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A. Projet de
résolution
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B. Projet de recommandation
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Rapport | Doc. 16152 | 08 avril 2025
Guerre d'agression russe contre l'Ukraine: la nécessité d'établir les responsabilités et d'empêcher l'impunité
Commission des questions juridiques et des droits de l'homme
A. Projet de
résolution 
(open)1. Plus de onze ans après son
déclenchement, la guerre d'agression illégale, non provoquée et
injustifiée de la Fédération de Russie contre l'Ukraine continue
de faire rage causant des dommages et des souffrances sans fin à
l'Ukraine et à sa population. De nombreux faits illicites perpétrés
par la Fédération de Russie, notamment l'acte d'agression lui-même,
la tentative d'annexion des territoires ukrainiens et la tentative
de génocide contre la nation ukrainienne – comme en témoignent,
entre autres, la déportation d'enfants ukrainiens, la destruction
systématique de l'identité culturelle et les massacres ciblés de
civils – violent des obligations erga
omnes et des normes impératives du droit international
général. Ces actes ne portent donc pas seulement atteinte à l'Ukraine,
mais à l'ensemble de la communauté internationale et exigent que
tous les États à coopérer afin de mettre fin à ces graves violations
du droit international et d'éviter toute forme d’impunité. L’incapacité
à amener les auteurs de ces actes à en répondre de leurs actes compromettrait
l’ordre multilatéral fondé sur le droit international, en créant
des conditions favorables à la répétition de telles violations à
l’avenir et représenterait ainsi une menace majeure pour le maintien
de la paix et de la sécurité internationales.
2. Rappelant ses précédentes Résolutions 2436 (2022), 2482 (2023),
et 2556 (2024), l'Assemblée parlementaire fait part de son soutien
sans réserve à tous les mécanismes qui visent à amener les responsables
à répondre de leurs actes et qui permettent de traiter les conséquences
de l'agression: les autorités de poursuite et judiciaires ukrainiennes;
les autorités de poursuite et judiciaires d'autres États sur le fondement
de la compétence universelle; la Cour pénale internationale (CPI);
la Cour européenne des droits de l'homme; et d'autres organes tels
que la Commission d'enquête internationale indépendante des Nations Unies
sur l'Ukraine et le Centre international pour la poursuite du crime
d'agression contre l'Ukraine.
3. Le Conseil de l'Europe, sous l'impulsion de l'Assemblée, a
œuvré sans relâche à la mise en place d'un système plus complet
visant à garantir l’obligation de rendre des comptes et la justice
en faveur de l’Ukraine, notamment par la création, lors du Sommet
de Reykjavík en 2023, du Registre des dommages pour l'Ukraine, la
proposition de mise en place d'un tribunal spécial pour le crime
d'agression et la participation aux consultations du Groupe restreint,
les mesures prises pour assurer le retour des enfants ukrainiens, notamment
la nomination d'une envoyée spéciale du Secrétaire Général et, plus
récemment, la participation aux négociations sur l’établissement
d’une commission internationale des demandes d’indemnisation.
