Candidats à la Cour européenne des Droits de l’Homme

Doc. 11243
16 avril 2007

Candidats à la Cour européenne des Droits de l’Homme

Avis¹Commission sur l’égalité des chances pour les femmes et les hommes
Rapporteur : M. José MENDES BOTA, Portugal, Groupe du Parti Populaire Européen

I. Conclusions de la commission

La Commission sur l’égalité des chances pour les femmes et les hommes s’oppose fondamentalement au projet de résolution. Elle recommande le rejet du projet de résolution par l’Assemblée (c’est-à-dire un vote négatif lors du vote définitif sur le projet de résolution à l’Assemblée).

II. Exposé des motifs par M. Mendes Bota, rapporteur

A. La composition de la Cour et des listes de candidats

1. Dans sa Résolution 1366 (2004) sur les candidats à la Cour européenne des droits de l’homme, adoptée pendant la partie de session de janvier 2004, l’Assemblée avait décidé qu’elle ne prendrait plus en considération les listes de candidats à la Cour européenne des droits de l'homme qui ne comprendraient pas au moins un candidat de chaque sexe. Cette règle a été modifiée un an plus tard par la Résolution 1426 (2005) pour permettre des listes de candidats d’un seul sexe, à condition qu’il s’agisse du sexe sous représenté à la Cour, c'est-à-dire actuellement le sexe féminin.

2. L’état actuel des choses signifie donc que chaque pays établissant une liste de trois candidats pour le poste de juge à la Cour européenne des droits de l'homme doit inclure au moins une femme sur sa liste – de sorte que l’Assemblée ait au moins une chance d’élire une femme juge, afin d’améliorer l’équilibre homme/femme à la Cour. Sur le plan procédural, l’Assemblée ne peut pas prendre en considération les listes qui ne répondent pas à ce critère.

3. Lorsque cette décision a été prise il y a plus de trois ans, il y avait 11 juges de sexe féminin contre 32 juges de sexe masculin, c’est-à-dire que les femmes représentaient à peine un quart de la composition de la Cour (26%). La situation s’est aujourd’hui légèrement améliorée : il y a 14 femmes pour 32 hommes exerçant la fonction de juge, c’est-à-dire que les femmes représentent 30% de la composition de la Cour.

4. Le plus important changement a été dans la composition des listes de candidats. Depuis la création de la nouvelle Cour européenne des droits de l'homme en 1998 jusqu’à janvier 2004, date de l’adoption de la Résolution 1366 (2004), 68 élections de juges ont eu lieu. 40 des 68 Hautes Parties contractantes concernées ont présenté des listes de candidats composées exclusivement d’hommes (59%), trois ont présenté des listes exclusivement composées de femmes (4%), 21 listes comportaient une femme et deux hommes (31%) et sur quatre listes figuraient deux femmes et un homme (6%). Comme le Rapporteur, Mme Cliveti, l’a relevé dans son avis en janvier 2004 (Doc. 10048) : « En d’autres termes, 61 listes sur 68 présentaient une majorité de candidats de sexe masculin – presque 90%. […], dans près de trois cinquième des élections de juges, l’Assemblée parlementaire n’avait même pas le choix de pouvoir élire une femme comme juge, car seules des listes entièrement composées de candidats masculins étaient proposées. »²

5. De janvier 2004 à janvier 2007, 27 élections ont eu lieu selon les nouvelles règles en vigueur. Quatre listes supplémentaires ont été présentées, mais pas prises en considération par l’Assemblée – dans un cas, l’Assemblée a estimé qu’il n’y avait qu’un seul candidat valable, de sorte que la liste a été renvoyée. Un autre pays a proposé une liste composée exclusivement de candidats masculins, liste qui a également été renvoyée. Le dernier pays a présenté à deux reprises une liste de candidats exclusivement masculins (en 2004 et en 2006) – la première liste a été renvoyée, et la deuxième a été déclarée incompatible avec les résolutions de l’Assemblée.

