant l’année parlementaire allant de la fin janvier à la fin janvier de l’année suivante. Cette interprétation correspond aussi aux besoins pratiques de l’Assemblée, car lorsque l’Accord général a été conclu en 1949 et son Protocole additionnel en 1952, l’Assemblée tenait respectivement une seule ou deux parties de session par an. Ses grandes commissions ne se réunissaient pas chaque mois et ses organes directeurs (Bureau, Commission Permanente) tenaient des réunions à des intervalles beaucoup plus espacés. Avant 1989, il était exceptionnel que l’Assemblée observe des élections nationales ou effectue des missions sur le terrain. Aujourd’hui, en revanche, l’Assemblée et ses organes sont actifs pratiquement toute l’année.

19. En résumé, aux fins de l’application de l’article 15 de l’Accord général et de l’article 25.b du Statut, l’Assemblée se fonde sur le régime institutionnel et la pratique du Conseil de l’Europe, et non sur les législations nationales.

20. La même pratique prévaut au niveau de l’UE, ce qui était déjà le cas lorsque le PE n’était pas encore élu directement mais composé de délégations nationales, à l’instar de l’Assemblée parlementaire. Le PE, où les textes juridiques relatifs aux immunités sont identiques à ceux du Conseil de l'Europe, a décidé en 1963/64 que les termes « pendant la durée des sessions » couvraient toute l’année parlementaire.

21. La nature exacte de la notion de « durée des sessions » a fait l’objet d’une interprétation de la Cour européenne de Justice dans deux jugements rendus respectivement en mai 1964 et juillet 1986, qui ont confirmé la décision du PE. Dans le jugement de juillet 1986 la Cour a estimé que la notion de « durée des sessions » ne saurait être interprétée qu’à la lumière du droit communautaire et non pas par rapport à une législation nationale.

III. Différentes interprétations de l’article 15

22. La commission du Règlement et des Immunités s’est penchée à plusieurs reprises sur l’interprétation de l’article 15 (voir en particulier le Doc. 9718 révisé et AS/Pro (2005) 5).

1. Immunité des membres de l’Assemblée sur le territoire d’Etats membres autres que le leur (article 15.b. de l’Accord général)

23. L’alinéa b. de l’article 15 dispose que les membres de l’Assemblée bénéficient, sur le territoire de tout Etat membre autre que le leur, de l’exemption de toutes mesures de détention et de toute poursuite judiciaire. Il s’agit d’une véritable immunité européenne, indépendante de toute législation ou pratique nationale. Le terme « poursuite judiciaire » recouvre toute mesure de droit pénal interne empêchant un parlementaire d’exercer les fonctions découlant de son mandat à l’Assemblée parlementaire.

24. Jusqu’à présent, l’alinéa b. de l’article 15 n’a pas soulevé de problème d’interprétation au niveau de l’Assemblée.

2. Immunité des membres de l’Assemblée sur le territoire de leur pays (art.15.a. de l’Accord général)

25. L’alinéa a. de l’article 15 précise que, pendant la durée des sessions, les membres de l’Assemblée bénéficient, sur leur territoire national, des immunités reconnues aux membres du parlement de leurs pays. C’est cette section de l’article 15 qui pose les difficultés d’interprétation déjà mentionnées et résumées ci-dessous.

2.1. Interprétation au niveau du Conseil de l'Europe

26. Le Conseil de l'Europe ne disposant pas d’un tribunal de compétence générale, aucun organe judiciaire de l’Organisation n’a pu interpréter l’article 15. Ceci n’empêche pas que la Cour européenne des Droits de l’Homme a dû à diverses reprises traiter indirectement de l’article 14 de l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe qui a rapport aux opinions ou votes émis par les membres de l’Assemblée parlementaire dans l’exercice de leurs fonctions (voir les arrêts cités dans la Résolution 1325 (2002) et le document AS/Pro (2003) 17).

27. L’Assemblée n’a pas encore eu l’occasion de prendre position dans une affaire concrète, les problèmes d’immunité qui se sont posés dans une dizaine d’affaires impliquant des membres de l’Assemblée ayant pu être résolus autrement que par un débat public et l’adoption d’un texte.

