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Rapport | Doc. 12816 | 09 janvier 2012

Le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine

Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi)

Corapporteur : M. Jean-Claude MIGNON, France, PPE/DC

Corapporteur : Mme Karin S. WOLDSETH, Norvège, GDE

Origine - Renvoi en commission: Résolution 1115 (1997) 2012 - Première partie de session

Résumé

La commission de suivi regrette profondément que, plus de quinze mois après les élections générales d’octobre 2010 en Bosnie-Herzégovine, aucun gouvernement n’ait encore été formé au niveau de l’Etat. Le marchandage constant à propos de la répartition ethnique des postes au sein du Conseil des ministres n’améliore en rien l’image du pays. La volonté démocratique des électeurs doit être respectée; par conséquent, la commission appelle les principaux acteurs de la scène politique à assumer leurs responsabilités, à mettre un terme à l’obstructionnisme et à travailler de manière constructive au niveau des institutions d’Etat.

La commission de suivi invite également instamment l’Assemblée parlementaire de la Bosnie-Herzégovine à adopter des amendements constitutionnels sans plus attendre et réaffirme que l’arrêt Sejdić et Finci du 22 décembre 2009 est juridiquement contraignant et qu’il doit être exécuté. Elle avertit que, si les amendements nécessaires ne sont pas adoptés en temps utile avant les prochaines élections en 2014, le maintien de la qualité de membre du Conseil de l’Europe de la Bosnie-Herzégovine pourrait être menacé.

La commission de suivi souligne également l’importance d’une pleine coopération de la Bosnie-Herzégovine avec le Conseil de l’Europe, ce qui exige la participation active de ses représentants au sein des différentes instances du Conseil. A cet égard, la commission appelle la présidence de la Bosnie-Herzégovine à prendre les mesures nécessaires pour nommer des candidats aux postes clés de la Commission de Venise, du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), de la Commission européenne contre la racisme et l’intolérance (ECRI), des instances de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, etc. Dans certains cas, des nominations sont en suspens depuis l’adhésion du pays au Conseil de l’Europe. D’ici au 10 février 2012, la présidence doit également envoyer une liste de candidats au siège de juge à la Cour européenne des droits de l’homme.

La commission de suivi invite l’Assemblée parlementaire à considérer, si aucun progrès n’est réalisé sur les questions mentionnées dans le projet de résolution avant le 15 mars 2012, toute action qui s’avérerait nécessaire lors de la partie de session d’avril 2012, à l’occasion du dixième anniversaire de l’adhésion de la Bosnie-Herzégovine au Conseil de l’Europe.

A. Projet de résolution

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1. L’Assemblée parlementaire rappelle sa Résolution 1701 (2010) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine, dans laquelle elle appelait les principaux acteurs politiques à engager, avant les élections législatives d’octobre 2010, un dialogue constructif sur des propositions concrètes d’amendements à la Constitution afin d’adopter un ensemble complet de réformes, éliminant notamment la discrimination constitutionnelle qui s’exerce à l’égard des «autres» lors des élections à la Présidence et à la Chambre des peuples, mise en évidence par l’arrêt Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine rendu le 22 décembre 2009 par la Cour européenne des droits de l'homme.

2. L’Assemblée rappelle également sa Résolution 1725 (2010) sur le besoin urgent d’une réforme constitutionnelle en Bosnie-Herzégovine, dans laquelle elle exprimait sa vive inquiétude sur la non-adoption, avant les élections de 2010, des amendements nécessaires à la Constitution et à la loi électorale. Bien que globalement libres et justes, ces élections ont donc été tenues sur la base d’un cadre constitutionnel et juridique en violation de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5) et ses protocoles.

3. L’Assemblée regrette vivement qu’aucun effort digne de ce nom n’ait été déployé par les autorités pour mettre en place, avant les élections, un processus institutionnalisé sérieux destiné à préparer un ensemble complet d’amendements constitutionnels, en consultation avec la société civile et une variété d’experts juridiques, en vue d’une adoption prioritaire le plus rapidement possible après les élections. Composé de trois ministres et de neuf parlementaires, le groupe de travail mixte pour l’exécution de l’arrêt Sejdić et Finci a été paralysé par l’absentéisme. A la fin de ses travaux au mois de juin 2010, il n’a pas pu trouver de consensus sur le mandat et la composition de l’instance à mettre en place après les élections.

4. L’Assemblée regrette qu’une année entière ait été perdue et que la nouvelle Commission mixte provisoire de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine n’ait été mise en place qu’au mois d'octobre 2011. Cette dernière avait pour mission de préparer des amendements constitutionnels avant le 30 novembre et des amendements à la loi électorale avant le 31 décembre 2011. Le 1er décembre, la Commission mixte provisoire a officiellement annoncé l’échec de ses travaux. L’Assemblée déplore qu’une fois de plus, il n’ait pas été possible de trouver un consensus, même minimal, et de soumettre des propositions d’amendements constitutionnels au parlement.

5. L’Assemblée réaffirme que l’arrêt Sejdić et Finci est juridiquement contraignant et qu’il doit être exécuté. Si les amendements nécessaires ne sont pas adoptés en temps utile avant les prochaines élections en 2014, l’Assemblée avertit que le maintien de la qualité de membre du Conseil de l’Europe de la Bosnie-Herzégovine pourrait être menacé.

6. Par conséquent, l’Assemblée:

6.1. invite instamment l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine à poursuivre ses travaux et à adopter des amendements constitutionnels sans plus attendre. Elle réaffirme que l’exécution de l’arrêt Sejdić et Finci constitue une première étape dans la réforme constitutionnelle globale qui s’avère nécessaire pour se défaire du carcan institutionnel instauré par la constitution de Dayton et se diriger vers une démocratie moderne, eurocompatible et fonctionnelle dans laquelle tous les citoyens, quelle que soit leur origine ethnique, jouissent des mêmes droits et libertés. L’Assemblée observe notamment que les règles de quorum restrictives, un recours abusif au vote par entité (une double majorité qualifiée utilisée pour toutes les prises de décisions du parlement) et une définition ambiguë dudit «intérêt national vital» – au lieu d’empêcher la mise en minorité des groupes ethniques par le dialogue et la recherche de compromis – ont été systématiquement utilisés de manière excessive et entravent actuellement tous les processus décisionnels;

6.2. rappelle qu’un projet de réforme constitutionnelle a été fourni en 2005 par la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) et invite les autorités de Bosnie-Herzégovine à tenir compte de ses recommandations;

6.3. rappelle que la réforme constitutionnelle est indispensable pour le fonctionnement de l’Etat, mais qu’il est également nécessaire de la mener à bien au niveau des entités et invite donc la Republika Srpska et la Fédération à finaliser d’urgence l’adoption d'amendements à leurs constitutions respectives, conformément aux recommandations formulées par la Commission de Venise, notamment concernant l’abolition de la peine de mort dans la Republika Srpska et la suppression des dispositions constitutionnelles relatives au médiateur dans la Fédération.

