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Rapport | Doc. 12222 | 27 avril 2010
Le besoin urgent d’une réforme constitutionnelle en Bosnie- Herzégovine
Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi)
Résumé
L’Assemblée parlementaire a suivi de près l’évolution de la situation en Bosnie-Herzégovine depuis janvier 2010, notamment sous l’angle de la nécessité de modifier la Constitution pour exécuter l’arrêt juridiquement contraignant rendu par la Cour européenne des droits de l'homme en l’affaire Sejdic et Finci c. Bosnie-Herzégovine. L’Assemblée est sérieusement préoccupée par le fait que les initiatives prises par les autorités n’ont pas encore donné de résultats concrets.
L’Assemblée est pleinement consciente des implications que la tenue des élections générales d’octobre 2010 pourrait avoir, sur la base de règles contraires à la Convention européenne des droits de l'homme et à ses protocoles additionnels. Dans un tel cas, elle reviendra sur la question afin d’adopter la position politique qui s’imposera.
Dans l’intervalle, l’Assemblée encourage vivement les autorités de Bosnie-Herzégovine à ne pas perdre de temps et à lancer un processus institutionnalisé sérieux destiné à élaborer un ensemble complet de modifications constitutionnelles, conformément aux engagements pris par le pays lors de l’adhésion. Elle appelle les autorités nouvelles qui seront formées après les élections à faire de la mise en œuvre des engagements restants pris par le pays lors de l’adhésion, y compris de la réforme constitutionnelle, leur priorité politique.
A. Projet de résolution
(open)1. L’Assemblée parlementaire rappelle
sa Résolution 1701 (2010) sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Bosnie-Herzégovine, dans laquelle elle exhorte les principaux
acteurs de la scène politique à s’associer à un dialogue digne de
ce nom et constructif sur des propositions concrètes d’amendements
à la Constitution, afin d’adopter un ensemble complet de réformes,
éliminant notamment la discrimination constitutionnelle envers les
soi-disant « autres » et les membres des « peuples constituants »
ne résidant pas dans l’entité où leur groupe ethnique est largement
représenté, avant la convocation des élections législatives d’octobre
2010. L’Assemblée a suivi de près l’évolution de la situation en
Bosnie-Herzégovine depuis l’adoption de cette résolution, notamment
sous l’angle de la nécessité de modifier la Constitution avant les élections
pour exécuter l’arrêt juridiquement contraignant rendu par la Cour
européenne des droits de l'homme en l’affaire Sejdic
et Finci c. Bosnie-Herzégovine.
2. L’Assemblée constate avec beaucoup d’inquiétude que les initiatives
prises par les autorités n’ont pas encore donné de résultats concrets.
Bien qu’elle reste théoriquement possible, l’adoption de modifications
de la Constitution avant la convocation des élections semble assez
improbable. C’est pourquoi les élections législatives d’octobre
2010 risquent fort de se dérouler elles aussi selon des modalités
contraires à la Convention européenne des droits de l'homme et à
ses protocoles additionnels, ainsi qu’à l’arrêt de la Cour.
3. L’Assemblée rappelle que la Bosnie-Herzégovine n’a toujours
pas honoré plusieurs de ses principaux engagements : la révision
de la législation électorale ; l’élimination de la discrimination
constitutionnelle qui interdit aux « autres » et aux membres des
« peuples constituants » ne résidant pas dans l’entité où leur groupe
ethnique est largement représenté de se présenter aux élections
à la présidence de Bosnie-Herzégovine et à la Chambre des peuples ;
le renforcement des institutions de l’Etat. Malheureusement, l’Assemblée
note que, depuis 2006, très peu de progrès ont été faits dans la
mise en œuvre de ces engagements et d’autres. Cela est très décourageant,
dans la mesure où l’Assemblée a appelé à plusieurs reprises les
autorités de Bosnie-Herzégovine à accélérer les réformes et à honorer
les engagements restants.
4. Ainsi que cela est indiqué dans des résolutions précédentes
de l’Assemblée, l’absence de réforme constitutionnelle empêche l’aboutissement
de réformes indispensables dans les secteurs clés des institutions démocratiques,
de l’Etat de droit et des droits de l'homme, et ralentit la progression
du pays sur la voie de l’intégration euro-atlantique. Pour briser
le cycle de blocage et d’affrontement perpétuels, les autorités
de Bosnie-Herzégovine et les principaux acteurs de la scène politique
doivent assumer pleinement leurs responsabilités politiques, sortir
la réforme constitutionnelle de l’impasse actuelle et mettre en
œuvre aussi rapidement que possible les engagements pris lors de
l’adhésion qui n’ont pas encore été honorés.
5. L’Assemblée est pleinement consciente des implications que
pourraient avoir la non-exécution de l’arrêt Sejdic
et Finci avant les élections législatives d’octobre 2010
et la tenue de ces élections sur la base de règles contraires à
la Convention européenne des droits de l'homme et à ses protocoles
additionnels. Dans ce cas, elle reviendra sur la question afin d’adopter
la position politique qui s’imposera.
6. Dans l’intervalle, l’Assemblée encourage vivement les autorités
de Bosnie-Herzégovine à ne pas perdre de temps et à lancer, avant
les élections législatives d’octobre 2010, un processus institutionnalisé
sérieux destiné à élaborer un ensemble complet de modifications
constitutionnelles, conformément aux engagements pris par le pays
lors de l’adhésion, en tirant pleinement parti du savoir-faire et
des recommandations des experts de la Commission européenne pour
la démocratie par le droit (Commission de Venise). Il importe que des
experts juristes de Bosnie-Herzégovine soient largement associés
à ce processus institutionnalisé, qui doit être fondé sur un mandat
politique clair, afin que le processus aboutisse à une analyse complète
de toutes les propositions qui ont été faites et à l’élaboration
d’un ensemble de modifications concrètes qui puisse faire l’objet
d’un consensus parmi les principaux acteurs de la scène politique.
Il faudrait aussi organiser en temps utile des consultations appropriées
de la société civile. Ce processus devrait se poursuivre après les
élections et la formation de nouvelles autorités ; ces dernières
devraient faire de la mise en œuvre des engagements restants pris
par le pays lors de l’adhésion, y compris de la réforme constitutionnelle,
leur priorité politique.
