Coopération policière et la protection des données à caractère personnel dans le secteur de la police

30 janvier 1992

Doc. 6557

Rapport

sur la coopération policière et la protection des données

à caractère personnel dans le secteur de la police

(Rapporteur: M. STOFFELEN, Pays-Bas, socialiste)

Problèmes et solutions

L'augmentation de la criminalité internationale et organisée exige une coopération policière plus efficace. Il faut pour cela qu'il y ait un échange de données dans le secteur de la police et que l'on crée un Centre européen de renseignements et d'information (Europol). Dans le même temps, on devrait assurer une protection satisfaisante des données à caractère personnel conservées et échangées au niveau international par la police. Les principes énoncés dans la Recommandation n° R (87) 15 du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe visant à "réglementer l'utilisation de données à caractère personnel dans le secteur de la police" devraient donc être institués par un instrument juridique contraignant, c'est-à-dire une convention du Conseil de l'Europe.

I. PROJET DE RECOMMANDATION

1. En conséquence de l'Accord de Schengen, les Etats européens qui coopèrent dans le cadre de cet accord procéderont à l'échange de données informatisées à caractère personnel dans le secteur de la police. Il est fort probable qu'un tel échange portera sur l'ensemble de la Communauté européenne après la disparition des contrôles à ses frontières internes.

2. A l'heure actuelle, il y a déjà un échange intensif de données dans le secteur de la police parmi les Etats membres du Conseil de l'Europe dans un cadre bilatéral ou multilatéral et par l'intermédiaire d'Interpol.

3. Pour que la lutte contre la criminalité internationale soit efficace, il est crucial qu'elle se déroule au niveau national et au niveau européen.

4. Pour être efficace, la lutte contre la criminalité suppose un échange de données dans le secteur de la police.

5. A cet égard, il est utile de rappeler la Recommandation 1044 (1986) de l'Assemblée relative à la criminalité internationale et son plaidoyer pour un centre européen de renseignements et d'information (Europol) et la Recommandation n° R (87) 15 du Comité des Ministres aux Etats membres du Conseil de l'Europe visant à "réglementer l'utilisation de données à caractère personnel dans le secteur de la police".

6. Il est pourtant nécessaire qu'il y ait une protection adéquate des données à caractère personnel dans le secteur de la police, et l'on peut constater avec satisfaction que le Conseil de l'Europe a conclu, en 1981, une Convention européenne pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel. Néanmoins, pour être pleinement efficace, cela n'est pas suffisant car cette convention n'a été ratifiée pour l'instant que par onze Etats membres.

7. L'Assemblée recommande donc au Comité des Ministres:

i. d'élaborer une convention consacrant les principes énoncés dans sa Recommandation n° R (87) 15;

ii. de promouvoir l'application de ces principes dans l'échange de données dans le secteur de la police entre Etats membres ainsi qu'entre Etats membres et pays tiers par l'intermédiaire d'Interpol. A cet égard, la mise en oeuvre des principes suivants revêt une importance capitale:

a. les données doivent être exactes, pertinentes, ne pas excéder la finalité pour laquelle elles sont enregistrées et, s'il y a lieu, tenues à jour;

b. elles doivent être sélectionnées avant d'être enregistrées;

c. tout particulier doit avoir le droit de savoir si des données à caractère personnel le concernant sont conservées;

d. il doit avoir un droit d'accès approprié à de telles données;

e. il doit avoir le droit de contester ces données et éventuellement de les faire rectifier ou effacer;

f. les particuliers qui se voient refuser l'accès aux fichiers les concernant doivent avoir le droit de saisir une autorité indépendante ayant plein accès à tous les fichiers pertinents et pouvant et devant mettre en balance les intérêts contradictoires en jeu;

g. il doit y avoir une autorité indépendante, en dehors du secteur de la police, chargée d'assurer le respect des principes énoncés dans une telle convention;

iii. de demander instamment aux Etats membres de garantir que les données dans le secteur de la police ne puissent être échangées avec d'autres Etats membres et avec Interpol que suivant ce qui est prévu par le projet de convention proposé.

II. EXPOSE DES MOTIFS

par M. Stoffelen

I. Introduction

1.1. Lorsqu'en septembre 1986 l'Assemblée parlementaire a adopté sa Recommandation relative à la criminalité internationale, elle a exprimé sa préoccupation devant l'augmentation alarmante de la criminalité transfrontière. Dans cette recommandation, l'Assemblée a lancé un appel très concret au Comité des Ministres et aux gouvernements des Etats membres pour qu'ils associent leurs efforts en vue d'une lutte efficace contre cette forme de criminalité. Dans la même recommandation et dans son exposé des motifs, la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme a constaté l'absence d'un accord européen digne de ce nom établissant les règles, principes et conditions d'une coopération policière bilatérale et multilatérale, y compris une protection européenne satisfaisante des données à caractère personnel dans le secteur de la police.

1.2. Depuis 1986, la criminalité internationale, et surtout la criminalité internationale organisée, a empiré et la nécessité de la combattre efficacement tout comme la nécessité d'une coopération ont augmenté. Pourtant, c'est la protection des données à caractère personnel qui devrait prévaloir. C'est ainsi qu'il y a une certaine tension entre la nécessité d'une protection des données et la nécessité d'une coopération internationale. Tel sera le sujet de mon rapport qui abordera la situation actuelle de la criminalité internationale (organisée) (par. 2), la meilleure méthode pour lutter contre cette criminalité (par. 3), la nécessité de protéger la vie privée (par. 4), la situation actuelle en ce qui concerne la coopération de la police et des services répressifs ainsi que la protection de la vie privée (par. 5) et qui, enfin, tirera ses conclusions (par. 6).

II. Situation actuelle de la criminalité internationale (organisée)

2.1. J'ai présenté, au nom de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, un rapport et un projet de recommandation sur la criminalité internationale (1). Dans ce rapport, j'ai décrit la situation à partir des faits les plus récents. Je n'ai aucune raison de croire qu'il y ait depuis lors moins de criminalité - au contraire! Le rapport a défini la criminalité internationale comme étant la criminalité qui opère au niveau international, qu'elle soit organisée ou non. Il a indiqué que les multiples possibilités de transfert rapide d'informations, d'argent, de personnes et de marchandises à travers le monde étaient très propices à certaines formes particulières de criminalité.