7. L’Assemblée regrette profondément que plus d’un an après les élections générales tenues le 3 octobre 2010 à tous les niveaux à l’exception du niveau municipal, aucun gouvernement n’ait encore été formé. Le marchandage constant, de plus en plus amer et stérile à propos de la répartition ethnique des postes au sein du Conseil des ministres, n’améliore en rien l’image du pays.

8. L’Assemblée considère que la volonté démocratique des électeurs doit être respectée. Avec seulement quatre sièges sur 42 à la Chambre des représentants, l’Assemblée est d’avis que les deux principaux partis croates (HDZ et HDZ 1990) ne sont pas en mesure de revendiquer un tiers des neuf postes ministériels, présidence incluse. Elle regrette qu’en juillet 2011, la Chambre des représentants n'ait pas pu confirmer la nomination d’un candidat croate ethnique et apolitique au poste de président du Conseil des ministres et elle appelle les 14 délégués de la Republika Srpska à utiliser à l’avenir leurs droits de vote par entité avec parcimonie et à ne pas en abuser à des fins politiques à court terme.

9. Les institutions démocratiquement élues, telles que l’Assemblée parlementaire et la Présidence tripartite, ne doivent pas recevoir d’ordres de la part de chefs de partis politiques, mais travailler conformément au mandat de quatre ans qu’elles ont reçu des électeurs. Par conséquent, l’Assemblée invite la Présidence à nommer sans délai un nouveau candidat au poste de président du Conseil des ministres.

10. L’Assemblée souligne également l’importance d’une pleine coopération de la Bosnie-Herzégovine avec le Conseil de l’Europe, ce qui exige la participation active des représentants de la Bosnie-Herzégovine au sein des différentes instances et institutions de l'Organisation. Malheureusement, depuis près de 10 ans maintenant, la Présidence s’est avérée incapable de nommer des candidats aux postes clés de la Commission de Venise, du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), de la Commission européenne contre la racisme et l’intolérance (ECRI), des instances de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, etc. D’ici le 10 février 2012, la Présidence doit également envoyer une liste de candidats au siège de juge à la Cour européenne des droits de l’homme, le juge actuel ayant démissionné bien avant la fin de son mandat. Il est également urgent que l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine élise un président de délégation nationale à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

11. L’Assemblée regrette également vivement l’important retard intervenu dans la constitution des deux chambres de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine: la Chambre des représentants n’a commencé ses activités qu’à la fin du mois de mai 2011 et la Chambre des peuples au début du mois de juin 2011, ce qui a considérablement retardé l’adoption de certaines législations telles que la loi sur le recensement et la loi sur les aides d’Etat, qui sont requises par l’Accord de partenariat européen entre la Bosnie-Herzégovine et l’Union européenne.

12. L’Assemblée invite instamment les autorités de Bosnie-Herzégovine à adopter le plus rapidement possible des amendements à la loi électorale afin de créer des mécanismes permettant de sanctionner le comportement anticonstitutionnel de certaines assemblées cantonales, qui ont bloqué la constitution de la Chambre des peuples (de l’Etat) en n’envoyant pas leurs délégués dans les délais impartis à la Chambre des peuples de la Fédération, qui à son tour envoie des délégués à la Chambre des peuples au niveau de l’Etat.

13. La partie de session d’avril 2012 marque le dixième anniversaire de l’adhésion de la Bosnie-Herzégovine au Conseil de l’Europe. La situation actuelle empêche l’aboutissement de réformes indispensables dans des secteurs clés tels que les institutions démocratiques, l’Etat de droit et les droits de l’homme, et ralentit la progression du pays sur la voie de l’intégration européenne. L’Assemblée observe que, depuis 2006, très peu de progrès ont été réalisés dans la mise en œuvre de certains engagements clés de la Bosnie-Herzégovine envers le Conseil de l’Europe, qui n’ont pas encore été honorés.

14. Pour briser le cycle de blocages et d’affrontements perpétuels, l’Assemblée invite une nouvelle fois les autorités de Bosnie-Herzégovine et les principaux acteurs de la scène politique à assumer leurs responsabilités, à mettre un terme à l’obstructionnisme et à travailler de manière constructive au niveau des institutions d’Etat.

15. L’Assemblée décide de suivre de près la situation en Bosnie-Herzégovine et de faire le point sur les progrès réalisés en matière de mise en œuvre de la présente résolution et des résolutions précédentes. Si aucun progrès n’est réalisé sur les questions mentionnées dans cette résolution avant le 15 mars 2012, l’Assemblée examinera toute action qui s’avérerait nécessaire le cas échéant, lors de sa partie de session d’avril 2012, à l’occasion du dixième anniversaire de l’adhésion de la Bosnie-Herzégovine au Conseil de l’Europe.

B. Exposé des motifs, par M. Mignon et Mme Woldseth, corapporteurs

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1. Introduction

1. En adhérant au Conseil de l’Europe le 24 avril 2002, la Bosnie-Herzégovine a accepté d’honorer les obligations s’imposant à tous les Etats membres conformément à l’article 3 du Statut de l’Organisation, ainsi qu’un certain nombre d’engagements spécifiques énoncés dans l’Avis 234 (2002) sur la demande d’adhésion de la Bosnie-Herzégovine au Conseil de l’Europe. Afin d’assurer le respect de ces engagements, l’Assemblée parlementaire a décidé, aux termes de la Résolution 1115 (1997), de suivre de près la situation en Bosnie-Herzégovine après son adhésion.

2. Le premier rapport de suivi, qui a été présenté à l’Assemblée en juin 2004, a conduit à l’adoption de la Résolution 1383 (2004) et de la Recommandation 1664 (2004) le 23 juin 2004. Après l’échec de la réforme constitutionnelle en avril 2006, l’Assemblée a également décidé en juin 2006 de tenir une discussion selon la procédure d’urgence sur la réforme constitutionnelle en Bosnie-Herzégovine et elle a adopté la Résolution 1513 (2006). Le deuxième rapport de suivi complet a été discuté en septembre 2008 et a conduit à l’adoption de la Résolution 1626 (2008).

3. Le 22 décembre 2009, la Cour européenne des droits de l’homme a rendu un arrêt dans l’affaire Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine, dans lequel elle a reconnu l’existence d’une violation du Protocole no 12 (interdiction générale de la discrimination) de la Convention européenne des droits de l'homme (STE no 5, «la Convention») et d’une violation de l’article 3 du Protocole no 1 en conjonction avec l’article 14 de la Convention (droit à la tenue d’élections libres et interdiction de la discrimination en relation avec les autres droits protégés par la Convention). M. Finci (un Juif) et M. Sejdić (un Rom) appartiennent tous deux à la catégorie constitutionnelle des «autres» et, en tant que tels, ne peuvent se présenter aux élections à la présidence du pays, ni être élus à la Chambre des peuples de l’Assemblée parlementaire de Bosnie‑Herzégovine.

