Doc. 11009
7juillet 2006

La promotion de l’autonomie locale aux frontières du Conseil de l’Europe

Rapport
Commission de l’environnement, de l’agriculture et des questions territoriales
Rapporteur : M. Renzo Gubert, Italie, Groupe du Parti populaire européen

Résumé

L’Assemblée parlementaire a toujours été convaincue de l’importance du bon fonctionnement de l’autonomie locale pour le renforcement des valeurs démocratiques. Elle a toujours souligné le rôle essentiel des collectivités locales en tant que fondement de tout régime démocratique et elle a soutenu la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale.

De plus, l’Assemblée a toujours insisté sur l’intérêt et le droit des collectivités territoriales à coopérer entre elles - tout en respectant les compétences de l’Etat - aussi bien à l’intérieur d’un même Etat qu’avec des collectivités d’autres pays pour la réalisation de tâches d’intérêt commun.

L’Assemblée considère que le Conseil de l’Europe peut nouer utilement des liens de coopération en matière d’autonomie locale et de coopération transfrontalière avec les pays qui se trouvent aux confins de son aire géographique. Elle souhaite également réaffirmer la nécessité de garantir le bon fonctionnement de l’autonomie locale dans les Etats membres, en particulier dans ceux situés aux frontières du Conseil de l’Europe.

L’Assemblée se déclare convaincue du fait qu’une coopération accrue pourrait contribuer à faire des valeurs démocratiques, de l’autonomie locale et de l’application du principe de subsidiarité le dénominateur commun pour tous les pouvoirs locaux et régionaux des pays concernés.

A.       Projet de recommandation

1.       L’Assemblée parlementaire souligne l’importance de la démocratie locale pour mieux garantir les principes de la démocratie dans les institutions politiques et rappelle que le Conseil de l’Europe a toujours veillé à l’instauration et au respect d’une véritable démocratie locale dans ses Etats membres. A cette fin a été adoptée en 1985 la Charte européenne de l’autonomie locale (STCE n°122), qui est devenue l’instrument juridique de référence du Conseil de l’Europe, garant de pouvoirs locaux démocratiques.

2.       L’Assemblée souligne également le rôle de la coopération internationale à tous les niveaux et, en particulier, entre collectivités territoriales, que le Conseil de l’Europe s’efforce également de promouvoir, notamment par sa Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STCE n°106).

3.       Elle constate que le Conseil de l’Europe a pratiquement atteint ses limites géographiques et qu’il a contribué à instaurer un vaste espace européen démocratique et homogène quant aux grands principes et aux valeurs qu’il s’efforce de sauvegarder et de développer selon ses buts statutaires. Cela a été rappelé dans la Déclaration finale du Troisième Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe, réunis à Varsovie les 16 et 17 mai 2005.

4.       L’Assemblée considère que le Conseil de l’Europe et le continent européen, forts de leur succès démocratique, ne doivent pas s’enfermer désormais à l’intérieur de leurs frontières de sécurité démocratique au risque de s’isoler politiquement du reste du monde. Cela serait d’autant plus grave que nous vivons dans un monde globalisé dont l’Europe subit les conséquences, mais dont elle peut aussi profiter des avantages, notamment pour faire connaître et partager ses succès.

5.       D’un point de vue politique, l’Europe s’est construite sur un système de valeurs universelles qu’elle doit non seulement garantir dans ses propres pays, mais qu’elle se doit de partager avec d’autres populations et qu’elle doit divulguer au-delà de ses frontières. L’Europe doit faire œuvre de pédagogie démocratique et faire preuve de bon sens politique en convainquant ses voisins d’adopter et mettre en oeuvre les mêmes valeurs pour garantir une continuité et une stabilité politique à ses frontières.

6.       L’Assemblée considère que, pour ce faire, le Conseil de l’Europe dispose d’un acquis et d’une expérience hors pair dont il doit tirer parti, que ce soit à partir de son arsenal juridique et politique (conventions, recommandations, etc. ) ou à travers ses organes et autres institutions (Congrès, Commission de Venise, etc.). La démocratie et l’autonomie locales pourraient constituer l’amorce de coopérations plus développées avec les pays situés à la frontière du Conseil de l’Europe.

7.       A cet effet, tous les Etats membres du Conseil de l’Europe doivent remplir sans faille les idéaux statutaires et leurs engagements en ce qui concerne la reconnaissance et la mise en œuvre des principes démocratiques, y compris et en particulier ceux concernant l’autonomie locale. L’Assemblée constate que certains Etats membres doivent encore parachever les réformes internes visant à établir une démocratie locale correspondant pleinement aux dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale, que ce soit par une législation appropriée ou par l’application de lois existantes.

8.       Il faudrait par ailleurs que le Conseil de l’Europe lui-même ainsi que ses Etats membres engagent une coopération avec les pays non membres situés à la frontière extérieure de l’Organisation, notamment en matière de démocratie locale. Il convient à ce propos que les Etats membres situés à la frontière de l’Organisation jouent un rôle particulièrement actif pour promouvoir les valeurs du Conseil de l’Europe, et notamment l’autonomie locale.

9.       L’Assemblée salue et soutient à cet égard les initiatives du Congrès visant à créer des euro-régions d’un type nouveau pour développer la coopération au sein de vastes régions transfrontalières dans le cadre de structures qui intègrent toutes les autorités compétentes, du type de l’Euro-région adriatique. Elle soutient également la proposition de créer un centre du Conseil de l’Europe pour la coopération interrégionale et transfrontalière.

10.       L’Assemblée souhaite éviter que ne se reproduisent aux frontières du Conseil de l’Europe les mêmes conflits qui ont historiquement provoqué de graves conséquences entre pays et populations voisines d’Etats membres de l’Organisation, par la création de séparations et de clivages aujourd’hui dépassés en grande partie grâce aux actions de coopération promues par le Conseil de l’Europe.