2.2. En ce qui concerne le trafic de drogue, le rapport a mentionné le fait que l'on peut seulement estimer approximativement la production totale et le trafic d'opium (ainsi que de ses dérivés, l'héroïne et la morphine), de cannabis, de cocaïne et de substances psychotropes. Selon des estimations assez optimistes des saisies totales de drogue par la police, on saisirait 10 % du trafic total. Selon une autre estimation, les saisies par la police ou la douane ne porteraient que sur environ 2 % de la production totale de cocaïne dans le monde. Les profits en jeu sont énormes. Le chiffre d'affaires total du trafic de drogue aux Etats-Unis était estimé à l'époque comme étant de l'ordre de 70 milliards de dollars.

2.3. En ce qui concerne le trafic d'armes, le rapport a mentionné le fait que, selon des informations communiquées par Interpol, le trafic d'armes - surtout d'armes à feu - était considérable et grave. Il faut opérer une distinction entre le trafic à grande échelle et le trafic à petite échelle. Le trafic à grande échelle est entre les mains des fournisseurs (par exemple, détaillants en armes à feu, voire cadres supérieurs de manufactures d'armes et même, dans certains pays, administrations) et des intermédiaires. Ces derniers entretiennent des contacts étroits avec des organismes officiels, avec les dirigeants de groupes organisés spécialisés dans le terrorisme ainsi qu'avec la pègre traditionnelle. Ce marché lucratif est entre les mains d'un nombre relativement restreint de personnes. Le trafic à petite échelle aussi est très rentable et répandu. Il existe effectivement certains liens entre le trafic d'armes à feu et le trafic d'autres marchandises telles que la drogue, la fausse monnaie, les voitures volées, etc.

2.4. En ce qui concerne le terrorisme, nous avons dû constater à notre grand regret que, malgré les efforts accrus de la justice et de la police dans nos Etats membres et malgré de nombreuses recommandations de notre Assemblée, le terrorisme constitue encore un problème très grave. Actuellement, en 1991, nous ne pouvons pas aboutir à une autre conclusion. Le terrorisme est un problème actuel des plus sérieux. Dans mon rapport de 1986, j'ai fait une remarque qui, à mon avis, est encore pertinente, à savoir qu'on a la preuve assez précise de liens entre différents groupes terroristes. Dans ce rapport, j'ai aussi décrit les faits navrants qui concernent la traite des femmes, la criminalité économique, la piraterie aérienne et le trafic d'objets d'art volés.

2.5. Certains pays ont étudié le grave problème de la criminalité organisée. Autant que possible, dans le présent document public, je citerai brièvement quelques faits.

L'une des définitions les plus courantes de la criminalité organisée consiste à dire que le crime ou le groupe criminel doit réunir les critères suivants (2):

1. le groupe se caractérise par une structure plus ou moins hiérarchique et une composition plus ou moins constante;

2. un système de sanctions est en vigueur au sein du groupe (menaces, sévices, exécutions);

3. les gains et les profits tirés de la criminalité sont investis, dans une certaine mesure, dans des "activités légales" (blanchiment);

4. le groupe commet plus d'une sorte d'actes criminels ou délictueux;

5. le groupe corrompt des fonctionnaires et/ou des membres du personnel d'entreprises privées.

2.6. Selon les toutes premières enquêtes réalisées aux Pays-Bas, près de 190 groupes criminels agiraient de manière professionnelle et structurée en commettant des crimes très rentables. Une quinzaine de groupes ont une structure hiérarchisée et un système de sanctions internes. Trois groupes (importants) réunissent effectivement l'ensemble des cinq critères. Un pourcentage élevé des groupes criminels exerce ses activités au niveau international (57 %). Selon des estimations, au moins 300 millions de florins néerlandais gagnés par la criminalité organisée (certaines estimations sont bien plus élevées) seraient investis (avec les infiltrations qui les accompagnent) dans plusieurs secteurs de la société. L'influence de la criminalité organisée ne cesse de croître.

2.7. Au Royaume-Uni, dans un rapport de la commission de l'Intérieur de la Chambre des Communes (3), on a pu lire les remarques suivantes: "L'automne dernier, la commission a fait paraître un rapport très important sur "Le trafic de drogue et la criminalité connexe". Il est ressorti clairement de notre enquête que le trafic de drogue constituait une activité criminelle internationale très importante impliquant un degré notable d'organisation. Ce qui est grave, c'est qu'il a le potentiel nécessaire pour voir son importance monter en flèche" ... "Les événements de ces quelques derniers mois ont souligné une fois encore l'importance de la coopération en Europe contre la menace terroriste" ... "La fraude de grande envergure est moins tragique que la drogue ou le terrorisme mais elle est tout aussi importante en tant que crime international. La police londonienne a attiré notre attention sur "la criminalité de haute technologie" impliquant l'utilisation du système bancaire international. Selon l'Association internationale des chefs de police (IACP), elle "dépasse peut-être considérablement les cas signalés" et le Centre pour l'étude de l'ordre public à l'Université de Leicester a fait remarquer que "l'invisibilité relative de la criminalité internationale en col blanc rend[ait] celle-ci particulièrement difficile à découvrir. Les sommes en jeu peuvent être supérieures à 100 millions de livres, et la fréquence de ces fraudes augmente. La coopération pour la découverte de cette sorte de fraude n'est pas limitée aux pays de la CEE mais fait intervenir, par exemple, des banques et institutions financières suisses et américaines". La commission de l'Intérieur rend compte de l'usage frauduleux qui est fait de subventions accordées par la Communauté européenne: "bien qu'il soit difficile d'estimer avec précision les sommes en jeu - certains ont parlé de milliards de livres - il est clair que les progrès réalisés récemment par les Etats membres pour découvrir et signaler ce type de fraude ont permis de récupérer des sommes encore plus importantes ...". La commission rend compte aussi d'autres crimes ou délits (internationaux).

