Droits des minorités

29 janvier 1992

Doc. 6556

Rapport

sur les droits des minorités

(Rapporteurs: M. BRINCAT, Malte, travailliste

et M. WORMS, France, socialiste)

Problèmes et solutions

      Les déclarations de principe d'autorités gouvernementales et internationales sont aujourd'hui nombreuses en faveur d'une reconnaissance, d'une protection, voire d'une promotion des droits des "minorités" que celles-ci soient qualifiées de nationales, ethniques et culturelles, linguistiques ou religieuses.

      Colloques et conférences de toute nature se sont multipliés. L'extrême diversité des situations est désormais convenablement recensée, décrite et analysée. Il en est de même de la très grande complexité des problèmes soulevés et des difficultés à la fois juridiques et politiques à les résoudre.

      Aujourd'hui on ne peut plus se satisfaire des analyses et des constats d'impuissance. Il est urgent de déboucher sur des décisions et engagements internationaux susceptibles d'être mis en oeuvre rapidement sur le terrain.

      Aussi le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe devrait-il conclure dans les meilleurs délais ses travaux sur le projet de Charte européenne des langues régionales et minoritaires. En outre, il est urgent d'élaborer un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme pour la protection des minorités.

      Le Conseil de l'Europe devra jouer un rôle de médiation et de conciliation dans les conflits mettant en cause des minorités. Pour renforcer ce rôle le Comité des Ministres devrait doter le Conseil de l'Europe d'un outil de médiation approprié, associant les plus hautes autorités internationales et nationales et qui aurait comme compétence:

- observer et recenser

- conseiller et prévenir

- dialoguer et concilier.

L'Assemblée continuera d'apporter son plein appui à toutes les activités en cours dans le cadre du Conseil de l'Europe et exprime son souhait d'y être pleinement associée. Elle demande à sa commission des questions juridiques et des droits de l'homme de lui soumettre une étude et, le cas échéant, des propositions concrètes, pour un Conseil arbitral ou une commission européenne des minorités.

I. PROJET DE RECOMMANDATION

1. Il ne peut y avoir dans un Etat démocratique de citoyens de deuxième zone: la citoyenneté est égale pour tous. La première et ultime garantie de cette égalité de droits et de devoirs découle du respect rigoureux des droits de l'homme pour les Etats et de leur ratification de la Convention européenne des Droits de l'Homme.

2. A l'intérieur de cette citoyenneté commune, des citoyens qui partagent avec d'autres des caractéristiques spécifiques - d'ordre culturel, linguistique ou religieux notamment - peuvent cependant désirer se voir reconnaître et garantir la possibilité de les exprimer.

3. Ce sont ces groupes partageant de telles spécificités à l'intérieur d'un Etat que la communauté internationale, depuis la première guerre mondiale, dénomme "minorités" sans que ce terme implique en rien une quelconque infériorité dans aucun domaine.

4. Pétitions et déclarations de principe d'autorités gouvernementales et internationales sont aujourd'hui nombreuses en faveur d'une reconnaissance, d'une protection, voire d'une promotion des droits des "minorités" que celles-ci soient qualifiées de nationales, ethniques et culturelles, linguistiques ou religieuses.

5. Colloques et conférences de toute nature se sont multipliés. L'extrême diversité des situations est désormais convenablement recensée, décrite et analysée. Il en est de même de la très grande complexité des problèmes soulevés et des difficultés à la fois juridiques et politiques à les résoudre.

6. Dire cela, aujourd'hui, ne suffit plus. On ne peut plus se satisfaire de ces analyses et de ces constats d'impuissance. Il est urgent de déboucher sur des décisions et engagements internationaux susceptibles d'être mis en oeuvre rapidement sur le terrain. Il en va de la paix, de la démocratie, des libertés et du respect des droits de l'homme sur notre continent.

7. Ce sont ce sentiment d'urgence et ce désir d'aboutir à des propositions concrètes qui ont motivé l'organisation du colloque qui s'est tenu à Paris, au Sénat, les 13 et 14 novembre 1991, à l'initiative de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée. Ce colloque se voulait différent de beaucoup de ceux qui l'avaient précédé car il avait pour objectif de proposer au Conseil de l'Europe une démarche constructive et rapidement opératoire.

8. Le colloque a fait le point sur les travaux en cours des différentes instances européennes et internationales, notamment au Conseil de l'Europe, à la CEE, à la CSCE et aux Nations Unies. Il a examiné la proposition pour une Convention européenne pour la protection des minorités, élaborée par la commission pour la démocratie par le droit et le projet de charte des langues régionales et minoritaires, actuellement devant le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe ainsi que le projet d'un Conseil européen des minorités nationales, ethniques, religieuses, culturelles et linguistiques présenté par la Fédération internationale des droits de l'homme.

9. Les différents organismes intergouvernementaux du Conseil de l'Europe devront bientôt donner leurs avis au Comité des Ministres lui permettant de conclure ses travaux sur le projet de Charte des langues régionales et minoritaires. L'Assemblée est consciente de certaines faiblesses déjà relevées de ce projet. Toutefois ne voulant pas retarder sa conclusion, l'Assemblée recommande au Comité des Ministres de conclure ses travaux dans les meilleurs délais et de faire tout son possible pour une mise en oeuvre rapide de la Charte.

10. L'Assemblée a pris note du mandat que le Comité des Ministres a donné au Comité directeur pour les droits de l'homme. Dans le cadre de ce mandat la proposition pour une convention sur les droits des minorités sera examinée. Toutefois, bien qu'elle contienne une définition remarquable des droits à garantir, la proposition de convention paraît faible sur le mécanisme de contrôle. Aussi l'Assemblée estime-t-elle préférable et urgent l'élaboration d'un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme et elle se félicite du fait que le ministre autrichien ait soumis le projet d'un tel protocole à ses collègues lors de la réunion du Comité des Ministres du 26 novembre 1991.