4. Lors des discussions avec l'administration des États-Unis
en mars 2025, l'Ukraine s'est déclarée prête à accepter la proposition
américaine de décréter un cessez-le-feu complet immédiat et provisoire
de 30 jours, qui peut être prolongé par accord mutuel des parties,
et qui est soumis à l'acceptation et à la mise en œuvre simultanée
par la Fédération de Russie. L'Ukraine a accepté la proposition
américaine sans conditions supplémentaires, et la Fédération de
Russie devrait l'accepter sans conditions supplémentaires. Outre
des questions telles qu'un cessez-le-feu partiel relatif aux installations
énergétiques et essentielles et à la sécurité de la navigation en
mer Noire, l'accord conclu entre les États-Unis et l'Ukraine entre
le 23 et le 25 mars à Riyad a réaffirmé l’engagement de prendre
des mesures concrètes à caractère humanitaire visant à protéger
les civils et à faciliter le dialogue. Si l'Ukraine a démontré sa
bonne foi et sa volonté de respecter les engagements pris, la Fédération
de Russie a violé à plusieurs reprises les termes convenus du cessez-le-feu
partiel et a poursuivi ses attaques militaires contre l'Ukraine,
notamment en lançant des missiles contre des infrastructures civiles,
qui ont fait des victimes civiles, en particulier à Kyiv, Kharkiv
et Kryvyi Rih, ainsi que dans d'autres villes et régions, ce qui
montre une nouvelle fois que la partie russe n’a aucune volonté
réelle de s'engager dans un véritable processus de paix. L'Assemblée
se félicite de l’engagement pris par les États-Unis et considère
que toute négociation de paix doit aborder sans condition la dimension
humaine de la guerre, y compris la libération de tous les prisonniers
de guerre et des civils illégalement détenus, ainsi que le retour
en toute sécurité et la réintégration des enfants illégalement déportés
vers la Fédération de Russie et le Bélarus ou transférés de force
vers les territoires ukrainiens temporairement occupés par la Fédération
de Russie.
5. L'Assemblée prend note des négociations en cours entre l'Ukraine
et les États-Unis en vue d’un éventuel accord sur les ressources
minérales. Elle souligne l'importance de veiller à ce que tout accord
de ce type soit pleinement conforme aux engagements pris par l'Ukraine
dans le cadre de son intégration dans l'Union européenne, notamment
en matière de souveraineté économique, de respect des règles de
concurrence et du fonctionnement du marché unique de l’Union Européenne.
6. L'Assemblée souligne que la cessation du statut de protection
temporaire pour les Ukrainiens devrait être subordonnée à l'instauration
d'une paix durable, juste et globale en Ukraine. Une cessation prématurée, de
ce statut, fondée uniquement sur un cessez-le-feu ou une trêve temporaire,
peut exposer les Ukrainiens à des risques persistants et à une instabilité
durable. Par conséquent, l'Assemblée invite instamment les États membres
à veiller à ce que toute modification du statut de protection soit
fondée sur des accords de paix vérifiables et durables, afin de
préserver le bien-être et la sécurité des Ukrainiens déplacés.
7. L'Assemblée considère que la poursuite ou la relance du projet
de gazoduc Nord Stream 1 et 2 est inacceptable. De telles actions
augmenteraient la dépendance de l'Europe à l'égard des ressources énergétiques
russes, ce qui compromettrait la sécurité de l'Union européenne
en matière d’énergie et contredirait son objectif stratégique de
diversification des sources d'approvisionnement dans ce domaine. L'Assemblée
appelle tous les États membres à s'opposer à toute tentative de
reprise du projet et souligne l'importance de l'unité et de la résilience
face aux pressions géopolitiques liées à l'énergie.
8. L’Assemblée souligne que toute future négociation de paix
ne saurait compromettre la volonté d’amener la Fédération de Russie
et les responsables des crimes et violations du droit international
à répondre pleinement de leurs actes. Conformément à la Résolution
2588 (2025), l'Assemblée considère que pour être durable et globale,
la paix doit être juste et fondée sur les principes du droit international,
notamment le respect de l'intégrité territoriale et de la souveraineté,
et les droits humains. Tout règlement définitif ne doit pas se traduire
par une forme d’impunité.
