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A. Projet
de résolution
(open)
Rapport | Doc. 12711 | 15 septembre 2011
La demande de statut de Partenaire pour la démocratie auprès de l’Assemblée parlementaire présentée par le Conseil national palestinien
Commission des questions politiques et de la démocratie
Résumé
Le rapport offre un aperçu de la situation institutionnelle et politique dans les Territoires palestiniens. Il conclut que la demande du Conseil national palestinien (CNP) est conforme, à la fois sur la forme et sur le fond, aux exigences définies à l’article 60 du Règlement de l’Assemblée parlementaire. Par conséquent, il propose d’octroyer le statut de Partenaire pour la démocratie au Conseil national palestinien.
En même temps, le rapport souligne la nécessité pour les Palestiniens de continuer et d’approfondir les réformes en vue de consolider les institutions démocratiques, l’Etat de droit et le respect des droits de l’homme. Il spécifie les critères qui sont d’une importance clé dans ces domaines.
Il invite le CNP à désigner une délégation parmi ses membres démocratiquement élus et propose que l’Assemblée fasse, dans un laps de temps de deux ans, le bilan des progrès réalisés dans la mise en œuvre des engagements politiques contractés par le CNP et les réformes politiques et institutionnelles.
A. Projet
de résolution 
(open)1. En adoptant la Résolution
1680 (2009) sur la création d'un statut de «Partenaire
pour la démocratie» auprès de l’Assemblée parlementaire, l’Assemblée
parlementaire a décidé de créer un nouveau statut pour la coopération
institutionnelle avec les parlements des Etats non membres des régions
voisines qui souhaitent bénéficier de l’expérience de l’Assemblée
en matière de renforcement de la démocratie et participer au débat politique
sur les enjeux communs dépassant les frontières européennes. Un
nouvel article 60 du Règlement de l’Assemblée, énonçant les conditions
et les modalités d’octroi de ce statut, dont les engagements politiques que
le parlement concerné doit officiellement contracter, est entré
en vigueur en janvier 2010.
2. L’Assemblée considère que, en mentionnant explicitement dans
la Résolution 1680 (2009) la
possibilité pour le Conseil législatif palestinien de demander à
obtenir le statut de Partenaire pour la démocratie, elle indiquait
aussi implicitement que l’obtention d’un tel statut est indépendante
de la reconnaissance d’un Etat palestinien.
3. Dès septembre 2009, le président du Conseil national palestinien
(CNP) avait exprimé son intérêt pour l’obtention de ce statut et,
après que l’Assemblée se fut prononcée sur la recevabilité d’une
demande en ce sens en octobre 2010, le président du Conseil national
palestinien a présenté la demande officielle du Conseil national
palestinien en vue de l’obtention du statut de Partenaire pour la
démocratie de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe le
3 novembre 2010.
4. L’Assemblée prend note que, dans sa lettre, conformément aux
exigences stipulées par l’article 60.2 du Règlement, le président
du Conseil national palestinien réaffirme que «les valeurs que défend
le Conseil national palestinien sont identiques à celles du Conseil
de l’Europe, à savoir la démocratie pluraliste et paritaire, l’Etat
de droit et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales»,
et s’engage:
4.1. à «poursuivre
les efforts pour sensibiliser les autorités publiques et les principaux
acteurs de la vie politique et de la société civile au besoin d’avancer
dans la discussion sur les questions concernant l’abolition de la
peine de mort et pour encourager les autorités concernées à maintenir
le moratoire de fait sur les exécutions mis en place depuis 2005;
4.2. à «s’appuyer pleinement, dans [ses] travaux institutionnels
et législatifs, sur l’expérience de l’Assemblée parlementaire du
Conseil de l’Europe ainsi que sur l’expertise de la Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), l’Autorité
nationale palestinienne disposant déjà du statut d’observateur auprès
de la Commission de Venise»;
4.3. à «poursuivre les efforts pour créer les conditions favorables
à la tenue d’élections libres, équitables et transparentes, conformément
aux standards internationaux pertinents»;
4.4. «encourager la participation égale des femmes et des hommes
à la vie publique et à la vie politique»;
4.5. à «inciter les autorités compétentes de l’Autorité nationale
palestinienne à adhérer aux conventions et accords partiels pertinents
du Conseil de l’Europe pouvant être signés et ratifiés par des Etats
non membres, en particulier ceux traitant des droits de l’homme,
de l’Etat de droit et de la démocratie»;
4.6. à «informer régulièrement l’Assemblée des progrès réalisés
dans la mise en œuvre des principes du Conseil de l’Europe».
5. L’Assemblée estime, par conséquent, que la demande du Conseil
national palestinien satisfait aux conditions formelles énoncées
dans son Règlement.
6. L’Assemblée est consciente des fortes attentes suscitées au
sein de la société palestinienne à tous les niveaux – partis politiques,
syndicats, organisations des droits de l’homme, organisations de
femmes, universités, communautés religieuses et autres – par la
possibilité pour le Conseil national palestinien de devenir un Partenaire
pour la démocratie de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe.
L’obtention de ce statut est considérée comme une incitation importante
à poursuivre le développement de la démocratie, de l’Etat de droit
et de la protection des droits de l’homme dans les Territoires palestiniens.
7. L’Assemblée rappelle que les élections présidentielles de
2005 et les élections parlementaires de 2006 dans les Territoires
palestiniens ont toutes deux été observées par l’Assemblée qui a
jugé qu’elles s’étaient déroulées de façon libre et équitable. L’Assemblée
note aussi que de nouvelles élections présidentielle et parlementaires
sont prévues avant juin 2012.
8. L’Assemblée note que des progrès importants ont été accomplis
dans les parties des Territoires palestiniens placées sous le contrôle
de l’Autorité nationale palestinienne en vue du développement d’un système
judiciaire indépendant et d’une lutte efficace contre la corruption,
et en faveur de la transparence publique.
9. La poursuite du développement des valeurs fondamentales promues
par le Conseil de l’Europe dans les Territoires palestiniens est
fortement entravée par le fait que la plus grande partie de ces
territoires demeure sous occupation militaire israélienne. Tout
progrès en vue d’une résolution pacifique du conflit israélo-palestinien
ouvrirait de nombreuses possibilités nouvelles de développer et
renforcer la démocratie, l’Etat de droit et la protection des droits
de l’homme dans les Territoires palestiniens.
10. A un moment où les populations de plusieurs pays arabes et
méditerranéens expriment clairement la volonté de jouir des droits
politiques et sociaux fondamentaux, l’Assemblée juge important que
les Palestiniens, ainsi que leurs institutions politiques émergentes,
restent fermement sur la voie de la transformation démocratique.
11. L’Assemblée se félicite de l’engagement du Conseil national
palestinien à mener des réformes constitutionnelles, institutionnelles,
politiques et légales approfondies et invite les autorités nationales
à s’appuyer pleinement sur l’expertise du Conseil de l’Europe et
à s’inspirer des normes du Conseil de l’Europe dans la mise en œuvre
de ces réformes. Elle se réjouit également de l’annonce d’une réconciliation
entre les autorités de Cisjordanie et de la bande de Gaza. Elle
est d’avis que le statut de Partenaire pour la démocratie offre
un cadre adéquat au renforcement de la participation du Conseil
national palestinien au processus des réformes.
12. A cet égard, l’Assemblée considère que les questions spécifiques
ci-dessous présentent une importance essentielle aux fins du renforcement
de la démocratie, de l’Etat de droit et du respect des droits de l’homme
et des libertés fondamentales dans les Territoires palestiniens:
12.1. la conclusion rapide des négociations
en vue de la formation d’un gouvernement d’unité nationale et la
fixation de dates acceptables par tous en vue des élections présidentielles, parlementaires
et locales;
12.2. la tenue de ces élections conformément aux normes internationales
pertinentes dans l’ensemble des Territoires palestiniens;
12.3. l’adoption de mesures concrètes et significatives au regard
des trois demandes mises en avant par le Quartet: s’abstenir de
toute violence, reconnaître le droit de l’Etat d’Israël à exister
et respecter l’ensemble des accords signés par les représentants
palestiniens pendant les dernières années;
12.4. la réforme de l’organisation du Conseil national palestinien
afin d’en faire, dans la plus grande mesure possible, un organe
démocratiquement élu;
12.5. la promotion active de l’égalité des chances entre les
femmes et les hommes dans la vie politique et la vie publique; la
lutte contre toutes les formes de discrimination (en droit et en
pratique) fondées sur le sexe; la garantie de l’égalité effective
entre les femmes et les hommes, y compris en ce qui concerne les
mariages interreligieux et le droit successoral et, si nécessaire,
l’initiation d’un processus de révision de la législation; la lutte
contre toutes les formes de violence sexiste;
12.6. l’abolition de la peine de mort dans le Code pénal, en
allant au-delà du moratoire de fait sur les exécutions mis en place
– au moins en Cisjordanie – depuis 2005;
12.7. le rejet du terrorisme et la lutte ouverte contre lui;
12.8. la libération du soldat Gilad Shalit;
12.9. l’interruption de toute introduction illégale d’armes
dans la bande de Gaza et en Cisjordanie;
12.10. l’acceptation et la mise en œuvre effective des instruments
internationaux pertinents dans le domaine des droits de l’homme,
y compris la coopération pleine et entière avec les mécanismes spéciaux
des Nations Unies et la mise en œuvre des recommandations issues
de l’Examen périodique universel des Nations Unies;
12.11. la garantie de la liberté et du pluralisme des médias;
12.12. l’éradication et la prévention de la torture et des traitements
inhumains ou dégradants à l’égard des personnes placées en détention;
la lutte contre l’impunité des crimes de torture et de mauvais traitements;
12.13. l’amélioration des conditions de détention, conformément
aux normes et standards des Nations Unies dans le domaine des prisons;
les conditions dans lesquelles le soldat israélien Gilad Shalit
est détenu depuis 2006 sont particulièrement inacceptables;
12.14. la lutte contre le racisme, la xénophobie et toutes les
formes de discrimination;
12.15. la lutte contre la corruption;
12.16. le renforcement de la démocratie locale et régionale;
12.17. la garantie du plein respect de la liberté de conscience,
de religion et de conviction, y compris le droit de changer de religion;
12.18. la garantie et la promotion de la liberté d’association
et de réunion pacifique.