11. En outre, sans que cela puisse en rien remplacer ou retarder l'élaboration d'un véritable instrument juridique, l'Assemblée a adopté dans sa Recommandation 1134 (1990) une déclaration définissant les principes de base sur lesquels existe déjà un consensus international et qui pourrait servir de référence pour fonder les prises de positions et interventions du Conseil de l'Europe et pour fournir des critères lors de l'examen des demandes d'adhésion à l'Organisation.

12. Dans sa Directive 456 (1990) l'Assemblée a décidé de jouer un rôle de médiation et de conciliation dans les conflits mettant en cause des minorités chaque fois que la demande lui en sera faite. Pour renforcer ce rôle du Conseil de l'Europe l'Assemblée recommande au Comité des Ministres de doter le Conseil d'un outil de médiation approprié, associant les plus hautes autorités internationales et nationales compétentes. Cette instance aurait une triple compétence:

i. Observer et recenser: il s'agirait d'une fonction d'observatoire permanent de l'évolution de la situation des minorités dans les différents Etats européens;

ii. Conseiller et prévenir: cette instance aurait aussi pour mission d'intervenir "à froid", avant toute dégénérescence conflictuelle, pour aider les Etats et les minorités à définir les règles de leurs rapports;

iii. Dialoguer et concilier: en cas de conflit ouvert, forte de sa caution internationale et de ses acquis, cette instance aurait vocation à rechercher sur le terrain les voies de la conciliation entre les parties en conflit et d'une solution pacifique et durable aux problèmes qui les opposent.

II. PROJET DE DIRECTIVE

1. L'Assemblée se réfère à sa Recommandation ...... (1992) dans laquelle elle propose au Comité des Ministres:

i. de conclure dans les meilleurs délais les travaux en cours pour l'élaboration d'une charte des langues régionales et minoritaires et de faire tout son possible pour une mise en oeuvre rapide de la charte;

ii. d'élaborer un protocole additionnel sur les droits des minorités à la Convention européenne des Droits de l'Homme;

iii. de doter le Conseil de l'Europe d'un outil de médiation appropriée.

2. Comme elle l'a déjà observé dans sa Directive 456 (1990), l'Assemblée décide d'apporter son plein appui à toutes les activités en cours dans le cadre du Conseil de l'Europe et elle exprime son souhait d'y être pleinement associée.

3. Aussi, convient-il de suivre attentivement les activités concernant les droits des minorités en cours ou à engager au sein du Conseil de l'Europe et dans les autres organisations et de les encourager vivement.

4. L'Assemblée charge sa commission des questions juridiques et des droits de l'homme de poursuivre ses travaux en étroite coopération avec d'autres institutions européennes et internationales telles que la CSCE, le Parlement européen, l'Institut international pour la démocratie et la commission européenne de la démocratie par le droit.

5. Elle invite la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, si nécessaire avec l'aide des organisations mentionnées ci-dessus, à lui soumettre une étude et, le cas échéant, des propositions concrètes, pour un conseil arbitral ou une commission européenne des minorités.

6. En outre elle charge sa commission des questions juridiques et des droits de l'homme de lui faire de nouveau rapport, si nécessaire, sur ce sujet et ses autres commissions intéressées de lui présenter leurs avis.

III. EXPOSE DES MOTIFS

par MM. Brincat et Worms

S O M M A I R E

Page

1. Introduction 6

2. Le Conseil de l'Europe et ses propositions en matière

      de minorités:       7

      - Travaux de l'Assemblée parlementaire:

       Directive 456 (1990)

       Recommandation 1134 (1990)       7

      - La Charte des langues régionales ou minoritaires

       du Conseil de l'Europe       8

      - Proposition pour une Convention pour la protection

       des minorités soumise par la commission européenne

       pour la démocratie par le droit

       ("Commission de Venise")       8

      - Mandat donné par le Comité des Ministres au Comité

       directeur pour les Droits de l'Homme (CDDH)       9

3. Le Colloque sur les droits des minorités

(Paris, 13 - 14 novembre 1991) 10

4. Conclusions 11

Annexe I: - Programme du Colloque 12

Annexe II: - Déclaration finale des rapporteurs 15

Annexe III: - Réponses intérimaires (Décembre 1990

et novembre 1991) du Comité des

Ministres à la Recommandation 1134 (1990) 18

Annexe IV: - Proposition pour une déclaration des droits

des minorités 20

1. INTRODUCTION

1.1 L'histoire a constitué le continent européen en une mosaïque de peuples différents par leur langue, leur culture, leurs traditions et coutumes, leur pratique religieuse.

1.2 Cette diversité alimenta tous les conflits passés. Elle fut à l'origine de la première guerre mondiale.

1.3 Mais cette diversité, par un processus de fécondation croisée, fut aussi la source de la richesse, du dynamisme et du rayonnement de la civilisation européenne. Elle est un atout pour son avenir. Il convient de la préserver et d'assurer dans la paix et la démocratie sa fécondité future.

1.4 Ces peuples se sont tellement brassés, imbriqués les uns dans les autres, qu'aucun découpage territorial ne peut les circonscrire totalement et exclusivement. Les frontières étatiques héritées des deux dernières guerres mondiales n'y sont pas parvenues. Celles de l'avenir, quelles qu'elles soient, n'y réussiraient pas non plus.

1.5 L'existence de "minorités" - que celles-ci se qualifient de nationales, ethniques, culturelles, linguistiques ou religieuses ... ou de plusieurs de ces critères d'indentité collective à la fois - est ainsi une donnée incontournable de tout Etat européen d'hier, d'aujourd'hui et de demain.

1.6 Les Etats démocratiques ont pris en compte cette diversité de leurs populations avec plus ou moins de succès selon qu'ils se sont dotés de constitutions de type confédéral, fédéral ou unitaire et selon la conception de la citoyenneté qu'ils en ont déduit. Mais des problèmes de minorités demeurent, plus ou moins aïgues, chez la plupart d'entre eux.