7. En même temps, l’Assemblée souligne l’importance d’assurer
une pleine coopération entre la Bosnie-Herzégovine et le Conseil
de l’Europe et exhorte les autorités à nommer, aussi rapidement
que possible, des membres à la Commission de Venise ainsi qu’aux
autres organes de suivi du Conseil de l’Europe dans lesquels la
Bosnie-Herzégovine n’a pas encore de membres.
8. L’Assemblée appelle tous les partenaires internationaux et,
en particulier l’Union européenne, à soutenir pleinement le processus
institutionnalisé proposé pour l’élaboration des amendements constitutionnels,
afin d’accélérer l’avancement de la Bosnie-Herzégovine sur le chemin
de l’intégration euro-atlantique. Elle souligne l’importance de
la participation du Conseil de l’Europe au Sommet de l’Union européenne
pour les Balkans occidentaux, qui se tiendra le 2 juin 2010, afin
d’assurer des synergies appropriées avec des partenaires régionaux
et internationaux clés.
9. L’Assemblée décide de suivre de près le processus de réforme
constitutionnelle en Bosnie-Herzégovine et invite sa commission
de suivi à examiner régulièrement les progrès accomplis par les
autorités lors de ses prochaines réunions, en vue de proposer à
l’Assemblée d’autres mesures à prendre si la situation l’exige.
B. Projet de recommandation
(open)1. L’Assemblée parlementaire renvoie
à sa Résolution … (2010) sur le besoin urgent d’une réforme constitutionnelle
en Bosnie-Herzégovine, et recommande au Comité des Ministres :
1.1. de prendre cette résolution
en considération dans le cadre de sa propre procédure de rapports périodiques,
menée par le Groupe de rapporteurs sur la démocratie (GR-DEM) ;
1.2. d’apporter un soutien politique sans réserve au processus
institutionnalisé destiné à l’élaboration de modifications constitutionnelles,
que les autorités sont invitées à lancer sans plus tarder. Ce processus
devrait réunir des experts juristes de Bosnie-Herzégovine et viser
à analyser les diverses propositions de modifications qui ont été
faites et à élaborer un ensemble complet de modifications constitutionnelles,
nécessaires au respect par la Bosnie-Herzégovine des engagements
qu’elle n’a pas encore honorés ;
1.3. de concevoir un programme de coopération ciblé, avec la
participation de la Commission européenne pour la démocratie par
le droit (Commission de Venise) et en coopération avec les principaux
partenaires internationaux, de manière à faire bénéficier les experts
juristes de Bosnie-Herzégovine de l’essentiel du savoir-faire européen
et de conseils spécialisés, en fonction de leurs besoins ;
1.4. d’assurer que le Conseil de l’Europe soit représenté à
un niveau approprié au Sommet de l’Union européenne pour les Balkans
occidentaux qui se tiendra le 2 juin 2010.
C. Exposé des motifs par M. Sasi et Mme Woldseth, corapporteurs
(open)1. Avant-propos
1. Lors de sa réunion du 17 mars
2010, la commission de suivi a tenu un échange de vues avec les membres
de la délégation parlementaire de la Bosnie-Herzégovine au sujet
du suivi de la Résolution
1701 (2010) de l’Assemblée sur le fonctionnement des institutions
démocratiques en Bosnie-Herzégovine, sur la base des conclusions
de la visite effectuée dans ce pays par le Président de l’Assemblée
parlementaire du 1er au 3 mars 2010.
Les discussions ont porté essentiellement sur la mise en œuvre,
avant les élections législatives prévues en octobre 2010, de la
réforme constitutionnelle requise dans l’arrêt Sejdic et Finci c. Bosnie-Herzégovine de la Cour
européenne des droits de l’homme.
2. A la suite de cet échange de vues, la commission « a demandé
aux corapporteurs d’effectuer une visite d’information dans le pays
avant la partie de session d’avril 2010 de l’Assemblée et, en fonction
des conclusions des corapporteurs, a demandé au Président de la
commission de proposer au Bureau, au nom de la commission, la tenue
d’un débat d’urgence sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Bosnie-Herzégovine lors de la partie de session d’avril 2010
de l’Assemblée » 
.
.3. Sur la base de cette décision, nous nous sommes rendus en
Bosnie-Herzégovine les 12 et 13 avril 2010 pour y rencontrer les
membres des Collèges des deux Chambres de l’Assemblée parlementaire
de Bosnie-Herzégovine, les dirigeants de tous les groupes parlementaires
et les représentants de la communauté internationale. Nous remercions
l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine et le Représentant
spécial du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe à Sarajevo
pour leur aide précieuse dans l’organisation de ces réunions.
4. Au vu des conclusions de notre visite, nous avons adressé
une lettre au Président de la commission de suivi, M. Dick Marty,
pour lui recommander de demander la tenue d'un débat d'urgence sur
« le besoin urgent d’une réforme constitutionnelle en Bosnie-Herzégovine
» lors de la partie de session d’avril 2010 de l’Assemblée. Le 26 avril
2010, à la suite d’une recommandation du Bureau, l’Assemblée a décidé
d’organiser un débat d'urgence sur cette question et a renvoyé le
dossier à la commission de suivi. Conformément à la pratique habituelle
de la commission, nous avons été nommés d’office corapporteurs sur
cette question.
5. Le présent rapport comprend trois grandes parties : un rappel
des engagements pris par la Bosnie-Herzégovine lors de son adhésion
en matière de réforme constitutionnelle ; une synthèse des principaux développements
concernant cette réforme depuis l’adoption de la Résolution 1701 (2010) de l’Assemblée ; un aperçu des implications d’une absence
de réforme avant les élections et les répercussions éventuelles
au niveau de l’Assemblée, ainsi qu’à l’échelle du Conseil de l’Europe.
Pour conclure, nous formulerons quelques recommandations à l’intention
des autorités de Bosnie-Herzégovine.