13. L’Assemblée attend de l’Autorité nationale palestinienne qu'elle
adhère en temps voulu aux conventions et accords partiels pertinents
du Conseil de l’Europe, en particulier à ceux traitant des droits
de l’homme, de l’Etat de droit et de la démocratie, conformément
à l’engagement exprimé dans la lettre du 3 novembre 2010 du président
du Conseil national palestinien.
14. L’Assemblée appelle le Conseil national palestinien à renforcer
sa contribution à la résolution du conflit israélo-palestinien,
conformément aux résolutions pertinentes du Conseil de sécurité
des Nations Unies et comme souligné dans les résolutions pertinentes
de l’Assemblée.
15. En outre, l’Assemblée attend des Palestiniens qu'ils s’efforcent
d’obtenir le règlement des litiges internationaux par des moyens
pacifiques, conformément à la Charte des Nations Unies.
16. Notant que le Conseil national palestinien a réitéré sa détermination
à assurer la pleine mise en œuvre des engagements politiques énoncés
à l’article 60.2 du Règlement et acceptés par lettre de son président
le 3 novembre 2010, l’Assemblée décide:
16.1. d’accorder le statut de Partenaire pour la démocratie
au Conseil national palestinien à compter de l’adoption de la présente
résolution;
16.2. d’inviter le Conseil national palestinien à désigner,
parmi ses membres démocratiquement élus, une délégation Partenaire
pour la démocratie comprenant trois représentants et trois suppléants
et composée conformément à l’article 60.4 du Règlement de l’Assemblée.
17. L’Assemblée considère que l’obtention de progrès sur la voie
des réformes est le but principal du Partenariat pour la démocratie
et que ces progrès doivent servir de référence pour évaluer l'efficacité
de ce partenariat.
18. C’est pourquoi elle décide d’examiner, au plus tard deux ans
à compter de l’adoption de la présente résolution, les progrès accomplis
dans la mise en œuvre des engagements politiques pris par le Conseil national
palestinien, ainsi qu’à l’égard des questions spécifiques mentionnées
plus haut au paragraphe 12.
19. L’Assemblée souligne l’importance d’élections libres et équitables
en tant que pierre angulaire d’une véritable démocratie. Ainsi,
s’attend-elle à être invitée à observer les élections parlementaires
dans les Territoires palestiniens, et ceci dès les élections générales
qui devraient avoir lieu avant juin 2012.
20. L’Assemblée est persuadée que l’octroi du statut de Partenaire
pour la démocratie au Conseil national palestinien permettra d’intensifier
la coopération entre les Palestiniens et le Conseil de l’Europe
et de favoriser l’adhésion, en temps voulu, de la Palestine aux
conventions du Conseil de l’Europe. C’est pourquoi elle invite le
Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, en coordination, le cas
échéant, avec l’Union européenne, à mobiliser l’expertise de l’Organisation,
y compris celle de la Commission de Venise, pour contribuer à la
pleine mise en œuvre des réformes démocratiques dans les Territoires
palestiniens.
B. Exposé des motifs, par M. Kox, rapporteur
(open)1. Introduction
1. En juin 2009, l’Assemblée parlementaire a adopté
la Résolution 1680 (2009) sur
la création d’un statut de «Partenaire pour la démocratie» auprès
de l’Assemblée parlementaire ,
dans laquelle elle a décidé «de créer un nouveau statut pour la
coopération institutionnelle avec les parlements des Etats non membres
des régions voisines qui souhaitent bénéficier de l’expérience de
l’Assemblée en matière de renforcement de la démocratie et participer
au débat politique sur les enjeux communs dépassant les frontières
européennes», en appelant le nouveau statut «Partenaire pour la
démocratie» et en indiquant que les parlements nationaux de l’ensemble
des Etats du sud de la Méditerranée et du Proche-Orient participant
au Processus de Barcelone-Union pour la Méditerranée (y compris
le Conseil législatif palestinien) et des Etats d’Asie centrale
participant à l'Organisation pour la sécurité et la coopération
en Europe (OSCE) pourraient demander le statut de Partenaire pour
la démocratie auprès de l’Assemblée.
,
dans laquelle elle a décidé «de créer un nouveau statut pour la
coopération institutionnelle avec les parlements des Etats non membres
des régions voisines qui souhaitent bénéficier de l’expérience de
l’Assemblée en matière de renforcement de la démocratie et participer
au débat politique sur les enjeux communs dépassant les frontières
européennes», en appelant le nouveau statut «Partenaire pour la
démocratie» et en indiquant que les parlements nationaux de l’ensemble
des Etats du sud de la Méditerranée et du Proche-Orient participant
au Processus de Barcelone-Union pour la Méditerranée (y compris
le Conseil législatif palestinien) et des Etats d’Asie centrale
participant à l'Organisation pour la sécurité et la coopération
en Europe (OSCE) pourraient demander le statut de Partenaire pour
la démocratie auprès de l’Assemblée. 2. Dans cette résolution, l’Assemblée réaffirme sa ferme volonté
de développer la coopération avec les régions voisines en tant que
moyen de consolider les transformations démocratiques et de promouvoir
la stabilité, la bonne gouvernance, le respect des droits de l’homme
et l’Etat de droit, comme exprimé notamment dans plusieurs recommandations
et résolutions.
3. A la suite de l’adoption de la Résolution 1680 (2009), un nouvel
article 60 énonçant les conditions et modalités d’octroi du statut
de Partenaire pour la démocratie a été inséré dans le Règlement
de l’Assemblée. L’article 60.2 précise en particulier les engagements
politiques formels à prendre par le parlement concerné lorsqu’il
demande à obtenir le statut de Partenaire pour la démocratie. En
outre, l’article 60.1 prévoit la possibilité pour l’Assemblée de
définir, le cas échéant, des conditions spécifiques à satisfaire
par le parlement concerné avant ou après l’octroi du statut.
4. En juillet 2009, la Résolution
1680 (2009) a été transmise au Conseil législatif palestinien
(CLP) par le Président de l’Assemblée.
5. En septembre 2009, le président du Conseil national palestinien
(CNP) a écrit au Président de l’Assemblée en se réjouissant de l’adoption
de la Résolution 1680
(2009). Il a confirmé officiellement à l’Assemblée parlementaire
«le désir et la volonté [du CNP] de participer à l’ambitieux projet
du Partenariat pour la démocratie afin de continuer à travailler
à la réalisation de ses engagements, tels que définis dans la résolution
précitée de l’Assemblée».
6. En mai 2010, le Secrétaire Général du CLP a écrit au Président
de l’Assemblée en indiquant que la Commission des blocs parlementaires,
qui représente les divers groupes politiques du Conseil législatif palestinien,
«soutient fermement la demande du Conseil national palestinien (CNP)
d’obtenir le statut de Partenaire pour la démocratie auprès de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe ».
7. Il a en outre indiqué que le CNP est l’institution parlementaire
qui représente tous les Palestiniens, l’organe parlementaire de
l’Organisation de libération de la Palestine (OLP), seul représentant
légitime du peuple palestinien, universellement reconnu au sein
des Nations Unies ainsi que dans d’autres institutions comme l’Union
interparlementaire (UIP), l’Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne
(APEM) et les institutions interparlementaires arabes, islamiques
et non alignées. Il a également déclaré que le CLP est une chambre
du CNP et que tous les membres du CLP sont automatiquement membres
du CNP.
8. En juin 2010, le Bureau de l’Assemblée a décidé qu’en cas
de réception d’une demande officielle du Conseil national palestinien
pour l’obtention du statut de Partenaire pour la démocratie, il
considérerait cette demande comme recevable. Cette décision s’appuyait
notamment sur le fait que le CNP est représenté au sein de, ou entretient
des relations avec, l’Union interparlementaire, l’Assemblée parlementaire
euro-méditerranéenne, l’Assemblée parlementaire de la Méditerranée
(APM) et l’Union interparlementaire arabe (UIPA).