11.       En conséquence, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres :

11.1.       d’inviter tous les Etats membres à signer et/ou ratifier la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STCE n° 106) et ses deux Protocoles (STCE n° 159 et STCE n°169) ;

11.2.       d’inviter Andorre, la France, Monaco, Saint-Marin et la Serbie à signer et/ou ratifier la Charte européenne de l’autonomie locale (STCE n° 122) ;

11.3.       de prévoir l’ouverture des deux conventions citées ci-dessus à la signature d’Etats non membres ;

11.4.       de prendre le moment venu les mesures et les contacts nécessaires pour que les Etats non membres situés à la frontière de l’Organisation signent les deux conventions citées ci-dessus ;

11.5.       d’inviter d’ores et déjà les Etats membres, et en particulier ceux situés à la frontière de l’Organisation, à développer une coopération avec les pays frontaliers non membres visant à la reconnaissance par ces derniers des principes recueillis dans les deux conventions citées ci-dessus ;

11.6.       d’établir un accord politique et de prévoir un cadre juridique visant à permettre le développement d’une coopération en matière de démocratie locale avec les pays situés à la frontière du Conseil de l’Europe ;

11.7.       de charger les directions et services compétents du Conseil de l’Europe de prendre tous contacts utiles avec les autorités des pays frontaliers visant à porter à leur connaissance les conventions citées ci-dessus pour que leurs dispositions puissent être progressivement intégrées dans la législation de ces pays.

12.       L’Assemblée invite les parlements nationaux des Etats membres à coopérer avec les parlements des pays frontaliers du Conseil de l’Europe pour qu’ils intègrent dans leur législation les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale et de la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales.

13.       L’Assemblée invite le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe :

13.1.       à divulguer les deux conventions citées ci-dessus et leurs principes auprès des pouvoirs locaux et des associations de pouvoirs locaux des pays frontaliers du Conseil de l’Europe ;1

13.2.       à promouvoir la coopération entre les collectivités territoriales des Etats membres et celles des pays frontaliers du Conseil de l’Europe, en particulier en matière d’autonomie locale.B

B.       Exposé des motifs par M. Renzo Gubert

Table des matières

I.        Introduction

II.        La promotion de l’autonomie locale, un devoir du Conseil de l’Europe

III.        Problèmes et perspectives de l’autonomie locale dans les zones concernées par le rapport

i.       Autonomie locale dans les pays concernés

      a)       Etats membres du Conseil de l’Europe

      b)       Etats non-membres du Conseil de l’Europe

ii.       Améliorations en matière d’autonomie locale dans les pays concernés

iii.       Obstacles et besoin de coopération extérieure

IV.        Conclusions

I.        Introduction

1.       L’Assemblée s’est, depuis longtemps, particulièrement attachée à promouvoir l’autonomie locale. L’autonomie locale s’est progressivement imposée comme un des éléments fondateurs d’un régime démocratique : les changements politiques en Europe après 1989 ont mis en évidence qu’aucun système imposé ne peut durer sans un fondement démocratique et des communautés locales vivantes dans lesquelles les citoyens s’engagent et soutiennent l’administration sur la base d’un rapport de confiance mutuelle. L’autonomie locale apparaît donc comme un élément indispensable de stabilité démocratique.

2.       Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques (Art 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale, CEAL).

3.       L’Assemblée a constaté l’existence de zones où l’instabilité politique était concomitante à la relative absence d’une véritable autonomie locale tant à l’intérieur des frontières du Conseil de l'Europe qu’à ses frontières extérieures les plus immédiates. Ainsi aux frontières intérieures du Conseil de l'Europe, dans des pays comme la Fédération de Russie ou encore la Turquie, certains problèmes existants liés essentiellement à des questions territoriales non résolues illustrent bien l’importance d’une véritable autonomie locale qui pourrait sans doute permettre d’atténuer ces difficultés.

4.       Par ailleurs, l’Assemblée a toujours insisté sur le droit des collectivités locales, entités les plus proches des citoyens, à coopérer entre elles. Comme le stipule la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales dans son préambule « la coopération transfrontalière dans des matières telles que le développement régional, urbain et rural, la protection de l’environnement, l’amélioration des infrastructures et les services offerts aux citoyens… » est bienvenue pour « contribuer au progrès économique et social des régions frontalières ». Ces accords de coopération frontalière sont également vecteurs de paix et de solidarité entre les peuples européens et les populations frontalières, en particulier lorsque des frontières ont eu pour effet de diviser des populations de même culture, langue ou traditions.

5.       Le Conseil de l'Europe comptant déjà 46 Etats membres, la coopération transfrontalière se présente donc comme un mode d’action utile pour étendre aux pays non membres les valeurs qu’il défend depuis 1949, notamment en matière d’autonomie locale.

6.       Cela a été rappelé lors du Troisième Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement du Conseil de l’Europe, qui s’est tenu à Varsovie les 16-17 mai 2005 et qui dans le Plan d’action approuvé à cette occasion, ont décidé de « développer encore la coopération transfrontalière, en tant que de besoin, et les normes relatives à la démocratie et à la bonne gouvernance…. »

7.       Ce rapport ne pouvant être exhaustif, il se limite à considérer à titre d’exemple la situation dans quelques pays situés aux frontières du Conseil de l’Europe. A l’intérieur de ses frontières, et eu égard au fait qu’un grand nombre d’Etats membres n’ont pas de frontières extérieures terrestres, ce rapport a choisi deux grands pays tels que la Russie et la Turquie. En ce qui concerne les pays situés à l’extérieur de nos frontières, le choix s’est porté sur les pays du Maghreb en raison de leurs liens historiques avec l’Europe et sur le Kazakhstan, dont le Parlement a conclu un accord de coopération avec l’Assemblée parlementaire1 le 27 avril 2004.