2.8. Un rapport allemand impressionnant (4) fournit une description et des estimations concernant la criminalité organisée. Il dresse le tableau de la situation actuelle qui est grave et fournit en outre une indication concernant l'évolution à prévoir. Le rapport parle d'une nouvelle évolution professionnelle de la criminalité organisée et de la possibilité que des influences extérieures, surtout des faits nouveaux intervenus en matière politique, sociale et économique, viennent à agir sur la taille et la structure de la criminalité organisée. Au cours des années 90, la criminalité organisée augmentera encore. Selon des experts, cette tendance est influencée surtout par l'évolution européenne (le Marché unique de 1993) et par d'autres facteurs internationaux: les avis des experts diffèrent, allant de la prévision d'une légère augmentation avec un ralentissement temporaire à la prévision d'une très forte augmentation pouvant - selon quelques experts - être suivie d'une faible augmentation due soit au succès de la lutte contre la criminalité organisée soit au fait que le marché est "saturé". Les experts évoquent comme motifs spécifiques de cette augmentation la liberté d'aller où l'on veut, la mobilité, des occasions supplémentaires d'agir, des possibilités de vente et de camouflage et l'absence ou les insuffisances d'une coopération et d'une coordination internationales de la police et des services répressifs.

III. De quoi a-t-on besoin pour lutter efficacement contre la criminalité internationale (organisée)?

3.1. L'évolution mentionnée aux paragraphes précédents fait apparaître nettement que, plus encore qu'en 1986, il existe un besoin urgent de lutter de manière déterminée et efficace contre la criminalité internationale en augmentation, qu'elle soit organisée ou non. Il faut montrer la volonté politique et prendre et promouvoir toutes les mesures juridiques et autres nécessaires pour un effort efficace commun. Le point capital de l'approche souhaitable est essentiellement double:

- il faut lutter contre la criminalité où qu'elle se produise: pour la criminalité internationale, l'échelle est mondiale, donc au moins au niveau européen;

- il faut prendre au niveau national et au niveau européen toutes les mesures nécessaires pour une coopération efficace de la police et de la justice, avec au moins un échange de toutes les informations nécessaires: les informations "permanentes, objectives" et les "données passagères relatives à des renseignements en matière pénale et politique".

En étudiant et en évaluant les textes parus au niveau international, tels que la documentation publiée par le Service néerlandais d'information sur les recherches en matière pénale, les rapports du Bundeskriminalamt et les rapports de la commission de l'Intérieur de la Chambre des Communes, je constate une adhésion aux idées et aux mesures évoquées dans notre rapport et notre recommandation, avec deux importantes gammes supplémentaires de suggestions.

3.2. En bref, l'approche souhaitable est la suivante:

A. Dans notre Recommandation 1044 (1986), nous avons recommandé notamment au Comité des Ministres, pour ce qui est de la législation et de la situation dans les Etats membres:

i. d'inviter les gouvernements des Etats membres, à l'occasion d'une révision de leur législation pénale, à tenir compte des dispositions d'ordre pénal des autres Etats membres, afin de faciliter la comparaison du droit pénal de pays à pays;

ii. d'inviter les gouvernements des Etats membres à accorder une attention spéciale à la possibilité de mieux harmoniser la législation sur la possession d'armes à feu, et à l'institution de passeports et/ou d'autres documents d'identité infalsifiables;

iii. d'inviter les gouvernements des Etats membres à examiner la possibilité et les modalités d'une législation permettant la saisie d'actifs d'origine invérifiable ou illégale (en s'inspirant du modèle anti-Camorra italien).

Pour ce qui est de l'activité policière et des mesures pratiques de coopération et d'organisation:

i. d'envisager la création d'un centre européen de renseignements et d'information;

ii. d'encourager en attendant la coopération policière entre Etats membres contre le terrorisme, entre autre par l'organisation de consultations et de conversations informelles entre fonctionnaires chargés de l'élimination du terrorisme;

iii. d'inviter les gouvernements des Etats membres à conclure un accord-cadre européen de coopération bilatérale ou multilatérale, dans le but de définir les règles, principes et conditions d'une coopération policière pratique et concrète entre Etats membres, et de susciter un échange d'informations quotidien sur la situation, portant notamment sur les mouvements transfrontaliers de terroristes et d'autres grands criminels, d'harmoniser les méthodes de recherche d'objets, comme les armes, les passeports, etc., et d'établir des lignes télex sûres entre centres policiers nationaux;

iv. d'étudier la possibilité d'un accord européen (de principe) sur la coopération transfrontalière des forces de police, pourvu que la police nationale du pays visité soit informée de l'activité d'un policier étranger, y consente, coopère et garde la responsabilité de toute action d'exécution formelle;

v. de susciter une entente mutuelle pour le dépistage des délinquants, et pour l'harmonisation des règles policières pratiques et de l'équipement des agents de police;

vi. d'inviter les gouvernements des Etats membres qui ne s'estiment pas (encore) en mesure d'adhérer à la Convention européenne sur le contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes à feu par les particuliers, à échanger de manière informelle des renseignements sur l'achat d'armes à feu par des ressortissants étrangers.

B. Le Bundeskriminalamt préconise une comparaison du droit pénal au niveau européen: "Un droit pénal européen faciliterait véritablement la lutte internationale contre la criminalité organisée, marquée par la coordination et la coopération". A titre d'exemple, le BKA évoque la nécessité d'harmoniser les règles concernant les poursuites au-delà des frontières. Un expert de la police dont le nom n'est pas cité dans le rapport du BKA recommande "une coopération européenne de la police et de la justice avec une législation harmonisée, unifiée, en ce qui concerne la criminalité organisée". Il donne un éventail très utile de suggestions visant à empêcher la corruption au sein de la police et de l'Administration:

- la mise sur pied d'un groupe indépendant de "révision interne";

- l'organisation d'un roulement entre les fonctionnaires qui prennent des décisions concernant les profits/les concessions/l'octroi de contrats/de licences;

- la répartition entre différents individus de la responsabilité de l'attribution de contrats, de l'examen des coûts que cela implique et de l'agrément des travaux commandés;

- le renforcement des autorités chargées de veiller au respect de la concurrence pour leur permettre d'agir de leur propre chef;

- l'interdiction des appels d'offres dans des conditions qui ont fait la preuve qu'elles incitaient à la corruption (appels d'offres limités).