28. Toutefois, concernant l’immunité (européenne) de ses membres en général, l’Assemblée, dans sa Recommandation 1602 (2003), a adopté la position selon laquelle (au minimum), quand un Etat membre dispose d’un système d’inviolabilité parlementaire et souhaite lever l’immunité d’un parlementaire national qui est en même temps membre de l’Assemblée parlementaire, les autorités compétentes doivent également demander, auprès de l’Assemblée, la levée de l’immunité européenne de ce membre, qui lui est accordée par l’article 15.a. de l’Accord général. En outre, l’Assemblée a fait sien (voir Résolution 1325) le concept d’immunité parlementaire européenne développé par le PE. Son idée centrale est la suivante. Les accords et protocoles relatifs aux immunités des membres des Assemblées européennes qui, dans l’une de leurs clauses, font référence aux immunités accordées aux membres des parlements nationaux, n’empêchent pas les Assemblées européennes d’établir leurs propres règles pour définir un concept cohérent d’immunité parlementaire européenne. Ce concept, qui se distingue par définition des pratiques respectives des Parlements nationaux, se dégage de la pratique établie par les Assemblées européennes (et notamment le PE) à l’occasion de l’examen de demandes de levée ou de défense de l’immunité européenne de leurs membres.

2.2. Interprétation par les tribunaux nationaux

29. Dans la mesure où les tribunaux nationaux sont concernés, le Rapporteur a seulement eu connaissance de quelques décisions rendues par les tribunaux italiens en l’affaire Iannuzzi. Ces décisions ont pratiquement toutes privilégié une interprétation littérale de l’article 15.a.

2.3. Interprétation par des autorités italiennes autres que les tribunaux

30. D’autres autorités italiennes ont interprété l’article 15.a. de l’Accord général de la même manière que la commission du Règlement et des Immunités de l’Assemblée, et donc autrement que la plupart des tribunaux italiens.

31. Dans un aide-mémoire du 28 septembre 2004, le service juridique (« Servizio del contenzioso diplomatico e dei trattati ») du ministère des Affaires étrangères italien rappelle les principes suivants :

- l’immunité des membres de l’Assemblée parlementaire est un moyen de permettre à l’Assemblée de fonctionner ; cette immunité est distincte et indépendante de l’éventuelle immunité nationale, et elle ne peut donc être maintenue ou levée que par l’Assemblée ;

- l’immunité prévue par l’article 15.b de l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe ne se réfère pas à la législation des Etats membres ; par conséquent, elle s’applique aussi sur leur territoire national : le principe de territorialité ne s’oppose pas à l’application de cette immunité ;

- l’interdiction de soumettre un membre de l’Assemblée à toute mesure limitant sa liberté individuelle est aussi valable dans l’Etat membre dont il est ressortissant ; en effet, si elle n’était pas valable, les membres des Assemblées européennes seraient traités uniquement en fonction de leur nationalité, ce qui donnerait lieu à une disparité de traitement injustifiée, contraire à leur statut.

32. Le 13 janvier 2005, le Président de la commission du Sénat italien chargée des questions relatives aux élections et aux immunités parlementaires a remis au rapporteur un mémorandum détaillé qui a par la suite été transmis à commission du Règlement et des Immunités (voir document AS/Pro/Inf (2005) 1).

33. Dans ses conclusions, il est proposé que le dernier paragraphe de l'article 15 (« L'immunité les couvre également lorsqu'ils se rendent au lieu de réunion de l'Assemblée parlementaire ou en reviennent. Elle ne peut être invoquée dans le cas de flagrant délit et ne peut pas non plus mettre obstacle au droit de l'Assemblée de lever l'immunité d'un représentant ou d'un suppléant. ») soit interprété comme suit. Ce paragraphe protège la liberté de déplacement des membres de l'Assemblée de la même manière que les immunités des diplomates sont protégées et définit cette prérogative comme « l'immunité ». Il ne s'agit pas d'une des « immunités » mentionnées au premier paragraphe de l'article 15 ; de plus, l'immunité s'applique indépendamment de toute référence au droit constitutionnel de l'Etat membre concerné.