4. Aux termes de la Constitution (annexe 4 des Accords de paix de Dayton), la présidence tripartite de l’Etat est élue au suffrage direct tous les quatre ans et doit comprendre un Serbe élu sur le territoire de la Republika Srpska, l’une des deux entités, et un Croate et un Bosniaque (musulman) élus sur le territoire de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, la deuxième entité, qui se compose de dix cantons. La Constitution prévoit également que la Chambre des peuples doit être composée de cinq Serbes (nommés par l’Assemblée nationale de la Republika Srpska) et de cinq Croates et cinq Bosniaques nommés par la Chambre des peuples de la fédération. Ce système exclut de toute participation à la vie politique du pays quiconque ne se déclare pas membre d’un «peuple constituant», soit parce qu’il appartient à l’une des 17 minorités officiellement reconnues, soit parce qu’il ne souhaite pas se déclarer comme tel.

5. En janvier 2010, l’Assemblée a adopté la Résolution 1701 (2010) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine, en appelant instamment les autorités à introduire les amendements constitutionnels et les amendements à la loi électorale requis pour se mettre en conformité avec l’arrêt Sejdić et Finci avant les prochaines élections générales prévues le 3 octobre 2010. L’Assemblée a également suggéré de tenir une conférence multilatérale avec les principales parties prenantes locales et internationales (notamment les pays représentés au sein du Conseil de mise en œuvre de la paix, l’Union européenne, le Conseil de l’Europe et les pays voisins) pour discuter des moyens de surmonter le blocage institutionnel et politique en Bosnie-Herzégovine.

6. Ni la Constitution ni la loi électorale n’ont été amendées en temps utile avant les élections

. C’est pourquoi, dans la Résolution 1725 (2010) sur le besoin urgent d’une réforme constitutionnelle en Bosnie‑Herzégovine, l’Assemblée s’est déclarée inquiète que les prochaines élections soient amenées à se dérouler selon des modalités contraires à la Convention et à ses protocoles, et elle a appelé les autorités à ne pas perdre de temps avant les élections et à lancer immédiatement un processus institutionnel sérieux afin de préparer une série détaillée d’amendements constitutionnels tout de suite après les élections. Cela n’a pas non plus été fait car les membres du groupe de travail mixte Sejdić et Finci (comprenant trois ministres et neuf représentants parlementaires) n’ont pu se mettre d’accord sur le mandat et la composition de la commission de réforme constitutionnelle et, en particulier, sur le fait de savoir si celle‑ci devait être créée par un texte de loi ou par une décision du parlement. En conséquence, le 26 août 2010, le Conseil des ministres a dû prendre note de l’échec du groupe de travail et a accepté sa proposition de reprendre le travail seulement après les élections.

7. Des élections ont eu lieu à tous les niveaux, le niveau municipal excepté, le 3 octobre 2010. Au niveau de l’Etat, les électeurs devaient élire les trois membres de la présidence de l’Etat et les 42 membres de la Chambre des représentants. Les électeurs de la Republika Srpska ont élu le président de la Republika Srpska (et deux vice-présidents) et les 83 membres de l’Assemblée nationale de la Republika Srpska. Les électeurs de la Fédération de Bosnie-Herzégovine ont élu les 98 membres de la Chambre des représentants de la fédération

. Enfin, les électeurs de la fédération devaient aussi élire les membres des 10 assemblées cantonales.

8. Ces élections ont été observées comme précédemment par une commission ad hoc du Bureau de l’Assemblée, qui faisait partie de la Mission internationale d’observation des élections, laquelle comprenait aussi des observateurs du BIDDH/OSCE et des assemblées parlementaires de l’OTAN et de l’OSCE.

9. La Mission internationale d’observation des élections a conclu que les élections générales organisées en Bosnie-Herzégovine le 3 octobre 2010 «ont représenté un nouveau pas en avant et, hormis les restrictions légales concernant le droit de vote, elles se sont déroulées dans l’ensemble conformément aux engagements de l’OSCE et du Conseil de l’Europe». Cependant, M. Tiny Kox, chef de la délégation de l’Assemblée, a ajouté que «les élections se sont déroulées une fois encore avec des restrictions des droits de suffrage actif et passif, fondées sur l’origine ethnique et le lieu de résidence, et imposées par les Accords de Dayton. En tant que tel, le cadre juridique actuel continue de constituer une violation de la Convention européenne des droits de l’homme».

10. De nombreux observateurs s’attendaient à ce que, comme en 2006, les négociations en vue de la formation du gouvernement durent environ de trois à quatre mois, au maximum jusqu’à six mois. Cependant, à ce jour, c’est-à-dire plus d’un an après les élections, il n’existe toujours pas de gouvernement au niveau de l’Etat. Extrêmement préoccupés par cette situation et par la paralysie institutionnelle qui en résulte, nous avons effectué du 20 au 23 septembre 2011 une visite d’information en Bosnie-Herzégovine – où nous avons pu rencontrer notamment les dirigeants des principaux partis politiques à Sarajevo et à Mostar – afin de mieux comprendre les raisons de ce blocage persistant.

11. Lors de sa réunion organisée pendant la partie de session d’octobre 2011 de l’Assemblée, au cours de laquelle nous avons présenté un rapport oral sur la situation en Bosnie-Herzégovine en exprimant nos graves préoccupations, la commission de suivi a décidé de demander au Bureau de l’Assemblée d’inscrire à l’ordre du jour de la partie de session de janvier 2012 un débat sur «Le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie‑Herzégovine».

12. La Bosnie-Herzégovine, comme on le sait, est un Etat fort complexe, avec un degré de décentralisation extrêmement élevé et des institutions centrales très faibles. Elle comprend deux entités: la Republika Srpska (couvrant 49 % du territoire) et la Fédération de Bosnie-Herzégovine, qui est divisée en 10 cantons conformément à l’Accord de Washington de 1994. Elle comprend également le district autonome de Brcko dont le statut est issu d’un arbitrage international (la décision finale a été rendue en 1999 dans le cadre de l’arbitrage sur la région de Brcko).

13. La complexité de ce système fait que pour régler n’importe quelle question, il est nécessaire de passer par 5 présidents, 13 premiers ministres, environ 180 ministres au niveau de l’Etat, des entités et des cantons et 14 assemblées ou parlements élus (y compris celui du district de Brcko, mais sans compter l’échelon municipal). Il existe un grave manque de coordination et de coopération, et même de communication, entre les différents niveaux de gouvernement, et les processus décisionnels sont rendus difficiles par un grand nombre de mécanismes complexes visant à empêcher que l’un des trois «peuples constituants», les Bosniaques, les Serbes et les Croates, ne dispose de plus de voix que les autres. Les lois de l’Etat ne sont pas automatiquement applicables dans l’ensemble du pays, la législation n’est pas harmonisée dans de nombreux domaines et diffère parfois très fortement, et l’Etat ne dispose d’aucun mécanisme lui permettant d’obliger les échelons infra-étatiques à respecter sa législation ou ses politiques.