II.        La promotion de l’autonomie locale, un devoir du Conseil de l’Europe

8.       La promotion de l’autonomie locale occupe depuis longtemps une place de premier ordre dans l’ensemble des valeurs défendues par le Conseil de l'Europe qui s’explique par les raisons suivantes :

9.       L’expérience positive du Conseil de l’Europe dans le domaine de l’autonomie locale démontre que la décentralisation, appliquée de plus en plus dans tous les Etats membres, a contribué à un renforcement de la démocratie et que les principes énoncés dans la CEAL peuvent être mis en pratique avec succès. Ainsi, le principe d’autonomie locale se présente non seulement comme un élément politique nécessaire au fonctionnement d’une démocratie, mais aussi comme un facteur intégrateur. A titre d’exemple, on peut citer l’autonomie accordée aux îles Aland (Finlande) en 1921 ou le cas de l’Alto-Adige-Südtirol (Italie) en 19472 ou, encore plus récemment, ceux de la Gagaouzie (Moldova) en 1990 ou de la Crimée (Ukraine) en 1992. Donc l’autonomie locale ou régionale peut aussi contribuer au renforcement de l’unité territoriale et de la solidarité nationale, notamment en acceptant la différence culturelle à l’intérieur d’un pays.

10.       Le cas de l’Espagne est aussi un exemple révélateur de succès dans le domaine de la démocratie locale et régionale pour la rapidité avec laquelle elle a implanté et développé un système d’autonomie locale et régionale suite à la promulgation de la nouvelle Constitution de 1978 et qui a notamment permis de trouver une solution aux revendications de la Catalogne et du Pays Basque.

11.       Par ailleurs, certaines régions concernées par ce rapport présentent de nombreuses tensions internes, notamment en raison de la politique des pays concernés vis-à-vis des minorités qui sont souvent exclues du jeu des institutions, ou parce que ces régions n’acceptent pas leur statut de minorité, situations créatrices de tensions sur le plan national et international – en particulier au niveau des relations frontalières. Ces zones sont des foyers d’instabilité en Europe ou proches de l’Europe qu’il conviendrait de stabiliser. La relation peuple-nation-Etat aboutit selon les périodes et les lieux à des résultats très différents et il peut apparaître légitime que chaque peuple se considère comme une nation et de ce fait veuille pouvoir s’administrer de manière autonome3. C’est pourquoi le développement de l’autonomie locale, la coopération transfrontalière et la protection des minorités nationales peuvent se présenter comme un moyen idoine de gestion de ces situations.4

12.       Or, le Conseil de l'Europe est particulièrement adapté pour mettre en œuvre cette initiative. En premier lieu, en raison de la nature de l’institution qui en fait un lieu d’échange et de dialogue : que ce soit par sa coopération intergouvernementale ou, depuis 1957, grâce au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe5, qui offre un lieu de dialogue privilégié où les représentants des pouvoirs locaux et régionaux débattent de problèmes communs, confrontent leurs expériences et expriment leurs points de vue, le cas échéant en adressant des recommandations aux gouvernements. Le Congrès aide aussi les nouveaux Etats membres à mettre en place une véritable autonomie locale et régionale.

13.       Le Conseil de l’Europe a aussi développé la coopération avec des régions concernées par ce rapport : par exemple, c’est à l’initiative de l’Assemblée et du Congrès que les conférences des régions méditerranéennes ont vu le jour, la première de ces conférences s’étant tenue à Marseille, en 1985, et la dernière (sixième) à Varna en 2000.

14.       L’Assemblée et le Congrès ont aussi été à l’origine des Conférences européennes des régions frontalières, dont la première eut lieu à Strasbourg en 1972 et la 8e s’est tenue à Loutsk (Ukraine) en septembre 2005.

15.       Le Congrès a récemment lancé de nouvelles initiatives de coopération transfrontalière régionale, dont la première réalisation a été celle de la constitution d’une Eurorégion adriatique6. L’Assemblée a pleinement soutenu ce projet dans sa Résolution 1446 (2005) sur la coopération et le développement durable du bassin de l’Adriatique. D’autres initiatives semblables doivent être promues dans les régions de la mer Noire et de la mer Baltique.

16.       Par ailleurs, le Congrès et la Fédération de Russie ont conjointement proposé la création d’un Centre du Conseil de l’Europe pour la coopération interrégionale et transfrontalière7, projet actuellement soumis à l’examen du Comité des Ministres.

17.       En outre, il existe aussi des instruments juridiques importants du Conseil de l’Europe pouvant servir de base au regard du travail à effectuer et de l’acquis à transmettre en matière d’autonomie locale et de coopération territoriale:

18.       La Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, signée à Madrid en 1980 et entrée en vigueur le 22 décembre 1981. Cette convention a pour but d'encourager et de faciliter la conclusion d'accords entre régions et communes, de part et d'autre d'une frontière, dans les limites de leurs compétences. Elle compte deux protocoles additionnels de novembre 1995 (entré en vigueur le 1er décembre 1998) et de mai 1998 (entré en vigueur le 1er février 2001).

19.       La Charte européenne de l’autonomie locale, signée à Strasbourg en 1985 et entrée en vigueur le 1er septembre 1988, impose aux Parties d’appliquer des règles garantissant l’autonomie politique, administrative et financière des collectivités locales.

20.       Par ailleurs, les travaux de la Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales ont notamment abouti, lors de la 13ème Session tenue les 27 et 28 juin 2002, à la Déclaration d’Helsinki sur l’autonomie régionale, qui soutient le développement de l’autonomie régionale dans les Etats membres du Conseil de l’Europe. La 14ème Session s’est tenue à Budapest les 24-25 février 2005 et les ministres y ont souligné l’importance de l’autonomie régionale et se sont prononcés en faveur d’une bonne gouvernance locale et régionale.