2. Bref récapitulatif des engagements pris par la Bosnie-Herzégovine lors de son adhésion en matière de réforme constitutionnelle
6. La Bosnie-Herzégovine a adhéré
au Conseil de l’Europe en 2002. A cette occasion, les autorités
ont volontairement contracté un certain nombre d’engagements, en
plus des obligations statutaires générales entraînées par l'adhésion
à l'Organisation. Ces engagements spécifiques ont été définis sur
la base de l’Avis 234 (2002) de l’Assemblée.
7. En ce qui concerne les institutions étatiques et la réforme
électorale, l’Assemblée soulignait dans son Avis 234 (2002) que « les institutions d’Etat devront être renforcées,
aux dépens des institutions existant au niveau des entités, le cas
échéant par une révision de la Constitution » (paragraphe 4).
8. Parallèlement, toujours selon l’Avis 234 (2002), les autorités de la Bosnie-Herzégovine s’engageaient
à « revoir la loi électorale, dans un délai d’un an, avec l’aide
de la Commission pour la démocratie par le droit (Commission de
Venise) et à la lumière des principes du Conseil de l’Europe, aux
fins d’amendement, le cas échéant » (paragraphe 15.iv.b).
9. Dans les résolutions qu’elle a adoptées ultérieurement, l’Assemblée
a appelé à plusieurs reprises les autorités de la Bosnie-Herzégovine
à mettre en œuvre une réforme constitutionnelle pour atteindre deux grands
objectifs :
- premièrement, la réforme constitutionnelle doit permettre de réviser les dispositions électorales afin de « mettre un terme à la discrimination constitutionnelle de tous ceux qui n’appartiennent pas à l’un des trois peuples constitutifs » (Résolution 1383 (2004) de l’Assemblée, paragraphe 3) ;
- deuxièmement, le fonctionnement des institutions au niveau de l’Etat doit être amélioré en vue de « créer un Etat moderne et fonctionnel » (Résolution 1383 (2004) de l’Assemblée, paragraphe 8).
10. Après le rejet, en avril 2006, à deux voix près, de ce que
l’on avait appelé « l’ensemble des propositions d’avril » d’amendements
constitutionnels, l’Assemblée a tenu un débat d’urgence et adopté
la Résolution 1513 (2006), dans laquelle elle adressait un certain nombre de recommandations
concrètes aux autorités. Ses principales demandes portaient sur
l’adoption d’une nouvelle Constitution avant le mois d’octobre 2010,
afin :
- « de remplacer le dispositif de représentation ethnique par une représentation fondée sur le principe de citoyenneté, notamment en mettant un terme à la discrimination constitutionnelle envers les "autres" » (paragraphe 20.1) ;
- « de définir des processus décisionnels efficaces et rationnels, qui ne soient pas sacrifiés au principe de la participation des représentants de chaque peuple constitutif à toutes les décisions » (paragraphe 20.2) ; et
- « de revoir l’organisation territoriale de l’Etat et son découpage en entités, cantons et municipalités, ainsi que la répartition des compétences entre l’Etat et les niveaux inférieurs, afin de renforcer l’efficacité et la viabilité du système » (paragraphe 20.3).
11. A la suite d’une discussion sur un rapport de suivi général
concernant le respect des obligations et engagements de la Bosnie-Herzégovine
en septembre 2008, l’Assemblée a rappelé ses demandes précédentes
dans sa Résolution 1626
(2008) et exhorté tous les acteurs politiques nationaux à « relancer le dialogue sur les diverses propositions
de réforme immédiatement après l’élection locale d’octobre 2008,
en étroite coopération avec la Commission européenne pour la démocratie
par le droit (Commission de Venise), afin d’élaborer et d’adopter
une nouvelle Constitution avant octobre 2010 » (paragraphe 8).
12. En l’absence d’une réforme constitutionnelle à la fin de l’année
2009, l’Assemblée a organisé un débat sur le fonctionnement des
institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine lors de sa partie
de session de janvier 2010 et adopté la Résolution 1701 (2010), dans laquelle elle s’est dite « sérieusement
préoccupée par l’absence de progrès de la réforme constitutionnelle » (paragraphe 5).
13. L’Assemblée a également pris note de l’arrêt rendu par la
Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Sejdic et Finci c. Bosnie-Herzégovine (requêtes nos 27996/05
et 34836/06), et noté qu’il était urgent de mettre en œuvre une
réforme constitutionnelle au cours des prochains mois pour que les
élections d’octobre 2010 puissent être organisées conformément à
la Constitution révisée et respectant les normes de la Convention
européenne des droits de l'homme. L’Assemblée a ainsi appelé l’ensemble
des acteurs de la scène politique nationale à « s’associer
pleinement à un dialogue digne de ce nom et constructif sur des propositions
concrètes d’amendements à la Constitution dans le droit-fil des
recommandations de la Commission de Venise de 2005, afin d’adopter
un ensemble de réformes en temps opportun pour les élections législatives
de 2010 qui devraient être organisées conformément à la Constitution
révisée » (paragraphe 9).
3. Principaux développements concernant la réforme constitutionnelle depuis l’adoption de la Résolution 1701 (2010) de l’Assemblée
3.1. Au niveau national
3.1.1. Adoption du Plan d’action pour l’exécution de l’arrêt dans l’affaire Sejdic et Finci
14. Le 11 février 2010, le Conseil
des ministres de la Bosnie-Herzégovine a chargé le ministère de
la Justice d'élaborer un plan d’action pour l’exécution de l’arrêt
susmentionné, en coordination avec le ministère des Droits de l'homme
et des Minorités ainsi que le ministère des Affaires civiles. Ce
plan d’action a été examiné par le Conseil des ministres le 4 mars,
puis approuvé par l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine. Il
prévoyait la création d’un groupe de travail de 13 membres, composé
des membres du Conseil des ministres et des représentants des groupes
parlementaires et des groupes ethniques à l’Assemblée parlementaire
de Bosnie-Herzégovine. Ce groupe de travail était chargé de préparer
des amendements à la Constitution avant le 29 mars 2010, qui devaient
être examinés et approuvés par le Conseil des ministres avant le
1er avril 2010. Il devait ensuite préparer
des amendements au Code électoral avant le 15 avril 2010.