34. Par conséquent, selon le mémorandum, il s'agit d'une immunité différente et absolue, fondée sur le droit international tel qu'interprété par la pratique de l'Assemblée (qui, ainsi qu'il a été mentionné, a étendu la durée des sessions de l'Assemblée à toute l'année parlementaire). Le fait qu'il s'agit d'une immunité absolue est prouvé par le deuxième paragraphe de l'article 15 qui stipule que cette immunité ne peut être invoquée en cas de flagrant délit. Cette clause vise tous les membres de l'Assemblée, même ceux qui ne bénéficient pas de l'immunité d'arrestation en vertu de leur législation nationale. La levée n'a pas pour objet l'immunité dérivée d'une source nationale – hypothétiquement inexistante – mais l'immunité européenne fondée sur un traité international. En vertu de cette immunité européenne dont bénéficient tous les membres de l’Assemblée, quel que soit leur pays d’origine, la liberté des membres ne peut pas être restreinte, à moins que leur immunité européenne ait été levée au préalable par l’Assemblée parlementaire.

2.4. Interprétation de dispositions similaires par le Parlement européen

35. Comme cela a été indiqué plus haut, le Parlement européen, en particulier, a interprété le contenu de l'article 15 – pour autant qu'il est identique aux dispositions applicables aux membres du PE. Ainsi s'est constituée une doctrine (formée de principes) de l'immunité parlementaire européenne (voir à cet égard la Résolution 1325 (2003) de l'Assemblée et les conclusions de l'audition organisée le 27 octobre 2003 à Bucarest par la commission du Règlement et des Immunités). Le PE fonde principalement cette doctrine sur les considérations suivantes. Le fait que l'article 10, premier paragraphe, alinéa a. du Protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes (qui est identique à l'article 15 de l'Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe) renvoie aux immunités reconnues aux membres des parlements nationaux ne signifie pas que le PE ne puisse établir des règles propres, en quelque sorte une pratique tendant à forger une notion cohérente d'immunité parlementaire européenne qui serait par principe autonome par rapport aux pratiques diverses des parlements nationaux (voir document A6-0059/2004 du PE).

36. Ces principes de l’immunité parlementaire européenne ont été élaborés notamment pour que, malgré des règles et des traditions nationales différentes, les membres des institutions parlementaires européennes soient traités sur un pied d’égalité, quel que soit le pays où ils vivent, du moins pour ce qui est des éléments fondamentaux de l’immunité européenne. Il a été objecté que, si ces principes sont appliqués à des questions relatives à l’immunité européenne d’un membre d’un parlement national qui se trouve sur le territoire de son pays, celui-ci bénéficie d’une discrimination positive par rapport aux autres membres de son parlement. Cependant, l’immunité européenne peut toujours être levée par l’Assemblée parlementaire. Ce sera le cas à moins qu’une violation des éléments fondamentaux de cette immunité soit établie (par exemple poursuites ou arrestation pour des motifs relevant de la persécution politique ou du harcèlement individuel, violation manifeste des droits fondamentaux).

37. Selon ces principes de l'immunité parlementaire européenne auxquels, on l’a vu, l'Assemblée a souscrit, un membre est protégé en particulier s'il fait l'objet de poursuites engagées pour des raisons uniquement politiques (fumus persecutionis). Ces principes permettent également de prendre en compte les valeurs européennes fondamentales (démocratie, droits de l'homme, prééminence du droit) et les dispositions pertinentes de la Convention européenne des Droits de l'Homme (par exemple la présomption d'innocence) pour des affaires relatives à l'immunité européenne des membres des Assemblées européennes.

38. La pratique des institutions parlementaires européennes internationales pour les demandes de levée de l’immunité ou de défense de l’immunité parlementaire européenne est en général considérée comme une source de droit indépendante et constitue en tout cas une sorte de « soft law ».

IV. Propositions du rapporteur concernant l’interprétation de l’article 15.a.

1. Généralités

39. Le rapporteur rappelle que les dispositions régissant les immunités des membres PE et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sont identiques. Le PE a établi une abondante pratique concernant l’étendue de ces immunités. Dans sa Résolution 1325 (2003), l’Assemblée a estimé que cette pratique devrait aussi servir de base pour l’interprétation de l’article 15 de l’Accord général et, en particulier, de son alinéa a. relatif aux immunités des membres de l’Assemblée sur leur territoire national. En outre, dans sa Recommandation 1602 (2003), l’Assemblée a invité le Comité des Ministres à prendre certaines mesures concernant l’interprétation et l’application des articles 14 et 15.a. de l’Accord général.