14. Bien que le processus des réformes soit en recul en Bosnie-Herzégovine depuis 2006 environ, malgré certaines nouvelles positives comme la signature d’un accord de stabilisation et d’association (ASA) avec l’Union européenne en juin 2008 et l’invitation de l’OTAN en avril 2010 à entamer un plan d’action pour l’adhésion, l’impasse actuelle constitue la crise la plus grave pour le pays depuis la fin de la guerre en 1995. La question qui est au fondement de cette crise est celle de savoir si le pouvoir doit être partagé entre des représentants des peuples constituants ou entre des représentants issus des peuples constituants, et s’il doit être partagé sur une base proportionnelle

ou sur la base d’une complète égalité entre les trois peuples constituants.

15. Il n’existe pas de recette toute faite pour mettre un terme à la crise. Comme l’Assemblée l’a souligné de nombreuses fois, une solution exige un climat de confiance, une vision commune de l’avenir du pays et une véritable volonté politique de la part de tous les acteurs politiques locaux. Ces différents ingrédients ne sont guère présents aujourd’hui. Nous tenterons plus loin d’expliquer pourquoi.

2. Résultats des élections de 2010

16. En tout, 32 partis politiques, 10 coalitions et 7 candidats indépendants ont participé aux élections générales. A l’exception du Parti social-démocrate (SDP) se présentant officiellement comme un parti pluriethnique, les autres grands partis demeurent essentiellement des partis ethniques. Du côté serbe, les principaux partis sont le SNSD (Alliance des sociaux-démocrates indépendants), le SDS (Parti démocratique serbe) et le PDP (Parti du progrès démocratique). Du côté croate, les principaux partis sont le HDZ (Union démocratique croate de Bosnie-Herzégovine) et le HDZ 1990 (Union démocratique croate 1990)

. Du côté bosniaque, les principaux partis sont le SDA (Parti d’action démocratique), le SBiH (Parti de la Bosnie-Herzégovine) et le SBB (Parti pour un avenir meilleur en Bosnie-Herzégovine), créé récemment.

17. 8 242 candidats, inscrits sur 562 listes séparées, se sont présentés aux élections générales, dont 4 259 Bosniaques, 1 926 Serbes, 1 713 Croates et 299 «autres». 44 candidats n’ont pas déclaré leur identité nationale. 3 126 599 électeurs en tout étaient inscrits sur les listes électorales

. La participation le jour du scrutin a atteint 56,28 %, ce qui représente une augmentation de 3 % par rapport à 2006.

2.1. Election de la présidence tripartite de l’Etat

18. Les électeurs inscrits en Republika Srpska, qu’ils soient des Serbes, des Croates ou des Bosniaques, pouvaient voter uniquement pour le membre serbe de la présidence. Le président sortant, Nebojsa Radmanovic, du SNSD, a été réélu avec 295 629 voix, soit 48,92 % des suffrages. Le scrutin a été serré car Mladen Ivanic, ancien ministre des Affaires étrangères et dirigeant du PDP, un parti d’opposition en Republika Srpska, a obtenu 285 951 voix, soit 47,31 % des suffrages.

19. Les électeurs de la fédération, quelle que soit également leur appartenance ethnique, pouvaient voter uniquement soit pour le membre croate de la présidence, soit pour le membre bosniaque. Le siège bosniaque a été obtenu par Bakir Izetbegovic, qui a recueilli 162 831 voix, soit 34,86 % des suffrages. Ici également, la course a été serrée car Fahrudin Radoncic, magnat de médias et dirigeant du parti SBB créé récemment, a obtenu 142 387 voix (30,79 %). Le président sortant, Haris Silajdzic, du SBiH, a été relégué en troisième position avec seulement 25,10 % des voix. Le membre croate de la présidence, Zeljko Komsic, du SDP, est indubitablement l’homme politique le plus populaire de la fédération

et celui qui a obtenu le meilleur résultat électoral du pays. En effet, il a été réélu pour un second mandat avec un score de 337 065 voix, soit 60,61 % des suffrages. Les candidats des partis croates les plus importants, Borjana Kristo, du HDZ, et Martin Raguz, du HDZ 1990, n’ont recueilli respectivement que 19,74 % et 10,84 % des suffrages.

20. Etant donné la taille relativement réduite de la communauté croate en Bosnie-Herzégovine (elle comptait environ 760 000 personnes, soit 17 % de la population, dans le recensement effectué en 1991 avant la guerre et comprendrait aujourd’hui, selon le cardinal Puljic, environ 400 000 personnes), il est clair qu’un nombre très important de Bosniaques ont choisi de voter pour M. Komsic au lieu de voter pour un candidat bosniaque. De même qu’en 2006, nous pensons qu’il s’agit là d’un signe positif indiquant que la vie politique en Bosnie-Herzégovine n’est pas entièrement déterminée par les clivages ethniques.

21. Les partis croates classiques (HDZ et HDZ 1990), cependant, considèrent que M. Komsic n’est pas un «vrai» Croate parce qu’il a été élu avec des voix musulmanes. Ils ne remettent pas en question son appartenance ethnique en tant que telle

mais lui dénient le droit de représenter le peuple croate au sein de la présidence. Pour eux, il existe une différence majeure entre un représentant du peuple croate élu par des Croates et un représentant issu du peuple croate élu avec les voix d’autres électeurs que les seuls Croates.

22. Nous sommes entièrement en désaccord avec ce point de vue. Nous pensons qu’il n’a absolument aucun fondement constitutionnel et juridique et qu’il révèle un manque de respect total pour la volonté du peuple exprimée par la voie démocratique. Ce point de vue est d’autant plus surprenant que ni le HDZ ni le HDZ 1990 n’utilisent le même argument à propos des Croates de la Republika Srpska, où certains hommes politiques appartenant à la minorité croate comme Emil Vlajki, le vice-président de la Republika Srpska par exemple, ont été élus avec des voix serbes.

2.2. Election des parlements au niveau de l’Etat et des entités

2.2.1. Au niveau de l’Etat

23. La Constitution de la Bosnie-Herzégovine stipule que la Chambre des représentants de la Bosnie-Herzégovine comprend 42 délégués, dont 28 sont élus sur le territoire de la fédération et 14 sur le territoire de la Republika Srpska. Cette fois, le grand gagnant parmi les partis présentant des candidats aux 28 sièges de la Chambre des représentants élus sur le territoire de la fédération est le SDP de Zlatko Lagumzija. Ce parti pluriethnique, qui est dans l’opposition depuis 2002, a obtenu 26,07 % des voix et compte maintenant 8 délégués à la Chambre des représentants. Les principaux partis bosniaques, le SDA de Suleyman Tihic, le SBB de Fahrudin Radoncic et le SBiH de Haris Silajdzic, ont obtenu respectivement 7, 4 et 2 sièges. Les principaux partis croates, le HDZ et le HDZ 1990, ont obtenu respectivement 3 et 1 sièges. Le reste des sièges se répartit entre les partis croates plus petits: le HSP (Parti croate des droits) et le NSRzB (Parti populaire pour le progrès par le travail) ont obtenu 1 siège chacun. Le DNZ, un petit parti à majorité bosniaque, a également obtenu 1 siège.