15. Le plan d’action a été transmis au Comité des Ministres du
Conseil de l’Europe, qui a entamé le processus de contrôle de l’exécution
de l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdic
et Finci c. Bosnie-Herzégovine.
16. Nous notons que tous les partis politiques représentés à l’Assemblée
parlementaire de Bosnie-Herzégovine ont participé au groupe de travail.
Tous ont fait des propositions d’amendement. Cependant, sur le fond,
les propositions variaient considérablement. En particulier, le
Parti de l’action démocratique (SDA) a présenté les amendements
« Butmir I » du 19 octobre 2009 à titre de paquet d'amendements
constitutionnels visant à exécuter l’arrêt Sejdic
et Finci et à renforcer le fonctionnement des institutions
étatiques. Le parti HDZ de Bosnie-Herzégovine a présenté une autre
série d’amendements en faveur d’une réforme approfondie, qui s’inspiraient
également des propositions de Butmir mais suggéraient d’autres modalités
pour l’élection de la Présidence (élection indirecte d’un Président
et de deux Vice-présidents parmi les membres de la Chambre des Représentants,
les candidats étant nommés par la Chambre des Peuples) et une composition
modifiée et élargie de la Chambre des Peuples. L’Alliance des sociaux-démocrates
indépendants (SNSD) estimait qu’une élection indirecte des membres
de la Présidence parmi les membres de la Chambre des Représentants
était inacceptable. Elle a déposé une proposition nettement moins
ambitieuse visant simplement à éliminer la discrimination qui s’exerce
lors des élections à la Présidence et à la Chambre des Peuples à
l’égard des « autres » et des représentants des peuples constituants
qui ne résident pas dans l’entité où leur communauté est largement
représentée. Le Parti démocratique serbe (SDS) a lui aussi proposé
une série d’amendements « a minima »
dont l’objectif est seulement d’éliminer la discrimination qui s’exerce
lors des élections à la Présidence et à la Chambre des Peuples à
l’égard des « autres » et des représentants des peuples constituants
qui ne résident pas dans l’entité où leur communauté est largement
représentée. Le parti HDZ 1990 a présenté un mémorandum indiquant
les grands axes sur lesquels devraient s’appuyer les amendements
constitutionnels (en particulier élection indirecte des membres
de la Présidence, validation constitutionnelle des pouvoirs transférés
par les Entités à l’Etat, modification des modalités de prise de décision
au sein de la Chambre des Peuples, notamment, sur des questions
de protection des intérêts nationaux vitaux, renforcement de l’Assemblée
parlementaire et du Conseil des ministres, ajout d’une disposition
sur l’intégration dans l’Union européenne).
17. Le Parti pour la Bosnie-Herzégovine (SBiH) a lancé sa propre
initiative avant même la création du groupe de travail. Sa proposition
visait à ajouter un membre à la Présidence (le quatrième), qui serait
élu au nom des « autres » ; en outre, trois délégués supplémentaires
nommés par le groupe des « autres » viendraient compléter la Chambre
des Peuples. Cette proposition a été rejetée par la Commission permanente des
affaires juridiques et constitutionnelles de l’Assemblée parlementaire
de Bosnie-Herzégovine et ne fait plus l’objet de discussions.
18. L’adoption du plan d’action et la création du groupe de travail
laissaient entrevoir de bonnes choses au départ, mais nous estimons
que les principaux acteurs n’ont pas sérieusement tenté de négocier
une proposition qui aurait pu susciter un consensus dans le groupe
de travail. En fait, ce dernier ne s’est réuni que trois fois et
les partis politiques participants ont présenté des propositions
qui, dans certains cas, étaient diamétralement opposées (par exemple
élection directe/indirecte des membres de la Présidence). Nous aurions
espéré des consultations plus intenses entre les membres, ainsi
que certains travaux d’élaboration d’amendements concrets. Nous
estimons par conséquent que la création du groupe de travail a en
fait été une occasion manquée.
19. En vertu du Code électoral de Bosnie-Herzégovine, les élections
ont lieu la première semaine d’octobre de l’année électorale. Elles
doivent être convoquées six mois avant le jour du scrutin. Dans
ce contexte, la date limite pour adopter des amendements constitutionnels
(puis harmoniser le Code électoral avec les nouvelles dispositions
constitutionnelles) correspond à la dernière semaine de mai 2010.
20. En conséquence, dans la mesure où le groupe de travail n’est
pas parvenu à se mettre d’accord sur le moindre amendement et où
les principaux acteurs semblent avoir des positions extrêmement
divergentes qui ne laissent pas la moindre place à un consensus,
la possibilité de voir adopter des amendements constitutionnels
avant la convocation des élections législatives paraît quasiment
inexistante. Il est très probable que le scrutin d'octobre 2010
en Bosnie-Herzégovine soit une nouvelle fois tenu selon les normes contraires
à la Convention européenne des droits de l'homme et de ses protocoles
additionnels, ainsi qu’à l’arrêt obligatoire de la Cour dans l’affaire Sejdic et Finci.
3.1.2. Proposition de reporter les élections législatives ou de réduire le délai entre leur convocation et leur déroulement
21. Récemment, certains acteurs
ont avancé l’idée de réviser le Code électoral pour repousser la
date des élections (de quelques mois) ou réduire le délai légal
entre la convocation des élections et le jour du scrutin . Nous ne sommes
pas convaincus qu'il s’agisse d’une bonne initiative.
. Nous ne sommes
pas convaincus qu'il s’agisse d’une bonne initiative.22. Tout d’abord, en vertu des normes européennes, les Etats membres
doivent éviter de modifier la législation électorale six mois avant
le scrutin, afin de ne pas porter atteinte à la crédibilité et à
la stabilité du système électoral . Ensuite, le fait de réduire
le délai entre la convocation des élections et le jour du scrutin peut
poser de nombreux problèmes techniques à l’administration électorale,
liés à la nécessité de mener un certain nombre d’activités obligatoires
pour garantir le bon déroulement des élections. Enfin, nous ne pensons pas
qu’un délai supplémentaire permettrait de parvenir à des amendements
à la Constitution et au cadre électoral, étant donné que les principaux
acteurs, comme nous l’avons vu, ne semblent pas prêts à s’engager dans
de véritables négociations avant les élections.