9. L’Assemblée a ratifié cette décision le 4 octobre 2010 en
approuvant le rapport d’activité à ce sujet et, le 7 octobre, le
président du CNP et le secrétaire général du CLP ont tous deux été
informés de cette décision et de la possibilité, par conséquent,
pour le CNP de déposer une demande officielle sur la base des dispositions
de l’article 60 du Règlement de l’Assemblée.
10. Par lettre du 3 novembre 2010 au président de l’Assemblée,
le président du Conseil national palestinien a présenté la demande
officielle du CNP pour l’obtention du statut de Partenaire pour
la démocratie de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe
(voir annexe). Il s’agissait de la deuxième demande de ce type,
après celle présentée par le Parlement marocain plus tôt dans l’année.
11. Lors de sa réunion du 14 décembre 2010, le Bureau a décidé
de transmettre cette demande à la commission des questions politiques
pour rapport, ainsi qu’à la commission des questions juridiques
et des droits de l’homme et à la commission sur l’égalité des chances
pour les femmes et les hommes pour avis.
12. Le 26 janvier 2011, j’ai été nommé rapporteur par la commission
des affaires politiques.
13. Dans son rapport sur la demande d’obtention du statut de Partenaire
pour la démocratie de l’Assemblée parlementaire présentée par le
parlement du Maroc, M. Luca Volontè, rapporteur, a défini comme
suit l’objet de sa mission:
- vérifier si la demande officielle du Parlement du Maroc contient les engagements formels prévus à l’article 60.2;
- voir si ces engagements correspondent à la réalité et, par conséquent, si le statut peut être octroyé;
- évaluer si des conditions spécifiques, à remplir par le Parlement du Maroc avant l’octroi du statut, doivent être énoncées;
- déterminer les domaines dans lesquels de nouvelles réformes sont le plus nécessaires et devraient être au centre du processus d’examen et de suivi à l’avenir.
14. J’approuve cette définition et je me suis efforcé de faire
de même à l’égard de la demande présentée par le Conseil national
palestinien.
2. Visite d’information (21-26 mars 2011)
15. J’ai effectué une visite d’information dans les Territoires
palestiniens du 21 au 26 mars 2011.
16. A Ramallah, j’ai rencontré le Premier ministre, le ministre
des Affaires étrangères, le ministre de la Justice, le ministre
de l’Education et de l’Enseignement supérieur, le ministre des Questions
féminines et le ministre des Prisonniers et des Détenus. J’ai aussi
pu m’entretenir avec le président du Conseil national palestinien,
avec des représentants des partis politiques siégeant au sein du
Conseil législatif palestinien et des membres du Conseil qui prennent
part aux réunions de la commission des questions politiques, ainsi qu'avec
le chef du Département des relations internationales du Comité exécutif
de l’Organisation de libération de la Palestine et le secrétaire
général du comité exécutif.
17. J’ai également rencontré des représentants des syndicats palestiniens,
de l’Union des femmes, de la société civile, des organisations des
droits de l’homme, des organisations de prisonniers et des médias palestiniens.
J’ai en outre rendu visite à la Commission électorale centrale palestinienne,
au Bureau central de la statistique, à l’Office d’audit et de contrôle,
à la Commission anticorruption, à la Commission sur la radiodiffusion
et au chef du Haut-Conseil judiciaire.
18. J’ai également rencontré l’Union des municipalités, plusieurs
maires dont ceux de Ramallah, Tulkarem et Doha, et le gouverneur
de Ramallah et d’Al-Biereh. Je me suis rendu au Patriarcat catholique
romain à Deir Al, où j’ai eu un échange de vues avec le père Faisal
Hajjazin. Je me suis aussi entretenu avec des représentants des
universités palestiniennes lors d’une réunion à l’université de
Beir Zeit. A Jérusalem, j’ai rencontré un représentant de la mission
de l’Union européenne.
19. A la fin de ma visite d’information, j’ai rencontré le président
Abbas et l’ai invité à venir à Strasbourg pour informer l’Assemblée
de ses nouvelles propositions en vue de la réconciliation avec le
Hamas et de la possibilité de tenir des élections parlementaires
et présidentielles plus tard dans l’année. Le Président Mahmoud
Abbas s’est déclaré vivement intéressé à venir à Strasbourg pour
s’adresser à l’Assemblée.
20. La visite d’information avait été très bien organisée par
M. Kreisheh, secrétaire général du CLP, et son équipe, et, en général,
mes interlocuteurs étaient convenablement informés du Conseil de
l’Europe et du statut de Partenaire pour la démocratie. Ils étaient
tous favorables à la demande du CNP. Nombre d’entre eux, en particulier
les représentants des organisations des droits de l’homme, considéraient
le statut de Partenaire pour la démocratie comme un facteur d’incitation
important pour poursuivre le développement de la démocratie, de
l’Etat de droit et de la protection des droits de l’homme dans les
Territoires palestiniens.
3. Bref aperçu historique
21. Située en un emplacement stratégique entre la Syrie,
l’Egypte, et l’Arabie saoudite, et berceau des religions monothéistes,
la région a une longue et tumultueuse histoire en tant que carrefour
culturel, religieux, politique et commercial. La présence de l’homme
dans la région est attestée depuis au moins 500 000 ans, la civilisation
y étant apparue peu après les premières cités-Etats de Mésopotamie.
Depuis cette époque, la région a été dominée par de nombreux peuples
différents, parmi lesquels les anciens Egyptiens, les Cananéens,
les anciens Israélites, les Assyriens, les Babyloniens, les anciens
Grecs, les Romains, les Byzantins, le califat arabe sunnite, le
califat fatimide chiite, les Croisés, les Ayyoubides, les Mamelouks,
les Ottomans, les Britanniques et les Israéliens et Palestiniens
de l’époque moderne.
22. La correspondance Hussein-McMahon au sujet de la création
d’un Etat arabe, la Déclaration Balfour de 1917 en faveur de «la
création en Palestine d’un foyer national pour le peuple juif dans
le respect des droits des communautés non juives existantes» et
l’accord secret Sykes-Picot de mai 1916 ont été à l’origine de la décision
de diviser la région en mandats de la Société des Nations confiés
respectivement à la France et à la Grande-Bretagne lors de la Conférence
de paix de Paris en 1919 et du Traité de Versailles.
23. En 1936, la Commission britannique Peel a recommandé de diviser
la Palestine entre les Arabes et les Juifs.
24. Peu après la seconde guerre mondiale, les Nations Unies ont
adopté le Plan de partition de 1947 qui divisait la Palestine sous
mandat britannique entre les populations arabe et juive. En novembre
1947, l’Agence juive, y compris les Juifs palestiniens, a accepté
le plan qui a été rejeté par les Etats arabes.
25. Le 14 mai 1948, David Ben Gourion a déclaré l’indépendance
de l’Etat d’Israël. Une guerre, appelée «Guerre d’indépendance» (Milhemet Ha'azmaut) par les Israéliens
et «Catastrophe» (Nakba) par
les Palestiniens, a alors commencé. Les armées d’Egypte, d’Irak,
de Jordanie, du Liban et de Syrie ont déclaré la guerre à l’Etat
d’Israël nouvellement créé. Pendant les combats, un important échange
de population a eu lieu dans la région: environ 700 000 Arabes palestiniens
se sont enfuis ou ont été expulsés des zones contrôlées par les
Israéliens et un nombre comparable de Juifs ont été déplacés et
expulsés des pays arabes.
26. Les forces israéliennes sont allées au-delà des frontières
fixées par le Plan de partition des Nations Unies pour contrôler
18 % supplémentaires du territoire de la Palestine mandataire. Ce
qui restait des territoires alloués au futur Etat arabe dans le
Plan de partition des Nations Unies a été annexé par la Jordanie (Cisjordanie)
ou placé sous contrôle militaire égyptien (bande de Gaza).
27. En juin 1967, les forces israéliennes sont intervenues contre
l’Egypte, la Syrie et la Jordanie pendant ce qu’on a appelé la Guerre
des six jours. Au terme de cette guerre, l’armée israélienne avait
pris le contrôle de la Cisjordanie, de la bande de Gaza, du Golan
et de la péninsule du Sinaï en les plaçant sous occupation militaire
israélienne.
28. Israël avait aussi expulsé les forces arabes de Jérusalem-Est,
qui était fermée aux Juifs pendant la période antérieure sous contrôle
jordanien. Israël a annexé Jérusalem-Est comme faisant partie de
la capitale de l’Etat d’Israël mais cette décision n’a pas été acceptée
au niveau international.
29. Le Conseil de sécurité des Nations Unies a alors adopté la Résolution 242 reposant
sur la formule «des territoires pour la paix» qui appelait Israël
à se retirer des territoires occupés en 1967 en échange de la cessation
de tout état de belligérance de la part des Etats susmentionnés
membres de la Ligue arabe.
30. La Guerre du Kippour de 1973 n’a pas modifié la situation.
Israël a seulement restitué la péninsule du Sinaï à l’Egypte dans
le cadre des Accords de paix de Camp David en 1978.