40. Toutefois, le Comité des Ministres n’a pas pris les mesures préconisées dans la Recommandation 1602 (2003). Pour autant que nous le sachions, les tribunaux nationaux (en particulier en Italie) qui ont eu à appliquer le régime d’immunité de l’Assemblée parlementaire n’ont pas repris à leur compte la conception de l’Assemblée exposée dans la Résolution 1325 (2003), mais ont privilégié une interprétation littérale de l’article 15.a. de l’Accord général, sans prendre en compte l’intégralité de cette disposition. Ce point a son importance, dans la mesure où il s’agit d’une disposition complexe, comme le montre l’historique de son élaboration (voir paragraphe 12 ci-dessus).

41. Dans ces conditions, le rapporteur propose que la commission du Règlement et des Immunités reconsidère sa position en tirant les enseignements des affaires d’immunité que l’Assemblée a eu à traiter ces dernières années et, en particulier, celle de M. Iannuzzi (voir AS/Pro (2005) 5).

42. Sur cette base, le rapporteur propose d’interpréter l’article 15, paragraphe 1, alinéa a. de l’Accord général à la lumière du second paragraphe de cette disposition (« L’immunité les couvre également lorsqu’ils se rendent… »). En d’autres termes, quel que soit son régime national d’immunité, un membre de l’Assemblée est protégé contre toutes mesures de détention et toute poursuite judiciaire quand il est en mission officielle pour l’Assemblée ou exerce toute autre activité en sa qualité de membre de l’Assemblée, que ce soit à l’intérieur ou à l’extérieur de son pays. S’il n’exerce pas d’activités au sens ainsi défini et n’est pas en mission pour l’Assemblée, alors son régime d’immunité nationale s’applique dans son pays. Cette interprétation est justifiée car, s’il en allait autrement, un parlementaire serait dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions de représentant ou de suppléant à l’Assemblée. Elle ne signifie pas qu’un membre de l’Assemblée jouisse d’une immunité absolue dans son pays. En tout état de cause, l’Assemblée, à la demande d’une autorité nationale, ne manquerait pas de lever sans tarder l’immunité d’un de ses membres si cela était justifié.

2. Discussions au sein de la commission du Règlement et des Immunités – dans quelle mesure les membres de l’Assemblée ont-ils besoin de protection ?

43. Lors de la réunion du 23 juin 2005, certains membres de la commission ont estimé que, sur leur territoire national, les représentants et les suppléants ne devraient pas être mieux traités que leurs collègues parlementaires. Autrement dit, si leur pays n’a pas instauré l’inviolabilité parlementaire, les membres de l’Assemblée concernés ne jouiraient pas de l’immunité, même lorsqu’ils sont en mission pour l’Assemblée ou qu’ils se rendent au lieu des sessions et réunions de l’Assemblée et de ses commissions ou en reviennent.

44. Le rapporteur fait tout d’abord observer que l’immunité accordée aux membres de l’Assemblée en vertu de l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe n’est pas synonyme d’impunité. L’indépendance garantie par l’Accord général concerne non seulement l’individu en question mais aussi sa fonction et ainsi également l’Assemblée. Dans l’intérêt de l’efficacité de l’Organisation et afin qu’elle puisse accomplir sa mission, l’immunité constitue un obstacle procédural à l’arrestation d’un membre de l’Assemblée avant que cette dernière ait eu la possibilité d’examiner l’opportunité de la lever. Le rapporteur est convaincu que l’Assemblée ne tarderait pas à décider la levée d’immunité si celle-ci était justifiée.