En outre, le BKA recommande une définition commune solide du phénomène qu'est "la criminalité organisée". Dans cette optique, on peut concevoir un concept international caractérisé par les éléments suivants:

1. améliorer les dispositions légales générales dans le domaine du droit pénal et de la procédure pénale;

2. constituer et développer, dans toute l'Europe, des unités souples et efficaces, dotées d'un personnel qualifié et d'un matériel adéquat, pour enquêter sur la criminalité organisée;

3. donner une orientation nouvelle aux efforts de la police pour mettre l'accent sur les mesures de prévention, en intensifiant les enquêtes secrètes et en multipliant les activités d'investigation de la police;

4. mettre sur pied et développer un réseau (européen) d'information s'étendant au-delà du domaine de la police;

5. lancer, en collaboration avec les médias, de programmes d'information d'envergure, à long terme, sur la criminalité organisée;

6. instaurer de fréquents échanges d'informations et d'opinions entre toutes les organisations et institutions pertinentes en ce qui concerne le phénomène de la criminalité organisée.

C. Récemment, des ministres des Pays-Bas et du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie ont présenté un plaidoyer en faveur d'une sorte de Police européenne. Le ministre de la Justice des Pays-Bas a souligné, dans une interview concernant la présidence néerlandaise du Conseil européen, la nécessité d'un Centre européen d'information pour la police (5). Le ministre de l'Intérieur a exprimé l'avis qu'il fallait une Police européenne (6). Lui aussi faisait apparemment allusion à l'"Europe" des douze pays membres de la CEE. Il faisait valoir que, dans un plan en trois phases, la première phase serait la création d'un Centre européen d'information pour la police; dans la deuxième phase, ce centre aurait pour tâche de coordonner en étant doté de compétences exécutives limitées. Dans la troisième phase, le Centre pour la police serait transformé en Police européenne ayant compétence pour examiner en toute indépendance des affaires pénales.

IV. Règles nécessaires pour protéger les données à caractère personnel dans le secteur de la police

4.1. Il faut donc une lutte bien plus coordonnée et efficace contre la criminalité internationale, grave et en augmentation. Il faut prendre toutes les mesures nécessaires et surmonter par là-même les susceptibilités nationales. En même temps, il faut organiser convenablement cette coordination et cette approche européennes, avec des règles et accords respectables et en tenant dûment compte des données à caractère personnel.

Le présent paragraphe porte sur la question de savoir quel type de protection serait nécessaire. Ainsi que je l'ai expliqué au paragraphe 1, il y a une tension croissante entre, d'une part, la nécessité d'intensifier et d'améliorer la coordination et la coopération internationales dans la lutte contre la criminalité et, de l'autre, l'absence de règles convenables pour protéger les données à caractère personnel dans le secteur de la police.

4.2. En résumé, la situation est la suivante:

a. dans une certaine mesure, restreinte cependant, la Convention européenne des Droits de l'Homme est pertinente pour la protection de la vie privée - ainsi que je l'expliquerai plus tard;

b. la Convention européenne pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel (7) a une assez grande importance, mais cette convention n'a été ratifiée que par onze Etats membres;

c. la Recommandation du Comité des Ministres "visant à réglementer l'utilisation de données à caractère personnel dans le secteur de la police" (8) est très importante et pertinente;

d. la Commission des Communautés européennes a présenté, le 24 septembre 1990, une proposition de Directive du Conseil concernant la protection des individus relativement aux données à caractère personnel, applicable à tous les fichiers de données à caractère personnel du secteur public, à l'exception des fichiers concernant des activités qui ne relèvent pas du droit communautaire;

e. la Commission des Communautés européennes a aussi proposé aux Etats membres des Communautés un projet de résolution par laquelle ces Etats s'engageraient à appliquer aussi les principes figurant dans la Directive aux parties du secteur public qui ne relèvent pas du droit communautaire;

f. jusqu'à présent, les tentatives visant à parvenir à une protection commune satisfaisante de la vie privée dans le cadre de l'Accord de Schengen n'ont pas été couronnées de succès. Si l'on étudie le problème de savoir quel type de règles serait nécessaire à la protection des données à caractère personnel dans le secteur de la police, la réponse est assez claire. Ma brève explication repose, pour une large part, sur une étude approfondie: "The Schengen Information System, also a question of data protection" ["Le Système d'information de Schengen, également une question de protection des données"], par Douwe Korff (9).

4.3. Lors d'une réunion des autorités chargées de la protection des données dans les cinq pays de l'Accord de Schengen (Belgique, France, Allemagne, Luxembourg, Pays-Bas), une déclaration a été adoptée au sujet d'un Système d'information de Schengen (SIS) (10). Ce système devrait reposer sur:

- une définition claire, restrictive et définitive du contenu du fichier;

- l'existence d'un droit d'accès, d'un droit à la rectification des informations et d'un droit à l'effacement d'informations non pertinentes;

- l'existence d'une instance dirigeante indépendante dans chaque pays concerné;

- l'établissement d'un organe commun d'évaluation et de normalisation composé de représentants des instances dirigeantes nationales;

- la participation des instances dirigeantes actuelles à l'élaboration du SIS;

- l'insertion des dispositions de la Convention du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel, qui serviront d'obligations restrictives minimales.

4.4. Les normes pertinentes peuvent se résumer comme suit:

1. En vertu de la Convention européenne des Droits de l'Homme, la collecte, le transfert et l'emploi de données par la police constituent une "ingérence" dans les droits fondamentaux qui doit être fondée sur la loi et justifiée comme étant - entre autres - "proportionnée" à un but légitime (11).

2. Ce qui est "proportionné" en matière de collecte, de transfert et d'emploi de données par la police peut être classé par référence à des normes relatives à la protection des données.

A. Critères concernant le type de données qui peuvent être ou non collectées

- Conformément à l'article 5 b de la Convention relative à la protection des données, on pourrait faire valoir qu'il devrait y avoir une règle générale, à appliquer aussi en vertu de la Convention européenne des Droits de l'Homme, selon laquelle les données à caractère personnel doivent être obtenues et enregistrées uniquement pour des finalités spécifiées et légitimes et ne doivent pas être employées d'une manière incompatible avec ces finalités.