9. À ce propos, l'Assemblée se félicite de l'issue positive de
la réunion du Groupe restreint qui s'est tenue à Strasbourg du 19
au 21 mars 2025, et de la finalisation des documents juridiques
nécessaires à la création du Tribunal spécial pour le crime d'agression
dans le cadre du Conseil de l'Europe, au terme de près de deux ans
de consultations. Les textes adoptés comprennent un projet d'accord
bilatéral entre l'Ukraine et le Conseil de l'Europe, le projet de
statut du Tribunal spécial et un projet d'accord partiel élargi
sur la gestion du Tribunal spécial. Les trois documents ont désormais
été transmis à l'Ukraine et aux États participant au Groupe restreint pour
un examen au niveau politique. La participation à l'accord partiel
élargi sera ouverte aux États non-membres, ce qui garantira un soutien
transrégional et une légitimité internationale. L'Assemblée considère
que le modèle de tribunal envisagé par le Groupe restreint, qui
inclurait la participation de juges internationaux et serait fondé
sur l'application du droit international, présente des caractéristiques
qui le rendent suffisamment international. En établissant un tel
tribunal, le Conseil de l'Europe apportera non seulement son soutien
à son État membre, l'Ukraine, qui vise à faire respecter l'obligation
de rendre des comptes, mais il renforcera également l'ordre juridique
international, en partant du principe que la poursuite de la paix
fondée sur la justice et la coopération internationale est essentielle
pour la préservation de la société humaine et de la civilisation, comme
le rappelle le Préambule de son Statut (STE n° 1).
10. L'Assemblée espère que les textes définitifs relatifs au Tribunal
spécial répondront à certaines de ses demandes formulées dans des
résolutions précédentes, notamment au sujet des immunités fonctionnelles,
de la définition du crime d'agression, de la tenue de procès par
contumace, du droit à un procès équitable et de la coopération avec
la CPI. S’agissant de sa compétence temporelle, l’Assemblée renvoie
à ses Résolutions 2482 (2023) et 2556 (2024), et réaffirme que l’invasion
à grande échelle qui a débutée le 24 février 2022 s’inscrit dans
la continuité de la guerre d’agression menée par la Fédération de
Russie contre l’Ukraine depuis le 20 février 2014. Tout compromis
trouvé sur d'autres questions ne saurait remettre en cause la capacité
du Tribunal spécial à enquêter de manière effective sur le crime
d'agression, ni à en sanctionner les auteurs. Il ne saurait non
plus préjuger de l’état actuel ni de l’évolution future du droit
international.
11. L'Assemblée se félicite vivement de l’ouverture, du 24 au
26 mars 2025 à La Haye, de négociations officielles sur un traité
international visant à établir une commission des demandes d’indemnisation
pour l'Ukraine au sein d'un comité de négociation intergouvernemental,
avec la participation de plus de 50 États de différents continents
et de l'Union européenne. Il s'agit d'un pas important vers la mise
en place du deuxième élément d'un mécanisme d'indemnisation global,
comme l'a demandé à plusieurs reprises l'Assemblée dans ses résolutions
précédentes et comme le prévoit le statut du Registre des dommages.
L'Assemblée considère que le meilleur modèle pour établir une telle
commission serait une convention ouverte du Conseil de l'Europe, qui
pourrait assurer le soutien transrégional nécessaire tout en tirant
profit de la position de premier plan et de l'expertise de l'Organisation
dans ce domaine.
12. Au sujet de l’exécution de l’indemnisation des dommages causés
par l'agression, l'Assemblée note qu'à la suite de l’invasion à
grande échelle de l’Ukraine déclenchée par la Fédération de Russie,
le coût total de la reconstruction et du relèvement de l'Ukraine
au cours des dix prochaines années a été estimé à 506 milliards € au
31 décembre 2024. Elle rappelle en outre que plusieurs États membres
et non membres du Conseil de l'Europe ont décidé d'immobiliser environ
300 milliards $US d'avoirs de l'État russe dans le cadre des sanctions adoptées
en réponse à l’invasion à grande échelle. Cependant, elle note avec
inquiétude que la décision de geler une partie importante de ces
avoirs expirera à moins d’être renouvelée tous les six mois par
le Conseil de l'Union européenne, ce qui permettrait à la Fédération
de Russie d'utiliser leur restitution pour soutenir financièrement
sa guerre contre l'Ukraine, ainsi que son atteinte à la sécurité
européenne et à l'ordre juridique international.