1.7 Les Etats totalitaires ont en revanche toujours cherché à résoudre ces problèmes par la négation, c'est-à-dire par la répression et la soumission au pouvoir central. Quant ils s'effondrent l'aspiration identitaire des minorités est d'autant plus violente qu'elle fut plus longtemps et brutalement réprimée.

1.8 Ainsi la disparition de l'empire communiste s'accompagne-t-elle de la réapparition de nationalismes virulents de peuples cherchant dans la conquête de la souveraineté d'un nouvel Etat la garantie du respect de leur identité et de leur liberté.

1.9 Le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes est un principe fondamental du droit international, reconnu et garanti par l'ONU. Mais sa traduction en termes de souveraineté nationale ne résoud pas le problème des minorités. Elle ne fait que déplacer (cf. point 1.4 et 1.5 ci-dessus).

1.10 C'est donc à l'intérieur de chacun des Etats et dans les règles qui gouvernent les relations entre les Etats que la diversité des peuples européens doit pouvoir s'exprimer, que la liberté et la dignité des individus et des groupes qui s'en réclament doivent être respectées, que leurs droits doivent être garantis.

1.11 Ainsi apparaît l'obligation internationale de définir et de protéger efficacement les "droits des minorités". Cette voie est en effet la seule qui permette d'espérer que les aspirations légitimes des peuples européens ne dégénèrent pas en conflits interethniques, puis interétatiques, où, de proche en proche, la paix, la démocratie, les libertés et les droits de l'homme pourraient être menacés sur tout notre continent.

1.12 C'est une voie étroite et ardue. Nulle autre institution internationale n'est plus qualifiée pour l'ouvrir que ne l'est le Conseil de l'Europe, par sa vocation, sa composition et ses acquis.

1.13 L'autorité internationale dont il dispose dans ses domaines de compétence est telle qu'il représente pour les pays d'Europe centrale et orientale qui en deviennent membre la reconnaissance ultime de leur qualité démocratique. Cela lui confère une capacité d'influence significative auprès des pays qui viennent de voir satisfaite leur demande d'adhésion comme de ceux dont la demande est en cours d'examen.

1.14 En matière de droits des minorités le Conseil de l'Europe dispose déjà de travaux importants que nous rappelons dans ce rapport. D'autres institutions internationales: l'ONU, la CSCE, la CEE notamment, ont également utilement travaillé. Le Colloque organisé par la commission des questions juridiques et des droits de l'homme les 13 et 14 novembre 1991 à Paris a pu constater la convergence de ces démarches. Il appartient au Conseil de l'Europe d'assurer rapidement un débouché concret et opératoire à cet ensemble de réflexions et de propositions.

2. LE CONSEIL DE L'EUROPE ET SES PROPOSITIONS EN MATIERE DE DROITS DES MINORITES

2.1 LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE

2.1.1 En octobre 1990 l'Assemblée - qui ne s'était plus prononcée sur les droits des minorités en général pendant trente ans - a adopté sa Recommandation 1134 et sa Directive 456 (1990).

2.1.2 Dans sa Recommandation 1134 (1990) l'Assemblée, après avoir justifié la protection des droits des minorités comme un prolongement direct du développement des droits de l'homme et des libertés fondamentales, recense de façon remarquable les principes qui devraient régir la protection des droits des minorités. Elle définit les contours de ces droits et les obligations qu'ils induisent pour les Etats. Elle rappelle les obligations internationales qui découlent:

- de l'Article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

- de l'Acte Final d'Helsinki,

- des documents de clôture de Madrid, de Vienne et de Copenhague concernant les minorités et des instruments internationaux qui lient les Etats participant au processus de la CSCE. Estimant le Conseil de l'Europe particulièrement qualifié pour élaborer un instrument juridique en ce domaine, elle recommande au Comité des Ministres d'élaborer soit un protocole à la Convention européenne des Droits de l'Homme soit une convention spéciale du Conseil de l'Europe.

2.1.3 La réponse intérimaire du Comité des Ministres (décembre 1990) et une deuxième réponse (novembre 1991) figurent en annexe du présent rapport.

2.1.4 Dans sa Directive 456 (1990) l'Assemblée charge sa commission des questions juridiques et des droits de l'homme d'organiser un colloque dont l'un des principaux objectifs devrait être de développer et de définir plus en détail les principes concernant les droits des minorités qui pourraient être inclus dans un protocole additionnel à la Convention des Droits de l'Homme ou dans une convention spéciale du Conseil de l'Europe. Ce colloque s'est tenu les 13 et 14 novembre 1991 à Paris. Nous en parlerons dans le chapitre suivant.

Dans la directive l'Assemblée décide également d'apporter son appui à toutes les activités en cours dans le cadre du Conseil de l'Europe et exprime le souhait d'y être associée. Elle décide de jouer un rôle de médiation et de conciliation dans les conflits mettant en cause des minorités chaque fois que la demande lui en sera faite et qu'elle sera acceptée par le Bureau élargi qui est invité à créer un groupe spécial de rapporteurs dont les membres seraient désignés par chacun des groupes politiques de l'Assemblée parlementaire.

2.2 LA CHARTE DES LANGUES REGIONALES OU MINORITAIRES DU CONSEIL DE L'EUROPE

2.2.1 Un projet de Charte des langues régionales ou minoritaires a été élaboré par un Comité d'experts du Conseil de l'Europe, qui avait reçu mandat du Comité des Ministres suite aux travaux de la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE) et l'Avis 143 (1988) de l'Assemblée. Ce Comité d'experts a terminé ses travaux au printemps 1991. Toutefois le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, avant de se prononcer, a demandé l'avis de sept comités intergouvernementaux différents et de la commission européenne pour la démocratie par le droit.