. Ensuite, le fait de réduire
le délai entre la convocation des élections et le jour du scrutin peut
poser de nombreux problèmes techniques à l’administration électorale,
liés à la nécessité de mener un certain nombre d’activités obligatoires
pour garantir le bon déroulement des élections. Enfin, nous ne pensons pas
qu’un délai supplémentaire permettrait de parvenir à des amendements
à la Constitution et au cadre électoral, étant donné que les principaux
acteurs, comme nous l’avons vu, ne semblent pas prêts à s’engager dans
de véritables négociations avant les élections.23. En tout état de cause, pour modifier le délai concernant la
convocation et/ou la tenue des élections législatives, il faudrait
adopter des amendements au Code électoral. Cela nécessiterait un
vote dans les deux Chambres du Parlement. Un tel vote exigerait
une volonté politique et un large consensus entre les principaux acteurs,
car l’adoption d’une loi au Parlement requiert le vote des Entités dans
les deux Chambres et peut donner lieu à une procédure relative aux
intérêts nationaux vitaux à
la Chambre des Peuples.
dans
les deux Chambres et peut donner lieu à une procédure relative aux
intérêts nationaux vitaux à
la Chambre des Peuples.3.2. Au niveau international
3.2.1. Mesures prises par les institutions du Conseil de l’Europe
24. Lors de leur 1078e réunion
sur les droits de l’homme (DH) (2-4 mars 2010), les Délégués des
Ministres du Conseil de l’Europe ont examiné l’exécution par les
autorités de Bosnie-Herzégovine de l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdic et Finci. Dans la décision
adoptée, les Délégués des Ministres ont rappelé l’engagement pris par
la Bosnie-Herzégovine de revoir la loi électorale dans un délai
d’un an à la lumière des principes de la Convention, avec l’aide
de la Commission de Venise, et de la réviser le cas échéant ; ont
rappelé que le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire
ont régulièrement demandé aux autorités de Bosnie-Herzégovine de
mettre la Constitution en conformité avec les exigences de la Convention
européenne des droits de l’homme et de veiller à ce que toute personne
appartenant au groupe dit des « autres » se voit donner la possibilité
effective de se présenter aux élections à la présidence ou à la
Chambre des peuples ; et ont vivement encouragé les autorités de
Bosnie-Herzégovine à redoubler d’efforts en vue d’éliminer la discrimination
existante contre les « autres », en prenant en considération les
avis de la Commission de Venise dans le cadre de l’élaboration des
mesures à prendre. Les Délégués des Ministres ont également décidé
de reprendre l’examen de cette question lors de leur 1086e réunion
(DH), en juin 2010 .
.25. En même temps, il y a lieu de mentionner que, lors de leur
1081e réunion, le 31 mars 2010, les Délégués des
Ministres ont décidé d’inscrire à l’ordre du jour de la 120e session
ministérielle (qui se tiendra le 11 mai 2010) le sujet d’actualité
politique suivant : « Rôle stratégique et responsabilité du Conseil
de l’Europe : la Bosnie-Herzégovine » . Nous nous félicitons de cette
initiative qui va dans le sens des recommandations de l’Assemblée
contenues dans la Recommandation
1894 (2010) sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Bosnie-Herzégovine .
. Nous nous félicitons de cette
initiative qui va dans le sens des recommandations de l’Assemblée
contenues dans la Recommandation
1894 (2010) sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Bosnie-Herzégovine .26. Du 1er au 3 mars 2010, le président
de l’Assemblée parlementaire s’est rendu en visite officielle en Bosnie-Herzégovine
et a rencontré tous les grands acteurs de la scène politique en
vue de faciliter le dialogue concernant les modifications à apporter
à la Constitution et leur adoption, afin que les élections législatives d’octobre
2010 se déroulent conformément aux principes de la Convention européenne
des droits de l’homme et de ses protocoles additionnels. Lors de
ces entretiens, le président de l’Assemblée a indiqué que « la Bosnie-Herzégovine
doit procéder d’urgence à une vaste révision de sa Constitution,
mais dans un premier temps, avant les élections d’octobre, il convient
de modifier au minimum les dispositions qui empêchent certains citoyens
de se porter candidat aux élections à la présidence et à la Chambre
des peuples ». Il a ajouté que « le pays doit au plus vite aller
de l’avant, en s’appuyant sur des institutions opérationnelles qui
répondent aux préoccupations ordinaires des citoyens ».
27. Après la visite du président, la Commission de suivi de l’Assemblée
a eu, le 17 mars 2010, un échange de vues avec les membres de la
délégation de Bosnie-Herzégovine auprès de l’Assemblée et a donné
pour instruction aux corapporteurs d’effectuer une visite d’information
dans le pays afin de faire le point sur l’avancement de la réforme
constitutionnelle. Dans le cadre de cette visite, qui a eu lieu
les 12 et 13 avril, nous avons rencontré les dirigeants de tous
les groupes politiques des deux Chambres de l’Assemblée parlementaire,
ainsi que les membres des Collèges des deux Chambres.
28. Lors de ces rencontres, nous avons souligné la nécessité absolue
de garantir l’exécution de l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdic et Finci avant les élections.
Nous avons fait valoir que l’adoption des indispensables modifications
« minimales » de la Constitution avant la tenue du scrutin pourrait
ouvrir la voie à la mise en œuvre d’une réforme globale après les
élections, afin de respecter l’engagement d’améliorer le fonctionnement des
institutions de l’Etat souscrit après l’adhésion du pays.
29. Lors de nos réunions avec les dirigeants des groupes parlementaires,
nous avons examiné les diverses propositions d’amendements présentées
dans le cadre du groupe de travail (voir paragraphe 16 ci-dessus). Ces
échanges de vues nous ont donné l’impression que les principaux
acteurs politiques n’étaient pas prêts à s’engager dans une négociation
constructive au sujet des modifications à apporter à la Constitution
avant les élections. En même temps, nous avons noté que tous ont
fait part de leur volonté de reprendre le débat sur une réforme
constitutionnelle immédiatement après les élections d’octobre 2010.