24. A la suite des élections, le SDP, le SDA et deux petits partis croates (le HSP et le NSRzB) ont formé une coalition sur la base d’une plate-forme commune de gouvernement. Ils contrôlent maintenant 17 sièges sur 42. Cela ne constitue pas, bien entendu, la majorité mais les «Plate-formistes», comme on les appelle, pourront probablement compter aussi, au moins en ce qui concerne les questions d’importance majeure, sur les quatre voix du SBB et les deux voix du SBiH qui ont tous deux décidé de rester dans l’opposition.

25. Les sièges des 14 députés élus sur le territoire de la Republika Srpska se répartissent comme suit: 8 pour le SNSD de Milorad Dodik, 4 pour le SDS de Mladen Bosic, 1 pour le PDP de Mladen Ivanic et 1 pour le DNS (Ligue populaire démocratique). Pour la première fois, les 14 députés de la Republika Srpska sont tous d’appartenance ethnique serbe. Le SNSD et le SDS ont décidé de former une alliance au niveau de l’Etat mais le SDS reste dans l’opposition au niveau de l’entité, en Republika Srpska.

26. Les représentants nouvellement élus se sont réunis en session inaugurale le 30 novembre 2010 mais seulement pour prêter serment. Du fait des négociations en cours sur la formation du gouvernement, il n’a pas été possible de parvenir à un accord sur la désignation du président et des vice-présidents de la chambre. Enfin, grâce à une initiative du président du SDS, la chambre a élu un président (du SDP) et deux vice-présidents (du SNSD et du HDZ 1990) le 20 mai 2011 et commencé ses travaux

. Cependant, comme tous les textes de loi doivent être adoptés également par la Chambre des peuples, qui n’a pas été constituée avant le 4 juin 2011, aucun travail législatif n’a en fait pu être mené pendant les huit mois qui ont suivi les élections.

27. La Chambre des peuples de Bosnie-Herzégovine comprend 15 délégués dont, aux termes de la Constitution, deux tiers doivent provenir de la fédération (5 Croates et 5 Bosniaques) et un tiers de la Republika Srpska (5 Serbes). L’Assemblée nationale de la Republika Srpska désigne les 5 délégués de la Republika Srpska à la Chambre des peuples, ce qui a été fait dès janvier 2011. Dans le cas de la fédération, le processus a été retardé de façon inacceptable parce que les 10 délégués devaient être nommés par la Chambre des peuples de la fédération.

28. La Chambre des peuples de la fédération comprend 58 délégués (17 Bosniaques, 17 Serbes, 17 Croates et 7 «autres») qui sont nommés par les 10 assemblées cantonales. Aux termes de la Constitution de la fédération (article 10), les assemblées cantonales auraient dû envoyer leurs délégués à la Chambre des peuples de la fédération au plus tard vingt jours après les élections. Ce délai constitutionnel a été ignoré par plusieurs cantons à majorité croate

jusqu’au 30 mai 2011. La Chambre des peuples n’a donc été inaugurée que le 4 juin 2011. Nous appelons instamment les autorités de la Bosnie-Herzégovine à adopter dès que possible la législation nécessaire pour empêcher à l’avenir un tel retard, qui est contraire à la Constitution.

2.2.2. Au niveau des entités

29. En Republika Srpska, bien qu’il ait perdu 4 sièges par rapport à 2006, le SNSD de Milorad Dodik demeure le parti le plus important

au sein de l’Assemblée nationale de la Republika Srpska avec 37 sièges sur 83. Grâce à son alliance avec le Parti socialiste et le DNS, le SNSD dispose d’une majorité confortable de 47 sièges. Dans ces conditions, la formation du gouvernement n’a pas posé de difficultés: le gouvernement de la Republika Srpska, qui comprend 16 ministres, a été approuvé dès le 29 décembre 2010 et le Premier ministre, Aleksandar Dzombic, est entré en fonction le 1er février 2011, à la suite de la décision rendue le 31 janvier par le panel de la Cour constitutionnelle de la Republika Srpska sur l’intérêt vital national, qui a confirmé que sa nomination n’allait pas à l’encontre d’un intérêt vital national des Bosniaques

30. Dans la fédération, les choses n’ont pas été aussi simples. La Chambre des représentants de la fédération comprend 98 sièges: le SDP en a obtenu 28, le SDA 23 et le NSRzB 5. Les partis de la Plate-forme contrôlent donc 56 sièges et disposent clairement de la majorité. Le HDZ a obtenu 12 sièges et le HDZ 1990 5 sièges

. Cependant, aux termes de la loi électorale

, le gouvernement ne pouvait être formé avant que soit achevée la composition de la Chambre des peuples de la fédération, c’est-à-dire avant que les 10 assemblés cantonales aient toutes envoyé leurs délégués (voir plus haut paragraphe 28).

31. Afin de conserver un atout important en vue des négociations sur la formation du gouvernement au niveau de l’Etat, trois cantons à majorité croate HDZ-HDZ 1990 ont décidé de ne pas envoyer de délégués à la Chambre des peuples de la fédération. Le 17 mars 2011, les partis de la Plate-forme, qui disposaient d’une majorité de 33 délégués cantonaux au sein de la Chambre des peuples, ont convoqué une session, prêté serment et élu le président

et les vice-présidents de la fédération, ainsi que le président et les vice-présidents de la Chambre des peuples.

32. La Chambre des peuples a ensuite immédiatement procédé à la nomination du gouvernement, qui a été confirmée par la Chambre des représentants. Le gouvernement de la fédération comprend 16 ministres avec Nermin Nikšic (SDP) au poste de Premier ministre et Jerko Ivankovic-Lijanovic (NSRzB) et Desnica Radivojevic (SDA) aux postes de Vice-Premier ministre. Les deux HDZ n’ont obtenu aucun poste ministériel.

33. Le 24 mars, ces deux décisions ont été annulées par la Commission électorale centrale

et, le 28 mars, le haut représentant Valentin Inzko a suspendu jusqu’à nouvel ordre les décisions de la CEC. Cette suspension n’a pas encore été levée à ce jour.

34. Le haut représentant a été vivement critiqué pour ingérence dans le processus de formation du gouvernement de la fédération. Cependant, une mesure d’urgence s’imposait: le 26 janvier, le haut représentant avait dû prendre une décision sur les fonds budgétaires temporaires requis pour la période janvier‑mars, venant à terme le 31 mars, sans lesquels salaires, retraites et allocations n’auraient pu être versés aux bénéficiaires par les autorités de la fédération. Le budget pour 2011 a été adopté par le nouveau gouvernement le 26 mars.