45. En outre, le rapporteur estime que les membres d’une assemblée internationale active dans toute l’Europe (46 Etats) pendant la quasi-totalité de l’année parlementaire doivent continuer à bénéficier d’une immunité minimale, telle que proposée ci-dessus. Le PE, qui compte parmi ses membres des représentants de 25 Etats membres, est parvenu à une conclusion analogue en juin 2003 et juin 2005 (« Les immunités parlementaires n’ont pas perdu en importance et en actualité »). Le PE a estimé en particulier que les problèmes relatifs à l’immunité concernaient principalement le droit de ses membres de circuler librement et celui de participer à des manifestations. Dans une résolution du 5 juillet 2005, le PE a critiqué la Cour de cassation française pour ne pas avoir appliqué l’article 10 du Protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes dans un arrêt du 16 mars 2005 relatif à un membre français du PE. Le PE a également demandé que l’arrêt en cause soit annulé ou révoqué et que cesse, en tout état de cause, tout effet de fait ou de droit. Il y a encore plus de risques que des problèmes surgissent, y compris à propos de la liberté d’expression des parlementaires, sur le vaste territoire couvert par le Conseil de l’Europe, surtout si l’on considère qu’il se trouve dans certains pays membres de l’Organisation des régions où existent des conflits gelés. Dans ce contexte il est aussi rappelé que le 29 novembre 2005 le Président de l’Assemblée Parlementaire s’est déclaré préoccupé par des informations provenant d’un Etat membre et selon lesquelles une manifestation pacifique organisée par des supporters de l’opposition politique de ce pays aurait été violemment dispersée par la police.

46. Lors de la réunion du 23 juin 2005, un membre de la commission était d’avis qu’il faudrait, dans l’interprétation envisagée de l’article 15, expliciter les mots « lorsqu’ils exercent leurs fonctions ». C’est ce qui a été fait dans le projet de résolution joint au présent rapport.

3. La Convention européenne des Droits de l’Homme et d’autres instruments et textes juridiques du Conseil de l’Europe que les Etats membres concernés ont ratifiés ou approuvés et des cas concernant l’immunité des membres de l’Assemblée

47. L’Assemblée a le devoir de protéger les droits fondamentaux de ses membres contre les atteintes injustifiées. L’affaire Iannuzzi illustre concrètement la nécessité de garder présents à l’esprit, pour les questions relatives à l’immunité des membres de l’Assemblée, la Convention européenne des Droits de l’Homme ainsi que les autres instruments et textes juridiques pertinents que les pays concernés ont ratifiés ou acceptés. M. Iannuzzi risquait une peine d’emprisonnement pour diffamation par voie de presse. Or des lignes directrices de l’OSCE (auxquelles a également souscrit le Conseil de l’Europe) précisent que, selon le principe fondamental de la liberté des médias et les normes internationales généralement reconnues, aucun journaliste ne peut être détenu pour avoir rempli ses obligations professionnelles et que les affaires de diffamation doivent être traitées par une juridiction civile et ne doivent en aucun cas donner lieu à une sanction pénale.

48. En outre, dans l’arrêt rendu le 17 décembre 2004 dans l’affaire Cumpana et Mazare c. Roumanie (n° 33 348/96), la Cour européenne des Droits de l’Homme a estimé qu’une peine de prison infligée pour une diffamation commise par un journaliste n’était compatible avec la liberté d’expression journalistique que dans des circonstances exceptionnelles.

49. La Convention européenne des Droits de l’Homme et les autres textes du Conseil de l’Europe approuvés par les Etats membres concernés ne sont pas à proprement parler des critères pertinents pour établir s’il est justifié de lever ou de défendre l’immunité d’un parlementaire. Toutefois, lorsqu’elle examine une affaire d’immunité, l’Assemblée est fondée à exprimer sa préoccupation quand des normes du Conseil de l’Europe ont été enfreintes.

4. Nécessité de lever l’immunité européenne d’un membre de l’Assemblée parlementaire préalablement à toute restriction de sa liberté – caractère autonome de l’immunité reconnue par le Conseil de l’Europe aux membres de l’Assemblée

50. A cet égard, le rapporteur tient à attirer l’attention sur le fait que l’Assemblée doit lever l’immunité parlementaire européenne (au titre du Conseil de l’Europe) d’un membre avant que des restrictions puissent être apportées à sa liberté de se rendre au lieu des réunions de l’Assemblée et de ses commissions et d’en revenir et de remplir toute autre mission pour l’Assemblée.

