Doc. 11371
12 septembre 2007


La dimension politique du budget du Conseil de l’Europe

Rapport
Commission des questions économiques et du développement
Rapporteur : M. Paul WILLE, Belgique, Alliance des Démocrates et des Libéraux pour l’Europe

Résumé

Le Conseil de l’Europe, gardien et garant des droits de l’homme et la démocratie dont les priorités d’action ont été définies au plus haut niveau lors du Troisième Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement tenu à Varsovie 2005, connaît la plus grave crise de son histoire.

La Cour européenne des Droits de l'Homme, phare de l’institution, est asphyxiée par le nombre de requêtes des citoyens européens. Ses moyens actuels restent insuffisants pour lui permettre de faire face à ses obligations.

Aussi, le budget de la Cour est-il en progression constante année après année (la Cour représentait 20% du budget ordinaire en 1999, 33% en 2006). Jusqu’en 2005, les Etats membres ont accordé des crédits supplémentaires à cette dernière tout en maintenant les budgets des autres secteurs d’activités du Conseil de l’Europe.

Aujourd’hui, tel n’est plus le cas et les besoins additionnels de La Cour européenne des Droits de l'Hommee sont compensés, en partie, par une réduction des moyens financiers mis à disposition des autres secteurs d’activités.

Les gouvernements, en n’assumant pas leurs responsabilités et en condamnant à une mort lente tous les autres secteurs d’activités, prennent le risque de compromettre le rôle politique du Conseil de l’Europe dans la construction européenne et, en fin de compte, de saborder l’Organisation tout entière.

L’Assemblée parlementaire, conscience démocratique de l’Europe, a le devoir de réagir fermement pour sauver le Conseil de l’Europe d’un naufrage programmé.

BA.Projet de résolution

1.       Le Statut du Conseil de l’Europe n’accorde pas à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe une responsabilité en matière budgétaire. Mais, dès 1953, le Comité des Ministres a reconnu à cette dernière le droit de donner un avis sur le budget. En vertu de cette décision, l’Assemblée a la possibilité d’examiner ces questions et de transmettre ses conclusions au Comité des Ministres.

2.       Depuis, dans ses avis sur les budgets de l’Organisation, l’Assemblée a suggéré idées et propositions en vue de permettre au Conseil de l’Europe de pouvoir assurer sa place unique de gardien des valeurs démocratiques, partagées par l’ensemble du continent européen, voire des continents – son influence s’étendant de l’Atlantique au Pacifique.

3.       Depuis 1949, l’Europe a évolué et l’Assemblée a agi pour que l’Organisation s’adapte aux changements intervenus. En effet, elle a initié, par ses résolutions et recommandations, nombre de conventions et traités européens qui font aujourd’hui partie intégrante de la vie des citoyens européens – notamment la Convention européenne des droits de l’homme.

4.       L’Assemblée a été la première instance européenne à s’ouvrir aux pays d’Europe centrale et orientale et a joué à cet égard un rôle politique essentiel. Elle a donné aux nouvelles démocraties une chance de participer à la construction européenne, en accordant dès 1989 le statut d’invité spécial à toutes les assemblées législatives nationales des Etats européens non membres qui en ont fait la demande, puis en mettant en place en 1993 un mécanisme reconnu de suivi des obligations et engagements des Etats membres (Directive n° 488).

5.       En refusant une vision purement comptable, l’Assemblée ne cherche pas à se désolidariser de toute réforme et modernisation administrative du Conseil de l’Europe mais elle ne peut pas accepter la solution de facilité actuelle consistant à financer les besoins supplémentaires de la Cour et les effets en année pleine des décisions prises par le Comité des Ministres, par une diminution transversale et non réfléchie des crédits alloués à tous les autres secteurs d’activité de l’Organisation et à elle-même. Si cette tendance se confirme, cela entraînera des conséquences politiques très graves.

6.       L’Assemblée n’est pas convaincue que la politique actuelle de gains d’efficacité appliquée de manière transversale, en particulier dans les domaines de la traduction ou de l’interprétation, soit une bonne solution. En effet, sous le terme gain d’efficacité, il s’agit en fait de réductions nettes de crédits, qui conduiront inévitablement non seulement à une diminution de qualité linguistique des textes produits mais également à rompre l’équilibre entre les deux langues officielles de l’Organisation, au profit d’un unilinguisme non conforme au Statut du Conseil de l’Europe.7.       Le Conseil de l’Europe est une organisation politique et normative, dont l’essentiel des travaux pérennes concerne des jugements, conventions et recommandations, dont les traductions française et anglaise doivent être parfaitement concordantes afin d’éviter tout risque de mauvaise interprétation.