6. Sur les 31 listes présentées, il y avait donc trois listes de candidats exclusivement masculins (près de 10%), une liste exclusivement féminine (3%), une liste composée d’un homme et de deux femmes (3%), et 26 listes composées de deux hommes et d’une femme (84%). Dans huit cas (30%), l’Assemblée a élu une femme, dans dix-neuf cas (70%), un homme en tant que juge.

7. En d’autres termes, l’adoption des Résolutions n° 1366 et 1426 a conduit à une légère augmentation du nombre de femmes juges élues à la Cour européenne des droits de l'homme, et à un changement radical dans la composition des listes de candidats soumises par les Hautes Parties contractantes : avant janvier 2004, la grande majorité des listes soumises était composée de candidats exclusivement masculins (59%) – depuis avril 2004, une majorité encore plus importante de listes de candidats se composait de deux hommes et une femme (84%). Cela signifie concrètement que, avant janvier 2004, dans la majorité des cas, l’Assemblée n’avait d’autre choix que d’élire un homme en tant que juge. Depuis avril 2004, l’Assemblée peut théoriquement choisir une femme à chaque fois (même si elle ne l’a pas fait dans la pratique).

B. Les qualifications des candidats

8. La Commission des questions juridiques et des droits de l'homme propose à l’Assemblée de modifier les dispositions introduites par les résolutions susmentionnées pour lui permettre de ne pas rejeter des listes de candidats exclusivement masculins dans « des circonstances exceptionnelles », afin de ne pas « réduire la faculté de l’Assemblée à se décider entre trois candidats répondant à tous les autres critères de sélection » (résumé du Doc. 11208). En effet, la Commission est d’avis que « des difficultés ont été rencontrées en raison d’une application stricte du critère stipulé au paragraphe 3.ii. de la Résolution 1366 (2004) telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005), et ce au détriment des autres critères requis en matière de qualification des candidats. » (soulignement ajouté)³. Ce n’est rien de plus qu’une supposition qui porte préjudice à la crédibilité des candidates de sexe féminin et des juges de sexe féminin de la Cour européenne des droits de l'homme.

9. En fait, un seul et unique pays a estimé « difficile » de respecter la règle de l’Assemblée selon laquelle il fallait inclure un candidat de sexe féminin sur la liste. Le juge de ce pays – Malte – a été élu en janvier 1998 et a pris ses fonctions en novembre 1998 pour un mandat de six ans. Le pays a présenté à deux reprises une liste de candidats exclusivement masculins pour le remplacer (transmise à l’Assemblée par le Comité des Ministres en mars 2004 et en septembre 2006), mais les élections n’ont pas eu lieu car les listes ne respectaient pas les règles de l’Assemblée. La proposition de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme, est en fait une proposition visant à modifier les règles de l’Assemblée pour convenir à un seul et unique pays, plutôt que de le contraindre à respecter ces règles, qu’il a déjà enfreints à deux reprises !

10. L’argument avancé par la Rapporteuse de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme, Mme Bemelmans-Videc, pour justifier cette proposition est qu’il peut y avoir certains cas exceptionnels où « un État a fait tout son possible pour que la liste comporte aussi des membres du sexe sous représenté - mais sans succès du fait de l’obligation de satisfaire aux autres critères déterminant le choix des candidats les plus compétents ».⁴ Cet argument est indéfendable, car il présuppose qu’un Etat pourrait se trouver dans une situation où il n’y a pas une seule femme au moins aussi qualifiée qu’un homme – ce qui est tout simplement inconcevable.