51. L’immunité du Conseil de l’Europe est indépendante de l’immunité parlementaire nationale (voir l’arrêt de la Cour de Justice des Communautés européennes dans l’affaire Wybot c. France, 149/85, coll. 1986, p. 2403). Ce caractère autonome est corroboré par le fait que les immunités prévues par l’Accord général et son Protocole additionnel continuent de s’appliquer aux membres de l’Assemblée n’exerçant plus de mandat législatif national.

52. Le caractère autonome de l’immunité européenne est en outre renforcé par le second paragraphe de l’article 15 de l’Accord général. Cette disposition, complétée par l’article 3 du Protocole additionnel de 1952, protège le libre déplacement des membres de l’Assemblée (lorsqu’ils se rendent au lieu des sessions plénières de l’Assemblée et des réunions de ses commissions et sous-commissions ou en reviennent) et définit ces prérogatives comme « l’immunité ». Il s’agit d’une immunité absolue fondée sur le droit international. Elle s’applique à tous les membres de l’Assemblée, même s’ils ne jouissent pas de l’immunité d’arrestation au titre de leur législation nationale. Le second paragraphe de l’article 15 contient également une clause relative aux flagrants délits qui serait superflue si l’immunité européenne n’était pas indépendante. Cette immunité européenne est interprétée par l’Assemblée parlementaire, qui est seule compétente pour la lever (voir article 15) lorsqu’une demande en ce sens lui est soumise.

53. Etant donné que tous les membres de l’Assemblée bénéficient de cette immunité du Conseil de l’Europe, quel que soit leur pays d’origine, celle-ci doit être levée par l’Assemblée préalablement à toute restriction à leur liberté individuelle ou à leur droit de circuler librement lorsqu’ils sont en mission pour l’Assemblée.

V. Prise en compte de l’immunité du Conseil de l’Europe pour les laissez-passer des membres de l’Assemblée

54. Les membres de l’Assemblée reçoivent un laissez-passer qui est établi dans les deux langues officielles du Conseil de l’Europe et contient des informations les concernant (nom, date et lieu de naissance, nationalité, adresse, photographie) la date de délivrance et la durée de la validité et les dispositions pertinentes de l’Accord Général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe. Malgré plusieurs rappels (cf. Recommandation 1602 (2003) et réponse du Comité des Ministres Doc.10403), la commission estime qu’un nombre trop limité d'Etats membres reconnaît le laissez-passer comme document officiel.

55. Dans ces conditions la commission considère qu’il est approprié d’inviter le Bureau de l’Assemblée à prendre les mesures nécessaires pour

-       renforcer la valeur juridique du laissez-passer ;

-       faire reconnaître ce laissez-passer comme document officiel par davantage d’Etats membres ;

-       compléter les informations contenues sur le laissez-passer par l’insertion dans son texte de la teneur du paragraphe 11.1 du projet de résolution contenu dans le présent rapport, ainsi que de la traduction du texte du laissez-passer dans les trois langues de travail de l‘Assemblée.

VI. Nouveaux développements en ce qui concerne l’immunité des institutions parlementaires internationales

56. Le rapporteur souhaite apporter des informations sur des développements récents. L’Association des Secrétaires Généraux des Parlements, faisant partie de l’Union interparlementaire (IPU) a tenu un débat sur les privilèges et immunités lors de sa réunion en octobre 2005 à Genève. Une contribution écrite présentée par la Secrétaire Générale de la Questure du Sénat de France comportait une partie importante sur la question de savoir pourquoi, contre qui et contre quoi les parlementaires devraient être protégés. Dans cette contribution il a été proposé que le terme générique approprié devrait être « protection » au lieu de « privilèges et immunités parlementaires » car ce terme recouvre à la fois le contenu et la finalité d’une notion qui, tout en revêtant des aspects multiples, a une valeur universelle et permanente.