8.       L’apport intellectuel des fonctionnaires aux travaux du Conseil de l’Europe est primordial et représente une richesse qu’il convient de préserver. Il convient donc que la politique de salaires soit suffisamment attrayante pour éviter leur départ vers d’autres institutions publiques ou privées. Aussi l’Assemblée est-elle particulièrement attachée au maintien des conditions offertes par le système coordonné de salaires actuel qui, même s’il n’est pas parfait, est la meilleure garantie pour recruter et conserver du personnel international qualifié, indispensable au rayonnement des travaux de cette Organisation.

9.       L’Assemblée demande au Secrétaire Général, en tant que gestionnaire des crédits du Conseil de l’Europe, de distinguer dans une approche réformatrice, ce qui est du ressort du politique, ce qui appartient aux dépenses purement administratives et ce qui concerne le programme d’activités et en particulier :

9.1.       de respecter le principe de concertation préalable avec les organes et les instances politiques et judiciaires autres que le Comité des Ministres, en particulier lorsqu’il s’agit de leurs dépenses;

9.2.        de rendre compte de sa gestion passée et de sa vision politique et budgétaire à venir dans le cadre de son intervention annuelle devant l’Assemblée ;

10.        Enfin l’Assemblée invite les membres des délégations nationales :

10.1.       à interroger leurs autorités gouvernementales (Premier ministre, ministre des Affaires étrangères) sur leurs intentions quant au financement du Conseil de l’Europe ;

10.2.       à porter une attention particulière aux débats budgétaires sur l’engagement de leur Eét vis-à-vis du Conseil de l’Europe et, le cas échéant, défendre la contribution nationale aux budgets du Conseil de l’Europe ;

10.3.       à organiser - au moins une fois par an au sein de leur parlement respectif - un débat consacré plus particulièrement au Conseil de l’Europe et/ou à ses actions.

B.        Projet de recommandation

1.       A l’heure où le Conseil de l’Europe est à la croisée des chemins et doit faire face à un double enjeu - moderniser son fonctionnement et assumer la croissance de l’une de ses plus belles réussites (La Cour européenne des Droits de l'Homme) – l’implication des parlementaires est une nécessité. Le temps de l’action n’est plus aux seuls diplomates et aux seuls juges mais bien aux politiques.

2.       La crise que traverse actuellement le Conseil de l’Europe avec une politique budgétaire basée sur le strict respect d’une croissance zéro en termes réels et une demande en augmentation constante des ressources de la Cour, conduira inévitablement l’Organisation à un naufrage.

3.       C’est pourquoi l’Assemblée parlementaire considère le moment venu de mener un débat de fond sur la dimension politique du budget du Conseil de l’Europe à la lumière de la mise en œuvre des décisions prises par les chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe, lors du Troisième Sommet, tenu à Varsovie en mai 2005.

4.       Dans ce contexte, l’Assemblée s’interroge sur la sincérité de l’engagement pris par les chefs d’Etat et de gouvernement de respecter pleinement leurs obligations en tant que membres, quand elle voit le Comité des Ministres imposer le financement des dépenses supplémentaires liées au développement de La Cour européenne des Droits de l'Homme et autres décisions, par des économies obtenues d’une réduction importante des crédits affectés à d’autres secteurs d’activités, pourtant tout aussi prioritaires selon les décisions prises à Varsovie.

5.       Aussi, l’Assemblée souhaite rappeler au Comité des Ministres ses engagements tels qu’exprimés dans sa réponse à sa Recommandation 1693 (2005) sur la contribution de l’Assemblée parlementaire au 3^e Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe, tout en regrettant le peu de cas qu’il est fait à ses Recommandations 1728 (2005) sur les pouvoirs de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe en matière budgétaire et 1763 (2006) sur l’équilibre institutionnel au Conseil de l’Europe.

6.       En conséquence, l’Assemblée demande au Comité des Ministres de mettre à disposition du Conseil de l’Europe les fonds nécessaires pour traduire dans les faits les tâches et les priorités identifiées par le Sommet de Varsovie, ce qui implique que des ressources financières et autres soient allouées non seulement à La Cour européenne des Droits de l'Homme mais également à tous les autres secteurs dont les activités ont été reconnues comme prioritaires par ce Sommet.