2.2.2 Le projet de Charte a également fait l'objet d'une discussion approfondie lors du Colloque de Paris où il a été présenté et expliqué par M. O'Riagain, Secrétaire général du Bureau européen pour les langues moins répandues à Dublin. Nous n'estimons pas utile d'entrer dans le détail des faiblesses qui ont été relevées à l'égard du projet de charte, et notamment:

- le système "à la carte" choisi pour la Charte qui permettrait à chaque Etat contractant de faire sa propre sélection des droits linguistiques à garantir,

- l'exclusion des langues des migrants,

- la partie IV de la Charte qui abandonne presque totalement le contrôle de l'application de la Charte aux gouvernements et à un comité d'experts désigné par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe.

Toutefois, de l'avis d'une majorité des membres de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, il ne serait pas réaliste de chercher la perfection dans une matière qui est aussi difficile et délicate que la protection des minorités. Il a été observé - à juste titre - que la situation des minorités est différente dans chacun des Etats et qu'il serait difficile, sinon impossible, de trouver des critères précis qui s'appliquent à n'importe quelle minorité linguistique dans n'importe quel pays de l'Europe. Le système choisi pourrait s'avérer très utile dans l'immédiat et constituer une solution satisfaisante à défaut d'être parfaite.

2.3 PROPOSITION POUR UNE CONVENTION POUR LA PROTECTION DES MINORITES SOUMISE PAR LA COMMISSION EUROPEENNE POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT

2.3.1 Il revient à la "Commission de Venise" d'avoir le grand mérite de l'élaboration d'une proposition fort complète et équilibrée pour une Convention européenne pour la protection des minorités. La Commission

a entamé ce travail a la demande des autorités hongroises, italiennes et yougoslaves; des représentants de l'Assemblée ont participé au stade final de son élaboration.

2.3.2 Dans le chapitre 2 de cette Convention se trouve un recensement et une définition des droits et devoirs des minorités qui, sans détails excessifs, sont néanmoins suffisamment précis pour constituer la base d'une protection adéquate et effective des minorités. Afin d'assurer le respect des engagements résultant pour les Parties contractantes à la Convention, celle-ci prévoit l'institution d'un Comité européen pour la protection des minorités qui devrait être désigné de la même façon que la Commission européenne des Droits de l'Homme. Comme cette dernière, la Convention sur les minorités prévoit des requêtes interétatiques et individuelles, ces dernières uniquement après une déclaration facultative faite au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe par le pays concerné. Le Comité d'experts procède à des examens contradictoires et rédige un rapport qu'il transmet au Comité des Ministres de l'Etat intéressé et au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. Il incombera ensuite au Comité des Ministres de donner au rapport les suites qu'il estimera appropriées pour assurer le respect de la Convention.

2.3.3 La proposition de convention de la Commission de Venise fera l'objet d'un examen attentif du Comité directeur pour les droits de l'homme conformément au mandat que le Comité des Ministres vient de lui donner et dont nous parlerons plus loin.

2.3.4 Il sera évidemment d'un grand intérêt tant pour l'Assemblée que pour la Commission de Venise de maintenir une coopération étroite en matière de minorités. Du côté de l'Assemblée la liaison sera certainement assurée, comme dans le passé, par les rapporteurs tandis que la Commission de Venise, lors de sa réunion des 22 et 23 novembre 1991 a désigné le Professeur Helgesen (Norvège) à cet effet.

2.4 LE MANDAT DONNE PAR LE COMITE DES MINISTRES AU COMITE DIRECTEUR POUR LES DROITS DE L'HOMME (CDDH)

2.4.1 La déclaration de la Conférence de la CSCE à Copenhague (juin 1990) et la Charte de Paris (novembre 1990) ont fait naître l'espoir que la CSCE allait procéder à l'élaboration d'un texte conventionnel en matière de minorités. Toutefois, la Conférence de la CSCE sur les minorités à Genève (juillet 1991) et la Réunion sur la dimension humaine à Moscou (10 septembre - 4 octobre 1991) ont montré les très grandes difficultés inhérentes au processus de la CSCE pour aboutir à l'élaboration d'un texte conventionnel. L'attente d'une initiative de la CSCE explique sans doute que le Comité des Ministres n'ait pas tout de suite réagi à la Recommandation 1134 (1990) de l'Assemblée. Sa relative déception à ce sujet est sans doute à l'origine d'un report de ses attentes sur le Conseil de l'Europe et du mandat qu'il a donné au Comité Directeur pour les Droits de l'Homme (CDDH) qui est libellé comme suit:

"Examiner sous leurs aspects juridiques et politiques les conditions dans lesquelles le Conseil de l'Europe pourrait mener une action pour la protection des minorités nationales en tenant compte des travaux effectués par la CSCE et par les Nations Unies, et des réflexions menées au Conseil de l'Europe. Le Comité des Ministres attire l'attention du CDDH sur le projet de Convention européenne pour la protection des minorités élaboré par la commission européenne pour la démocratie par le droit et la Recommandation 1134 de l'Assemblée parlementaire relative aux droits des minorités. Il l'invite à prendre en considération la contribution du Conseil de l'Europe à la réunion d'experts de la CSCE sur les minorités nationales et le rapport de celle-ci ainsi que les paragraphes pertinents du document adopté à la réunion de Moscou de la Conférence sur la dimension humaine de la CSCE. Il le prie de soumettre en mai 1992 au plus tard pour examen par le Comité des Ministrs un rapport contenant des propositions pour des activités futures du Conseil de l'Europe dans ce domaine".

3. LE COLLOQUE SUR LES DROITS DES MINORITES

(Paris, 13-14 novembre 1991)

3.1 Conformément aux instructions que lui avait données l'Assemblée dans la Directive 456 (1990), la commission des questions juridiques et des droits de l'homme a organisé un colloque sur les droits des minorités auquel a également participé la commission des migrations, des réfugiés et de la démographie et son rapporteur. Ont assisté à ce colloque, en dehors des membres de l'Assemblée parlementaire, des membres du Parlement européen, des experts et des représentants de gouvernements et de quelques ONG. M. Robert Badinter, Président du Conseil constitutionnel français, Mme Catherine Lalumière, Secrétaire Général du Conseil de l'Europe et Mme Simone Weil, membre et ancienne présidente du Parlement européen, ainsi que M. von Stauffenberg, président de la Commission juridique et des droits des citoyens du Parlement européen, ont également participé au colloque.