57. Le 29 novembre 2005, le PE a organisé une audition sur le thème «Immunité parlementaire – une approche européenne » à laquelle l’Assemblée était représentée. Les experts et les participants ont en particulier discuté les sujets suivants :

- les améliorations à apporter au Protocole établissant les privilèges et les immunités des Communautés européennes, surtout en prenant en compte la situation du PE qui a évolué depuis l’adoption du Protocole ;

- l’interprétation de l’expression « dans l’accomplissement de leurs tâches » ;

- la défense d’une immunité européenne.

58. Les participants ont souligné que les dispositions actuelles sur la protection des membres du PE et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ne sont pas à jour. Le rapporteur espère qu’il sera possible de réformer les dispositions concernant les membres de l’Assemblée comprises dans l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe (1949) et son Protocole additionnel (1952), une fois le Protocole de l’UE sur les privilèges et immunités aura été révisé.

59. La “Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari” du Sénat italien a lancé une enquête sur les systèmes des immunités parlementaires en Europe. Juqu’à la fin novembre 2005 la Giunta avait déjà effectué des visites aux parlements de Londres et de Paris.

60. Il est rappelé que le rapporteur a déjà eu un contact avec le Président de la Giunta (voir paragraphes 31 à 33 ci-dessus).

61. Etant donné que rares sont les publications académiques ou scientifiques sur les immunités parlementaires européennes, le rapporteur voudrait signaler qu‘en Italie en 2005 a été publié un article sur l’immunité parlementaire du Conseil de l’Europe (G. Baiocchi, Immunità parlamentare del Consiglio d’Europa, in «Rassegna parlamentare», pp 775-790). Cet article traite d’abord des normes du Conseil de l’Europe concernant l’immunité des membres de l’Assemblée. Ensuite il analyse l’application de ces normes dans trois cas ayant impliqué des membres italiens de l’Assemblée. Enfin, l’article se penche sur l’émergence de la notion d’immunité parlementaire européenne.

VII. Conclusions

62. La commission du Règlement et des Immunités a adopté à l’unanimité le projet de résolution figurant dans le présent rapport. Elle considère que l’interprétation de l’article 15.a. du Protocole sur les privilèges et immunités du Conseil de l’Europe proposée dans ce projet permettra de résoudre les problèmes d’application de cette disposition qui se sont posés dans plusieurs cas concrets.

* * *

Commission chargée du rapport : commission du Règlement et des Immunités.

Renvoi en commission : Renvoi 3084 du Bureau de l'Assemblée le 29.04.2005.

Projet de résolution adopté à l'unanimité par la commission le 12 décembre 2005.

Membres de la commission : M. Andreas Gross, (Président), M. Andrea Manzella, Mme Ganka Samoilovska-Cvetanova (Vice-présidents), M. Sándor Albert (remplaçant : Mme Angyolova), M. Gulumhuseyn Alibeyli, M. Alexander Arabadjiev, M. Birgir Ármannsson, M. Ioannis Bougas, Mme Anne Brasseur, M. Aslan Cebeci, M. Jonas Cekuolis, M. Manlio Collavini, Mme Helen D'Amato, Mme Krystyna Doktorowicz, M. Miljenko Doric, M. Vangjel Dule, M. Mats Einarsson, M. Adolfo Fernandez Aguilar, M. Herbert Frankenhauser, M. Tihomir Gligoric, M. John Greenway, Mme Arlette Grosskost, M. Gerd Höfer, M. Serhiy Holovaty, M. Tomáš Jirsa, M. Armand Jung, M. Erik Jurgens, M. Tibor Kékesi, Mme Mojca Kucler-Dolinar, M. Markku Laukkanen, M. Alan Meale (remplaçant : M. Vis), Mme Ana Mendonça, M. Per Erik Monsen, M. Jakob-Axel Nielsen, M. Alexey Ostrovsky (remplaçant : M. Fedorov), Mr Christos Pourgourides, Mme Valentina Radulovic Šcepanovic, M. Armen Rustamyan, M. Peter Schieder, M. Yuri Sharandin, M. Christophe Spiliotis-Saquet, Mme Rodica Mihaela Stanoiu (remplaçant : M. Paunescu), M. Karim Van Overmeire, M. G.V. Wright.

N.B. : Les noms des membres qui ont pris part au vote sont en caractères gras.

Secrétaires de la commission : M. Mario Heinrich, Mme Linda Nylund.