7.       Par ailleurs, afin de mettre la politique budgétaire du Conseil de l’Europe en phase avec les décisions du 3^e Sommet, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres de reprendre à son compte les propositions figurant dans ses différents avis, à savoir :

7.1.       adopter un cadre budgétaire pluriannuel ;

7.2.       modifier les modalités de calcul des barèmes de contribution des Etats membres en vue d’accorder un poids plus important au produit intérieur brut ;

7.3.       étudier la possibilité de fixer une contribution obligatoire au budget payable par les Etats ayant le statut d’observateur, dont le montant serait à définir avec ces Etats ;

7.4.       sortir le budget de La Cour européenne des Droits de l'Homme du reste du budget ordinaire, tout en maintenant la Cour dans la structure budgétaire du Conseil de l’Europe ;

7.5.       établir des barèmes minimum de contributions des Etats membres pour couvrir au moins le coût administratif d’un juge à la Cour ;

7.6.       faire en sorte que les administrations concernées des Etats membres prennent à leur charge les frais de participation des experts nationaux aux réunions des différents comités intergouvernementaux ;

7.7.       associer l’Assemblée aux décisions budgétaires, tout particulièrement celles la concernant.

8.        Enfin, l’Assemblée encourage le Comité des Ministres, dans sa composition restreinte regroupant les Etats membres de la Banque de Développement du Conseil de l’Europe :

8.1.       à modifier les statuts de la Banque de Développement du Conseil de l’Europe, afin de lui permettre de contribuer financièrement à des programmes d’activités dans les domaines d’action de la banque entrant dans les priorités du Sommet de Varsovie;

8.2.       à prévoir que, pour certaines dépenses d’investissement, la Banque de Développement puisse accorder au Conseil de l’Europe des crédits à des taux avantageux.

C.        Exposé des motifs par M. Wille, rapporteur

1.       Le Conseil de l’Europe est la plus ancienne Organisation intergouvernementale et interparlementaire purement européenne ; elle a pour objectifs de défendre la démocratie, les droits de l’homme et l’Etat de droit tout en favorisant la mise en valeur de la diversité culturelle de l’Europe avec le souci de rechercher des solutions communes aux problèmes de société et d’œuvrer pour le développement de la stabilité démocratique sur le continent européen.

2.       Le Conseil de l’Europe traite de toutes les grandes questions de la société européenne, à l’exception des problèmes de défense. Ses domaines d’action sont vastes et couvrent les droits de l’homme, la coopération juridique, la démocratie et la bonne gouvernance, la cohésion sociale et la santé, l’éducation, la jeunesse, le sport ou encore la culture et le dialogue interculturel, ...

3.        Ses travaux conduisent à l’élaboration de conventions et d’accords européens qui constituent la base d’une harmonisation des législations nationales au sein des différents Etats membres tout en encourageant le progrès social et une meilleure intégration de ces Etats dans le processus de coopération paneuropéenne.

4.       Au mois de mai 2005, s’est tenu à Varsovie le 3^e Sommet des Chefs d’Etats et de gouvernement des Etats membres, en vue de définir les nouveaux objectifs et les priorités du Conseil de l’Europe à l’aube du 21^e siècle et au cours duquel un Plan d’action visant quatre objectifs principaux a été adopté :

• promouvoir les valeurs fondamentales communes : droits de l’homme, Etat de droit et démocratie ;

• renforcer la sécurité des citoyens ;

• construire une Europe plus humaine et plus inclusive ;

• développer la coopération avec les autres organisations et institutions internationales et européennes.

5.       Au cours de ce Sommet, une attention particulière a été portée à l’efficacité à long terme de la Convention européenne des droits de l’homme et du mécanisme de La Cour européenne des Droits de l'Homme. A cet égard, il convient de rappeler la décision prise lors de ce Sommet de mettre sur pied un Groupe de Sages chargé d’élaborer une stratégie globale en vue d’assurer l’efficacité durable du système de la Convention.

6.       Le Groupe de Sages a remis au mois de décembre 2006 ses conclusions au Comité des Ministres et au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe. Le constat est que, quelles que soient les mesures prises, le développement présent et futur de la Cour et de ses mécanismes pèsera de plus en plus lourd dans le budget du Conseil de l’Europe.

7.       À cette augmentation constante des besoins de la Cour s’ajoutent les frais récurrents de fonctionnement et les dépenses du personnel de l’ensemble de l’Organisation.

8.       Depuis plusieurs années, les Etats membres ont cherché à limiter leur engagement financier en appliquant une croissance zéro en termes réels au budget du Conseil de l’Europe. Si jusqu’en 2005, cette croissance zéro avait été limitée à tous les secteurs du Conseil de l’Europe, à l’exception de la Cour, qui avait reçu des ressources supplémentaires pour financer son développement, tel n’est plus le cas depuis 2006.