11. Pourquoi est-ce inconcevable ? Rares sont ceux qui savent qu’il n’y a aucune obligation de nationalité pour devenir juge à la Cour européenne des droits de l'homme. En d’autres termes, il n’est pas nécessaire de posséder la nationalité de l’Etat qui propose votre candidature – en effet, il n’est même pas nécessaire de posséder la nationalité d’une Haute Partie contractante (c’est-à-dire une nationalité européenne). Ainsi, un juge suisse est actuellement en fonction au titre du Liechtenstein, et, par le passé, il y a même eu un juge canadien à la Cour. Les conditions requises pour devenir un juge sont, conformément à la Convention : « Les juges doivent jouir de la plus haute considération morale et réunir les conditions requises pour l'exercice de hautes fonctions judiciaires ou être des jurisconsultes possédant une compétence notoire »⁵. L’Assemblée elle-même a interprété ces conditions plus en détail dans la Résolution 1366 (2004).

12. Malte n’est en aucun cas le plus petit Etat membre du Conseil de l'Europe. Il compte près de 400 000 habitants, dont la moitié sont des femmes. Il y a deux femmes juges et six femmes juges de première instance (« magistrates ») à Malte⁶, ainsi que de nombreuses avocates⁷ (le juge actuel à la Cour, M. Giovanni Bonello, était avocat dans le privé avant d’être élu). Le pays dispose donc d’un nombre suffisamment élevé de femmes qualifiées pour être des candidates potentielles. Toutefois, même si ce n’était pas le cas, il pourrait choisir une candidate de haut niveau d’un autre pays (de Royaume-Uni ou d’Italie, par exemple, les deux pays qui ont le plus influencé la tradition juridique de Malte au cours des siècles). En réalité, Malte pourrait même choisir parmi les avocates spécialisées dans les droits de l’homme les plus connues du monde, de Mary Robinson à Shirin Ebadi en passant par Asma Jahangir. Ces candidates ne seraient certainement pas moins qualifiées que les trois candidats de sexe masculin que Malte a proposés jusqu’à présent.

13. Par ailleurs, des pays bien plus petits que Malte ont inclus des candidates qualifiées sur leurs listes. En réalité, dans plusieurs cas, ces candidates ont même été élues juges à la Cour européenne des droits de l’homme, comme Mme Isabelle Berro-Lefèvre pour Monaco (population : environ 32 000 habitants) et Mme Antonella Mularoni pour Saint-Marin (population : environ 30 000 habitants). Le véritable obstacle à l’inclusion d’une candidate qualifiée sur la liste présentée par Malte ne semble donc pas être un manque de candidates qualifiées, mais un manque de respect du principe d’égalité entre les sexes.

C. La nécessité d’un équilibre homme/femme à la Cour et dans les procédures de sélection

14. Être élu membre de la Cour européenne des droits de l'homme constitue un honneur, qui implique de lourdes responsabilités, mais qui apporte aussi l’estime du public ; cela est considéré comme l’aboutissement d’une carrière juridique. La fonction de juge à la Cour européenne des droits de l'homme devrait donc de toute évidence être ouverte dans des conditions d’égalité aux femmes et aux hommes.1

15. Cependant, dans la plupart des pays, la procédure de sélection des candidats au niveau national, dominée par les hommes, n’est pas totalement transparente. Avec le système des « réseaux des anciens », qui est bien vivant et actif dans la plupart des Etats membres, il n’y a rien d’étonnant à ce que, déjà à ce niveau-là, il y ait plus de candidatures masculines que féminines qui soient présentées – au cours des trois dernières années, 94% de toutes les listes de candidats comportaient plus d’hommes que de femmes ! Ces chiffres indiquent que le plus fort préjugé à l’encontre des candidatures féminines se trouve encore au niveau national.

16. Comme l’a fait remarquer il y a quelques semaines notre Rapporteuse, Mme Wurm, dans son avis à propos du récent rapport intitulé « Améliorer les procédures de sélection des membres du CPT », « la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme essaie de jouer la « qualité » contre l’« égalité des sexes »… Cet argument éculé a été utilisé par le passé pour essayer d’éviter l’instauration de « quotas » ou d’autres formes de discrimination positive fondée sur l’appartenance sexuelle. Ce dont cet argument ne tient pas compte c’est du fait que, comme la beauté, la « qualité » est dans les yeux de celui qui regarde. D’innombrables études ont prouvé que les jurys de sélection avaient tendance à se reproduire, notamment sous l’angle de la composition par sexe. En d’autres termes, quelles que soient les qualifications des candidats, les jurys à dominante masculine ont tendance à sélectionner des hommes. »⁸