31. La première Intifada palestinienne contre l’occupation par
Israël a duré de 1987 à 1993. De nouveaux efforts pour un processus
de paix en vue de la résolution du conflit israélo-palestinien ont
été menés lors de la Conférence de Madrid de 1991.
32. Lors d’une réunion tenue à Alger en novembre 1988, le CNP
a adopté une Déclaration d’indépendance qui proclame l’Etat de Palestine
sur la base de la Résolution
181 des Nations Unies. Cette déclaration s’accompagnait
d’un appel à négociations sur la base de la Résolution 242 du Conseil de sécurité
des Nations Unies.
33. A la suite de l’accord de paix historique signé à Oslo en
1993 entre les Palestiniens et Israël («Accords d’Oslo»), qui accordait
aux Arabes palestiniens un contrôle limité sur certaines parties
de la Cisjordanie et de la bande de Gaza par le biais de l’Autorité
palestinienne, et d’autres négociations plus détaillées, les propositions
en vue de la création d’un Etat palestinien se sont intensifiées.
Peu après, en 1994, est intervenue la signature du Traité de paix
israélo-jordanien.
34. Après quelques années pendant lesquelles les négociations
ont été interrompues et relancées plusieurs fois, une nouvelle Intifada
a été lancée contre l’occupation israélienne en septembre 2000 à
la suite de l’échec des négociations de Camp David le mois précédent.
Appelés Intifada Al-Aqsa, ces événements se sont caractérisés par
l’utilisation d’attentats-suicide à la bombe par les Palestiniens
en Israël, qui ont fait de nombreuses victimes civiles, et par la
pleine intervention militaire des Forces de sécurité israéliennes
dans des zones civiles, ainsi que par des attentats ciblés visant
des chefs militants et organisateurs palestiniens. En 2002, Israël
a commencé la construction d’une barrière de sécurité au tracé complexe
pour empêcher les auteurs d’attentats-suicide de pénétrer en Israël.
Une majeure partie du mur a été construit sur le territoire occupé
de Cisjordanie, ce que la Cour internationale de justice (CIJ) a
jugé «illégitime» en juillet 2004.
35. En 2002 également, le «Quartet» comprenant les Etats-Unis,
l’Union européenne, la Russie et les Nations Unies a proposé une
Feuille de route pour la paix appelant à résoudre le conflit israélo-palestinien.
36. Après un plan de désengagement unilatéral en 2004, Israël
a retiré tous ses colons et la plus grande partie de sa présence
militaire de la bande de Gaza mais en conservant le contrôle de
l’espace aérien, des eaux côtières et des postes-frontières, isolant
ainsi la bande de Gaza. Israël a également démantelé quatre colonies
au nord de la Cisjordanie en septembre 2005.
37. En janvier 2006, le Hamas a obtenu la majorité au sein du
CLP. J’ai eu la possibilité d’observer ces élections qui, comme
l’indiquait l’Assemblée dans la Résolution 1493 (2006) sur la situation
au Proche-Orient, «se sont déroulées dans l’ensemble d’une manière
bien organisée et démocratique et peuvent être considérées comme
libres et équitables». Ismail Haniya, l’un des chefs du Hamas, a
été nommé Premier ministre.
38. La rivalité entre le Hamas et le Fatah a explosé au grand
jour le 9 juin 2007 sous la forme d’un conflit ouvert dans les rues
de Gaza. Les combats ont cessé au bout de cinq jours avec la prise
de contrôle de la bande de Gaza par le Hamas. Depuis lors, une scission
existe entre la Cisjordanie, sous la direction du Président Abbas,
et la bande de Gaza, que dirige le Premier ministre Haniya. Cette
situation a entraîné un gel de fait du CNP et du CLP. Cependant,
l’Autorité palestinienne continue de remplir ses obligations envers
les Palestiniens de la bande de Gaza, auxquels elle accorde plus
de 50 % de son budget.
39. A la fin 2008, le Gouvernement d’Israël a engagé une action
militaire dans la bande de Gaza incluant des bombardements aériens,
l’utilisation de véhicules blindés et le déploiement massif de troupes
sur le terrain dans l’objectif de démanteler les positions du Hamas
à partir desquelles, selon les autorités israéliennes, environ 10 000
roquettes et missiles avaient été lancés depuis une dizaine d’années.
Un rapport des Nations Unies publié en septembre 2009 a critiqué
Israël pour «usage disproportionné de la force».
40. Depuis 1967, Israël poursuit une politique active de construction
de colonies dans les Territoires palestiniens. Dans sa Résolution 1700 (2010) sur
la situation au Proche-Orient, l’Assemblée notait qu’une telle politique
«est devenue un point de plus en plus crucial du conflit et que
l’Administration américaine et la communauté internationale ont
demandé au Gouvernement israélien d’arrêter les implantations israéliennes». En
novembre 2009, le Gouvernement d’Israël a accepté de suspendre pendant
dix mois les nouvelles constructions et implantations en Cisjordanie.
En 2010, le président Obama a parrainé un nouveau cycle de négociations
israélo-palestiniennes, qui a été interrompu lorsqu’Israël a décidé
de ne pas renouveler la suspension des nouvelles implantations.
41. Au cours de ma visite d’information, le président Abbas m’a
présenté sa nouvelle initiative pour favoriser la réconciliation
entre Palestiniens et préparer la tenue d’élections présidentielles
et parlementaires dès que possible. Ultérieurement, le 4 mai 2011,
dans une allocution au Caire, le Président Abbas a annoncé un accord de
réconciliation entre le Fatah et le Hamas ainsi que les mesures
envisagées en vue de la formation d’un gouvernement d’unité nationale
et de la tenue d’élections dans un délai d’un an. J’ai déclaré publiquement
à cette occasion que je me réjouissais vivement de l’accord d’unité
signé au Caire entre les différentes organisations palestiniennes
et que l’unité palestinienne était de la plus haute importance eu
égard à la demande présentée par les Palestiniens en vue du resserrement
de la coopération avec l’Assemblée.
42. En août 2011, les pourparlers de réconciliation se sont poursuivis
au Caire. Un accord a été annoncé concernant les prisonniers politiques
de Gaza et de la Cisjordanie. De plus, il a été décidé de créer
une commission chargée de veiller à l’ouverture des institutions
fermées aussi bien en Cisjordanie qu’à Gaza. Le Président Abbas
avait prévu des élections locales pour le 22 octobre, mais celles-ci
ont été reportées à la demande du Hamas, jusqu’à ce que les conditions
soient propices à la création d’une atmosphère plus positive pour
la réconciliation.
4. Institutions palestiniennes
43. C’est lors du Premier Sommet arabe, qui s’est tenu
au Caire en janvier 1964, qu’il a été décidé de permettre au peuple
palestinien «de jouer un rôle dans la libération de son pays» et
de donner mandat au délégué de la Palestine auprès de la Ligue des
Etats arabes, Ahmad Shuqayri, de tenir des consultations pour la
mise en œuvre de cette décision.
44. Un Congrès national palestinien s’est réuni à Jérusalem-Est
en mai 1964 pour ratifier la constitution ainsi que d’autres documents
créant officiellement l’Organisation de libération de la Palestine
et ses institutions. Les 397 délégués invités représentaient un
large éventail du peuple palestinien. Les institutions proposées,
qui ont été approuvées à cette occasion, comprenaient une assemblée
nationale qui, dans les années 1970, a été renommée Conseil national
de la Palestine. La Loi fondamentale de l’OLP organise le mode de
travail de l’OLP et de ses institutions, y compris du CNP qui a
son propre règlement intérieur.
45. L’Organisation de libération de la Palestine est une organisation
politique. Elle est reconnue comme le «seul représentant légitime
du peuple palestinien» par plus d’une centaine d’Etats avec lesquels
elle entretient des relations diplomatiques, ainsi que par la Ligue
arabe, l’Organisation de la conférence islamique, le Mouvement des
non-alignés et l’Union africaine, et jouit du statut d’observateur
auprès des Nations Unies depuis 1974. En 1993, l’OLP a reconnu le
droit d’Israël à exister en paix, accepté les Résolutions 242 et
338 du Conseil de sécurité des Nations Unies et rejeté la «violence
et le terrorisme»; en réponse, Israël a officiellement reconnu l’OLP
en tant que représentant du peuple palestinien.
46. L’essentiel du pouvoir et les décisions politiques les plus
importantes sont confiés au Comité exécutif de l’OLP, qui comprend
18 personnes élues par le CNP. L’OLP englobe toute une gamme d’idéologies, généralement
laïques, appartenant aux différents mouvements palestiniens engagés
dans la lutte pour l’indépendance et la libération de la Palestine,
d’où son nom.
47. Yasser Arafat a été élu par le CNP président du Comité exécutif
de l’OLP en 1969 et a été réélu jusqu’à sa mort en 2004. Il a été
élu président de l’Etat de Palestine en 1989 et président de l’Autorité
nationale palestinienne en 1996. Mahmoud Abbas (également connu
sous le nom d’Abu Mazen) lui a succédé, ayant été élu président
du comité exécutif de l’OLP en 2004, président de l’Autorité nationale
palestinienne en 2005 et président de l’Etat de Palestine en 2008.