9.        En effet, le Comité des Ministres a pris la décision de financer, en partie, les besoins de la Cour à l’intérieur du Budget ordinaire, ce qui a conduit le Secrétaire Général à rechercher des économies sous forme de gains d’efficacité ou à opérer de réductions nettes de budget dans tous les autres secteurs de l’organisation (y compris l’Assemblée).

10.       D’autre part, pour la première fois en 2007 des postes ont été supprimés du tableau des emplois et le personnel du Conseil de l’Europe a également été mis à contribution, en se voyant dans l’obligation d’accepter une limitation imposée de l’ajustement salarial auquel il pouvait prétendre à la suite de l’adoption des recommandations du Comité de coordination des rémunérations. Dans ce contexte, Il est utile de rappeler que cet ajustement a été défini par les Etats membres pour le personnel de toutes les Organisations coordonnées¹ qui l’ont toutes accepté et appliqué sans réduction, à l’exception du Conseil de l’Europe.

11.       Cette volonté d’atténuer le coût financier, pour les Etats membres, de l’augmentation des ressources de La Cour européenne des Droits de l'Homme se confirme et elle conduira fatalement à faire porter durablement une partie de plus en plus importante du fardeau par toutes les principales entités administratives et par le personnel.

12.       L’Assemblée s’est montrée hostile à cette politique et, dans son avis n° 264 (2007), a demandé aux Etats membres de faire face à leurs responsabilités et de financer la totalité des besoins de La Cour européenne des Droits de l'Homme en dehors d’une croissance zéro en termes réels.

13       Il est, en effet, de plus en plus difficile de comprendre le décalage entre les orientations politiques du Conseil de l’Europe définies en 2005 à Varsovie par les chefs d’Etat et de gouvernement et les décisions budgétaires prises par ces mêmes Etats depuis lors.

14.       Les appels de l’Assemblée pour une prise de conscience ne semblent pas alerter outre mesure les Délégués des Ministres siégeant de façon permanente à Strasbourg. En revanche, le risque d’un naufrage de cette Organisation interpelle de plus en plus les membres de l’Assemblée, le personnel et la société civile.

15.       Aussi, seule une action concertée de l’ensemble des membres de l’Assemblée au niveau des parlements nationaux, et des représentants de la société civile, permettra de réveiller les consciences

16.       Dans ses avis sur les budgets du Conseil de l’Europe N° 259 (2006) et 264 (2007), l’Assemblée a proposé plusieurs pistes de réflexion pour essayer de sortir de l’impasse budgétaire dans laquelle se trouve le Conseil de l’Europe, à savoir :

16.1.       sortir le budget de La Cour européenne des Droits de l'Homme du reste du budget ordinaire, tout en maintenant la Cour dans la structure budgétaire du Conseil de l’Europe ;

16.2.       établir des barèmes minimum de contribution des Etats membres pour le budget ordinaire, pour couvrir au moins le coût administratif d’un juge ;

16.3.       modifier les modalités de calcul des barèmes² de contribution des Etats membres en vue        d’accorder un poids plus important au produit intérieur brut ;

16.4.       étudier la possibilité de fixer une contribution obligatoire au budget payable par les Etats ayant le statut d’observateur, dont le montant sera à définir avec ces Etats ;

16.5.       adopter un cadre budgétaire pluriannuel ;

16.6.Associer l’Assemblée aux décisions budgétaires.

17.       Si aucune mesure de relance n’est prise rapidement, la crédibilité internationale de cette institution sera gravement mise à mal et l’attraction pour des juristes et autre candidats performants, dont a cruellement besoin la Cour, ne jouera plus, privant ainsi l’Organisation de la matière grise indispensable à son rayonnement.

18.       C’est la raison pour laquelle, les membres de l’Assemblée doivent demander à leur gouvernement de définir clairement leurs intentions quant à l’avenir du Conseil de l’Europe. Si l’attachement de ces derniers à cette institution est réelle, Ils devront prendre l’engagement de fixer le montant du budget ordinaire du Conseil de l’Europe pour les années à venir en prenant comme point de départ le montant du budget ordinaire voté pour l’année en cours, augmenté du coût, en année pleine, des ajustements budgétaires liés aux décisions prises par leurs représentants (le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe), lors de l’adoption de ce budget.

19.       Les besoins supplémentaires de La Cour européenne des Droits de l'Hommee, tels que présentés par le Greffe de la Cour ainsi que les effets en année pleine des décisions prises par le Comité des Ministres en adoptant le budget 2007, représentent un montant correspondant à environ 2% du budget ordinaire du Conseil de l’Europe.