III.        Problèmes et perspectives de l’autonomie locale dans les zones concernées par le        rapport

i.       Autonomie locale dans les pays concernés

21.       Le principe d’autonomie locale est appliqué de manière fort variable d’un pays à l’autre, en fonction de l’histoire et de leurs traditions. L’autonomie locale laisse encore à désirer dans certains pays d’Europe centrale et orientale, dans lesquels elle a longtemps été inexistante. Le Congrès du Conseil de l’Europe effectue un suivi des développements de l’autonomie locale dans les Etats membres, également considérés dans les rapports de suivi de l’Assemblée.

      a)       Etats membres du Conseil de l’Europe

22.       La structure locale en Russie résulte de la constitution de 1993 (qui garantit l’autonomie locale) et de la loi fédérale sur l’autonomie locale de 1995 (qui reconnaît et développe les principes de l’autonomie locale). La Russie comporte trois niveaux de pouvoirs publics : la Fédération, les Sujets de la Fédération et les collectivités locales. Dans les années quatre-vingt-dix, l’Etat fédéral n’avait pas de politique de régionalisation. Provinces et municipalités se sont donc organisées comme elles l’ont souhaité. Les 89 Sujets de la Fédération sont inscrits dans la Constitution et se composent de républiques, au nombre de 20 plus la Tchétchénie, qui portent le nom de la nation titulaire ; de régions et territoires, les oblast ou les kraïs, qui portent le nom de la ville capitale. Les régions sont représentées au niveau fédéral au Conseil de la Fédération, la Chambre haute du Parlement.

23.       En 2000, une réforme de l’administration fédérale a créé sept « districts fédéraux » avec pour fonction de veiller à la conformité de la législation régionale avec la législation fédérale. Cette même année, la composition du Conseil de la Fédération (représentatif des sujets de la Fédération) a été modifiée. En 2003, deux nouvelles lois fédérales ont été adoptées sur, respectivement « les principes fondamentaux d’organisation des organes législatifs et exécutifs du pouvoir d’Etat des Sujets de la Fédération de Russie » et « les principes d’organisation de l’autonomie locale de la Fédération de Russie »8.

24.       Un débat récurrent porte sur le pouvoir qui est attribué aux Régions et Républiques. La Constitution fixe une différence de statut : les Républiques sont gouvernées par un Président, un chef de gouvernement et une assemblée et régies par une Constitution ; les Régions ont un gouverneur et une assemblée et sont sous le régime d’une Charte. Les Républiques, contrairement aux Régions, sont aussi dénommées « État ». Si ces différences de statut ont un caractère formel car les pouvoirs sont équivalents, beaucoup pensent que cette différence de statut induit pour les Républiques plus d’autonomie et de pouvoir.

25.       Les collectivités locales, à la différence de l’administration fédérale et des autorités provinciales, ne sont pas considérées comme des organes d’Etat. C’est à l’ensemble de ces autorités municipales et cantonales que s’applique le terme « autonomie locale ».

26.       De nombreuses et importantes réformes de l’administration territoriale russe ont eu lieu ces dernières années avec pour résultat un rapprochement des critères établis par la CEAL. Cependant des progrès restent encore à faire, en particulier en ce qui concerne les ressources financières et la mise en conformité de la législation des Sujets de la Fédération avec la nouvelle loi-cadre sur l’autonomie locale9.

27.       La Russie a ratifié la CEAL le 5 mai 1998. Fin 2004, cependant, un projet de loi avait prévu de remplacer l’élection directe des gouverneurs régionaux par un système où les assemblées régionales seraient appelées à approuver un candidat proposé par le Président de la Fédération de Russie. La commission de Venise a conclu que ce nouveau projet de loi « méconnaissait manifestement le principe selon lequel les entités fédérées déterminent de manière autonome la composition de leurs instances exécutives et législatives ». La conséquence de ce projet serait que la moitié des représentants du Conseil de la Fédération, chargée de contrôler le président, seraient indirectement nommés par le président, ce qui est contraire au principe de la séparation des pouvoirs10.

28.       L’Assemblée, dans sa Résolution 1455 (2005) sur le respect des obligations et engagements de la Fédération de Russie encourage les autorités russes « à réviser la législation…concernant les élections des gouverneurs régionaux, dans la mesure où elle affecte la composition et l’indépendance de la chambre haute du Parlement russe… ».

29.       Même si certaines caractéristiques juridiques des pouvoirs locaux et régionaux de la Turquie remontent à l’empire ottoman et aux premiers temps de la République turque, leur structure actuelle résulte de la constitution de 1982 et s’inspire du système français importé en 1930.

30.       La Turquie est divisée en 81 provinces dénommées iller, elles-mêmes divisées en districts ou Ilçe et sous-districts, bucaklar. Les provinces et districts sont dirigés par des gouverneurs et sous- gouverneurs, vali et kaymakan, nommés pour une durée indéterminée par le gouvernement central ; ils rendent compte au Ministère de l’Intérieur. Depuis 1987, il existait un état d’exception dans 6 provinces situées au sud-est du pays, qui correspondent à la région de la minorité kurde. Cet état d’exception, qui était encore en vigueur dans deux régions jusqu’au 30 novembre 2002 a été définitivement levé.

31.       Les collectivités locales sont divisées en 3 niveaux : les administrations provinciales spéciales, les communes et les villages. En vertu de la Constitution, les collectivités locales sont administrées selon le principe de la décentralisation (art 127, 2). Néanmoins, l’administration centrale exerce un pouvoir de tutelle, via les gouverneurs (art.127, 5). La tutelle s’exerce sur la prise de décision, les actions et les activités, les organes et le personnel des collectivités locales. Malgré la récente réforme constitutionnelle (2001) les autorités turques apparaissent réticentes à supprimer la tutelle et à avancer dans le sens d’une plus grande autonomie locale. La Turquie est encore aujourd’hui un Etat unitaire et centralisé dans lequel l’autonomie locale fait défaut, bien que la Turquie ait ratifié la CEAL le 9 décembre 1992.