48. L’OLP ne dispose pas d’un mécanisme ou d’un organe de décision
central lui permettant de contrôler directement les différentes
factions qui la composent mais celles-ci sont censées respecter
la Charte de l’OLP et les décisions du comité exécutif. Tous les
militants de l’OLP n’appartiennent pas à une faction; par exemple, de
nombreux délégués du CNP ont été élus comme indépendants ou comme
représentants de syndicats et d’organisations de masse.
49. Les factions actuellement membres de l’OLP comprennent: le
Fatah, le Front populaire de libération de la Palestine (FPLP),
le Front démocratique pour la libération de la Palestine (FDLP),
le Parti du peuple palestinien (PPP), le Front de libération de
la Palestine (FLP), le Front de libération arabe (FLA), As-Sa'iqa, l’Union
démocratique palestinienne (FIDA) et le Front de lutte populaire
palestinien (FLPP). Le Hamas, cependant, n’est pas représenté comme
un parti, bien que ses membres élus au CLP soient membres du CNP, qui
est l’organe législatif de l’OLP.
50. L’Autorité nationale palestinienne (parfois appelée Autorité
palestinienne) a été créée en octobre 1993 pour gérer, conformément
aux accords intérimaires israélo-palestiniens (Accords d’Oslo),
les affaires des Palestiniens vivant en Cisjordanie et dans la bande
de Gaza.
51. D’après les dernières évaluations de la Banque mondiale (septembre
2009, septembre 2010 et avril 2011), «l’Autorité palestinienne continue
à renforcer ses institutions, en assurant la fourniture des services publics
et en poursuivant des réformes qui ne vont pas sans difficultés
pour de nombreux Etats existants. D’importantes réformes restent
à accomplir par l’Autorité nationale palestinienne – mais guère
plus que celles auxquelles doivent s’atteler d’autres pays à revenu
moyen». La Banque mondiale considère que «si elle parvient à maintenir
ses performances actuelles en matière de développement des institutions
et de fourniture des services publics, l’Autorité palestinienne
sera bien placée pour assurer la création d’un Etat à une date quelconque
dans un avenir proche». Lors de sa réunion à Bruxelles le 13 décembre
2010, le Conseil des affaires étrangères de l’Union européenne a
explicitement approuvé l’évaluation de la Banque mondiale en ce qui
concerne le développement des institutions et la fourniture des
services publics par l’Autorité palestinienne.
52. Le Conseil législatif palestinien, organe législatif de l’Autorité
nationale palestinienne, est un organe unicaméral comprenant 132
membres élus à partir de 16 circonscriptions électorales en Cisjordanie,
y compris Jérusalem-Est, et à Gaza. L’article 47.1 de la Loi fondamentale
(amendée) stipule ceci: «Le Conseil législatif palestinien est l’autorité
législative élue».
53. En juin 2005, le Conseil législatif palestinien a adopté une
loi portant le nombre de sièges au sein du CLP de 88 à 132 et introduisant
un système électoral mixte (proportionnel et majoritaire). La moitié
des sièges du CLP est pourvue à la proportionnelle sur la base de
listes de partis dans une seule circonscription nationale, avec
un seuil d’admission de 2 %. L’autre moitié est pourvue sur la base
d’un système majoritaire à partir de 16 circonscriptions électorales:
11 en Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est, et 5 à Gaza. Le nombre
de sièges alloué à chaque circonscription varie en fonction de la
population. Par décret présidentiel, 6 sièges, répartis entre 4
circonscriptions, sont réservés à des candidats chrétiens.
54. Si le CLP est l’organe législatif des Territoires palestiniens,
le Conseil national palestinien (CNP) est l’autorité suprême chargée
de formuler les politiques et programmes de l’OLP et de ses institutions,
qui fonctionnent toutes sous l’égide de l’OLP et doivent appliquer
ses décisions. Il représente tous les Palestiniens et pas seulement
ceux vivant en Cisjordanie, dans la bande de Gaza et à Jérusalem-Est.
Le CNP ne siège pas en session permanente et, compte tenu des circonstances,
ne dispose pas non plus d’un lieu de réunion permanent. Il est tenu
de convoquer une session ordinaire une fois par an, ainsi que lorsque
le Comité exécutif de l’OLP (la branche exécutive de l’OLP) ou les
membres du CNP en font la demande. Dans le passé, le CNP n’a pu
se réunir certaines années à cause du conflit (par exemple pendant
la guerre civile au Liban en 1975-1976). Le CNP a huit commissions
permanentes , mais leurs activités sont irrégulières
car leurs membres habitent en différentes endroits, à l’intérieur
et à l’extérieur des Territoires palestiniens. Il y a des bureaux temporaires
pour les dirigeants du CNP à Amman, Ramallah et Gaza. Bien que le
CNP ne se soit pas réuni régulièrement depuis un certain temps,
ses dirigeants restent actifs en participant à de nombreuses organisations
parlementaires régionales et internationales, comme l’Union interparlementaire,
l’Assemblée parlementaire de l’Union pour la Méditerranée et l’Union
parlementaire arabe.
, mais leurs activités sont irrégulières
car leurs membres habitent en différentes endroits, à l’intérieur
et à l’extérieur des Territoires palestiniens. Il y a des bureaux temporaires
pour les dirigeants du CNP à Amman, Ramallah et Gaza. Bien que le
CNP ne se soit pas réuni régulièrement depuis un certain temps,
ses dirigeants restent actifs en participant à de nombreuses organisations
parlementaires régionales et internationales, comme l’Union interparlementaire,
l’Assemblée parlementaire de l’Union pour la Méditerranée et l’Union
parlementaire arabe. 55. Les candidats au CNP sont nommés par une commission (qui se
compose du Comité exécutif de l’OLP, du président du CNP et des
secrétaires des partis politiques), puis élus à la majorité de tous
les membres lors de la session suivante. Il a été décidé en 2011
que des indépendants devaient être ajoutés à cette commission. Les
organisations constitutives de l’OLP ainsi que les unions et syndicats
qui en font partie se voient assigner un quota de sièges établi
par négociation en tenant compte de la taille et de l’importance
respectives de chaque organisation. Les membres sont ensuite élus
par leur parti ou leur syndicat. Les représentants des communautés
palestiniennes en exil, des autres Palestiniens non officiellement
organisés et des personnes résidant en Israël et dans les Territoires
palestiniens occupés sont directement sélectionnés par la commission de
nomination du CNP. Le CNP élit son propre bureau, qui comprend un
président, deux vice-présidents et un secrétaire. La présence de
deux tiers des délégués est requise pour que le quorum soit atteint
et la pratique initiale de «décision collective» a été transformée
en vote majoritaire en 1981. Le CNP s’est réuni en session close
jusqu’en 1981, date à partir de laquelle des observateurs palestiniens
et étrangers ont été invités. A de rares exceptions près, le CNP
publie ses résolutions et d’autres documents; les médias peuvent
assister à la plupart de ses sessions et couvrir ces réunions.
56. La taille du CNP a évolué avec le temps. Le premier CNP comprenait
422 représentants des communautés palestiniennes de Jordanie, de
Cisjordanie, de la bande de Gaza, de Syrie, du Liban, du Koweït, d’Irak,
d’Egypte, de Qatar, de Libye et d’Algérie. En 1968, le nombre de
ses membres a été ramené de 466 à 100 et sa composition restreinte
aux représentants des organisations de guérilla (68) et aux indépendants
(32). Les représentants des syndicats de l’OLP ont été admis en
1971 et le nombre de membres a alors été porté à 150. A partir de
1977, le CNP a recommencé à inclure des représentants des communautés
palestiniennes en exil et d’autres groupes de la diaspora (par exemples
les personnes expulsées) pour atteindre 293 membres. Il y a accord
national entre tous les partis palestiniens, y compris le Hamas,
pour réformer et réactiver l’OLP et toutes ses institutions, y compris
le CNP. Il a été décidé que tous les membres du CNP seraient élus
selon le mode de scrutin à la proportionnelle chaque fois que possible.
Il a également été décidé que ces élections se tiendraient une année
après la signature de l’accord de réconciliation (mai 2011).
57. Depuis 1996, le CNP est présidé par Salim Al-Za’noon et compte
actuellement 730 membres; 132 font partie du Conseil législatif
palestinien (CLP), 98 représentent les populations palestiniennes
de Cisjordanie et de Gaza, 166 sont indépendants et 334 représentent
les partis et les syndicats. Sur ce total, 235 représentent la diaspora
palestinienne.
58. Au début de chaque session du CNP, le Comité exécutif de l’OLP
doit soumettre un rapport sur ses activités et la situation de l’OLP.
Un nouveau comité exécutif, dont la taille et la composition sont
déterminées par le CNP, est élu à la fin de chaque session. Les
orientations de fond du nouveau comité exécutif et d’autres directives,
ainsi que les proclamations de l’OLP, sont incluses dans les résolutions
adoptées par le CNP.