35. Le HDZ et le HDZ 1990, soutenus par le SNSD de Dodik, considèrent que la formation de la Chambre des peuples et la formation ultérieure du gouvernement de la fédération sont inconstitutionnelles, illégales et illégitimes. Les ministres HDZ du gouvernement précédent ont refusé de libérer leurs bureaux et l’ancienne présidente HDZ de la fédération, Borjana Kristo, après avoir retiré le recours constitutionnel qu’elle avait déposé à la suite de l’ordre de suspension du haut représentant, a mis son mandat à sa disposition. Comme ils se considèrent les seuls représentants légitimes des Croates en Bosnie-Herzégovine, le HDZ et le HDZ 1990 se sentent tous deux marginalisés et exclus. Ils lancent aujourd’hui de vigoureux appels en faveur de la création d’une troisième entité et ont réactivé le Conseil national croate, un organe regroupant tous les cantons à majorité croate.

36. N’ayant obtenu que 4 sièges (sur 42) à la Chambre des représentants de l’Etat et 17 sièges (sur 98) à la Chambre des représentants de la fédération, les deux HDZ devraient, à notre avis, simplement accepter les résultats des élections. Dans un Etat démocratique, la volonté des électeurs doit être respectée. Le HDZ et le HDZ 1990 disposent tous deux d’une majorité dans plusieurs cantons et devraient focaliser leurs efforts à ce niveau pendant les quatre prochaines années. Compte tenu de leurs résultats électoraux, ces deux partis ne peuvent prétendre à un droit acquis d’obtention de postes ministériels qui leur seraient réservés, tant à l’échelon de l’Etat qu’à celui de la fédération. Il n’y a aucun mal à être dans l’opposition pendant quelque temps. Tous les hommes politiques en font un jour ou l’autre l’expérience.

3. Poursuite du blocage de la formation du gouvernement au niveau de l’Etat

37. Le Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine comprend neuf ministres et un président. La Constitution de Bosnie-Herzégovine prévoit que le nombre de ministres provenant du territoire de la fédération ne peut dépasser les deux tiers et que le président peut nommer des vice-ministres qui ne doivent pas appartenir au même peuple constituant que leur ministre. En tout, 19 postes doivent donc être partagés. Il existe un accord implicite, non écrit, prévoyant la rotation du poste de président entre les peuples constituants. Le Président actuel, Nikola Spiric, est un Serbe; le Président précédent, Adnan Tersic, était un Bosniaque; le président à nommer pour le mandat 2010-2014 devrait donc être un Croate.

38. La présidence transmet à la Chambre des représentants, au plus tard quinze jours après sa session inaugurale, une proposition de nomination au poste de président du Conseil des ministres. Si la Chambre des représentants confirme cette nomination, le président nomme les ministres et les vice-ministres, qui doivent à leur tour être confirmés dans leurs fonctions par la Chambre des représentants. Si le candidat proposé par la présidence n’est pas approuvé par la Chambre des représentants, la présidence dispose de huit jours pour proposer une nouvelle nomination.

39. Etant donné ses résultats électoraux, le SDP prétendait initialement obtenir le poste de président du Conseil des ministres, de préférence au profit du président du SDP

. Les deux partis HDZ et les partis serbes se sont vigoureusement opposés à cette éventualité en invoquant la règle informelle de rotation mentionnée plus haut. Etant les deux partis croates les plus importants, les deux HDZ considèrent que le poste leur revient de droit. Ils affirment en outre avoir droit à deux postes ministériels.

40. Le SDP, en tant que parti pluriethnique, a alors proposé de nommer un professeur croate non partisan de Mostar, M. Slavo Kukic. Le HDZ a proposé la candidature de Borjana Kristo, ancienne présidente de la fédération, et le NSRzB, un autre des partis de la Plate-forme, celle de Mladen Ivankoviv-Lijanovic. Le 14 juin 2011, la présidence a examiné ces candidatures et décidé de soumettre la nomination de Slavo Kukic à la Chambre des représentants pour confirmation. Cependant, le 29 juin, la candidature de M. Kukic, bien qu’ayant recueilli une majorité de 22 voix, n’a pas été approuvée parce que la majorité en question ne comprenait pas un tiers de voix favorables de la Republika Srpska. Aux termes de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, au deuxième tour, les voix des 14 délégués de la Republika Srpska ne devaient pas inclure deux tiers ou plus de voix opposées à la nomination. Le 14 juillet, la nomination de M. Kukic a donc finalement été rejetée car plus des deux tiers des délégués de la Republika Srpska ont voté contre.

41. En vertu de la loi sur le Conseil des ministres, la présidence disposait de huit jours pour soumettre une nouvelle proposition de nomination à la Chambre des représentants. Elle ne l’a pas fait et a envoyé à la place une lettre aux principaux partis politiques leur demandant de désigner un candidat susceptible d’obtenir le soutien d’au moins 22 délégués de la Chambre des représentants, ce qui n’a toujours pas eu lieu.

42. Les dirigeants des six principaux partis (SDP, SDA, HDZ, HDZ 1990, SNSD et SDS) se sont réunis plusieurs fois depuis mais aucun accord n’est en vue: la Republika Srpska revendique quatre ministères, dont le ministère des Affaires étrangères

, les deux HDZ insistent pour obtenir la présidence et deux ministères, le SDP veut toujours obtenir au moins le ministère des Affaires étrangères. La répartition des postes de vice-ministres est également source de conflits: les partis de la Plate-forme ont accepté à un certain moment de confier des postes au HDZ, y compris la présidence, mais en exigeant qu’au moins un poste de vice-ministre leur revienne. Cette proposition a été rejetée. Le SDA a proposé de prendre en compte non seulement les 19 postes du Conseil des ministres mais, globalement, 63 à 70 postes dans toutes les institutions de l’Etat et de les répartir sur la base des taux d’appartenance ethnique résultant du recensement de 1991. Cette proposition a également été rejetée parce que le HDZ revendiquait une égalité complète, c’est-à-dire un tiers de tous les postes. Afin de faire montre d’une certaine flexibilité, la Republika Srpska a admis à un certain moment la possibilité que l’un des ministres désigné sur le territoire de la Republika Srpska soit un Bosniaque ou un Croate

. Il serait trop long de présenter en détail ici les différentes propositions qui ont été mises en avant. Nous pensons que ce type de marchandage politique doit cesser et nous appelons tous les acteurs politiques à se ressaisir et à parvenir enfin à un accord sur la nomination d’un gouvernement professionnel et compétent, indépendamment de l’appartenance ethnique des personnes qui le composent. Malheureusement, cela semble n’être aujourd’hui qu’un souhait.

4. Conséquences de l’absence de gouvernement au niveau de l’Etat

43. Pendant notre visite, nous avons entendu dire à plusieurs reprises que la situation concernant la formation du gouvernement n’était pas pire qu’en Belgique, un Etat membre de l’Union européenne. Mais la Belgique n’est pas la Bosnie‑Herzégovine et un accord sur la formation du gouvernement a finalement été signé à Bruxelles le 1er décembre. La classe politique de la Bosnie-Herzégovine devrait comprendre que le marchandage constant autour de chaque poste et les querelles ethniques quasi incessantes ne sont guère de nature à favoriser la poursuite de l’intégration au sein de l’Europe.