32.       En juin 2004, au regard des réformes et des progrès réalisés depuis 2001, l’Assemblée a décidé de clore la procédure de suivi ouverte depuis 1996 à l’égard de la Turquie11. Cependant, l’Assemblée invite la Turquie à « mettre en œuvre la réforme de l’administration locale et régionale ainsi que la décentralisation, en respectant les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale… pour pallier le sous-développement de certaines régions, notamment le sud-est de la Turquie….» (paragraphe 23, viii de la Résolution 1380 (2004)).

33.       Par ailleurs, la Turquie a récemment fait l’objet d’un rapport du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe sur la démocratie locale et régionale en Turquie12 qui relève notamment les progrès effectués par ce pays, notamment dans le domaine législatif, en particulier en ce qui concerne les communes et les provinces. Il reste cependant à développer et mettre en œuvre ces nouvelles lois ainsi qu’à en adopter d’autres (notamment concernant les ressources financières) visant à permettre un véritable exercice autonome des compétences.

34.       Des insuffisances sont constatées que ce soit au niveau des communes, notamment en ce qui concerne le concept même et la portée de l’autonomie locale (art. 3 et 4 de la CEAL), les structures et moyens (art. 6) ou encore les ressources financières (art. 9), ou au niveau des provinces, en ce qui concerne un poids encore excessif de l’Etat central.

35.       Le Congrès recommande donc des modifications législatives et réglementaires permettant d’atteindre une meilleure autonomie locale, correspondant mieux aux dispositions de la CEAL, déjà ratifiée par la Turquie.

36.       De telles mesures pourraient par ailleurs contribuer, entre autres, à améliorer la situation dans le sud-est de la Turquie, dans la région de la minorité kurde. A cet égard, l’Assemblée a aussi regretté dans sa Résolution 1380 (2004) « que la Turquie n’ait toujours pas ratifié la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, ni la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires ».

      b)       Etats non membres du Conseil de l’Europe

37.       Globalement, le schéma d’organisation territoriale de la Tunisie moderne s’inspire à la fois des anciennes traditions islamiques, selon lesquelles les territoires de l’empire étaient répartis en « wilayat » (gouvernorats) qui représentaient l’Etat, et des méthodes françaises qui préconisaient, entre autres, la répartition du territoire national en communes et l’existence d’une administration centrale relayée par des organes décentralisés ou déconcentrés.

38.       Avant le protectorat français, la Tunisie était elle-même une province turque et ce depuis sa conquête, le 13 septembre 1574, par Sinan Pacha. L’administration tunisienne était, de ce fait, une administration régionale et non pas une administration d‘Etat. Le Bey était le « wali » -gouverneur- investi par le Sultan ottoman. Pendant le protectorat français – 1881-1956- et afin d’asseoir l’autorité de l’Etat français en Tunisie, une répartition régionale en « Caïdats » a vu le jour. Cette répartition a été l’embryon de l’actuelle répartition territoriale du pays. A l’aube de l’indépendance, en 1956, les Caïdats ont été transformés en gouvernorats (wilaya, équivalent du département français ou de la province).

39.       Il y a 24 gouvernorats dirigés par des gouverneurs (préfets) nommés par le Président. Chaque gouvernorat est divisé en « délégations » constituées de plusieurs municipalités, au nombre de 260, elles-mêmes subdivisées en 2.056 imadas. Chaque délégation est dirigée par un Délégué (sous-préfet). L’assemblée territoriale est composée de membres élus et nommés, à l’instar des conseils municipaux. Dans les villes, les conseils municipaux s’occupent des infrastructures routières, de l’éclairage public, des déchets, des marchés publics.

40.       L’organisation territoriale reste très centralisée et il n’existe pas de structures témoignant de l’existence d’une véritable autonomie locale.

41.       Le Maroc a une tradition d’autonomie locale qui remonte à plusieurs siècles, même si les anciennes formes d’organisation territoriale ne rappellent que sommairement la forme contemporaine de la décentralisation. La parenthèse coloniale -1912-1956- n’a pas totalement rompu les vieilles structures tribales, même si la puissance coloniale a fortement marqué l’appareil administratif moderne mis en place par la tradition centralisatrice française. Néanmoins, le protectorat français a pris quelques initiatives décentralisatrices, en donnant naissance à une multiplicité de régimes municipaux, qui ont concerné les principales villes, les cités portuaires et quelques petits centres en voie d’urbanisation, sans toutefois pratiquer le suffrage universel pour la formation des assemblées, ni leur conférer le statut délibérant, ou encore les doter d’une véritable autonomie administrative et financière.

42.       En 1959, le pays est scindé en 801 communes dont les conseils municipaux sont élus au suffrage universel. En 1962, le Royaume du Maroc se dote d’une constitution qui reconnaît l’existence des collectivités locales et affirme le principe de leur gestion par des assemblées élues démocratiquement. Progressivement, les communes acquièrent davantage de compétences notamment par la loi de 1976 qui renforce leurs capacités financières, qui améliore la formation de la Fonction publique territoriale, qui renforce les instruments juridiques des collectivités et des mécanismes de contrôle.

43.       En 1997 a eu lieu une grande réforme administrative ouvrant la voie à la décentralisation du Maroc, par laquelle l’administration territoriale est subdivisée en trois niveaux : 16 grandes régions administratives (il s’agit plutôt de régions économiques), dirigées par un « Wali » (Gouverneur) et un Conseil régional, un deuxième niveau composé de 45 provinces et de 26 wilayas, et 1547 communes. Les gouverneurs sont nommés par le Roi et dépendent de lui.