20.       Dans cette logique, l’augmentation globale pour les Etats membres, taux d’inflation non compris, devrait être de 2 % pour l’année 2008. En annexe figure un tableau indicatif montrant l’impact que pourrait représenter cette augmentation pour l’ensemble des 47 états membres. Cela représenterait pour les trois plus petits Etats, une augmentation moyenne hors inflation de 1 400 € et pour les cinq grands payeurs³ une augmentation moyenne hors inflation de 480 000 €.

21.        En ajoutant le taux d’inflation, retenu pour 2008, de 1,8 %, l’augmentation totale devient respectivement 3 250 € en moyenne pour les trois plus petits Etats et 1 070 000 € en moyenne pour les cinq grands payeurs.

ANNEXE

Tableau indicatif des contributions des 47 Etats membres

BO = Budget ordinaire

* * *

Commission chargée du rapport : Commission des questions économiques et du développement

Renvoi en commission : Doc. 11051; renvoi n° 3284 du 17/11/2005 et renvoi n° 3353 du 25/06/2006

Projets de résolution et de recommandation adoptés par la commission des questions économiques et du développement le 10 septembre 2007

Membres de la commission : M. Konstantinos Vrettos (Président), Mme Antigoni Papadopoulos (Vice-présidente), M. Márton Braun (Vice-président), Mme Doris Barnett (Vice-présidente), MM. Ruhi Açikgöz, Ulrich Adam, Hans Ager, Abdülkadir Ateş, Mme Veronika Bellmann, MM. Radu Mircea Berceanu, Akhmed Bilalov, Mme Guđfinna Bjarnadóttir, MM. Vidar Bjørnstad, Jaime Blanco, Luuk Blom, Pedrag Bošković, Luc Van den Brande, Patrick Breen, Han Ten Broeke, Gianpiero Carlo Cantoni, Erol Aslan Cebeci, Ivané Chkhartishvili, Valeriu Cosarciuc, Ignacio Cosidó Gutiérrez, Ioannis Dragassakis, Joan Albert Farré Santuré, Relu Fenechiu, Mme Urszula Gacek (remplaçant : M. Stanislaw Huskowski), MM. Carles Gasóliba i Böhm, Zahari Georgiev, Francis Grignon, Mme Azra Hadžiahmetović, MM. Nick Harvey (remplaçant : M. James Clappison), Norbert Haupert, Ivan Nikolaev Ivanov, Mme Danuta Jazłowiecka, M. Miloš Jevtić, Mme Nataša Jovanović, MM. Karen Karapetyan, Serhiy Klyuev, Albrecht Konečný, Anatoliy Korobeynikov, Oleksiy Kunchenko, Jean-Marie Le Guen, Harald Leibrecht, Mme Anna Lilliehöök, MM. Arthur Loepfe, Rune Lund, Gadzhy Makhachev (remplaçante : Mme Liudmila Pirozhnikova), David Marshall, Jean-Pierre Masseret, Ruzhdi Matoshi, Miloš Melčák, José Mendes Bota, Mircea Mereută, Attila Mesterházy, Neven Mimica, Gebhard Negele, Bujar Nishani, Mme Ganira Pashayeva, MM. Manfred Pinzger, Claudio Podeschi, Mme Tatiana Popova, MM. Jakob Presečnik, Jeffrey Pullicino Orlando, Maximilian Reimann, Mme Maria de Belém Roseira (remplaçant : M. Maximiano Martins), MM. Kimmo Sasi, Bernard Schreiner, Samad Seyidov, Mme Sabina Siniscalchi, M. Giannicola Sinisi, Mme Geraldine Smith, M. Christophe Spiliotis-Saquet, Mme Aldona Staponkienė, MM. Stanislav Stashevskyi, Vjaceslavs Stepanenko, Mme Ester Tuiksoo, MM. Oldřich Vojíř, Robert Walter, Paul Wille, Tadeusz Wita, Mme Maryam Yazdanfar.

NB : Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont imprimés en caractères gras

Chef du Secrétariat : M. Newman

Secrétaires de la Commission : Mme Ramanauskaite, M. de Buyer

¹ Conseil de l’Europe, OTAN, OCDE, UEO, ASE, Centre européen pour les prévisions météorologiques à moyen terme.

² Actuellement ce taux est une moyenne pondérée calculée en prenant 1fois le taux selon la population et 5 fois le taux selon le PIB

³ Les cinq grands payeurs sont l’Allemagne, la France, l’Italie, la Fédération de Russie et le Royaume-Uni, qui suite à un accord entre eux, se partagent environ 60% du budget ordinaire.