Doc. 10708

5 octobre 2005

Le Conseil de l'Europe et la politique européenne de voisinage de l'Union européenne

Avis¹

Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi)

Rapporteur pour avis: M. Emanuelis Zingeris, Lituanie, Groupe démocrate européen

I.        Conclusions de la Commission

1.        La Commission de suivi apporte son vif soutien au projet de recommandation présenté par la Commission des questions politiques. Etant donné que l'idée sur laquelle repose la Politique européenne de voisinage remonte à la fin de l'année 2002, il était grand temps que le Conseil de l'Europe exprime sa position officielle à l'égard de ce cadre politique complexe.

2.       La Politique européenne de voisinage (PEV) est destinée à empêcher l'émergence de nouveaux clivages entre l'Union européenne élargie et ses voisins. Elle donne à ces pays la chance de participer à diverses activités de l'Union européenne, grâce à une coopération accrue dans les domaines de la politique, sécuritaire, de l'économie et de la culture. La PEV est un outil très important de l'Union européenne favorisant la démocratie, la primauté du droit et les droits de l'homme dans le voisinage de l'Union européenne, qu'il s'agisse de la Méditerranée ou de l'Europe orientale.

3.        En même temps, il s'agit là de valeurs et de principes qui constituent l'essence même du Conseil de l'Europe depuis plus de 50 ans. Notre Organisation compte parmi ses membres tous les pays d'Europe concernés par la PEV, à l'exception malheureuse du Bélarus; en outre, toute son action s'articule autour du seul instrument juridiquement contraignant en Europe dans le domaine de la protection des droits de l'homme pour les 46 Etats membres, y compris ceux qui sont membres de l'Union européenne: la Convention européenne des Droits de l'Homme. Grâce à sa Cour européenne des Droits de l'Homme, à ses procédures de suivi, à ses compétences spécialisées et à ses programmes d'assistance, le Conseil de l'Europe veille à ce que tous ces Etats respectent les valeurs et les normes qu'ils ont acceptées d'un commun accord.

4.        En conséquence, les relations entre le Conseil de l'Europe et la PEV ne devraient pas être décrites comme une simple contribution du premier à la seconde. Les valeurs et les normes du Conseil de l'Europe devraient être au cœur de toute activité visant à favoriser la démocratie, la primauté du droit et les droits de l'homme. Le respect par tout pays d'Europe de ses engagements et de ses obligations à l'égard du Conseil de l'Europe doit être une condition préalable sine qua non à toute intégration européenne plus poussée, y compris à celle proposée dans le cadre de la PEV.

5.        Tout en se félicitant du lancement de la PEV, le Conseil de l'Europe devrait insister sur l'importance d'une politique cohérente de l'Union européenne à l'égard des Etats situés dans son voisinage. Cette cohérence ne pourra être obtenue que si les deux organisations s'engagent dans un partenariat étroit en ce qui concerne les principaux domaines d'excellence du Conseil de l'Europe.

6.       Le Conseil de l'Europe et la Commission européenne ont publié conjointement le 3 avril 2001 une déclaration dans laquelle ils ont souligné que les deux organisations «partagent les mêmes valeurs et poursuivent des objectifs communs en ce qui concerne la défense de la démocratie, le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales et la primauté du droit». En fait, une coopération efficace existe depuis plus d'une décennie dans le cadre des nombreux programmes communs. Elle a prouvé qu'il était possible d'obtenir des résultats concrets lorsque les deux organisations conjuguaient leurs ressources et leurs forces respectives.

7.        Une bonne coopération au niveau des secrétariats a permis aux Plans d'action actuels dans le cadre de la PEV de faire de nombreuses références au Conseil de l'Europe. Cependant, si les deux Organisations se soucient véritablement des valeurs et des normes qu'elles défendent, une telle approche aussi aléatoire et individuelle ne suffit pas. Il faut conclure un accord politique au plus haut niveau pour que les Plans d'action de la PEV prévoient le respect des obligations et des engagements à l'égard du Conseil de l'Europe comme étant un point de référence pour tout pays sur la voie d'une intégration européenne plus poussée. En outre, il faut institutionnaliser la coopération entre le Conseil de l'Europe et la PEV.

8.        Nous devrions appeler l'Union européenne à faire en sorte que les questions qui préoccupent le Conseil de l'Europe en ce qui concerne la démocratie, la primauté du droit et les droits de l'homme fassent partie intégrante des Plans d'action par pays de la Politique de voisinage de l'Union européenne et à inclure les résultats du suivi du Conseil de l'Europe dans l'évaluation des progrès réalisés relativement aux Plans d'action de la PEV dans les pays concernés.

9.        Il convient de mentionner expressément le Bélarus, auquel s'applique officiellement la PEV et qui est le seul pays d'Europe qui ne soit pas membre du Conseil de l'Europe. En raison de la situation catastrophique du point de vue de la démocratie sous le régime actuel, le Bélarus n'est pas en mesure de bénéficier de la PEV. Il n'y a pas eu de rapport par pays sur le Bélarus et il n'y aura pas de Plan d'action élaboré par la Commission européenne, du moins pour l'instant. Cela étant, l'Union européenne et le Conseil de l'Europe ne devraient pas «oublier» ce pays, car l'élection présidentielle de l'année prochaine pourrait marquer un tournant décisif ou, au contraire, conduire le pays dans une impasse.