44.       Malgré cette réforme administrative, les régions n’ont pas de compétences propres et les communes restent sujettes à la tutelle administrative des gouverneurs. Le Maroc reste un pays fortement centralisé et sans véritable autonomie locale.

45.       Initié par la constitution du 10 septembre 1963, le processus de décentralisation en Algérie s'est mis en place au fil des années. Le code communal de 1967 a consacré la commune comme "collectivité territoriale politique, administrative économique, sociale et culturelle de base" et "échelon de planification dans le processus de démocratisation et d'élaboration du plan de développement".

46.       Le système territorial fut réorganisé en 1984 et le nombre de collectivités (communes et wilayas) sensiblement accru. Le pouvoir dans les 1541 communes s'organise autour de l'assemblée populaire communale (l'équivalent d'un conseil municipal), élue au suffrage universel. Celle-ci élit ensuite son président (le maire) et ses vice-présidents (les maires adjoints).

47.       La même organisation prévaut au niveau des 48 wilayas (l'équivalent du département) avec une assemblée populaire de wilaya qui élit son président et ses vice-présidents. Mais, le wali (ou préfet) est le délégué du Gouvernement. A ce titre, il est chargé d’exécuter les décisions du Gouvernement, qu’il informe des besoins de la wilaya.

48.       En Algérie aussi, la décentralisation répond davantage à des besoins de développement économique et d’aménagement du territoire qu’à une volonté de doter les collectivités territoriales d’une vraie autonomie locale, au sens politique du terme. Plus que de décentralisation, il faudrait parler d’une déconcentration du pouvoir central.

49.       On y trouve 14 oblystars (provinces) et 3 villes à statut spécial : Almaty, Astana, et Baïkonour (cette dernière sous administration russe, en raison de la base spatiale), selon la division administrative de l’époque soviétique.

50.       La constitution du 30 août 1995 institue le système des collectivités locales (art. 85) et reconnaît à la fois l’autonomie locale (art. 89).

51.       Les assemblées locales sont dénommées maslikhat et sont élues. Elles ont des compétences d’attribution très limitées. Les exécutifs locaux (gouverneurs et maires de Almaty et Astana) sont nommés par le Président de la République depuis 1998. Ils gèrent le niveau local en exécutant les politiques nationales. Les responsables de districts ou de petites municipalités sont désignés par les pouvoirs locaux. Le Président de la République peut démettre les gouverneurs et les maires des grandes villes de leurs fonctions.

52.       Par ailleurs, les 39 membres du Sénat sont élus au suffrage indirect (32 élus par les 14 conseils provinciaux et ceux des villes de Almaty et Astana, eux-mêmes nommés par le Président de la République, les 7 autres étant nommés par le Président du Kazakhstan)13.

53.       Il n’existe pas de véritable autonomie locale au Kazakhstan.

ii.       Améliorations en matière d’autonomie locale dans les pays concernés

54.       Ces améliorations ont porté sur quatre points :

55.       On constate une reconnaissance constitutionnelle de plus en plus systématique des collectivités territoriales, ce qui préfigure de l’existence d’une véritable autonomie locale. Ainsi, au Kazakhstan, la constitution du 30 août 1995 reconnaît à la fois l’autonomie locale (art. 89) mais aussi le système des collectivités locales (art. 85). De même, en Russie, la nouvelle loi-cadre fédérale sur « les principes généraux d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie » de 2003 offre des garanties pour l’établissement de l’exercice de l’autonomie locale sur tout le territoire de la Fédération de Russie et reconnaît les collectivités locales

56.       De même, on constate un mouvement de développement du nombre de collectivités territoriales qui renforce l’existence de l’autonomie locale. Ainsi, au Maroc, en 1996/97 sont créées les régions, mesure ouvrant de nouvelles perspectives de décentralisation de l’Etat ; et en Fédération de Russie, la loi de mai 2000 crée 7 districts fédéraux au-dessus des sujets de la Fédération regroupant chacun de 6 à 18 sujets de la Fédération.

57.       On constate d’autre part, une volonté, encore timide mais réelle, de renforcer la légitimité des collectivités territoriales. En Tunisie, la réforme du cadre juridique régissant l’activité des conseils régionaux (loi n°89-11 du 4 février 1989) renforce et améliore la représentativité des membres du conseil régional ; de même, il convient de rappeler qu’en Algérie, 7 millions de personnes ont voté aux élections locales d’octobre 2002 pour élire les représentants des 48 provinces et des 1541 communes et que 24 partis politiques différents y ont participé.

58.       En Russie le Président a insisté à plusieurs reprises sur la nécessité d’avoir un véritable système de partis, ce qui implique une participation accrue des partis politiques fédéraux au niveau régional et à terme au niveau local. Le mode de scrutin pour l’élection des assemblées régionales a été modifié par un amendement du 12 juin 2002 à la loi fédérale sur la garantie des droits électoraux et du droit de participer au référendum des citoyens de la Fédération de Russie14.

59.       Le mouvement de décentralisation et de promotion de l’autonomie locale s’accompagne généralement aussi de la décentralisation, voire de la privatisation d’une partie des activités de l’Etat, preuve de l’assouplissement de la tradition centralisatrice. Cette tendance a notamment été remarquée en Tunisie.