13. Au vu de ces considérations, s'agissant du Tribunal spécial
pour le crime d'agression contre l'Ukraine, l'Assemblée:
13.1. appelle tous les États et partenaires
internationaux qui ont participé au Groupe restreint à parvenir
sans délai à un accord politique final sur les projets de textes
(le projet d'accord bilatéral entre l'Ukraine et le Conseil de l'Europe,
le projet de statut du Tribunal spécial et le projet d'accord partiel élargi)
et à poursuivre la mise en place du Tribunal spécial indépendamment
de l'évolution de toute négociation de paix;
13.2. appelle le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe et
le Gouvernement ukrainien à conclure l'accord bilatéral pour la
création du Tribunal spécial une fois que les procédures internes
nécessaires auront été achevées, notamment l'autorisation nécessaire
et rapide du Comité des Ministres;
13.3. appelle tous les États et partenaires internationaux qui
ont participé au Groupe restreint à se joindre à l'accord partiel
élargi une fois qu'il aura été établi et à fournir au Tribunal spécial
les outils et les ressources nécessaires, notamment des contributions
financières suffisantes, des juges et du personnel hautement qualifiés,
ainsi que des accords de coopération, en particulier sur les mesures
de protection des témoins, l'exécution des peines et la libération
des personnes acquittées ou condamnées;
13.4. appelle les autres États membres, les États observateurs
et les autres États à envisager de devenir membres du futur accord
partiel élargi.
14. Pour ce qui est des autres crimes de droit international,
tels que le génocide, les crimes contre l'humanité et les crimes
de guerre, y compris les disparitions forcées, l'Assemblée:
14.1. se félicite de la récente ratification
par l'Ukraine du Statut de la CPI;
14.2. fait part de son soutien sans réserve aux enquêtes actuellement
menées par le Bureau du Procureur de la CPI sur la situation en
Ukraine et appelle tous les États membres et les autres États à coopérer
avec la CPI et à exécuter les mandats d'arrêt délivrés contre les
suspects russes, y compris Vladimir Poutine, si l'un de ces suspects
venait à se trouver sur leur territoire;
14.3. condamne toute tentative des États qui ne sont pas parties
au Statut de la CPI de sanctionner la CPI et son personnel, ce qui
pourrait entraver son travail et entraîner un manque de coopération
de la part de certains États parties;
14.4. invite tous les États membres et les autres États qui
partagent les mêmes valeurs à aider davantage le Bureau du Procureur
général d'Ukraine et les mécanismes internationaux existants qui visent
à faire respecter l'obligation de rendre des comptes, ainsi que
les projets des ONG en Ukraine qui poursuivent ce même objectif,
en mettant en commun leurs ressources et en comblant le vide laissé
par la décision de la nouvelle administration des États-Unis de
se retirer de certains projets et de suspendre l'aide internationale;
14.5. salue l'action des autorités de poursuite et des juridictions
des États membres dans les enquêtes sur les crimes commis en Ukraine
sur le fondement du principe de compétence universelle, comme la récente
condamnation d'un ressortissant russe pour crimes de guerre en Ukraine
par une juridiction finlandaise, et invite tous les États membres
dont la législation prévoit la compétence universelle à faire de
même, en étroite coopération avec les autorités ukrainiennes et
la CPI, ou le cas échéant dans le cadre d'Eurojust;
14.6. appelle tous les États à veiller à ce que la Fédération
de Russie et le Bélarus soient tenus responsables de l'usage systématique
de la torture et d'autres formes de mauvais traitements dont ont été
et sont encore victimes les prisonniers de guerre ukrainiens, les
civils ukrainiens et les prisonniers politiques en Fédération de
Russie et dans les territoires ukrainiens temporairement occupés,
ainsi que les prisonniers politiques au Bélarus, en recourant au
mécanisme de règlement des différends prévu à l'article 30.1 de
la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines
ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
15. Quant au mécanisme international d'indemnisation des dommages
causés par l'agression, l'Assemblée:
15.1. se félicite de l'ouverture par le Registre des dommages
pour l'Ukraine de sept nouvelles catégories de demandes d'indemnisation,
notamment pour les proches parents disparus, les violences sexuelles,
les actes de torture ou les traitements inhumains ou dégradants
et les blessures graves;
15.2. se félicite de la collaboration du Registre des dommages
avec les ONG présentes en Ukraine et dans d'autres pays, ainsi qu'avec
les autorités nationales et les partenaires internationaux, notamment par
le biais de la Plateforme de coordination de la société civile du
Registre, et encourage le Registre à continuer d'intensifier sa
campagne de sensibilisation auprès des éventuels auteurs de demandes d'indemnisation;
15.3. condamne la qualification, par la Fédération de Russie,
du Registre des dommages d’«organisation indésirable»;
15.4. se félicite de l'ouverture de négociations officielles
sur un traité visant à créer une commission des demandes d'indemnisation
pour l'Ukraine et invite tous les États membres qui participent
à ces négociations à œuvrer rapidement à la création d'une commission
internationale des demandes d'indemnisation et à soutenir l'option
d'une convention ouverte du Conseil de l'Europe qui garantirait
une participation transrégionale et tirerait pleinement parti de
l'expertise de l'organisation.