- Par référence à l'article 6 de la Convention relative à la protection des données, on pourrait faire valoir que, selon une règle générale, certains types particulièrement sensibles de données à caractère personnel, y compris les données révélant des convictions religieuses ou autres, devraient faire l'objet de garanties particulières.

- Par référence au principe 2.4 de la Recommandation relative aux données dans le secteur de la police, on pourrait faire valoir que la collecte de données sur des individus pour l'unique motif qu'ils ont telle origine raciale, telles convictions religieuses, tel comportement sexuel ou telles opinions politiques ou qu'ils appartiennent à tels mouvements ou organisations qui ne sont pas interdits par la loi devrait être prohibée.

B. Critères concernant la qualité des données qui sont collectées et enregistrées

- Conformément aux articles 5 c et 5 d de la Convention relative à la protection des données, on pourrait faire valoir qu'il devrait y avoir une règle générale selon laquelle les données à caractère personnel doivent être adéquates, pertinentes et non excessives par rapport aux finalités pour lesquelles elles sont enregistrées, exactes et, si nécessaire, mises à jour.

- La Recommandation relative aux données dans le secteur de la police suppose qu'une sélection ait lieu pour toutes les données qui ont été collectées par la police avant qu'elles ne soient enregistrées dans les fichiers de la police.

- Conformément au principe 3.1 de cette Recommandation, il devrait y avoir une règle selon laquelle l'enregistrement de données "ne devrait concerner que des données exactes et se limiter aux données nécessaires pour permettre aux organes de police d'accomplir leurs tâches légales dans le cadre du droit interne et des obligations découlant du droit international".

C. Critères concernant le transfert de données

- Conformément à l'article 5 b de la Convention relative à la protection des données, on pourrait faire valoir qu'en règle générale les données à caractère personnel ne devraient pas être transférées par un usager des données sauf si cela est compatible avec la finalité pour laquelle les données ont été enregistrées.

- La Recommandation relative aux données dans le secteur de la police contient plusieurs principes très utiles. Cela m'entraînerait trop loin si je devais citer tous ces principes dans le présent rapport, qui est censé être bref.

3. En vertu de la Convention européenne des Droits de l'Homme, les particuliers devraient en principe avoir le droit d'accès aux fichiers les concernant

Un tel accès pourrait être refusé si cela était nécessaire et proportionné dans l'intérêt d'un autre but légitime (par exemple, la prévention des infractions pénales) (12).

4. La nature et la portée du droit d'accès aux fichiers de la police peuvent être clarifiées par référence aux normes relatives à la protection des données

a. Le droit de savoir si des données sont conservées

Les exceptions à cette règle générale devraient être prévues par la loi et constituer une "mesure nécessaire dans une société démocratique" pour la réalisation de certains objectifs légitimes spécifiés.

Le principe 2.2 de la Recommandation relative aux données dans le secteur de la police stipule qu'une personne doit être informée du fait que des données la concernant sont conservées dans les fichiers de la police, dès que l'objet des activités de police "ne risque plus de subir un préjudice" et "si les données ne sont pas détruites".

b. Le droit d'avoir accès aux données

- Le principe 6.2 de la Recommandation relative aux données dans le secteur de la police est ainsi libellé: "La personne concernée devrait pouvoir obtenir l'accès à un fichier de police à des intervalles raisonnables et sans délais excessifs conformément aux modalités prévues par le droit interne".

- Selon le principe 6.4, "l'exercice des droits d'accès, de rectification ou d'effacement ne saurait faire l'objet d'une restriction que dans la mesure où une telle restriction serait indispensable pour l'accomplissement d'une tâche légale de la police ou nécessaire pour la protection [de la personne concernée ou] des droits et libertés d'autrui".

c. Le droit de contester les données et de les faire rectifier ou effacer

Les données doivent être adéquates, pertinentes, non excessives, exactes, à jour, nécessaires à la tâche de police en question, convenablement sélectionnées et classées (à partir de distinctions concernant le degré d'exactitude et de fiabilité et de distinctions entre les faits et les opinions) et "objectives".

5. En vertu de la Convention européenne des Droits de l'Homme, les personnes qui se voient refuser l'accès aux fichiers les concernant doivent pouvoir saisir une autorité indépendante qui peut (et devrait) mettre en balance les intérêts contradictoires en jeu.

6. La nature et la fonction adéquates de l'autorité "indépendante" peuvent être encore clarifiées par référence aux normes relatives à la protection des données.

- Selon le principe 1.1 de la Recommandation relative aux données dans le secteur de la police: "chaque Etat membre devrait disposer d'une autorité de contrôle indépendante et extérieure à la police, chargée de veiller au respect des principes énoncés dans la présente recommandation".

- L'autorité de contrôle devrait disposer de ressources suffisantes pour lui permettre d'être efficace.

- La personne concernée devrait pouvoir introduire un recours soit auprès de l'autorité de contrôle soit auprès d'un tribunal ou d'une autre instance. Il semble que l'on ait manifestement voulu que l'autorité de contrôle et/ou les tribunaux ou autres instances saisis aient toujours pleinement accès aux fichiers contestés, même s'ils ne sont, bien entendu, pas toujours tenus d'en communiquer le contenu.

V. Situation actuelle en ce qui concerne la coopération policière et la protection des données

5.1 Dans les paragraphes précédents, j'ai d'abord décrit la réalité actuelle de la criminalité, en ajoutant qu'il fallait une lutte efficace contre la criminalité internationale. Aux paragraphes 2 et 3, j'ai indiqué ce qu'il fallait pour qu'une telle lutte contre la criminalité internationale soit couronnée de succès et quelles conséquences cela devrait avoir pour une protection convenable des données à caractère personnel dans le secteur de la police.

Avant de conclure, j'aimerais décrire et évaluer un peu la situation actuelle en ce qui concerne la coopération policière et la protection des données. Dans cette brève description, j'étudierai les institutions suivantes: Interpol, Trevi, le Groupe Pompidou et l'Accord de Schengen.