60.       Au cours de la vingtaine d’années qui suivirent l’indépendance de la Tunisie, la déconcentration de certains services administratifs centraux avait pour principaux objectifs le renforcement de la présence de l’Etat au niveau régional et local et le rapprochement de certains services aux citoyens. A la suite de l’évolution des besoins en services et des orientations économiques et sociales de la Tunisie, un processus de décentralisation a été mis en place. Ce changement de cap s’est essentiellement manifesté par :

61.       Au Maroc ces dernières années l’une des principales préoccupations du gouvernement a été la redéfinition des missions de l’administration à la lumière du nouveau rôle de l’Etat. Afin de favoriser le développement et la stabilisation de la société et de l’économie, une des propositions avancées fut l’application du principe de décentralisation pour consolider un nouveau concept de services publics basés sur les besoins réels des citoyens. Dans ce sens, dès 1993 un programme de privatisations a été lancé et par exemple en 1999 des franchises ont été accordées pour la distribution de l’eau et de l’électricité.

62.       Enfin, et il s’agit ici du mouvement le plus notoire, on constate à la fois un accroissement des compétences attribuées aux collectivités territoriales et une plus grande implication de leur part dans les nombreux programmes internationaux mis en œuvre dans ces pays.

63.       Au regard du développement des compétences attribuées aux collectivités locales, on peut à nouveau citer le cas de la Tunisie au travers de différentes réformes :

64.       On peut également citer le cas de l’Algérie dont les réformes sont encore en cours mais semblent œuvrer vers plus d’autonomie locale. En effet, dans le cadre de sa politique de décentralisation, le gouvernement a pour but d’initier une réforme sur les administrations locales. Le Comité pour la Réforme de la Mission et la Structure de l’Etat a effectué une première analyse sur les collectivités locales, qui a souligné l’importance de confier plus d’autonomie et plus de responsabilités à ces collectivités15. Largement entamé en Algérie, le processus de décentralisation/déconcentration conserve un caractère prioritaire dans la démarche de réforme de l’Etat et de l’administration publique.16

65.       En parallèle, on note une volonté de prendre davantage en compte les collectivités locales comme acteur dans la mise en œuvre des programmes internationaux, notamment ceux dirigés par l’ONU et par l’Union européenne.

66.       Au Maroc, le gouvernement marocain a cherché à accroître l’implication des communautés locales dans les programmes de développement social et pour les travaux en coordination avec les Nations Unies et la Banque mondiale, notamment pour les quelques programmes de lutte contre la pauvreté ciblés sur les régions.

67.       La Turquie participe au programme de l’Agenda 2117, ce qui implique plus de responsabilités accordées aux administrations locales et un pouvoir partagé avec l’administration centrale. Dans le même sens, l’effort de réforme en cours et l’affirmation du principe de subsidiarité requièrent l’attribution de responsabilités supplémentaires aux entités locales, tel que le prévoit la loi de 199818, qui n’est néanmoins toujours pas entrée en vigueur aujourd’hui. 

68.       Au Kazakhstan, le programme TACIS19 mis en place laisse une large part à la coopération transfrontalière.

iii.       Obstacles et besoin de coopération extérieure

69.       Il existe trois problèmes majeurs à l’existence d’une véritable autonomie locale :

70.       De ce fait, les collectivités locales ne contribuent pas au développement local et plusieurs facteurs confirment cette situation :

71.       Les collectivités locales ne sont pas suffisamment connues du « public » qui ne comprend pas encore que l’autonomie locale peut être une barrière contre l’arbitraire.

72.       En Fédération de Russie, il n’y a pas de tradition de démocratie locale au sens européen du terme. Les collectivités territoriales avaient été maintenues à l’intérieur d’un système de commandement rigide et vertical. Le défi pour les pouvoirs municipaux est de ne pas perdre le peu de confiance que la population a encore en eux. Or, il existe une grande différenciation entre les villes qui dépendent largement des subventions étatiques et celles qui dégagent des revenus propres grâce aux entreprises établies sur leur territoire.

IV.        Conclusions

73.       En premier lieu les gouvernements des Etats membres du Conseil de l'Europe devraient s’employer notamment à suivre les recommandations du Comité des Ministres22 qui incitent d’une part à ratifier la Convention de Madrid et ses protocoles et d’autre part les Etats Parties à poursuivre l’effort de coopération. Les gouvernements de ces Etats membres devraient aussi respecter davantage la Charte européenne de l’autonomie locale. Ils devraient aussi tenir compte des recommandations de l’Assemblée et du Congrès.

74.       Enfin, compte tenu des disparités que présentent les pays situés aux confins du Conseil de l'Europe en matière d’autonomie locale tant entre eux que par rapport aux Etats membres du Conseil de l'Europe d’une part, et compte tenu d’autre part de l’importance déjà mentionnée de l’autonomie locale, le Conseil de l'Europe devrait également encourager les Etats frontaliers non membres à intégrer les principes de l’autonomie locale dans leurs législations et à développer la coopération transfrontalière entre Etats membres du Conseil de l'Europe et Etats voisins.

75.       Il faudrait notamment :

76.       Cependant, étant donné les caractéristiques politiques de l’autonomie locale, son contenu doit également :

      -       respecter la souveraineté, l’identité et la liberté des Etats de fixer eux-mêmes leur organisation interne, tout en respectant les principes communs,

      -       être suffisamment large pour reconnaître la grande variété de formes démocratiques d       ’autonomie locale.Com

Commission chargée du rapport : commission de l’environnement, de l’agriculture et des questions territoriales