Les discussions, en général, étaient introduites par des rapporteurs fort compétents dont les noms figurent dans le programme du Colloque qui est annexé au rapport.

3.2 Le colloque a fait le point sur les travaux en cours des différentes instances européennes et internationales, notamment au Conseil de l'Europe, à la CEE, à la CSCE et aux Nations Unies. Il a examiné la proposition de Convention sur la protection des minorités, élaborée par la commission pour la démocratie par le droit et le projet de Charte des langues régionales ou minoritaires, actuellement devant le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe.

3.3 L'échange de vues que nous avons eu avec nos collègues du Parlement européen a été particulièrement utile. Il nous a permis de conclure que la priorité pour les membres du Parlement européen présents était d'inclure la protection des droits des minorités dans les traités européens tels que le traité de l'Union politique, mais que le Conseil de l'Europe était l'instance la plus qualifiée pour appréhender les problèmes des minorités en Europe et élaborer le cadre juridique et les conditions de leur protection.

3.3.4 Dans le passé nous avons concentré nos efforts surtout sur le droit matériel, c'est-à-dire les droits des minorités qu'il convient de protéger, tout en négligeant le droit formel, c'est-à-dire la façon et les procédures. Aussi, l'intervention de M. Badinter, qui a présenté son projet de Cour européenne d'arbitrage, fut-elle particulièrement bienvenue, tandis que Madame Rousso-Lenoir, Secrétaire général de la Fédération internationale des Droits de l'Homme, a présenté le projet d'un conseil européen des minorités ethniques, religieuses, culturelles et linguistiques de cette fédération. Nous proposons de continuer l'étude de ces projets avec l'aide de l'Institut international de la démocratie à Strasbourg.

3.5 Lors du colloque les différents textes ont été passés au crible d'une analyse transversale, point par point, pour recenser les positions faisant déjà l'objet d'un large accord international et les problèmes qui restent en débat. Ce travail accompli, le colloque a permis aux membres de l'Assemblée qui y ont participé, d'avoir une vue précise des problèmes et de préparer les actions politiques qui s'imposent. En tant que rapporteurs nous avons tiré nos conclusions du colloque que nous avons résumées dans une déclaration finale qui a été distribuée aux participants du colloque et aux journalistes qui ont assisté à la conférence de presse donnée à la fin de nos travaux. Cette déclaration finale se trouve en annexe au présent rapport.

3.6 Avec l'aide de l'Institut international pour la démocratie les rapporteurs ont procédé à une synthèse des positions recensées comme faisant déjà l'objet d'un accord international. Ils ont formalisé cette synthèse sous forme d'une proposition de déclaration de principes qu'ils versent au Comité Directeur pour les Droits de l'Homme (CDDH) et au Comité des Ministres au titre de leur contribution à l'élaboration du texte déclaratif dont ils recommandent l'adoption rapide (cf. Annexe IV).

4. CONCLUSIONS

4.1 L'urgence commande que le Conseil de l'Europe, assumant pleinement sa vocation première et sa responsabilité particulière dans la période actuelle,

a. facilite et hâte la convergence des propositions émanant des différentes instances internationales qui se sont saisies du problème des droits des minorités afin d'aboutir à des démarches communes ou du moins coordonnées;

b. dote la communauté internationale des instruments susceptibles, à travers la reconnaissance et la protection efficace des droits des minorités, de contribuer à garantir durablement la paix, la démocratie et les droits de l'homme sur le continent européen face aux épreuves qu'il devra affronter dans la prochaine décennie.

4.2 A cette fin l'Assemblée se doit d'insister auprès du Comité des Ministres sur la nécessité de répondre rapidement aux deux propositions incluses dans le projet de recommandation introduit par ce rapport:

4.2.1 en urgence mettre en place une instance de médiation, en association avec les autres inistitutions internationales concernées et lui fournir, sous forme d'un texte déclaratif, la doctrine de référence pour fonder ses interventions;

4.2.2 simultanément et avec le même souci d'aboutir rapidement, élaborer un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme, démarche préférable à une convention spéciale compte tenu de l'efficacité des garanties juridiques d'application que représentent la Commission et la Cour européennes des Droits de l'Homme.

4.3 Comme au lendemain de la deuxième guerre mondiale le Conseil de l'Europe répondra ainsi au défi considérable que l'Histoire lui propose et aux espoirs que les peuples d'Europe placent en lui.

A N N E X E I

COLLOQUE SUR

LES DROITS DES MINORITES

Paris, 13 - 14 novembre 1991

Sénat (Salle Médicis)

15, rue de Vaugirard, Paris 6e

tél. (33)16.1.42342000, poste 5104

P R O G R A M M E

Mercredi 13 novembre - 15 h

1. OUVERTURE DU COLLOQUE PAR LE PRESIDENT DE LA COMMISSION DES QUESTIONS JURIDIQUES ET DES DROITS DE L'HOMME

I. LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE

15 h. 15

- Introduction des travaux de l'Assemblée par les rapporteurs de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme et par les rapporteurs des autres commissions concernées.

<Recommandation 1134 (1990)

Directive 456 (1990)>

- Discussion

3. TRAVAUX DE LA CONFERENCE POUR LA SECURITE ET LA COOPERATION EN EUROPE (C.S.C.E.) SUR LES MINORITES

(Genève, 1 - 19 juillet 1991)

16 h

- Exposé par M. Victor-Yves Ghebali, Professeur à l'Institut universitaire des hautes études internationales de Genève

- Discussion

4. TRAVAUX ENGAGES SOUS LA RESPONSABILITE DU SECRETAIRE GENERAL ET DU COMITE DES MINISTRES DU CONSEIL DE L'EUROPE

16 h 45

- Allocution de Mme Catherine Lalumière, Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.