17. Un coup d’œil rapide à la composition par sexe des autorités de sélection au niveau national (gouvernements, parlements) révèle que la plupart, sinon la totalité, d’entre elles sont nettement à dominante masculine – et c’est tout à fait le cas pour Malte. Au niveau de l’Assemblée, la sous-Commission ad hoc sur l’élection des juges compte quatre femmes (24%) et treize hommes (76%) parmi ses membres titulaires. L’Assemblée en compte exactement la même proportion elle-même : 24% de femmes et 76% d’hommes. Autrement dit, à chaque niveau de la procédure de sélection, les dés sont pipés contre les candidatures féminines.

18. C’est pourquoi il est indispensable de continuer à insister pour qu’absolument chaque liste de trois candidatures à la Cour européenne des droits de l'homme comprenne au moins une femme. Avec la représentation des femmes à la Cour qui est actuellement de 30%, il n’y a absolument aucune raison de modifier cette pratique et d’autoriser des listes exclusivement masculines, qui sont, en fait, le résultat d’une discrimination à l’encontre des femmes à différents niveaux de la procédure de sélection – même si cette discrimination n’est pas nécessairement un acte conscient.

19. En outre, le projet de résolution présenté par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme est formulé en termes très généraux, laissant entièrement le soin à la sous-commission ad hoc et à la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme (à dominante masculine) de décider quelles sont les « circonstances exceptionnelles » autorisant à présenter des listes composées exclusivement de candidats masculins. Etant donné que ces deux commissions estiment que le cas actuel de Malte relève de ces « circonstances exceptionnelles » – bien que Malte soit un pays avec une population de près de 400 000 habitants et de nombreuses candidates potentielles hautement qualifiées, et qui a également la possibilité de présenter une candidate non maltaise – on peut se demander quels autres pays saisiraient alors cette occasion de présenter par ce biais des listes composées exclusivement de candidats masculins, ramenant ainsi l’Assemblée à la situation précédente où elle ne pouvait bien souvent pas élire de femme juge, quand bien même elle l’aurait voulu !

D. Conclusion et recommandation

20. J’exhorte donc l’Assemblée à rejeter ce projet de résolution qui cherche à porter atteinte à l’égalité entre les sexes. L’Assemblée devrait avoir le choix d’élire une femme comme juge à la Cour européenne des droits de l'homme si elle le souhaite, et ne devrait pas se plier aux souhaits d’un seul et unique pays qui refuse d’accepter des règles adoptées par l’Assemblée à une large majorité en 2004 et 2005. Je recommande de voter « non » lors du vote définitif sur le projet de résolution devant l’Assemblée.

Commission saisie du rapport : Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Commission saisie pour avis : Commission sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes

Renvoi en commission : Doc 11067, renvoi n° 3308 du 26 janvier 2007

Avis adopté par la commission le 16 avril 2007

Secrétariat de la commission: Mme Kleinsorge, Mme Affholder, Mme Devaux, M. Diallo.

¹ Voir Doc. 11208 déposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme.

² Voir Annexe I contenant un tableau illustrant la situation.

³ Paragraphe 2 du projet de résolution proposé par la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme.

⁴ Paragraphe 14 de l’exposé des motifs rédigé par la Rapporteuse.

⁵ Article 21 de la Convention européenne des droits de l’homme.

⁶ Informations du site web du ministère maltais de la Justice et de l’Intérieur,

http://www.mjha.gov.mt/justice/judiciary.html, mis à jour le 14 février 2007.

⁷ Voir la composition de l’Ordre des avocats de Malte :

http://www.chamberofadvocatesmalta.org/chamberofadvocates/lawyer_search.aspx?s=all.

⁸ Doc. 11194, paragraphes 8 et 9.