Renvoi en commission : Doc. 9964, Renvoi n° 2889 du 25 novembre 2003

Projet de recommandation adopté à l’unanimité par la commission le 29 juin 2006

Membres de la commission : M. Walter Schmied (Président), M. Alan Meale (1e Vice-Président) (remplaçant : M. Paul Flynn), M. Renzo Gubert (2e Vice-Président), Mme Elsa Papadimitriou (3e Vice-Présidente), Mme Marisa Abbondanzieri, M. Ruhi Açikgöz, M. Gerolf Annemans, M. Ivo Banac (remplaçant : M. Miljenko Dorić), M. Rony Bargetze, M. Jean-Marie Bockel, Mme Pikria Chikhradze, M. Valeriu Cosarciuc, M. Osman Coşkunoğlu, M. Alain Cousin, M. Taulant Dedja, M. Hubert Deittert, M. Tomasz Dudziński, M. Adri Duivesteijn, M. József Ékes, M. Bill Etherington, Mme Catherine Fautrier (remplaçant : M. Christophe Spiliotis-Saquet), M. Adolfo Fernández Aguilar, M. Christopher Fraser (remplaçant : M. Nigel Evans), M. György Frunda, Mme Eva Garcia Pastor, M. Fausto Giovanelli, M. Peter Götz, M. Vladimir Grachev, M. Kristiin Gunnarsson, M. Poul Henrik Hedeboe, M. Mykhailo Hladiy, M. Anders G. Högmark, M. Rafael Huseynov, M. Stanislaw Huskowski (remplaçant : M. Edward Maniura), M. Jean Huss, M. Fazil Íbrahimli, M. Ilie Ilaşcu, M. Mustafa IIicali, Mme Fatme Ilyaz, M. Ivan Ivanov, M. Bjørn Jacobsen, M. Jaroslav Jaduš, M. Gediminas Jakavonis, Mme Danuta Jazłowiecka, Liana Kanelli, M. Karen Karapetyan, M. Orest Klympush, M. Victor Kolesnikov, M. Zoran Krstevski, M. Miloš Kužvart, M. Ewald Lindinger, M. Jaroslav Lobkowicz, M. François Loncle, M. Theo Maissen, M. Giovanni Mauro, Mme Maria Manuela de Melo, M. José Mendes Bota, M. Gilbert Meyer, M. Goran Milojeviċ, M. Vladimir Mokry (remplaçant : M. Valeriy Sudarenkov), M. Žarko Obradović, Mme Carina Ohlsson, M. Pieter Omtzigt (remplaçant : M. Leo Platvoet), Mme Gordana Pop Lazić, M. Cezar Florin Preda, M. Jakob Presečnik, M. Lluís Maria de Puig, M. Jeffrey Pullicino Orlando, M. Maurizio Rattini, M. Fidias Sarikas, M. Herman Scheer, M. Rainder Steenblock, M. Zoltàn Szabó, M. Kimmo Tiilikainen, M. Nikolay Tulaev, M. Iñaki Txueka, M. Geert Versnick, M. Rudolf Vis, M. Klaus Wittauer, M. G.V. Wright, M. Kostyantyn Zhevago

N.B.: Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en gras.

Secrétariat de la commission : M. Alfred Sixto, M. Bogdan Torcătoriu, Mme Marine Trévisan

1 Accord de coopération entre l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe et le Parlement de la république du Kazakhstan, conclu le 27 avril 2004 (voir Doc. 10212, Annexe II, de l’Assemblée parlementaire).

2 On peut se référer à la Recommandation 1609 (2003) de l’Assemblée parlementaire sur les expériences positives des régions autonomes comme source d’inspiration dans la résolution de conflits en Europe

3 Recommandation 1735 (2006) de l’Assemblée parlementaire sur le concept de «nation», adoptée le 26 janvier 2006.

4 « La coopération transfrontalière en vue de préserver l’identité des minorités nationales », proposition de résolution, 2001, Doc. 9163

5 A l’époque « Conférence européenne des pouvoirs locaux »

6 Recommandation 187 (2006) et Résolution 212 (2006) du Congrès sur l’Eurorégion adriatique

7 Recommandation 185 (2006) du Congrès sur la proposition de créer un centre du Conseil de l’Europe pour la coopération interrégionale et transfrontalière

8 Document du Congrès CG (11) 5 Partie II sur la démocratie locale et régionale en Fédération de Russie

9 Recommandation 143 (2004) et Résolution 171 (2004) du Congrès sur la démocratie locale et régionale en Fédération de Russie

10 Voir Doc. 10568 de l’Assemblée parlementaire

11 Résolution 1380 (2004) de l’Assemblée parlementaire sur le respect des obligations et engagements de la Turquie et Doc. 10.111 y relatif.

12 Recommandation 176 (2005) du Congrès sur la démocratie locale et régionale en Turquie et Document CG (12) 25 Partie II y relatif.

13 Doc. 10306 de l’Assemblée parlementaire.

14 La démocratie locale et régionale en Fédération de Russie, §54, Dr G. Rhodio et H.U. Stöckling, rapport de mai 2004 CPLRE, CG(11)5 partie II.

15 Algeria, administrative reform, innovation and maintenance, p.13, Centre for Administrative Innovation in the Euro-Mediterranean Region (CAIMED), 2004

16 A. Abdennour, Réforme administrative et gouvernance en Algérie : défis et options prioritaires, Meeting on priorities in innovating governance and public administration in Mediterranean region, Naples 17-20 mai 2004

17 Programme adopté au sommet des Nations Unies en 1992. En 1996 au City Summit d’Istanbul ce programme a été incorporé au Plan de Développement des Nations Unies qui a pour but la collaboration entre les secteurs publics et privés.

18 Loi de 1998 intitulée ‘la distribution des responsabilités entre le Gouvernement central et les gouvernements locaux, la régulation des systèmes de service public, et amendements à différentes lois en rapport avec les gouvernements locaux’

19 Le programme TACIS de l’Union européenne a été créé en 1991 pour aider les pays de l’ex-URSS à réaliser leur procesus de transition, à consolider leurs structures démocratiques et juridiques et à développer leur économie de marché. Il est doté de 3,138 milliards d’euros pour la période 2000-2006.

20 Doc.10306 de l’Assemblée parlementaire.

21 ‘Les maires russes - préoccupation du CPLRE’, Communiqué de presse du Conseil de l'Europe, 22 mars 2005.

22 Recommandation REC (2005) 2 du Comité des Ministres adoptée le 19 janvier 2005.