Idée d'une fonction publique européenne et ses perspectives futures

19 février 1992

Doc. 6579

Rapport

sur l'idée d'une fonction publique européenne et

ses perspectives futures

(Rapporteur: M. SPEED, Royaume-Uni, conservateur)

Problème

La Commission Permanente, réunie à Helsinki le 28 juin 1991, a adopté un amendement visant à supprimer toute référence à la fonction publique européenne dans le rapport portant avis sur les comptes généraux et budgets du Conseil de l'Europe relatifs aux exercices 1989, 1991 et 1992. La commission du budget et du programme de travail intergouvernemental a estimé que, si ce texte devait être analysé comme une prise de position contraire à l'idée même de fonction publique européenne, un travail de longue haleine risque d'être réduit à néant.

Solution

La commission du budget et du programme de travail intergouvernemental a décidé de soumettre à la Commission Permanente un projet de directive réaffirmant les principes de base qu'a toujours défendus l'Assemblée en matière de fonction publique européenne et chargeant la commission du budget et du programme de travail intergouvernemental de continuer et d'approfondir son travail dans le même sens.

I. PROJET DE DIRECTIVE

1. L'Assemblée a toujours manifesté un grand intérêt pour les questions touchant au statut des fonctionnaires de l'Organisation.

2. Parmi les textes les plus récents, il convient de noter :

i. la Recommandation 944 (1982) relative à la politique de négociation en matière de rémunérations au sein des Organisations coordonnées;

ii. la Recommandation 1000 (1984) relative à la fonction publique européenne;

iii. la Recommandation 1102 (1989) relative aux conclusions du Colloque sur les rapports entre les administrations et leur personnel (fonctions publiques nationales et fonction publique internationale), (Trieste, 15-16 novembre 1988);

3. Le Comité des Ministres n'a fourni qu'en 1991 une réponse tout à fait insatisfaisante à la Recommandation 944 (1982), où il réduit le droit de négociation tel qu'il est défini par la Charte sociale à un simple droit à la consultation.

4. Dans sa réponse à la Recommandation 1000 (1984), le Comité des Ministres affirme qu'il y aurait lieu de rechercher un rapprochement progressif "des conditions d'emploi" des personnels des Communautés européennes et du Conseil de l'Europe" ; on ne peut que regretter qu'aucun progrès sur cette voie n'ait pu être enregistré jusqu'à ce jour.

5. Le Comité des Ministres n'a pas encore répondu à la Recommandation 1102 (1989), texte qui constitue une véritable pierre angulaire du travail de l'Assemblée en la matière.

6. Le Colloque de Trieste susmentionné a démontré que le statut des fonctions publiques internationales, y compris celle du Conseil de l'Europe, mais à l'exception des Communautés européennes, demeure figé sur une situation de nos jours largement dépassée et n'a pas suivi l'évolution des fonctions publiques nationales dans leurs mouvements de libéralisation et de rapprochement avec la situation du secteur privé.

7. La promotion d'une fonction publique européenne s'analyse surtout en la tentative de favoriser l'adoption de mesures concrètes en vue d'aligner les droits des fonctionnaires de l'Organisation sur ceux des fonctionnaires des pays membres.

8. Etant donné que seules les Communautés européennes parmi les organisations internationales ont incorporé dans leur statut les droits sociaux reconnus aux fonctionnaires des pays démocratiques, il est justifié que l'Assemblée se tourne vers les Communautés en les considérant comme un exemple à suivre, sans qu'il soit question d'un alignement automatique sur les solutions adoptées en leur sein.

9. Il est urgent, notamment, de reconnaître enfin aux fonctionnaires du Conseil de l'Europe le droit de négociation collective énoncé à l'article 6 de la Charte sociale européenne, l'un des fleurons de notre Organisation, ainsi que de leur étendre les droits reconnus aux fonctionnaires nationaux par la Convention n° 151 de l'Organisation internationale du travail sur les relations de travail dans la fonction publique.

10. Des efforts importants doivent être accomplis en matière de protection juridique des fonctionnaires du Conseil de l'Europe, d'organisation de leurs carrières et de mobilité interinstitutionnelle.

11. L'écart entre les rémunérations des fonctionnaires du Conseil de l'Europe et celles de leurs homologues communautaires doit être constamment suivi en vue d'éventuelles mesures correctrices.