- Discussion

5. TRAVAUX ET RESULTATS DES TRAVAUX D'AUTRES ORGANISATIONS INTERNATIONALES ET D'AUTRES CONFERENCES

17 h 30

- Examen du rapport présenté par l'Institut international de la démocratie

[AS/Jur (43) 19]

- Exposé par Madame Florence Benoît-Rohmer, conseillère scientifique de l'Institut

- Discussion

Jeudi 14 novembre - 9 h. 30

6. TRAVAUX DU PARLEMENT EUROPEEN ET DES COMMUNAUTES EUROPEENNES

- Exposé de M. F.L. Schenk Graf von Stauffenberg, président et rapporteur de la commission juridique et des droits des citoyens du Parlement européen

7. L'ENJEU DE LA PROTECTION DES MINORITES POUR LA CONSTRUCTION EUROPEENNE

10 h

- Exposé de Mme Simone Veil, membre et ex-Présidente du Parlement européen

- Discussion jointe

8. CHARTE DES LANGUES REGIONALES ET MINORITAIRES

10 h 45

- Examen du projet de Charte du Conseil de l'Europe sur les langues régionales et minoritaires.

- Introductions par: M. Lluis Maria de Puig, rapporteur de la commission de la culture et de l'éducation et par M. Donall O'Riagain, Secrétaire général du Bureau européen pour les langues moins répandues (Dublin)

[Projet de Charte]

- Discussion

Jeudi 14 Novembre - 12 h. 15

- Réception1

Jeudi 14 Novembre - 14 h. 30

9. PROJET DE CONVENTION SUR LA PROTECTION DES DROITS DES MINORITES

14 h 30

- Examen du projet de convention sur la protection des droits des minorités soumis par la commission européenne pour la démocratie par le droit

- Introduction par le professeur Jean-Claude Scholsem, rapporteur sur les minorités de la commission européenne pour la démocratie par le droit

[Projet de Convention]

- Discussion

10. ACTIONS ULTERIEURES À ENTREPRENDRE PAR L'ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE

15 h 45

- Conclusions préliminaires des rapporteurs

11. CLOTURE DU COLLOQUE

Jeudi 14 Novembre - 16 h 30

- Conférence de presse (salle Champetir de Ribes)

A N N E X E I I

Colloque sur les droits des minorités

(Paris, 13 et 14 novembre 1991)

DÉCLARATION FINALE DES RAPPORTEURS

MM. Brincat et Worms

      Pétitions et déclarations de principe d'autorités gouvernementales et internationales sont aujourd'hui nombreuses en faveur d'une reconnaissance, d'une protection, voire d'une promotion des droits des "minorités" que celles-ci soient qualifiées de nationales, ethniques et culturelles, linguistiques ou religieuses.

      Colloques et conférences de toute nature se sont multipliés. L'extrême diversité des situations est désormais convenablement recensée, décrite et analysée. Il en est de même de la très grande complexité des problèmes soulevés et des difficultés à la fois juridiques et politiques à les résoudre.

      Dire cela, aujourd'hui, ne suffit plus. On ne peut plus se satisfaire de ces analyses et de ces constats d'impuissance. Il est urgent de déboucher sur des décisions et engagements internationaux susceptibles d'être mis en oeuvre rapidement sur le terrain. Il en va de la paix, de la démocratie, des libertés et du respect des droits de l'homme sur notre continent.

      C'est ce sentiment d'urgence et ce désir d'aboutir à des propositions concrètes qui a motivé l'organisation de ce colloque qui s'est tenu à Paris, au Sénat, ces 13 et 14 novembre, à l'initiative de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Ce colloque se voulait différent de beaucoup de ceux qui l'avaient précédé car il avait pour objectif de proposer aux gouvernements membres du Conseil de l'Europe une démarche constructive et rapidement opératoire.

      Le Conseil de l'Europe est en effet l'institution internationale la plus qualifiée par sa vocation, sa composition et ses acquis pour relever ce défi auquel l'Europe est aujourd'hui confrontée. Fondé au lendemain de la deuxième guerre mondiale précisément pour garantir la paix sur le continent européen par le développement de la démocratie et des droits de l'homme, il a regroupé progressivement toutes les démocraties parlementaires de l'Europe occidentale. Il accueille désormais les pays de l'Europe centrale et orientale au fur et à mesure qu'il a pu vérifier qu'ils se sont dotés d'institutions et de fonctionnements démocratiques. La Hongrie et la Tchécoslovaquie en sont déjà membres. La Pologne le sera dans quelques jours et les Républiques baltes dans quelques mois. Les progrès accomplis grâce à lui dans ses domaines de compétence (notamment grâce à la Convention européenne des Droits de l'Homme et ses instruments juridictionnels, la Commission et la Cour européennes des Droits de l'Homme) lui confèrent une autorité morale et politique considérable face

aux bouleversements que connaît notre continent depuis la chute du mur de Berlin. Les nouvelles démocraties de l'Europe centrale et orientale se pressent à sa porte.

      Ont assisté à ce colloque des participants venant d'une vingtaine de pays européens, membres de l'Assemblée parlementaire et du Parlement européen, experts et représentants d'ONG.

      Catherine Lalumière, Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, Robert Badinter, président du Conseil constitutionnel français et Simone Veil, membre et ancienne présidente du Parlement européen ont également participé au colloque.

      Le colloque a fait le point sur les travaux en cours des différentes instances européennes et internationales, notamment au Conseil de l'Europe, à la CEE, à la CSCE et aux Nations Unies. Il a examiné la proposition de Convention sur la protection des minorités, élaborée par la commission pour la démocratie par le droit et le projet de charte des langues régionales et minoritaires, actuellement devant le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe.

      Ces différents textes ont été passés au crible d'une analyse transversale, point par point, pour recenser les positions faisant déjà l'objet d'un large accord national et les problèmes qui restent au débat. Ce travail accompli, les participants au colloque ont préparé les voies d'une intervention en urgence et à plus long terme.