5.2. INTERPOL

5.2.1. Interpol est une organisation policière à vocation mondiale fondée en 1923 par vingt pays d'Europe qui ont créé la "Commission internationale de police criminelle" ayant pour siège Vienne. A la fin

des années 30, 34 pays étaient membres de cette organisation qui était devenue un symbole de la coopération policière. Pendant la deuxième guerre mondiale, les nazis ont pris le contrôle de la CIPC.

      En 1946, après cette terrible expérience, une sorte de renaissance a été organisée. Les statuts ont été modifiés par un article qui interdit de nos jours à Interpol de s'ingérer ou d'être active dans des cas ayant un caractère politique, religieux, racial ou militaire. Selon des informations qui m'ont été communiquées par son Secrétaire général, il semble que ce même article ait empêché Interpol, dans les années 70, de prêter son aide lors des tentatives que j'ai faites en tant que rapporteur de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme pour faire extrader Klaus Barbie par la Bolivie où celui-ci vivait selon des informations fournies par Simon Wiesenthal.

      En 1956, le nom a été transformé en Interpol.

      En 1984, le Gouvernement français a accordé certaines immunités à Interpol qui avait 147 Etats membres en 1988. L'organe suprême d'Interpol est l'Assemblée générale. Cette assemblée élit un Comité exécutif et le Secrétaire général.

      Le Secrétariat général qui a maintenant son siège à Lyon (en France) comprend cinq sections:

- police et gestion

- recherche et études

- police

- administration

- division logistique.

5.2.2. Les Bureaux centraux nationaux d'Interpol constituent les pivots de la coopération policière internationale. Bien qu'Interpol soit manifestement très utile dans la coopération au niveau mondial entre les forces de police des différents pays, on ne peut pas nier que l'on entend, dans bien des pays, des critiques assez sérieuses. Ce qui est remarquable, c'est la ressemblance des critiques dans les différents pays. Un éminent expert européen, le professeur Fijnant, qui a publié de nombreux livres et articles concernant la criminalité organisée et la coopération policière européenne, a décrit la situation de la manière suivante (13):

Au moment où Interpol connaissait ses plus grands succès en Europe, un flot de critiques s'est élevé: Interpol fonctionne de manière trop administrative, ne répond pas aux besoins des forces nationales de police sur le terrain, ne prend pas assez d'initiatives, etc.

5.2.3. La Commission de l'Intérieur de la Chambre des Communes, qui a visité plusieurs pays (14) au cours de l'élaboration de son rapport, remarque entre autres que "les réalisations d'Interpol font l'objet de critiques considérables dont nous avons pu nous rendre compte, d'après les preuves fournies ainsi qu'au cours de nos visites. Ces critiques se situaient essentiellement à trois niveaux: la rapidité de réaction d'Interpol, le formalisme de ses procédures et son faible niveau de sécurité".

La police londonienne a décrit les accords existants avec Interpol comme étant "bureaucratiques et laborieux". L'Association des commissaires de police écossais a laissé entendre que les formalités requises par Interpol étaient restrictives et ne permettaient pas de contacts entre les services de police de différents pays, opinion qui se reflète aussi dans des documents émanant de la Fédération de la police écossaise. Qui plus est, la branche spéciale de la police métropolitaine a mis en doute la sécurité d'Interpol:

"Le personnel d'Interpol n'a pas l'expérience qui permettrait d'accorder la protection qui convient aux documents classés secrets, ne possède pas les agréents nécessaires en matière de sécurité et la politique et les motivations de certains de ses organes sont pour le moins sujettes à caution dans ce contexte."

5.2.4. Ces critiques d'Interpol ne se limitent pas au Royaume-Uni. Elles se reflètent dans des conversations que j'ai eues avec de hauts fonctionnaires de police d'autres pays de la CEE. La commission remarque qu'Interpol a contesté la valeur de cette perception et "a estimé qu'une grande partie de ce qui avait été dit d'Interpol vis-à-vis de la police était complètement inexacte". Le Gouvernement britannique a dit à la commission: "les policiers critiquent fréquemment Interpol pour sa lenteur. Bien souvent, la faute n'en incombe pas à Interpol en tant que telle, mais plutôt au BCN (Bureau central national) du pays de réception ou à l'administration à laquelle la demande a été transmise par le BCN". En outre, Interpol a souligné que le pays demandeur maintenait son contrôle sur les informations. Il peut décider quels sont les pays qui doivent recevoir les informations, lesquelles ne sont pas mises automatiquement à la disposition de tous les pays membres. Les communications sont codées pour empêcher les interceptions, et les modifications évoquées amélioreront la sécurité des communications.

5.2.5. Des critiques analogues, voire plus graves, se sont élevées dans plusieurs articles parus dans la presse policière (15) et dans des journaux américains, rendant compte de sondages d'opinion effectués auprès de la police américaine (16). Malgré toutes ces critiques parfois relativement sérieuses, je tiens à faire remarquer qu'Interpol est réellement utile dans la lutte contre la criminalité internationale. Le grand avantage d'Interpol, mais qui constitue en même temps son inconvénient, c'est qu'Interpol exerce ses activités dans le monde entier.

5.2.6. Il y a, néanmoins, un autre problème: c'est que les règles concernant la protection des données à caractère personnel d'Interpol sont extrêmement rudimentaires et primitives et ne réunissent pas du tout les conditions indiquées au paragraphe 3. Il y a, dans l'accord entre la France et Interpol, trois articles qui traitent de la protection des données. Une évaluation de tous les aspects pertinents aboutit à la conclusion que, malgré la grande valeur d'Interpol, l'Europe a besoin de son propre centre européen d'information pour la police et de sa propre coopération policière européenne, dans la mesure du possible dans le cadre du Conseil de l'Europe ou des Communautés européennes.

Cela se justifie par trois raisons assez pragmatiques:

1. Pour lutter efficacement contre la criminalité internationale, il est indispensable qu'il y ait, entre autres, un échange de toutes les données et informations pertinentes, c'est-à-dire des données objectives et des données concernant des renseignements en matière pénale et politique. Cela n'est réalisable qu'entre des pays qui partagent les mêmes idées et principes, la théorie et la pratique de la primauté du droit, et respectent les droits et les libertés de l'homme dans un cadre institutionnel, avec une influence politique et une participation suffisantes de leurs propres gouvernements et un contrôle parlementaire adéquat, c'est-à-dire soit dans le cadre des Communautés européennes soit dans celui du Conseil de l'Europe. Il est impensable d'encourager le recours à des institutions comme Interpol pour cette forme d'échange.