30. D’une manière générale, nous sommes arrivés à la conclusion
que la volonté politique de procéder à une réforme constitutionnelle
avant les élections fait défaut. Ceci est d’autant plus décevant
que ce n’est pas la première fois que nous sommes confrontés à cette
situation en Bosnie-Herzégovine. Il est grand temps que les principaux
acteurs politiques endossent leurs responsabilités politiques. Les
droits de l’homme, l’intégration européenne et la prospérité ne
sont pas donnés gratuitement. Ceux qui se proposent d’atteindre
ces objectifs doivent travailler dur pour traduire ces aspirations
en actions concrètes.
3.2.2. Initiatives lancées par les principaux partenaires internationaux
31. Le 22 janvier 2010, le commissaire
européen à l’élargissement a adressé à M. Nikola Spiric, président du
Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine, un courrier lui demandant
des informations concernant les mesures prises par les autorités
en vue d’exécuter l’arrêt de la Cour. Ce point est particulièrement
important car l’abolition de la discrimination constitutionnelle
contre les « autres » est une condition de la mise en œuvre de l’Accord
de stabilisation et d’association (ASA).
32. Dans ce contexte, le Comité directeur du Conseil de mise en
œuvre de la paix (PIC SB) a fait observer dans son communiqué du
25 février 2010 que, s’il n’est pas donné suite sans délai à l’arrêt
rendu récemment par la Cour européenne des droits de l’homme, les
élections à venir se dérouleront dans des conditions incompatibles
avec la Convention européenne des droits de l’homme, ce qui pourrait
avoir une incidence sur l’ASA. Il s’est par ailleurs félicité des
premières mesures prises par les autorités de Bosnie-Herzégovine
en vue de modifier la Constitution et les a exhortées à achever
ce processus à temps pour les prochaines élections, en soulignant
que de nouveaux changements constitutionnels devraient améliorer
le fonctionnement politique du pays et favoriser ses aspirations.
33. Parallèlement à ces initiatives, la présidence espagnole de
l’Union européenne et les Etats-Unis n’ont pas ménagé leurs efforts
pour tenter de susciter un consensus entre les principaux acteurs
politiques au sujet de la réforme constitutionnelle. Le ministre
espagnol des Affaires étrangères, M. Miguel Angel Moratinos, et
le sous-secrétaire d’Etat américain, M. Jim Steinberg, se sont rendus
en Bosnie-Herzégovine les 6 et 7 avril pour s’entretenir avec les
principaux acteurs politiques, dans le but de donner une impulsion
à la réforme constitutionnelle et de renforcer la détermination
des dirigeants bosniaques à avancer sur la voie de l’intégration
au sein des structures euro-atlantiques. Pendant cette visite, le
principe d’une déclaration des principaux acteurs politiques concernant
leur attachement à la poursuite de la réforme constitutionnelle
après les élections aurait été débattu. Cependant, rien n’indique
qu’il sera donné suite à cette proposition. M. Moratinos a en outre
annoncé que la présidence espagnole de l’Union européenne organiserait
une conférence sur les Balkans occidentaux en juin 2010. Cette conférence
devrait, entre autres, tracer la voie sur laquelle les dirigeants
bosniaques vont engager le pays après les élections législatives
d’octobre 2010.
4. Absence de réforme constitutionnelle avant les élections législatives d’octobre 2010 et implications possibles au niveau de l’Assemblée et d’autres organes du Conseil de l’Europe
4.1. Surveillance par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe de l’exécution de l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdic et Finci
34. Aux termes de l’article 46
de la Convention européenne des droits de l’homme, les Hautes Parties contractantes
s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans
les litiges auxquels elles sont parties. L’arrêt définitif de la
Cour est transmis au Comité des Ministres qui en surveille l’exécution.
35. Selon les Règles du Comité des Ministres, une affaire ne peut
pas être ajournée pendant plus de six mois et reste inscrite à l’ordre
du jour du Comité des Ministres tant que ce dernier n’est pas satisfait
de la pleine exécution de l’arrêt. Le Comité des Ministres peut
également décider d’examiner une affaire soumise à sa surveillance
sur une base plus régulière, c’est-à-dire plus de deux fois par
an. Le 3 mars 2010, le Comité des Ministres a ainsi décidé de reprendre
l’examen de l’affaire Sejdic et Finci, qui
était déjà inscrite à l’ordre du jour de sa réunion de juin .
.36. L’exécution d’un arrêt peut impliquer a) le paiement de l’indemnisation
accordée et des frais et dépens, b) l’adoption de mesures individuelles
(telles la réouverture de la procédure pénale en cas de procès inéquitable
ou la restitution de biens) et c) l’adoption de mesures générales
afin de prévenir de nouvelles violations similaires à l’avenir.
Comme indiqué dans notre rapport sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Bosnie-Herzégovine (voir doc.
12112 et addendum), les mesures générales appropriées à prendre
pour exécuter l’arrêt rendu par la Cour dans cette affaire exigent
d’adopter des amendements aux dispositions constitutionnelles régissant
les élections à la présidence et à la Chambre des peuples, ainsi
que de revoir les dispositions correspondantes du Code électoral.
37. Si le Comité des Ministres n’est pas satisfait des progrès
accomplis pour exécuter l’arrêt, il peut diffuser des déclarations
publiques ou adopter des résolutions intérimaires .
.38. Il est à noter que, même si cela a parfois pris des années,
tous les arrêts rendus par la Cour durant les 50 dernières années
ont toujours été exécutés.
39. Bien évidemment, dans ce rapport nous ne pouvons pas prendre
position pour le Comité des Ministres. Nous continuerons à suivre
de près les développements sur ce front.
4.2. Implications possibles pour l’Assemblée de la non-exécution de l’arrêt Sejdic et Finci
4.2.1. Observation des élections générales d’octobre 2010
40. Selon sa pratique habituelle,
l’Assemblée devrait normalement observer les élections générales
qui se tiendront en octobre 2010, sous réserve de la réception d’une
invitation des autorités.