16. Enfin, s'agissant des avoirs russes gelés, l'Assemblée, réaffirmant
ses Résolutions 2434 (2022), 2482 (2023), 2539 (2024), 2556 (2024)
et 2588 (2025):
16.1. se félicite
de la décision prise par les institutions de l'Union européenne
d'affecter à l'Ukraine les recettes extraordinaires provenant des
avoirs immobilisés de l'État russe, ainsi que de la décision prise par
le G7 d'offrir à l'Ukraine un prêt de 50 milliards $US garanti par
les recettes provenant des avoirs immobilisés de l'État russe;
16.2. se félicite de l'adoption par l'Assemblée nationale française
et le Parlement européen de résolutions qui demandent la réaffectation
des avoirs publics russes gelés et invite les parlements de tous
les États membres à adopter des résolutions similaires et à exhorter
leurs gouvernements à prendre des mesures résolues;
16.3. appelle les États membres et non membres du Conseil de
l'Europe qui détiennent actuellement les avoirs publics russes immobilisés,
en attendant la création d'un fonds international d'indemnisation, à
prendre immédiatement toutes les mesures qui pourraient être nécessaires:
16.3.1. pour transférer ces actifs à
un fonds fiduciaire international, à titre de réponse extraordinaire,
légale et proportionnée à la violation persistante par la Fédération
de Russie des obligations que lui imposent les normes impératives
du droit international général et à son refus catégorique de réparer
les dommages causés à l'Ukraine et à sa population;
16.3.2. pour veiller à ce que toute entité étatique ou non étatique
qui subit les éventuelles conséquences négatives du transfert de
ces avoirs soit dûment protégée et, si nécessaire, indemnisée pour
toute perte directement liée à ce transfert;
16.3.3. pour veiller à ce que les avoirs transférés soient investis
et gérés au profit ultime des victimes de l'agression, en premier
lieu l'État ukrainien et ses citoyens, en attendant leur répartition
finale;
16.4. appelle l'Union européenne, ses États membres et les autres
États à maintenir et à renforcer les sanctions actuelles contre
la Fédération de Russie, ses alliés, les entités et les individus
qui soutiennent l'agression ou en tirent profit, jusqu'à ce que
la Fédération de Russie mette fin à son agression contre l'Ukraine
et respecte ses obligations internationales;
16.5. appelle l'Union européenne, ses États membres et les autres
États à adopter et à renforcer des sanctions secondaires à l'encontre
des personnes, des entités et des pays qui facilitent le contournement
des sanctions infligées à la suite de l'agression de la Fédération
de Russie.