A) En urgence

      Les points faisant déjà l'objet d'accord devraient, selon les participants du colloque, être regroupés dans un texte déclaratif qui ferait l'objet d'une adoption rapide par le Conseil de l'Europe et pourrait lui servir de document de référence pour fonder ses prises de position et interventions, au cas par cas.

      Pour conduire de telles interventions d'urgence sur le terrain, les participants au colloque ont proposé que le Conseil se dote rapidement d'un outil de médiation adapté. Ce pourrait être une instance représentative des plus hautes juridictions des Etats membres du Conseil, de la Commission et de la Cour européennes des Droits de l'Homme.

      S'appuyant sur la déclaration de principes citée plus haut, cette instance aurait une triple compétence:

- Observer et recenser: il s'agirait d'une fonction d'observatoire permanent de l'évolution de la situation des minorités dans les differents Etats européens;

- Conseiller et prévenir: cette instance aurait aussi pour mission d'intervenir "à froid", avant toute dégénérescence conflictuelle, pour aider les Etats et les minorités à définir les règles de leurs rapports;

- Dialoguer et concilier: En cas de conflit ouvert, forte de sa caution internationale et de ses acquis, cette instance aurait vocation à rechercher sur le terrain les voies de la conciliation entre les parties en conflit et d'une solution pacifique et durable aux problèmes qui les opposent.

B) A plus long terme

      Au-delà de la nécessité d'intervenir rapidement et au cas par cas pour prévenir et désamorcer des conflits qui menacent la paix et les libertés en Europe, les participants au colloque ont jugé indispensable d'inscrire à terme dans le marbre du droit international ce nouvel espace de liberté que constituent les droits des minorités. C'est une démarche nécessairement plus longue. La forme et le contenu de l'instrument juridique à élaborer demeurant largement controversé.

      Quant au contenu, et à l'ensemble des points recensés faisant encore l'objet de débats, les participants au colloque ont clairement marqué leurs préférences.

      Sur la forme de l'instrument juridique le plus adapté, les avis des participants au colloque ont également été clairement exprimés, se déclarant en majorité en faveur d'un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme.

      L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et ses commissions compétentes disposent désormais des éléments nécessaires pour franchir un nouveau pas dans la précision de leurs recommandations au Comité des Ministres, et dans la définition d'une stratégie réaliste et progressive de mise en oeuvre.

      Reste l'essentiel: la capacité et la volonté politiques du Comité des Ministres, c'est-à-dire des gouvernements des Etats membres du Conseil de l'Europe de franchir l'étape décisive du passage à l'acte.

      Certains Etats occidentaux dont la définition historique de la Nation et de la citoyenneté s'accommodent mal de la reconnaissance de minorités, en fait et surtout en droit, ont réussi à freiner l'instauration de ces nouveaux droits. Cette frilosité est aujourd'hui dangereuse. A refuser de reconnaître aux minorités le droit à certains éléments d'une identité spécifique au sein de structures étatiques plus larges ou risque de les inciter à vouloir le conquérir par la violence et le garantir par la création d'un nouvel Etat prétendument homogène (ce qui est à la fois impossible et dangereux, notamment en provoquant un nouvel afflux de réfugiés). Serait ainsi, en effet, durablement ébranlé l'équilibre même de notre continent précisément à l'heure où il cherche à se réunifier en retrouvant le fond commun de sa civilisation, intégrant sa diversité dans un projet partagé.

      Promouvoir les droits des minorités fait partie intégrante aujourd'hui de l'Europe de demain.

      Ce colloque peut contribuer à cette prise de conscience. Les organisateurs et les rapporteurs auront à coeur d'en valoriser au mieux les résultats.

A N N E X E I I I

Recommandation 1134 (1990) relative aux droits des minorités

Réponse intérimaire du Comité des Ministres (décembre 1990):

1. Le Comité des Ministres note que la Charte de Paris pour une nouvelle Europe, adoptée par les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats participant à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, prévoit la convocation d'une réunion d'experts sur les minorités nationales, qui se tiendra à Genève du 1er au 19 juillet 1991. Le Conseil de l'Europe est invité à cette réunion pour y fournir une contribution. Le Comité des Ministres donnera une réponse finale à la Recommandation 1134 après avoir évalué les résultats de cette réunion.

2. Pour l'instant, le Comité des Ministres souhaite informer l'Assemblée que le Programme intergouvernemental d'activités pour 1991, adopté le 30 novembre 1990, contient un projet sur les aspects juridiques de la protection des minorités. Un groupe informel de correspondants nationaux qualifiés pour examiner les aspects juridiques des problèmes des minorités sera institué. Ce groupe aura pour tâche de conseiller le Secrétaire Général et le Comité des Ministres, et de procéder notamment à une étude des recommandations adoptées par l'Assemblée parlementaire, en particulier la Recommandation 1134, et des propositions formulées par la commission européenne pour la démocratie par le droit. Il pourrait aussi rédiger, pour examen par le Comité des Ministres, un document qui ferait le point des progrès réalisés dans d'autres enceintes internationales - notamment la CSCE - en ce qui concerne la protection des minorités.

Deuxième réponse du Comité des Ministres (novembre 1991):

Les événements évoqués ci-dessous, qui se sont déroulés depuis l'adoption de la réponse intérimaire du Comité des Ministres en décembre 1990, pourraient intéresser l'Assemblée parlementaire plus particulièrement:

1. Le Conseil de l'Europe a présenté une contribution écrite aux travaux de la réunion CSCE d'experts sur les minorités nationales, qui s'est tenue à Genève du 1er au 19 juillet 1991.

Dans ce document, dont le texte intégral a été communiqué à l'Assemblée dans un addendum au Rapport statutaire en vue de la partie de session de septembre 1991 de l'Assemblée, il est fait mention des travaux de l'Organisation dans le domaine de l'établissement de normes, et notamment de sa contribution à la protection juridique des minorités grâce aux effets de la Convention européenne sur les Droits de l'Homme; il est fait mention également des possibilités d'améliorer la Convention en étendant la portée de certaines dispositions et d'autres travaux en cours, comme le projet de "Charte européenne des langues régionales ou minoritaires" ou la proposition présentée par la commission européenne pour la démocratie par le droit concernant un projet de Convention européenne pour la protection des minorités. Enfin, le document souligne l'importance de la contribution que le Conseil de l'Europe pourrait apporter aux mesures de confiance dans le domaine des relations humaines, en s'appuyant sur ses propres réalisations et sur son programme actuel d'activités, que l'on pourrait ajuster de façon à y englober une étude approfondie des problèmes soulevés par la protection des minorités.