59. En 1970, le CNP a également créé le Comité central de l’OLP
(appelé «conseil central» depuis 1973) pour servir d’organe intermédiaire
entre le CNP et le comité exécutif. Le Conseil central de l’OLP
comprend 124 membres. Il est doté de pouvoirs législatifs et exécutifs
et se réunit au moins une fois par trimestre pour passer en revue
le travail du comité exécutif, approuver ses décisions, préciser
les directives du CNP si nécessaire et émettre, le cas échéant,
des résolutions supplémentaires. Ayant été créé pour améliorer la coordination
entre les diverses factions – représentées ou non – de la guérilla,
le conseil central n’est ni élu par le CNP, ni composé entièrement
de membres du CNP. Sous sa forme actuelle, il comprend le comité exécutif,
le président du CNP, le commandant en chef de l’Armée de libération
de la Palestine, des représentants des organisations constitutives
et des institutions de l’OLP, et des membres du CNP désignés par
le comité exécutif. Le conseil central élit un secrétariat général
parmi ses membres.
60. Le CNP reçoit aussi les rapports du Fonds national palestinien
(organisation chargée des finances de l’OLP), approuve son budget,
(ré-)élit son conseil d’administration (qui élit lui-même ses dirigeants)
et examine les rapports et les structures des autres institutions
de l’OLP. Cependant, il n’est pas habilité à s’ingérer dans les
affaires internes des différentes organisations chapeautées par
l’OLP.
61. Le Conseil national palestinien et le Conseil législatif palestinien
n’ont pu fonctionner normalement depuis 2007 à cause de la séparation
entre la Cisjordanie et la bande de Gaza, de l’emprisonnement en
Israël de certains de leurs membres et du report des élections.
En août 2009, le CNP a convoqué sa dernière session, au cours de
laquelle il a élu les nouveaux membres du comité exécutif, et le
Conseil central de l’OLP a tenu sa dernière session en juillet 2011.
62. Le droit à l’autodétermination du peuple palestinien est depuis
longtemps reconnu par l’Assemblée générale des Nations Unies. Le
9 juillet 2004, la Cour internationale de justice a confirmé le
droit des Palestiniens à l’autodétermination. Quelque 122 pays (le
nombre exact est controversé) ont reconnu l’Etat de Palestine. Ces
pays comprennent la plupart des pays d’Afrique et d’Amérique latine,
de nombreux Etats asiatiques dont la Chine, l’Inde et le Pakistan,
et 17 Etats membres du Conseil de l’Europe .
Vingt-quatre autres Etats membres du Conseil de l’Europe ne l’ont pas encore reconnu mais entretiennent
des relations officielles avec l’OLP/ANP. L’Espagne, la France,
l’Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni ont récemment rehaussé
le statut diplomatique de la représentation palestinienne dans leur
pays. Six autres Etats membres n’entretiennent
(encore) aucune relation officielle avec l’OLP/ANP.
.
Vingt-quatre autres Etats membres du Conseil de l’Europe ne l’ont pas encore reconnu mais entretiennent
des relations officielles avec l’OLP/ANP. L’Espagne, la France,
l’Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni ont récemment rehaussé
le statut diplomatique de la représentation palestinienne dans leur
pays. Six autres Etats membres n’entretiennent
(encore) aucune relation officielle avec l’OLP/ANP. 63. En mars 1999, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union
européenne ont déclaré, dans la Déclaration de Berlin, que «l’Union
européenne est persuadée que la création d’un Etat palestinien souverain démocratique,
viable et pacifique, sur la base des accords existants et par la
voie de la négociation, constituerait la meilleure garantie pour
la sécurité d’Israël et l’acceptation d’Israël comme partenaire
égal dans la région». Le 13 décembre 2010, le Conseil des affaires
étrangères de l’Union européenne a rappelé la Déclaration de Berlin
et réaffirmé «être prêt, le moment voulu, à reconnaître un Etat
palestinien». Le 18 février 2011, la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni
ont publié une déclaration commune dans laquelle ils s’engagent
explicitement à respecter les conclusions du Conseil des affaires
étrangères de l’Union européenne.
64. L’Autorité palestinienne a annoncé officiellement que l’OLP,
en tant que représentante de l’Etat de Palestine, allait demander
à obtenir en septembre 2011 le statut de membre à part entière des
Nations Unies, ce qui impliquerait la reconnaissance par les Nations
Unies d’un Etat palestinien à l’intérieur des frontières de 1967.
S’il est vraisemblable qu’elle parvienne à recueillir la majorité
requise des deux tiers au sein de l’Assemblée générale, il est fort
peu probable que cette demande obtienne l’unanimité au sein du Conseil
de sécurité.
65. Quels que soient les résultats du point de vue de la reconnaissance
internationale, on peut considérer que la Palestine est un «Etat
émergent». Cependant, les Palestiniens ne jouissent pas de la souveraineté
sur leurs territoires. Cette situation, dont les Palestiniens ne
sont pas responsables, ne devrait pas être invoquée pour refuser
l’octroi du statut de Partenaire pour la démocratie, dès lors que
les conditions énoncées à l’article 60 sont satisfaites.
66. En mentionnant explicitement dans la Résolution 1680 (2009) la possibilité
pour le Conseil législatif palestinien de demander le statut de
Partenaire pour la démocratie, l’Assemblée déclarait implicitement
que ce statut est indépendant de la question de l’accès à la «souveraineté
étatique».
67. Pendant ma visite d’information dans la région, tous mes interlocuteurs
ont signalé le fait que, tandis que le CLP représente uniquement
les Palestiniens vivant en Cisjordanie, dans la bande de Gaza et
à Jérusalem-Est, le CNP représente l’ensemble de la nation palestinienne.
C’est pourquoi, à leur avis, le statut de Partenaire pour la démocratie
doit être accordé au CNP et non au CLP.
68. En réponse à l’argument selon lequel beaucoup de membres du
CNP ne sont pas élus, je propose d’appeler les Palestiniens à réformer
la structure du Conseil national palestinien afin de faire de celui-ci,
dans la plus large mesure possible, un organe démocratiquement élu,
et d’inviter le CNP à désigner les personnes qui composeront sa
délégation de Partenaire pour la démocratie parmi les membres démocratiquement
élus. Il n’est d’ailleurs pas inutile de rappeler à cet égard que
certains parlementaires de nos Etats membres ne sont pas non plus
élus.
5. Participation des représentants palestiniens aux activités du Conseil de l’Europe
69. L’Assemblée suit de près la situation au Proche-Orient
par l’intermédiaire de sa commission des questions politiques depuis
1956. Elle a adopté plus de 25 résolutions sur le sujet.
70. Le 14 avril 1994, M. Yasser Arafat, Président du Comité exécutif
de l’Organisation de libération de la Palestine, s'est adressé à
l’Assemblée parlementaire. M. Saeb Erekat, ministre palestinien
de l’Autonomie locale et l’un des principaux négociateurs des Accords
de paix d’Oslo, a pris la parole devant l’Assemblée en janvier 2002.
En janvier 2010, M. Mohammed Shtayyeh, ministre palestinien des
Travaux publics et du Logement, a participé au débat de l’Assemblée
sur la situation au Proche-Orient.
71. En juillet 1996, une sous-commission ad hoc de l’Assemblée
sur la construction d’institutions démocratiques dans les territoires
de l’Autorité palestinienne s’est rendue dans la région où elle
a rencontré le Président Arafat.
72. Dans sa Résolution
1245 (2001) sur le conflit du Proche-Orient, l’Assemblée
a décidé d’«inviter les représentants du Conseil législatif palestinien,
dès lors que la question du Proche-Orient figure à l’ordre du jour,
à participer aux sessions de l’Assemblée parlementaire et aux réunions
de ses commissions». Dans sa Résolution
1493 (2006), elle a décidé d’«associer plus étroitement
les membres du Conseil législatif palestinien aux travaux de l’Assemblée
parlementaire et de ses commissions au-delà du cadre de la Résolution 1245 (…)
et de les inviter systématiquement aux sessions plénières de l’Assemblée».
73. Depuis lors, une délégation du CLP a été invitée à toutes
les réunions de la commission des questions politiques et a assisté
à la plupart d’entre elles. Pour sa part, une commission ad hoc
du Bureau s’est rendue dans la région pour faire une mission d’information,
en 2002.
74. D’autres commissions de l’Assemblée ont également abordé cette
question: l’ancienne commission sur les migrations, les réfugiés
et les questions démographiques a présenté un rapport sur la situation
des réfugiés en Palestine dans le contexte du Processus de paix
au Proche-Orient en 1998, puis un autre rapport, sur la situation
des réfugiés palestiniens en 2003. La commission sur l’égalité des
chances pour les femmes et les hommes a tenu un échange de vues
avec Mme Rabiha Diab, ministre des Questions féminines de l’Autorité nationale
palestinienne, en avril 2011.
75. L’Assemblée parlementaire a observé les élections dans les
Territoires palestiniens en janvier 2005 (président de l’Autorité
palestinienne) et en janvier 2006 (Conseil législatif palestinien).
76. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux a observé le déroulement
des élections locales en décembre 2005.
6. Exigences réglementaires pour le statut de Partenaire pour la démocratie: situation actuelle
77. Comme indiqué plus haut, le présent rapport vise
à déterminer si le Conseil national palestinien satisfait aux critères
requis pour l’obtention du statut de Partenaire pour la démocratie.
78. Je rappelle que, conformément à l’article 60.2, toute demande
officielle d’obtention du statut de Partenaire pour la démocratie
doit être accompagnée des engagements politiques suivants:
- une référence explicite à l’aspiration dudit parlement à faire siennes les valeurs du Conseil de l’Europe que sont la démocratie pluraliste et paritaire, l’Etat de droit et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales;
- un engagement à agir pour abolir la peine de mort et à encourager les autorités compétentes à introduire un moratoire sur les exécutions;
- une déclaration relative à l’intention du parlement de s’appuyer sur l’expérience de l’Assemblée ainsi que sur l’expertise de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) dans ses travaux institutionnels et législatifs;
- un engagement à organiser des élections libres et équitables conformes aux standards internationaux en la matière;
- un engagement à encourager la participation équilibrée des femmes et des hommes à la vie publique et à la vie politique;
- un engagement à encourager les autorités compétentes à adhérer aux conventions et accords partiels pertinents du Conseil de l’Europe pouvant être signés et ratifiés par des Etats non membres, en particulier ceux traitant des droits de l’homme, de l’Etat de droit et de la démocratie;
- une obligation d’informer régulièrement l’Assemblée des progrès accomplis dans la mise en œuvre des principes du Conseil de l’Europe.
79. Dans sa lettre du 3 novembre 2010 (voir annexe), le président
du CNP formule clairement les engagements politiques exigés par
l’article 60.2.
80. S’agissant en particulier des valeurs fondamentales, il déclare
ce qui suit:
«Les valeurs que défend le CNP sont identiques à celles du Conseil de l’Europe, à savoir la démocratie pluraliste et paritaire, l’Etat de droit et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales.»
81. Pendant ma visite dans les Territoires palestiniens, cette
déclaration m’a été confirmée à plusieurs reprises de façon convaincante
par le président, ainsi que par tous les membres du parlement avec
lesquels j’ai pu m’entretenir.
82. A propos de la peine de mort, la lettre déclare:
«Nous sommes déterminés à poursuivre les efforts pour sensibiliser les autorités publiques et les principaux acteurs de la vie politique et de la société civile au besoin d’avancer dans la discussion sur les questions concernant l’abolition de la peine de mort et pour encourager les autorités concernées à maintenir le moratoire de fait sur les exécutions mis en place depuis 2005».
83. La peine de mort est prévue à l’article 37 de la loi pénale
(britannique) 74 de 1936 applicable dans la bande de Gaza et à l’article
14 de la loi pénale jordanienne (16) de 1960 applicable en Cisjordanie.
Outre ces deux lois, l’ANP a invoqué, pour appliquer la peine de
mort, la loi pénale révolutionnaire de l’Organisation de libération
de la Palestine de 1979, qui légalise l’application de la peine
de mort, mais qui n’a pas été approuvée par le Conseil législatif
palestinien.
84. Soixante-quatorze peines de mort ont été décidées par l’ANP
de 1994 à la fin 2005, sur la base des textes de loi susmentionnés,
à l’encontre de personnes condamnées pour divers crimes.
85. En 2001, l’ANP a promulgué la loi sur les procédures pénales
(3) de 2001, qui définit les procédures à suivre pour l’application
de la peine de mort. En 2002, la peine de mort a été appliquée deux
fois. En 2005, l’ANP a appliqué à Gaza cinq peines de mort qui avaient
été décidées pendant les années précédentes. L’application de ces
sentences est en contradiction avec la décision prise par le Président
Abbas le 22 juin 2005, qui prévoyait un nouveau procès devant un
tribunal civil pour toutes les personnes condamnées par une cour
de sécurité de l’Etat.
86. Le Président Abbas a déclaré depuis qu’il n’approuverait aucune
nouvelle exécution. Néanmoins, cinq personnes ont été condamnées
à mort dans la bande de Gaza en 2011, trois par un tribunal militaire
et deux par un tribunal civil. Le gouvernement du Hamas a procédé
à cinq exécutions en 2010 et trois en 2011, qui étaient illégales
puisqu’elles n’avaient pas été approuvées par le président.
87. Le nouveau Code pénal, qui est prêt mais n’a pas encore été
approuvé, ne contient plus aucune mention de la peine de mort parmi
les peines possibles.
88. La question, cependant, continue à faire débat. Lors de mes
entretiens avec des représentants des différents partis politiques
palestiniens, seul un des représentants du Hamas s’est déclaré favorable
à la peine de mort. Je considère aussi comme très inquiétant les
propos récents de Thuraya Judi Alwazir, une juge de Ramallah, qui
est l’une des seules femmes siégeant au sein de l’Autorité judiciaire
de l’ANP, selon lesquels «nous discutons en fait aujourd’hui du
rétablissement de la peine de mort au niveau des tribunaux civils.
Cela est conforme à notre croyance islamique et est également approuvé
par un certain nombre de leaders religieux. La communauté internationale
n’a pas à nous imposer son système de valeurs». A cet égard, je voudrais
rappeler que les organisations palestiniennes des droits de l’homme
considèrent que l’octroi du statut de Partenaire pour la démocratie
représenterait un facteur d’incitation important pour la protection
des droits de l’homme et donc l’abolition de la peine de mort.
89. En ce qui concerne l’utilisation de l’expérience du Conseil
de l’Europe, la demande contient la déclaration suivante:
«Nous avons l’intention, dans nos travaux institutionnels et législatifs, de nous appuyer pleinement sur l’expérience de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ainsi que sur l’expertise de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), l’Autorité nationale palestinienne disposant déjà du statut d’observateur auprès de la Commission de Venise.»
90. Cela est important au vu des réformes législatives détaillées
en cours. Le CNP devrait être pleinement encouragé à mettre à profit
le potentiel découlant de l’expérience acquise par la Commission
de Venise qui, avec son expertise juridique internationalement reconnue,
pourrait apporter une contribution précieuse à la finalisation des
textes de loi en préparation, par exemple dans le cadre de la réforme
du système judiciaire. Lors de ma visite, le ministre de la Justice
m’a déclaré avoir une haute opinion de cette expertise, ayant lui-même
assisté à une dizaine de réunions à Venise dans le cadre du statut
spécial de coopération de l’Autorité nationale palestinienne.
91. L’élaboration de lois et la signature des conventions internationales
ne constituent cependant qu’un premier pas; leur application effective
est d’une importance cruciale. Le CNP (et le CLP) devraient intervenir plus
activement en s’assurant de la mise en œuvre effective des textes
de loi. L’examen périodique par notre Assemblée de l’application
des réformes pourrait devenir un outil essentiel du processus de
mise en œuvre des réformes.
92. En ce qui concerne les élections, le CNP s’engage à:
«poursuivre les efforts pour créer les conditions favorables à la tenue d’élections libres, équitables et transparentes, conformément aux standards internationaux pertinents».
93. A cet égard, je voudrais souligner que j’ai participé à la
mission de l’Assemblée parlementaire pour l’observation des élections
dans les Territoires palestiniens en janvier 2006, qui a jugé que
ces élections s’étaient déroulées de manière libre, équitable et
transparente. Certains Etats membres du Conseil de l’Europe pourraient
d’ailleurs s’inspirer de la manière dont les Palestiniens ont organisé
ces élections. Depuis lors, l’opposition entre le Fatah et le Hamas
a empêché la tenue de nouvelles élections. Pendant ma visite, on
m’a assuré que l’Assemblée serait de nouveau invitée à observer
les élections dans les Territoires palestiniens.
94. S’agissant de l’égalité entre les sexes dans la vie politique,
le CNP s’engage à:
«encourager la participation égale des femmes et des hommes à la vie publique et à la vie politique».
95. Le Premier ministre m’a assuré que «les droits des femmes
ont été pris en compte dans la préparation des nouveaux projets
législatifs». Au cours de ma visite, j’ai rencontré des femmes ministres
(il y en a cinq), des membres du parlement, des gouverneurs et maires,
ainsi que des représentantes des organisations de femmes et des
organisations des droits de l’homme. Toutes mes interlocutrices
m’ont affirmé que la situation des femmes est meilleure que dans
de nombreux pays arabes voisins et qu’elle continue à s’améliorer.
Dans le monde arabe, seule la législation tunisienne est considérée
comme plus favorable aux femmes.
96. En ce qui concerne les conventions du Conseil de l’Europe,
le CNP s’engage à:
«inciter les autorités compétentes de l’Autorité nationale palestinienne à adhérer aux conventions et accords partiels pertinents du Conseil de l’Europe pouvant être signés et ratifiés par des Etats non membres, en particulier ceux traitant des droits de l’homme, de l’Etat de droit et de la démocratie.»