41. Dans le dernier rapport d’observation des élections, l’Assemblée
a noté que « la manière dont, le 1er octobre
2006, les élections générales en Bosnie-Herzégovine ont été menées,
a d’une façon générale été conforme aux normes du Conseil de l’Europe.
Cela étant, en raison des restrictions constitutionnelles au droit d’éligibilité
fondées sur l’appartenance ethnique, ces élections ont une nouvelle
fois enfreint les dispositions du Protocole n° 12 à la Convention
européenne des droits de l’homme et les engagements du Conseil de l'Europe » .
. 42. Comme indiqué précédemment, dans ses résolutions sur le respect
des obligations et engagements de la Bosnie-Herzégovine et sur le
fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine, l’Assemblée
a, à deux reprises, demandé instamment aux autorités de remédier
à ce problème et de mettre fin à la discrimination constitutionnelle
envers les « autres » avant les élections législatives d’octobre
2010.
43. Si aucun amendement à la Constitution n’est adopté avant la
date limite de convocation des élections (première semaine de mai
2010, selon le Code électoral de la Bosnie-Herzégovine), les élections
générales de 2010 se dérouleront, une nouvelle fois, en violation
de la Convention européenne des droits de l’homme et de ses protocoles
additionnels ainsi que de l’arrêt rendu par la Cour européenne des
droits de l’homme dans l’affaire Sejdic
et Finci. L’Assemblée se verrait alors contrainte de
réitérer son appréciation et les recommandations formulées depuis
2006.
4.2.2. Pouvoirs des membres de la délégation de la Bosnie-Herzégovine auprès de l’Assemblée devant être désignés après les élections générales d’octobre 2010
44. Selon le Règlement de l’Assemblée
parlementaire, la Bosnie-Herzégovine devra désigner une nouvelle délégation
auprès de l’Assemblée à l’ouverture de la partie de session de l’Assemblée
de janvier 2011, ou à tout autre moment dans un délai de six mois
suivant les élections générales d’octobre 2010. La nouvelle délégation
se composera de membres de la Chambre des représentants et de délégués
à la Chambre des peuples, élus sur la base des résultats des élections
législatives d’octobre 2010.
45. Alors que les membres de la Chambre des représentants sont
élus au suffrage libre, égal et universel selon un système de représentation
proportionnelle, les délégués à la Chambre des peuples sont élus
sur la base d’une procédure indirecte. Selon l’article IV, § 1 de
la Constitution de Bosnie-Herzégovine, la Chambre des peuples comprend
15 délégués, dont deux tiers émanent de la Fédération (cinq Croates
et cinq Bosniaques) et un tiers de la Republika Srpska (cinq Serbes).
Les délégués de la Fédération sont élus par la Chambre des peuples
de la Fédération tandis que ceux de la Republika Srpska sont élus
par l’Assemblée nationale de la Republika Srpska.
46. Il s’ensuit de l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdic et Finci qu’en l’absence
d’une modification des dispositions constitutionnelles actuelles,
l’élection ultérieure des délégués à la Chambre des peuples se fera selon
des modalités qui emportent violation de l’article 14 (interdiction
de toute discrimination dans la jouissance des droits protégés par
la Convention et ses protocoles additionnels) combiné à l’article
3 (droit à des élections libres) du Protocole n° 1 à la Convention
européenne des droits de l’homme. Par conséquent, la légitimité
démocratique des membres de la délégation de Bosnie-Herzégovine
auprès de l’Assemblée pourrait être mise en question.
4.2.3. Implications possibles de l’immobilisme en matière de réforme constitutionnelle au regard des engagements et obligations de la Bosnie-Herzégovine envers le Conseil de l’Europe
47. Comme indiqué précédemment,
de même que dans les rapports antérieurs de l’Assemblée, le renforcement
des institutions de l’Etat (y compris la mise en œuvre d’une réforme
constitutionnelle) et l’élimination de la discrimination constitutionnelle
contre les « autres » dans les procédures d’élection à la présidence
et à la Chambre des peuples constituent des engagements post-adhésion
essentiels qui n’ont pas encore été tenus.
48. Au cours des quatre premières années d’appartenance au Conseil
de l’Europe, les autorités bosniaques et les principaux acteurs
de la scène politique se sont efforcés de s’acquitter de ces engagements
(efforts couronnés par la préparation d’un train d’amendements constitutionnels,
dit « paquet d’avril »). Cependant, depuis 2006, les progrès accomplis
sur ce front sont limités, voire inexistants .
.49. Dans ce contexte, on pourrait soutenir qu’il y a des motifs
de croire que l’absence de réforme constitutionnelle et la tenue
des élections de 2010 selon les dispositions constitutionnelles
existantes, discriminatoires, pourraient être considérées comme
représentant « une violation grave des principes fondamentaux du
Conseil de l’Europe » ainsi qu’un « manque de respect persistant
des obligations et engagements [du pays] ». Conformément au Règlement
de l’Assemblée, ceci peut donner lieu à la non-ratification des
pouvoirs d’une délégation nationale auprès de l’Assemblée ou à la
ratification des pouvoirs, assortie de la privation ou de la suspension,
applicable aux membres concernés de la délégation, de l’exercice de
certains des droits de participation ou de représentation aux activités
de l’Assemblée et de ses organes (article 8 du Règlement).
50. En dernier recours, le manque de respect persistant par un
pays des obligations et engagements contractés peut conduire l’Assemblée
à adopter une recommandation adressée au Comité des Ministres, lui demandant
d’engager l’action prévue par l’article 8 du Statut du Conseil de
l’Europe (paragraphe
12 de la Résolution 1115
(1997) sur la création d’une commission de l’Assemblée pour
le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil
de l’Europe).