10.        On peut envisager un certain nombre d'actions coordonnées spécifiques, qui seraient mutuellement bénéfiques au Conseil de l'Europe et à la PEV et qui pourraient favoriser des changements démocratiques pacifiques au Bélarus. Par exemple, la Commission de Venise pourrait élaborer et présenter un avis sur les aspects juridiques de la capacité de M. Loukachenko à participer à la prochaine élection présidentielle, en 2006. En même temps, l'Union européenne pourrait empêcher le régime d'accéder à des moyens financiers et politiques avant l'élection de 2006 tout en aidant la société civile qui est en faveur des réformes démocratiques.

11.        En outre, il ne faudrait pas favoriser l'une par rapport à l'autre, que ce soit financièrement ou à tout autre égard, la dimension de la PEV qui concerne la Méditerranée et celle qui concerne l'Europe orientale.

12.        Toutes les institutions de l'Union européenne, le Parlement, la Commission et le Conseil, devraient être invitées à coopérer plus étroitement avec le Conseil de l'Europe en échangeant des informations et des compétences spécialisées dans ce domaine. Alors seulement l'évaluation faite tant par l'Union européenne que par le Conseil de l'Europe serait plus cohérente et se traduirait dans la politique des deux Organisations à l'égard des Etats concernés par la PEV.

2.       Amendements proposés au projet de résolution

La commission propose les amendements suivants:

Amendement A

Remplacer le paragraphe 4 par les paragraphes suivants:

«Le Conseil de l'Europe et l'Union européenne ont déclaré à maintes reprises qu'ils partageaient les mêmes valeurs et les mêmes principes et qu'ils poursuivaient des objectifs communs concernant la démocratie et la primauté du droit ainsi que les droits de l'homme et les libertés fondamentales. L'Assemblée rappelle que la Convention européenne des Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe est le seul instrument juridiquement contraignant en Europe dans le domaine de la protection des droits de l'homme pour les 46 Etats membres du Conseil de l'Europe, y compris ceux qui sont membres de l'Union européenne.

L'Assemblée estime donc que la PEV doit se fonder sur la coopération entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe, et que cela suppose que la PEV intègre pleinement les valeurs et les normes du Conseil de l'Europe et qu'elle ait recours aux compétences spécialisées de ce dernier dans les domaines où il excelle. L'absence de coordination n'aboutirait pas seulement à des chevauchements d'activités. Pire, elle créerait le risque d'envoyer des messages politiques incohérents aux pays concernés et surtout à ceux qui ont souscrit des engagements spécifiques en tant que membres du Conseil de l'Europe.»

Amendement B

A la fin du paragraphe 9, ajouter les mots «et l'Etat de droit et à assurer le respect des droits de l'homme».

Amendement C

Après le paragraphe 9, insérer un nouveau paragraphe ainsi libellé:

«Le Conseil de l'Europe suit les obligations et engagements spécifiques de tous les Etats membres du Conseil de l'Europe auxquels s'applique la PEV, depuis leur adhésion. Le respect par ces pays de leurs obligations et engagements à l'égard du Conseil de l'Europe devrait être une condition préalable sine qua non à toute intégration européenne plus poussée au sein de la PEV.»

Amendement D

Reformuler ainsi le paragraphe 13:

«Si l'on veut que l'engagement pris par les dirigeants européens d'assurer la complémentarité des organisations européennes ne reste pas lettre morte, il faut que le Conseil de l'Europe et l'Union européenne concluent un accord politique selon lequel les valeurs et les normes du Conseil de l'Europe doivent être pleinement reconnues dans les Plans d'action de la PEV. En outre, les compétences spécialisées, les procédures de suivi et le savoir-faire du Conseil de l'Europe en matière d'assistance devraient être largement mis à contribution pour l'application de la PEV sous la forme d'un partenariat institutionnalisé.»

Amendement E

Reformuler ainsi le paragraphe 14.1:

«d'insister auprès des autorités compétentes de l'Union européenne afin:

- d'arriver à un accord politique avec le Conseil de l'Europe visant à faire de ses valeurs, normes et mécanismes juridiquement contraignants dans le domaine de la démocratie, de la primauté du droit et des droits de l'homme un point de référence dans les Plans d'action de la PEV;

- d'institutionnaliser un partenariat dans ce domaine.»

Amendement F

Après le paragraphe 14.1.1., insérer un nouveau paragraphe ainsi libellé:

«pour les Etats concernés par la PEV qui sont membres du Conseil de l'Europe, faire du respect des engagements et des obligations à l'égard du Conseil de l'Europe une condition préalable à toute intégration européenne plus poussée;»

Amendement G

A la fin du paragraphe 14.1.2., supprimer l'expression «en tant que valeur ajoutée».

Amendement H

Au paragraphe 15.2., remplacer «que le Conseil de l'Europe soit associé aux tâches concrètes d'assistance et de suivi concernant le processus de démocratisation dans les pays couverts par la PEV» par «que les tâches concrètes d'assistance et de suivi dans le cadre du processus de démocratisation dans les Etats concernés par la PEV soient confiées au Conseil de l'Europe».

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Commission chargée du rapport: Commission des questions politiques

Commission saisie pour avis: Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi)

Renvoi en commission: Doc. 10535, Renvoi n° 3136 du 1^er septembre 2005

Avis approuvé par la commission le 4 octobre 2005

Secrétariat de la commission: Mme Ravaud, Mme Theophilova-Permaul, Mme Odrats

¹ Voir Doc. 10696 présenté par la Commission des questions politiques.