97. La situation particulière des Palestiniens, divisés entre
la Cisjordanie et Gaza et la plupart de leur territoire étant occupé
par Israël, devra être prise en compte dans le suivi de cet engagement.
98. Enfin, concernant l’obligation de rendre compte, le CNP s’engage
à
«informer régulièrement l’Assemblée des progrès accomplis dans la mise en œuvre des principes du Conseil de l’Europe».
99. En conclusion, je suis convaincu que le Conseil national palestinien
satisfait aux critères formels requis pour obtenir le statut de
Partenaire pour la démocratie auprès de notre Assemblée.
7. Nécessité de poursuivre les réformes
100. Cette conclusion ne veut pas dire cependant, comme
l’a souligné mon collègue Luca Volontè en juin dernier à propos
du Maroc, que les Palestiniens ont atteint la perfection dans la
construction de la démocratie et de l’Etat de droit. Au contraire,
il reste beaucoup à faire.
101. Dans ses nombreuses résolutions sur la situation au Proche-Orient,
l’Assemblée a régulièrement signalé les domaines dans lesquels des
changements demeurent à son avis nécessaires. Les points spécifiques
suivants sont particulièrement importants aux fins du renforcement
de la démocratie, de l’Etat de droit et du respect des droits de
l’homme et des libertés fondamentales dans les Territoires palestiniens:
- la conclusion rapide des négociations en vue de la formation d’un nouveau gouvernement et la fixation de dates acceptables par tous pour les élections présidentielles, parlementaires et locales;
- la tenue de ces élections conformément aux normes internationales pertinentes dans l’ensemble des Territoires palestiniens;
- l’adoption de mesures concrètes et significatives au regard des trois demandes mises en avant par le Quartet: s’abstenir de toute violence, reconnaître le droit de l’Etat d’Israël à exister et respecter l’ensemble des accords signés par les représentants palestiniens pendant les dernières années;
- la réforme de l’organisation du Conseil national palestinien afin d’en faire, dans la plus grande mesure possible, un organe démocratiquement élu;
- la promotion active de l’égalité des chances entre les femmes et les hommes dans la vie politique et la vie publique; la lutte contre toutes les formes de discrimination (en droit et en pratique) fondées sur le sexe; la garantie de l’égalité effective entre les femmes et les hommes, y compris en ce qui concerne les mariages interreligieux et le droit successoral et, si nécessaire, l’initiation d’un processus de révision de la législation; la lutte contre toutes les formes de violence sexiste;
- l’abolition de la peine de mort dans le Code pénal, en allant au-delà du moratoire de fait des exécutions mis en place – au moins en Cisjordanie – depuis 2005;
- le rejet du terrorisme et la lutte ouverte contre lui;
- la libération du soldat Gilad Shalit;
- l’interruption de toute introduction illégale d’armes dans la bande de Gaza et en Cisjordanie;
- l’adhésion aux instruments internationaux pertinents dans le domaine des droits de l’homme, et leur mise en œuvre effective, y compris la coopération pleine et entière avec les mécanismes spéciaux des Nations Unies et la mise en œuvre des recommandations issues de l’Examen périodique universel des Nations Unies;
- la garantie de la liberté et du pluralisme des médias;
- l’éradication et la prévention de la torture et des traitements inhumains ou dégradants à l’égard des personnes placées en détention; la lutte contre l’impunité des crimes de torture et de mauvais traitements;
- l’amélioration des conditions de détention, conformément aux normes et standards des Nations Unies dans le domaine des prisons; les conditions dans lesquelles le soldat israélien Gilad Shalit est détenu depuis 2006 sont particulièrement inacceptables;
- la lutte contre le racisme, la xénophobie et toutes les formes de discrimination;
- la lutte contre la corruption;
- le renforcement de la démocratie locale et régionale;
- la garantie du plein respect de la liberté de conscience, de religion et de conviction, y compris le droit de changer de religion;
- la garantie et la promotion de la liberté d’association et de réunion pacifique.
102. Nous attendons de l’Autorité nationale palestinienne qu'elle
adhère en temps voulu aux conventions et aux accords partiels pertinents
du Conseil de l’Europe, en particulier ceux traitant des droits
de l’homme, de l’Etat de droit et de la démocratie, conformément
à l’engagement inclus dans la lettre du président du Conseil national
palestinien du 3 novembre 2010. Bien entendu, cette adhésion est
liée de façon indissoluble à la reconnaissance de la Palestine en
tant qu’Etat souverain et ne sera donc peut-être pas réalisable
dans un avenir immédiat.
103. Nous devrions appeler le CNP à renforcer sa contribution à
la résolution du conflit israélo-palestinien, conformément aux résolutions
pertinentes du Conseil de sécurité des Nations Unies et comme souligné
dans les résolutions pertinentes de l’Assemblée.
104. Enfin, nous appelons les Palestiniens à s’efforcer d’obtenir
le règlement des litiges internationaux par des moyens pacifiques,
conformément à la Charte des Nations Unies.
8. Conclusions et propositions
105. Le 3 novembre 2010, le Conseil national palestinien
a présenté une demande officielle d’obtention du statut de Partenaire
pour la démocratie auprès de l’Assemblée parlementaire du Conseil
de l’Europe.
106. Après examen de cette demande, y compris en effectuant une
visite d’information, je conclus que la demande du Conseil national
palestinien est conforme, à la fois dans la forme et sur le fond,
aux exigences définies à l’article 60.2 du Règlement de l’Assemblée.
Je propose par conséquent d’accorder le statut de Partenaire pour
la démocratie au Conseil national palestinien. Sur la base d’une
estimation de la population (environ 11 millions: 5,5 millions en
Cisjordanie, à Gaza et en Israël, et 5,5 millions dans la diaspora),
je propose d’inviter le CNP à désigner une délégation comprenant
trois représentants et trois suppléants. Je propose aussi que les
membres de cette délégation soient choisis parmi les membres démocratiquement
élus du CNP.
107. Le développement actuel de la démocratie, de l’Etat de droit
et de la protection des droits de l’homme dans les Territoires palestiniens
est un processus en cours, fort complexe, qui est rendu très difficile
par le fait que la plus grande partie des Territoires palestiniens
est encore sous occupation militaire israélienne. Tout progrès en
vue d’une résolution pacifique du conflit israélo-palestinien, sur
la base des résolutions pertinentes du Conseil de sécurité des Nations
Unies, ouvrirait dans les Territoires palestiniens de nombreuses
possibilités nouvelles d’évolution dans un sens conforme aux valeurs
fondamentales du Conseil de l’Europe.
108. Dans l’intervalle, le Conseil national palestinien et le Conseil
législatif palestinien (le second faisant partie intégrante du premier)
devraient intensifier leurs efforts pour renforcer et développer
les institutions démocratiques, l’indépendance du système judiciaire
et la lutte contre la corruption sous toutes ses formes. Le rapport
précise les objectifs de référence les plus importants à cet égard.
L’un de ces objectifs est la tenue, au plus tard en 2012, d’élections
présidentielles et parlementaires – concernant à la fois le CNP
et le CLP – libres et équitables.
109. Je propose également que l’Assemblée fasse, d’ici deux ans,
le bilan des progrès réalisés dans la mise en œuvre des engagements
politiques contractés par le Conseil national palestinien.
Annexe – Lettre de M. Salim Al-Za’noon, président du Conseil national palestinien, au Président de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, en date du 3 novembre 2010
(open)(…)
J’ai l’honneur de vous transmettre la demande du Parlement palestinien (Conseil national palestinien, CNP) pour l’obtention du statut de Partenaire pour la démocratie auprès de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe.
Les valeurs que défend le Conseil national palestinien (CNP) sont identiques à celles du Conseil de l’Europe, à savoir la démocratie pluraliste et paritaire, l’Etat de droit et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Nous sommes déterminés à poursuivre les efforts pour sensibiliser les autorités publiques et les principaux acteurs de la vie politique et de la société civile au besoin d’avancer dans la discussion sur les questions concernant l’abolition de la peine de mort et pour encourager les autorités concernées à maintenir le moratoire de fait sur les exécutions mis en place depuis 2005.
Nous avons l’intention, dans nos travaux institutionnels et législatifs, de nous appuyer pleinement sur l’expérience de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ainsi que sur l’expertise de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), l’Autorité nationale palestinienne disposant déjà du statut d’observateur auprès de la Commission de Venise.
Nous sommes aussi déterminés à poursuivre les efforts pour créer les conditions favorables à la tenue d’élections libres, équitables et transparentes, conformément aux standards internationaux pertinents.
Nous continuons à encourager la participation égale des femmes et des hommes à la vie publique et à la vie politique.
Nous réitérons notre engagement à inciter les autorités compétentes de l’Autorité nationale palestinienne à adhérer aux conventions et accords partiels pertinents du Conseil de l’Europe pouvant être signés et ratifiés par des Etats non membres, en particulier ceux traitant des droits de l’homme, de l’Etat de droit et de la démocratie.
Conformément à l’article 60.2 du Règlement de l’APCE, nous nous engageons à informer régulièrement l’Assemblée des progrès accomplis dans la mise en œuvre des principes du Conseil de l’Europe.
(…)