44. Nous ne pouvons accepter non plus l’idée selon laquelle la Bosnie-Herzégovine serait un Etat spécial, soumis à une camisole institutionnelle qui lui a été imposée à Dayton par des pays étrangers au terme d’un conflit long et sanglant, et méritant par conséquent un traitement spécial. A notre avis, les contraintes du cadre issu de Dayton ont été considérablement aggravées par les hommes politiques locaux depuis la guerre, par exemple en abusant de la double majorité qualifiée ou du «vote par entité». Cette majorité est requise pour tous les aspects de la procédure parlementaire: la définition de l’ordre du jour, l’approbation des rapports annuels, le dépôt des motions et certaines nominations comme celle du président du Conseil des ministres. Aucun effort n’a été fait non plus pour essayer de limiter la possibilité d’invoquer un intérêt vital national à certaines questions particulières touchant effectivement à un intérêt national essentiel des trois principaux groupes ethniques. Les institutions communes au niveau de l’Etat sont constamment contestées et critiquées, ou systématiquement affaiblies, en particulier par la Republika Srpska. En tant qu’Etat, la Bosnie‑Herzégovine fonctionne avec un budget d’environ 500 millions d’euros

par an seulement et 22 000 employés.

45. On rapporte que le Président par intérim, M. Nikola Spiric, aurait déclaré ne pas comprendre l’agitation fébrile de la communauté internationale au sujet de la formation du gouvernement. A son avis, le Conseil des ministres ne constitue pas de toute façon un gouvernement véritable, la nomination des ministres s’effectue sur la base de considérations politiques et les décisions sont prises ailleurs. Il n’existe, par exemple, aucune garantie qu’un projet de loi adopté par le Conseil des ministres sera aussi approuvé par les deux chambres du parlement.

46. Nous sommes prêts à admettre que, comme le dit M. Spiric, le Conseil des ministres n’est pas un véritable gouvernement au sens que l’on donne habituellement à ce terme et nous en approuverions le renforcement, comme le recommandait la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) dès 2005. Dans le contexte institutionnel actuel, cependant, l’absence d’un gouvernement en état de fonctionner se fait déjà sentir: le 14 juillet 2011, le parlement a rejeté la proposition de budget de la présidence pour 2011, de nouveau au moyen du «vote par entité». La Republika Srpska souhaite une réduction du budget de l’Etat et, par conséquent, ses délégués ont voté contre. L’Etat fonctionne depuis janvier 2011 sur la base de fonds temporaires qui lui permettent uniquement de payer les salaires de ses employés et d’assurer le service de la dette publique. Le conseil fiscal n’a toujours pas établi la balance fiscale globale, ni défini les politiques d’imposition pour la période 2011-2013. En l’absence de ce cadre fiscal global, le Fonds monétaire international (FMI) ne pourra débourser la deuxième tranche de l’accord de confirmation de 1,2 milliard d’euros et l’Union européenne son aide macrofinancière, qui tourne autour de 100 millions d’euros. En septembre, la Bosnie-Herzégovine avait déjà failli perdre 96 millions d’euros des fonds déjà alloués pour 2011 de l’Instrument d’aide de préadhésion (IPA), car la Republika Srpska s’était soudainement opposée à ce que 8 millions d’euros soient affectés au renforcement ou à la création de certaines institutions au niveau de l’Etat comme un registre national des sociétés

47. Du fait du blocage de la situation politique, l’investissement direct étranger a atteint seulement 65 millions de marks convertibles (KM)

(environ 32,5 millions d’euros) au premier semestre 2011, soit une baisse de près de 20 % par rapport au premier semestre 2010. Le taux de chômage se situe toujours à un niveau incroyablement élevé: 43 % de la force de travail. Le 16 mai 2011, Moody’s a abaissé la perspective de crédit du pays de «stable» à «négative». Cela devrait entraîner une diminution de la note de crédit de la Bosnie-Herzégovine, qui est actuellement de B2.

48. Depuis plus d’un an maintenant, les performances gouvernementales et parlementaires, aussi bien au niveau de l’Etat qu’à celui des entités, sont maigres: le parlement qui fonctionne le mieux, l’Assemblée nationale de la Republika Srpska, n’a adopté que 36 textes de loi sur les 68 prévus. Au niveau de l’Etat, l’Assemblée parlementaire a adopté seulement 10 textes de loi amendant la législation existante. Cela est dû au fait que le Conseil des ministres provisoire, bien qu’il se soit réuni régulièrement, n’a pas soumis de projets de loi à la procédure parlementaire.

49. Aucun progrès n’a été réalisé non plus en ce qui concerne les priorités du partenariat européen comme l’adoption d’une loi sur l’aide de l’Etat, d’une loi de recensement et des amendements à la Constitution et à la loi électorale qui sont nécessaires pour mettre la législation en conformité avec l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdić et Finci. L’accord de stabilisation et d’association, bien qu’ayant été ratifié par les 27 Etats membres de l’Union européenne, n’a pas été effectivement introduit par le Conseil européen parce que la Bosnie‑Herzégovine aurait été immédiatement suspendue pour violation de cet accord, notamment sur les trois points mentionnés plus haut.

50. La plupart des partenaires internationaux de la Bosnie-Herzégovine perdent patience, et ce d’autant plus que la situation actuelle semble sans issue: soit l’une des factions en présence cède et réalise que le maximalisme et l’obstructionnisme permanent risquent d’entraîner sa marginalisation complète à l’avenir, soit l’ensemble des factions parviennent à un compromis dans lequel chacune d’elle accepte de céder quelque chose. Il convient de noter à cet égard que la tenue d’élections anticipées n’est pas possible dans le cadre constitutionnel et légal actuel.

5. Mise en œuvre de l’arrêt rendu dans l’affaire Sejdić et Finci

51. Inutile de le dire, le blocage politique actuel a aussi eu un impact sur la réforme constitutionnelle. La Commission mixte provisoire des deux chambres du parlement a finalement été créée début octobre 2011, après un an pendant lequel aucun travail de réforme n’a été réalisé depuis les élections. Elle s’est vu imposer des délais excessivement brefs: le 30 novembre pour les amendements constitutionnels et le 31 décembre pour les amendements à la loi électorale. La commission s’est réunie dix fois, notamment pour auditionner des représentants de la société civile et des minorités, mais, le 1er décembre, il a été officiellement annoncé qu’aucun consensus n’avait pu être obtenu sur les amendements constitutionnels.

52. Il semble que la raison pour laquelle aucun consensus n’a pu être atteint est que les avis sur la portée et le contenu des amendements divergent largement et ne sont pas conciliables. La Republika Srpska n’est prête à accepter que des amendements a minima et uniquement ceux qui sont nécessaires pour respecter l’arrêt. En ce qui concerne l’élection à la présidence, la Republika Srpska souhaite conserver le système d’élection directe du membre serbe, alors que les partis croates sont favorables à l’élection indirecte par le parlement des membres croate et bosniaque pour être sûrs que leur candidat soit élu. S’ils ne peuvent obtenir satisfaction sur ce point, les partis croates appellent à la création d’une troisième entité afin que les Croates puissent disposer en propre d’une circonscription électorale. Aucun accord n’a été trouvé sur les moyens de garantir le droit des «autres» à se présenter à la présidence. Toutefois, il semble qu’un consensus se soit dégagé au sujet de la Chambre des peuples, auquel il convient d’ajouter un certain nombre d’«autres». La manière dont cela fonctionnerait en pratique n’est pas claire mais les constitutions des entités envisagent une solution similaire.