2. Il est certainement très souhaitable que, dans une bataille européenne commune contre la criminalité organisée, il y ait un échange d'informations et de coopération au-delà du domaine de la police. Cela n'est pensable et réalisable que dans le cadre d'une coopération politique européenne.

3. Ce serait négliger presque totalement les réalités politiques de l'Europe que de penser que les gouvernements et parlements des Etats membres, qui font déjà face à de sérieux problèmes s'agissant d'envisager et, éventuellement, d'approuver la coopération policière et la protection de la vie privée dans le cadre de l'Accord de Schengen, des Communautés européennes ou du Conseil de l'Europe, pourraient être prêts à offrir des informations et une coopération à une organisation à vocation mondiale.

5.3. TREVI

5.3.1. L'histoire et l'impact - indiqués très brièvement - de Trevi, du Groupe Pompidou et de Schengen sont intéressants à cet égard. Trevi est un forum intergouvernemental, avec des réunions au niveau ministériel, où les Etats membres des Communautés européennes peuvent discuter de "coopération à un niveau pratique, opérationnel, contre le terrorisme, le trafic de drogue et d'autres problèmes sérieux touchant à la criminalité et à l'ordre public". Le Groupe de Trevi a été établi en 1976. Tous les Etats membres des Communautés européennes sont membres de Trevi mais cela ne signifie pas que Trevi fasse partie des Communautés européennes.

5.3.2. L'avantage de Trevi est que cette forme de coopération peut ou pourrait inclure tous les échanges nécessaires d'informations et se trouve sous le contrôle parlementaire de la plupart, sinon de la totalité, des parlements des Etats membres de la Communauté européenne. L'inconvénient de Trevi est double. Le premier inconvénient est que le recours à Trevi, en dehors du domaine du terrorisme, est soit inexistant soit bien caché des citoyens européens. Je partage, pour l'essentiel, les conclusions et suggestions de la Commission de l'intérieur de la Chambre des Communes: "notre conclusion est que Trevi a une grande valeur dans les questions qui concernent spécifiquement les Etats de la Communauté européenne, dans sa dimension politique et dans le domaine du terrorisme. Nous préconisons que ses activités soient limitées à ces domaines".

Par conséquent, le terrorisme et pas grand-chose d'autre. Le deuxième inconvénient est que la lutte contre le terrorisme n'a pas été une grande réussite de cette façon et - qui plus est - il est impossible, voire très difficile, d'admettre l'idée que des terroristes seraient prêts à cesser leurs activités ou à se limiter au territoire des Communautés européennes.

5.4. LE GROUPE POMPIDOU

Le Groupe Pompidou est un exemple de coopération assez réussie dans le cadre du Conseil de l'Europe en matière de lutte contre les problèmes de drogue. Ainsi que l'ont dit plusieurs rapports de notre Assemblée, l'avantage est que le problème peut être traité à une échelle européenne et en coopération avec les Nations Unies. L'inconvénient est que l'influence et le contrôle exercés par notre Assemblée ont besoin d'être améliorés.

5.5. ACCORD DE SCHENGEN

L'Accord de Schengen, signé en 1985 à Schengen, au Luxembourg, entre la Belgique, la France, le Luxembourg, l'Allemagne et les Pays-Bas, relativement à la suppression progressive des contrôles aux frontières communes est un exemple très pertinent et, en même temps, assez éloigné des problèmes abordés dans le présent rapport. Je me limiterai à quelques lignes sur ce sujet qui mérite cependant une étude beaucoup plus détaillée. L'Accord de Schengen est un exemple des bons et des mauvais aspects des conséquences de la disparition des frontières internes et des possibilités et problèmes de la lutte commune contre la criminalité. Jusqu'à présent, il paraissait impossible de se mettre d'accord sur une adhésion commune à des règles convenables pour le problème du respect de la vie privée et sur un mécanisme commun acceptable et réalisable permettant de faire respecter comme il convient les principes européens des droits et libertés fondamentaux de l'homme et la primauté du droit.

5.6. Au cours de la Conférence du Conseil européen à Maastricht, les 9 et 10 décembre 1991, les chefs d'Etats et de gouvernements des pays membres de la Communauté européenne ont examiné et approuvé un texte sur la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Dans une déclaration concernant la coopération policière (art.A pt 8), les Etats membres ont exprimé leur volonté de prendre des mesures concrètes pour mener à bien plusieurs tâches concernant l'échange d'informations et d'expérience:

- assistance aux organismes et autorités nationales chargées des poursuites pénales et de la sécurité, surtout dans le domaine de la coordination des enquêtes,

- création de banques de données,

- évaluation et contrôle centralisés de l'information pour avoir une vue générale de la situation et examiner les méthodes d'investigation utilisées,

- collecte et contrôle de l'information sur les méthodes de travail nationales en matière de prévention pour informer les Etats membres et définir des stratégies de prévention à l'échelle de l'Europe,

- mesures relatives à la formation complémentaire, l'enquête, la criminologie et l'anthropométrie judiciaire.

Les Etats membres sont convenus d'étudier en 1994, d'après un rapport, s'il y a lieu d'étendre cette coopération à d'autres domaines.

En tant que rapporteur, je ferai simplement deux remarques: la première, c'est que les Etats membres de la Communauté sont réellement en train de progresser sur la voie de la coopération policière effective et de la création d'une Europole. La deuxième, c'est que mon rapport, fondé sur les conseils de nombreux experts de la police, est beaucoup plus concret et pourrait donc être utile non seulement aux gouvernements des pays membres de la Communauté mais à tous ceux du Conseil de l'Europe. Je comprends parfaitement la nécessité de mettre en place dans l'Europe des Douze des moyens efficaces de coopération policière et de lutte contre la criminalité. Nous avons cependant le devoir d'insister pour que cette lutte contre la criminalité ne soit pas limitée à la Communauté mais étendue autant que possible à l'ensemble de l'Europe, réunie au sein du Conseil de l'Europe.