(paragraphe
12 de la Résolution 1115
(1997) sur la création d’une commission de l’Assemblée pour
le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil
de l’Europe).5. Remarques conclusives et recommandations
51. Comme nous l’avons vu ci-dessus,
il ressort de notre examen que les chances de parvenir, avant les élections
générales d’octobre 2010, à un accord politique de dernière minute
concernant la réforme constitutionnelle et l’exécution de l’arrêt Sejdic et Finci sont extrêmement
minces. Si les élections d’octobre 2010 se déroulent en violation
de la Convention européenne des droits de l’homme et de ses protocoles additionnels
ainsi que de l’arrêt de la Cour, la question de la légitimité démocratique
des membres de la présidence et des délégués à la Chambre des peuples
va se poser. Au vu de cette situation, l’Assemblée ne peut que souligner,
une fois de plus, que la Bosnie-Herzégovine ne met pas en œuvre
les principaux engagements post-adhésion subsistants ni les résolutions
ultérieures de l’Assemblée relatives au respect des obligations
et engagements et au fonctionnement des institutions démocratiques.
En outre, dans l’éventualité d’une observation des élections générales
de 2010, elle devrait de nouveau examiner cette question et pourrait décider
de prendre toutes mesures appropriées, si la situation l’exige.
52. Le but de la procédure de suivi de l’Assemblée est d’appuyer
les changements démocratiques et d’aider les Etats membres du Conseil
de l’Europe à s’acquitter de leurs engagements et obligations. Les
sanctions ne constituent pas un instrument dans ce cadre, tant qu’une
action positive peut être exercée. Par conséquent, dans l’esprit
d’une coopération constructive et de l’appui que nous entendons
apporter, nous recommandons instamment aux autorités de Bosnie-Herzégovine
de lancer sans délai, en tout état de cause avant les élections
d’octobre 2010, un processus institutionnalisé de préparation d’amendements
constitutionnels, dans le respect des engagements post-adhésion
subsistants et de l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Sejdic et Finci.
53. Ce processus doit être mené à deux niveaux : premièrement,
les autorités (le Conseil des ministres comme l’Assemblée parlementaire)
devraient fournir l’assise politique et un mandat pour l’élaboration
de diverses options possibles en vue d’une vaste réforme constitutionnelle,
dans le respect des recommandations de la Commission de Venise ;
deuxièmement, il conviendrait de créer une équipe spéciale, regroupant
des experts juridiques nationaux de premier plan, afin de préparer
la justification de la réforme, d’analyser les diverses propositions
existantes, et de déposer un ensemble d’amendements concrets à même
de générer un consensus parmi les principaux acteurs politiques.
Ce processus devrait se poursuivre après les élections et la formation
de nouvelles autorités ; ces dernières devraient faire de la mise
en œuvre des engagements restants pris par le pays lors de l’adhésion,
y compris de la réforme constitutionnelle, leur priorité politique.
54. L’Assemblée devrait suivre ce processus très étroitement et
prendre en compte ses résultats dans le suivi des obligations et
engagements post-adhésion de la Bosnie-Herzégovine. Elle devrait
examiner les avancées réalisées sur ce front à l’occasion de l’une
de ses futures parties de session, par exemple en avril ou en juin
2011.
55. En même temps, elle devrait appeler le Comité des Ministres
à appuyer pleinement ce processus et, le cas échéant, à mettre en
œuvre, en lien avec les autorités nationales, un programme de coopération
spécifique en vue de donner, si nécessaire, un avis ciblé et une
expertise européenne aux experts nationaux participant à la préparation
des propositions d’amendement.
Commission chargée du rapport: commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (commission de suivi)
Renvoi en commission: Résolution 1115 (1997)
Projet de résolution adopté à l’unanimité par la commission le 27 avril 2010
Membres de la commission : M. Dick Marty (Président), Mme Josette Durrieu (1ère Vice-Présidente), M. Pedro Agramunt Font de Mora (2e Vice-Président), Mme Karin S. Woldseth (3e Vice-Présidente), M. Aydin Abbasov, M. Francis Agius, M. Miloš Aligrudić, Mme Meritxell Batet Lamaña, M. Ryszard Bender, M. József Berényi, Mme Anne Brasseur, M. Patrick Breen, Mme Lise Christoffersen, M. Boriss Cilevičs, M. Georges Colombier, M. Telmo Correia, M. Joseph Debono Grech, M. Juris Dobelis, M. Mátyás Eörsi, Mme Mirjana Ferić-Vac, M. Axel Fischer, Mme Pernille Frahm, M. György Frunda, M. Giuseppe Galati, M. Jean-Charles Gardetto, M. Andreas Gross, M. Michael Hagberg, M. Michael Hancock, M. Davit Harutyunyan, Mme Olha Herasym’yuk, M. Andres Herkel, M. Serhiy Holovaty, M. Michel Hunault, Mme Sinikka Hurskainen, M. Kastriot Islami, M. Mladen Ivanić, M. Zmago Jelinčič Plemeniti, M. Michael Aastrup Jensen, M. Miloš Jevtić, M. Tomáš Jirsa, Mme Corien W.A. Jonker, M. Guiorgui Kandelaki, M. Haluk Koç, Mme Katerina Konečná, M. Jaakko Laakso, M. Terry Leyden, M. Göran Lindblad, Mme Kerstin Lundgren, M. Pietro Marcenaro, M. Bernard Marquet, M. Frano Matušić, M. Miloš Melčák, Mme Nursuna Memecan, M. Jean-Claude Mignon, M. João Bosco Mota Amaral, M. Adrian Năstase, Mme Elsa Papadimitriou, M. Dimitrios Papadimoulis, Mme Vassiliki Papandreou, M. Alexander Pochinok, Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. Christos Pourgourides, M. John Prescott, Mme Mailis Reps, M. Andrea Rigoni, M. Ilir Rusmali, M. Armen Rustamyan, M. Indrek Saar, M. Kimmo Sasi, M. Samad Seyidov, M. Leonid Slutsky, M. Yanaki Stoilov, M. Christoph Strässer, M. Björn von Sydow, Mme Chiora Taktakishvili, M. Zhivko Todorov, Mr Øyvind Vaksdal, M. Egidijus Vareikis, M. José Vera Jardim, M. Piotr Wach, M. Robert Walter, M. David Wilshire, Mme Renate Wohlwend, Mme Gisela Wurm, M. Andrej Zernovski.
N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en gras
Secrétariat de la commission : Mme Nachilo, M. Klein, Mme Trévisan, M. Karpenko