53. Nous avons parfaitement conscience du fait que, dans un climat politique aussi tendu et marqué par une absence de confiance manifeste ainsi que par des appels fréquents à la sécession d’une partie du pays, il est pour le moins difficile aux hommes politiques, même animés des meilleures intentions, d’assurer le respect des obligations internationales essentielles du pays. Néanmoins, les options sont limitées: ou bien la Bosnie-Herzégovine se met en conformité avec l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme, ou bien elle devra en définitive quitter le Conseil de l’Europe. Le respect de la Convention européenne des droits de l’homme est la condition première d’appartenance au Conseil de l’Europe et il est impensable que les prochaines élections, prévues en 2014, se déroulent une nouvelle fois sous le régime discriminatoire existant.

54. M. Thorbjørn Jagland, Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, a récemment déclaré ce qui suit: «Dayton constitue pour certains un mécanisme délicat de partage du pouvoir qui est le garant de la paix en Bosnie-Herzégovine. Ils affirment que ce fédéralisme consociatif est un dispositif soigneusement équilibré qui supporterait mal le bricolage. Que prévoit la “paix de Dayton” ? Elle prévoit un accommodement entre les différents groupes ethniques, afin d’éviter qu’un groupe ou “peuple constituant” ne parvienne à dominer les institutions de l’Etat. Elle prévoit aussi un accommodement entre les entités, afin d’éviter qu’une entité ne domine les institutions ou les politiques au niveau étatique. Ces garanties sont entièrement compatibles avec les exigences de l’arrêt Sejdić et Finci. Cet arrêt instaure un précédent pour la mise en œuvre du Protocole no 12 et de l’interdiction générale de la discrimination; il est l’aboutissement des efforts de deux messieurs persistants et pourrait bien aussi sauver la démocratie pour les Bosniaques, les Serbes et les Croates en Bosnie-Herzégovine. Pourquoi? Parce qu’il exige de la Constitution qu’elle reconnaisse le primat du citoyen individuel en tant que détenteur de droits et source du pouvoir souverain “du peuple”. Cela ne nie, n’annule ou ne diminue aucunement l’importance de la communauté ethnique à laquelle se trouve appartenir ce citoyen. Toutefois, cela signifie que l’existence des communautés ethniques, y compris celles qui jouent un rôle “constituant”, ne saurait limiter la participation des non membres, ni limiter le droit d’un individu qui en est membre à avoir plusieurs identités. La mise en œuvre de cet arrêt est pour la Bosnie-Herzégovine une invitation à devenir un pays qui serait plus que la simple somme de ses parties.»

55. Tout comme M. Jagland, nous pensons que la mise en œuvre de l’arrêt Sejdić et Finci n’est que le premier pas sur la voie d’un Etat véritablement européen valorisant à la fois le citoyen individuel et les particularités des communautés ethniques.

56. Pour notre part, nous voyons mal pourquoi la nomination d’un président unique pour l’ensemble du pays devrait être considérée comme inacceptable par les trois principaux groupes ethniques, alors que certains proposent déjà d’ajouter un quatrième membre à la présidence afin de supprimer la discrimination à l’égard des «autres». Une présidence tripartite, avec en outre une rotation tous les huit mois, n’existe dans aucun autre Etat membre de l’Union européenne. Ce système nuit à la réputation du pays et l’empêche de jouer un rôle dans les forums internationaux: la Bosnie-Herzégovine est le seul pays de la région (avec la Serbie) à ne pas reconnaître le Kosovo

. La Bosnie-Herzégovine, en tant que membre non permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies, devra s’abstenir ou voter contre la demande de l’Autorité palestinienne de devenir membre à part entière des Nations Unies à cause d’une absence de consensus entre les trois membres de la présidence.

57. Nous pensons que la Constitution de Dayton devra en définitive être entièrement réécrite. Rétrospectivement, il apparaît qu’annexer une Constitution à un traité de paix était probablement une erreur. Le fait est que l’on a bien abusé de la «camisole» de Dayton pendant les seize dernières années, à un point tel que l’obstruction et l’immobilisme sont devenus la norme plutôt que l’exception. La Republika Srpska avec ses appels répétés à la séparation ou à la sécession pacifique doit être mise au pied du mur. Les constitutions des deux entités devront aussi être révisées (la Constitution de la Republika Srpska prévoit toujours la peine capitale, par exemple, et la Constitution de la fédération mentionne toujours l’institution du médiateur de l’entité alors qu’elle n’existe plus).

6. Conclusions

58. Nous insistons sur le fait que la crise actuelle risque d’avoir des conséquences graves non seulement pour la Bosnie-Herzégovine en tant que telle mais aussi au regard de sa participation aux organisations internationales. Rappelons que 2012 marquera le dixième anniversaire de l’adhésion de la Bosnie-Herzégovine au Conseil de l’Europe.

59. Le 24 avril 2002, l’adhésion de la Bosnie-Herzégovine au Conseil de l’Europe a fait naître chez les citoyens de Bosnie-Herzégovine de nombreux espoirs d’une vie plus sûre, fondée sur la démocratie, les droits de l’homme et la primauté du droit, et elle s’est s’accompagnée de la promesse d’une poursuite de l’intégration européenne et euro‑atlantique. Nous sommes au regret de déclarer que, en tant qu’Etat membre du Conseil de l’Europe, malgré certains progrès, la Bosnie-Herzégovine n’a pas répondu aux attentes de l’Organisation et n’a pas suffisamment mis à profit son adhésion pour apprendre de l’expérience et des meilleures pratiques des autres Etats membres. Du fait de la poursuite des désaccords sur la répartition des postes entre les différents groupes ethniques, y compris au sein des organisations internationales, la présidence doit encore nommer ou désigner des candidats à certains postes essentiels du Conseil de l’Europe, notamment à la Commission de Venise, au Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains et dégradants (CPT), à la Commission européenne contre la racisme et l’intolérance (ECRI), et aux instances de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, etc. La juge siégeant à la Cour européenne au nom de la Bosnie-Herzégovine (une Serbe) a aussi démissionné récemment, bien avant la fin de son mandat (mai 2013). La délégation de Bosnie-Herzégovine à l’Assemblée, enfin nommée – au moins en partie – à temps pour la session de juin 2011 de l’Assemblée, n’a toujours pas élu son président.

60. Nous appelons par conséquent la présidence de la Bosnie-Herzégovine à prendre enfin les mesures nécessaires en vue des nominations au sein des organes du Conseil de l’Europe. Nous formulons d’autres recommandations à l’intention des autorités de la Bosnie-Herzégovine dans le projet de résolution joint.

Assembl�e parlementaire