B. Projet de recommandation
(open)1. L'Assemblée parlementaire attire
l'attention du Comité des Ministres sur la Résolution de l'Assemblée (2025)
«Guerre d'agression russe contre l'Ukraine: la nécessité d’établir
les responsabilités et d’empêcher l’impunité», qui réaffirme la
nécessité de mettre en place un système complet d'obligation de
rendre des comptes pour toutes les violations du droit international
et les crimes de droit international commis à la suite de l'agression
de la Fédération de Russie contre l'Ukraine, tout en soulignant
que toute négociation de paix ne doit pas conduire à l'impunité.
2. L'Assemblée se réfère à sa Recommandation 2279 (2024) «Questions
juridiques et violations des droits de l'homme liées à l’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine».
3. L'Assemblée se félicite vivement de la décision prise par
le Comité des Ministres le 24 février 2025, dans laquelle ce dernier
a fait part de sa détermination à poursuivre son action pour que
la Fédération de Russie et les responsables de crimes et de violations
du droit international des droits humains et du droit international humanitaire
commis dans le cadre de l'agression contre l'Ukraine aient à répondre
de leurs actes.
4. L'Assemblée invite le Comité des Ministres à œuvrer à la création
du Tribunal spécial pour le crime d'agression contre l'Ukraine dès
qu'un accord politique aura été trouvé entre les États et les partenaires
qui participent au Groupe restreint:
4.1. en autorisant le Secrétaire Général à conclure l'accord
portant création du Tribunal spécial avec le Gouvernement ukrainien;
4.2. en établissant l'Accord partiel élargi sur la gestion
du Tribunal spécial pour le crime d'agression contre l'Ukraine et
en invitant tous les États membres et observateurs du Conseil de
l'Europe, ainsi que les autres États et organisations internationales,
à en devenir membres.
5. L'Assemblée invite le Comité des Ministres à œuvrer sans tarder
à la création d'une commission des demandes d'indemnisation pour
l'Ukraine, notamment en mettant en place un comité ad hoc chargé de rédiger une convention
ouverte du Conseil de l'Europe.
6. L'Assemblée se félicite en outre de la décision prise par
le Comité des Ministres le 6 mars 2025 dans le cadre de la surveillance
de l'exécution de l'arrêt rendu par la Cour européenne des droits
de l'homme dans l'affaire interétatique Ukraine
c. Russie (Crimée), dans laquelle il a exhorté la Fédération
de Russie à rétablir l'application du droit ukrainien en Crimée
et à enquêter sur les violations graves et sérieuses de la Convention européenne
des droits de l’homme (STE n° 5) commises en Crimée depuis 2014,
afin d'identifier tous les responsables en vue de les traduire en
justice, en particulier les auteurs de disparitions forcées, de
détentions arbitraires ou de détentions au secret, ainsi que leur
chaîne de commandement et les complices, et à collaborer et coopérer
pleinement avec toutes les enquêtes internationales en cours, avec
les enquêtes nationales menées en vertu des principes de compétence
universelle ou celles qui sont en cours en Ukraine, ainsi qu'avec
les missions d'enquête et d’investigation internationales. À cet
égard, l'Assemblée invite le Comité des Ministres à s’engager auprès
de certaines de ces enquêtes ou missions d'enquête internationales et
à étudier plus avant les synergies avec celles-ci, en vue de garantir
que la Fédération de Russie réponde des graves violations commises
en Crimée.
7. L'Assemblée se réfère à la Recommandation 2265 (2024) et réitère
sa recommandation au Comité des Ministres de créer et d'assurer
le fonctionnement d'un registre commun des personnes qui ont été
inscrites sur les listes de sanctions des États membres du Conseil
de l'Europe, ainsi que sur les listes de sanctions de l'Union européenne,
en lien avec leur implication dans la déportation, le transfert
forcé ou le retard injustifié dans le rapatriement d'enfants ukrainiens,
et dans l'adoption illégale ou l'établissement de la tutelle d'enfants ukrainiens.
Les objectifs d'un tel registre seraient d'harmoniser la politique
de sanctions et de contrôler et renforcer l'efficacité des mesures
restrictives imposées.