VI. Conclusions

6.1. Le présent rapport s'est efforcé de décrire la situation actuelle de la criminalité internationale (organisée). Il faut plus que jamais une coopération inspirée et efficace dans la lutte commune contre cette forme de criminalité. Il faut la combattre au moins à une échelle européenne. Il est donc nécessaire d'organiser et d'échanger toutes les informations pertinentes qu'elles soient objectives ou touchent à la police, à la criminalité ou à la politique et d'introduire, dans la mesure du possible, une forme de coopération pratique européenne entre la police et la justice, ainsi que nous l'avons indiqué dans notre rapport sur la criminalité internationale. Nous sommes fondés à formuler une telle demande si nous nous engageons, comme nous devrions le faire même indépendamment de ce besoin de coopération accrue, à organiser notre coopération de manière convenable, en tenant dûment compte de la protection des données à caractère personnel.

6.2. Le cadre institutionnel joue évidemment un rôle. En ce qui concerne le Centre européen d'information pour la police, nous devons persister et signer notre appel réclamant un centre dans le cadre du Conseil de l'Europe pour lutter contre la criminalité où qu'elle ait lieu. Dans la mesure du possible, nous devrions organiser des accords de coopération policière à une échelle paneuropéenne. Si je donne cette description, c'est parce que j'ai besoin de combiner deux conclusions que je ressens profondément et qui, en même temps, sont pragmatiques:

i. Ce serait faire un cadeau et un plaisir immenses aux criminels internationaux que de restreindre aux Communautés européennes la lutte contre la criminalité internationale (organisée). Je ne suis pas enclin à admettre cette idée.

ii. Il est un fait de la réalité politique qu'une forme de véritable coopération policière sera organisée en 1993 ou peu après au sein des Communautés européennes, dans le cadre de l'Union politique européenne. Il est donc nécessaire de souscrire à ce que l'Assemblée a présenté en 1986 dans son rapport et sa recommandation sur la criminalité internationale et d'exprimer l'avis selon lequel, dans la mesure du possible, la lutte commune contre la criminalité internationale doit se dérouler à une échelle plus large, dans le cadre de l'Europe entière, c'est-à-dire du Conseil de l'Europe. Il est indispensable, en même temps, de résoudre le problème des frictions entre, d'une part, ce besoin accru de lutter contre la criminalité internationale et, d'autre part, celui de le faire de manière convenable en tenant dûment compte de la protection des données à caractère personnel. Par conséquent, que pourrait-il y avoir de plus justifié et de plus logique que de réclamer une convention européenne, si possible sous la forme d'un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme, suivant l'essentiel des idées et principes déjà exposés par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe dans sa Recommandation n° R (87) 15 "visant à réglementer l'utilisation de données à caractère personnel dans le secteur de la police"? Nous devons recommander une telle convention et l'application pratique des principes qu'elle édictera.

NOTES

(1) Rapport sur la criminalité internationale, rapporteur M. Stoffelen, document de l'Assemblée 5417, 4 septembre 1986

(2) Georganiseerde midsdaad en strafrechtelijk politiebeleid (Criminalité organisée et politique suivie en matière de police criminelle)

Prof. Dr. C.J.C.F. Fijnant, J.B. van den Brink en Co, Lochem, 1989

(3) Practical Police cooperation in the European Community (Coopération policière pratique au sein de la Communauté européenne), commission de l'intérieur de la Chambre des Communes, session 1989-1990, Septième rapport, Volumes I

et II

(4) Bundeskriminalamt - Forschungsreihe "Organisierte Kriminalität, wie gross ist die Gefahr", "Organisierte Kriminalität in der Bundesrepublik Deutschland". Wiesbaden 1990 ("Série de recherches scientifiques" "Criminalité organisée: à quel point est-elle dangereuse? Criminalité organisée en R.F.A., Wiesbaden 1990)

(5) Ministre de la Justice des Pays-Bas, émission radiophonique du 6.1.1991

(6) Ministre de l'Intérieur de Rhénanie du Nord-Westphalie, dans un discours à Venlo le 18 avril 1991

(7) Série des traités européens n° 108

(8) Recommandation n° R (87) 15 (voir Annexe)

(9) "Dissonanten in het akkoord van Schengen", (Dissonances dans le Traité de Schengen), 1990

(10) Déclaration lors d'une réunion tenue à Luxembourg le 17 mars 1989

(11) Arrêt Leander de la Cour européenne des Droits de l'Homme, arrêts Matme et Sunday Times

(12) Arrêt Leander et arrêt Gaskin

(13) Vers un FBI européen, article N° 13 d'un ouvrage néerlandais, "Grensverleggende recherche" (Le déplacement des enquêtes en matière pénale), J.B. van den Brink, Lochem

(14) Coopération policière pratique au sein de la Communauté européenne, commission de l'intérieur de la Chambre des Communes, Session 1989-1990, Septième rapport, Vol. I, pages XXV, XXVI, XXVII

(15) "Interpol", article paru dans le magazine néerlandais de la police, 1986

(16) "The Washington Times", "The Los Angeles City Journal", le 3 avril 1991

A N N E X E

Joindre original: 5 pages

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant

Référence: Doc. 6354; renvoi n° 1712 du 28 janvier 1991

Projet de recommandation: adopté unanimement par la commission

le 20 décembre 1991

Membres de la commission: Lord Kirkhill (Président), M. Altug (Vice-Président), Mme Ekman (Vice-Président), MM. Akçali, Amaral, Arnalds, Bindig, Brincat, Collette, Colombo, Columberg, De Decker, Espersen, Esteves, Fodor, Fuhrmann, Ghalanos, Gundersen, Stig Gustafsson, Hyland, Jansson, Karcsay, Mme Lentz-Cornette, MM. Meimarakis, Negri, Nuñez, Oehry, Petitpierre, Pontillon, Posluch, Rodotà, Rokofyllos, Ruiz (Remplaçant: Cuatrecasas), von Schmude, Schwimmer, Sir Dudley Smith, Mme Soutendijk-van Appeldoorn, Mme Staels-Dompas, MM. Stoffelen, Vogel, Ward, Worms.

N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont soulignés.

Secrétaires de la commission: M. Plate et Mme Coin.