2. Le 2 juillet 1991, le Secrétaire Général a pris la parole à la réunion de Genève. Dans le rapport de réunion, les Etats participants se félicitent de la contribution positive des représentants des Nations Unies et du Conseil de l'Europe aux travaux de la réunion et notent que le travail et les activités de ces organisations seront d'un intérêt constant pour la CSCE lorsqu'elle examinera des questions relatives aux minorités nationales.

3. En octobre 1991, le Comité des Ministres a assigné au Comité directeur pour les Droits de l'Homme (CDDH) un mandat occasionnel enjoignant à cet organe d'examiner sous leurs aspects juridiques et politiques les conditions dans lesquelles le Conseil de l'Europe pourrait mener une action pour la protection des minorités nationales, en tenant compte des travaux effectués par la CSCE et les Nations Unies, ainsi que des réflexions conduites au sein même de l'Organisation.

Dans le mandat en question, le Comité des Ministres

- attire l'attention du CDDH sur le projet de Convention européenne pour la protection des minorités, élaboré par la commission européenne pour la démocratie par le droit, et sur la Recommandation 1134 de l'Assemblée parlementaire relative aux droits des minorités;

- invite le CDDH à prendre en considération la contribution du Conseil de l'Europe à la réunion d'experts de la CSCE sur les minorités nationales et le rapport de cette réunion, ainsi que les paragraphes pertinents du document adopté à la réunion de Moscou de la Conférence de la CSCE sur la dimension humaine;

- prie le CDDH de présenter en mai 1992 au plus tard, pour examen par le Comité des Ministres, un rapport contenant des propositions en vue des activités futures du Conseil de l'Europe dans ce domaine.

4. Le Comité des Ministres tiendra l'Assemblée parlementaire au courant des développements ultérieurs.

A N N E X E I V

PROPOSITION POUR UNE DECLARATION DES DROITS DES MINORITES

Article 1

L'existence et l'identité des minorités nationales ethniques, religieuses et linguistiques sont protégées par les Etats lesquels s'abstiennent de toute mesure d'assimilation visant à leur interdire d'exprimer leur identité spéfifique.

Article 2

Les personnes appartenant à des minorités ont le droit d'utiliser librement leur propre langue. Dès lors qu'une minorité atteint un certain pourcentage de la population, les personnes appartenant à cette minorité ont le droit de s'adresser dans leur langue aux autorités publiques.

Article 3

Les élèves appartenant à une minorité ont le droit de suivre un enseignement de cette langue. Dès lors qu'une minorité représente un pourcentage substantiel de la population, cet enseignement doit être dispensé aux élèves appartenant à cette minorité dans le cadre de l'enseignement public.

Article 4

Les personnes appartenant à des minorités ont le droit, individuellement ou collectivement, de préserver et développer en toute liberté leur culture et de disposer de leurs propres institutions éducatives, religieuses et culturelles.

Article 5

Les personnes appartenant à des minorités ont le droit de manifester leur religion ou leurs convictions, individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites.

Article 6

Les personnes appartenant à des minorités ont le droit de participer effectivement et à travers des formes appropriées à la gestion des affaires publiques les concernant.

Article 7

Les personnes appartenant à des minorités ont le droit d'entretenir des relations et de s'associer avec d'autres membres de leur groupe, même au-delà des frontières nationales. Ce droit comprend celui de quitter librement le pays et d'y retourner.

Article 8

Les personnes appartenant à des minorités jouissent de la liberté de recevoir ou de communiquer des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence des autorités publiques et sans considération de frontière.

Article 9

L'exercice de ces droits garantis aux articles précédents peut être limité dans la mesure nécessaire dans une société démocratique à la préservation de l'existence de l'Etat et des droits d'autrui, en particulier ceux des membres de la majorité et des autres minorités.

Article 10

Les personnes appartenant à des minorités s'engagent à s'acquitter loyalement des obligations qui découlent du statut de citoyen de leur Etat.

Article 11

Les Etats s'interdisent de provoquer ou de soutenir des mouvements séparatistes qui peuvent se manifester dans un autre Etat.

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Implications budgétaires supplémentaires pour l'Assemblée: Néant.

Référence: Directive 456 (1990), et Doc. 6261, renvoi n° 1690 du 3 juillet 1990

Projet de recommandation et projet de directive: adoptés à l'unanimité par la commission le 20 janvier 1991

Membres de la commission: Lord Kirkhill (Président), M. Altug (Vice-Président), Mme Ekman (Vice-Présidente), MM. Akçali, Amaral, Arnalds, Bindig, Brincat, Collette, Colombo, Columberg, De Decker, Espersen, Esteves, Fodor (Remplaçant: Tabajdi), Fuhrmann, Ghalanos (Remplaçant: Matsis), Gundersen, Stig Gustafsson, Hyland, Jansson, Karcsay (Remplaçant: Hörcsik), Mme Lentz-Cornette, MM. Meimarakis, Negri, Nunez (Remplaçant: Barrionuevo), Oehry, Petitpierre (Remplaçant: Mme Haller), Pontillon, Posluch, Rodotà, Rokofyllos, Ruiz (Remplaçant: Cuatrecasas), von Schmude, Schwimmer, Sir Dudley Smith, Mme Soutendijk-van Appeldoorn,

Mme Staels-Dompas, MM. Stoffelen, Vogel, Ward, Worms.

N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont soulignés.

Secrétaires de la commission: M. Plate et Mme Coin

1 ¹ à confirmerJ