12. Pour ces motifs, l'Assemblée charge sa commission du budget et du programme de travail intergouvernemental de poursuivre ses efforts visant à l'instauration d'une fonction publique européenne en conformité avec les lignes directrices et les préoccupations exprimées dans la présente directive et, en tout premier lieu, à l'instauration de droits de négociation pour le personnel du Conseil de l'Europe.

II. EXPOSE DES MOTIFS

présenté par M. Speed

TABLE DES MATIERES

Page

Avant-propos 5

Recommandation 1102 (1989) : pierre angulaire du

travail de l'Assemblée en matière de fonction publique

européenne 5

Recommandation 944 (1982) et la réponse du Comité des

Ministres 6

Recommandation 1000 (1984) et la réponse du Comité des

Ministres 7

Les principales facettes de la fonction publique

européenne 8

En particulier : la protection juridique des agents de

l'Organisation 11

Conclusion 12

Annexe (note M. Speed) 14

Avant-propos

1. Lors de sa réunion du 20 septembre 1991, la Commission du budget m'a fait l'honneur de me nommer Rapporteur sur les perspectives de la fonction publique européenne. Cette désignation, accompagnée d'un mandat très précis, fait suite à une discussion particulièrement enrichissante. Il est important de rappeler que la discussion au sein de la Commission découle d'un vote au sein de la Commission permanente réunie à Helsinki le 28 juin 1991. A cette occasion, un amendement a été adopté visant à supprimer toute référence à la fonction publique européenne dans le rapport portant avis sur les comptes généraux et budgets du Conseil de l'Europe relatif aux exercices 1989, 1991 et 1992 (Rapporteur : M. Eicher). Cette prise de position a suscité l'inquiétude et l'embarras de tous les membres de la Commission et notamment des membres de la Sous-Commission pour la fonction publique européenne. En effet, ce vote risque d'anéantir un travail de longue haleine, qui a conduit à l'adoption de textes importants par l'Assemblée parlementaire. La Commission du budget veut s'assurer que le vote intervenu à Helsinki ne puisse pas être interprété comme un désaveu de la part de la Commission permanente. Pour cette raison, elle a décidé de préparer un rapport destiné à la Commission permanente qui se réunira à Strasbourg le 26 novembre 1991 et m'a demandé d'en être le Rapporteur. J'ai été en particulier chargé de réaffirmer, dans mon rapport, "les principes de base que défend la Commission du budget en matière de fonction publique européenne" et de rédiger "un projet de directive, qui chargera la Commission de continuer son travail dans le même sens". C'est convaincu du bien-fondé du point de vue défendu par la Commission du budget dans son ensemble que j'ai accepté ma tâche de rapporteur.

Recommandation 1102 (1989) : pierre angulaire du travail de l'Assemblée en matière de fonction publique européenne

2. De l'avis de votre Rapporteur, c'est surtout la Recommandation 1102 (1989) - qui a fait suite au Colloque de Trieste sur les rapports entre les administrations et leur personnel (fonctions publiques nationales et fonction publique internationale, Trieste, 15-16 novembre 1988) - qui trace les lignes directrices qui sont à la base du concept de fonction publique européenne. En effet, cette Recommandation constitue une véritable pierre angulaire du travail de l'Assemblée en la matière. Elle est intervenue à la suite d'un colloque au cours duquel les fonctions publiques nationales dans les pays démocratiques d'une part et les différentes fonctions publiques internationales de l'autre ont été passées au crible, grâce à la contribution d'une série impressionnante d'experts et d'acteurs sociaux. Comme l'écrivait mon prédécesseur, M. Villalonga, dans son avant-propos aux actes du colloque "c'est en raison de cette comparaison, jamais tentée auparavant dans cette mesure, que l'on peut souscrire aux conclusions du juge Valticos, selon lequel ce colloque a "marqué une étape"". En effet, l'Assemblée a pu dégager des conclusions sur deux plans essentiels :

- la comparaison avec les fonctionnaires dans les Etats membres. A cet égard, il convient de ne pas oublier l'affirmation du Président du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe en novembre 1982 à l'issue de la 71e session des Ministres, selon laquelle "le personnel du Conseil de l'Europe ne devrait pas être moins bien traité [en ce qui concerne la négociation] que les fonctionnaires des Etats membres" ;

- la comparaison avec les Communautés européennes, dans le but de rapprocher les conditions d'emploi des personnels des deux institutions.

3. L'Assemblée a formulé une série de recommandations qui touchent les différents droits ainsi que les conditions de travail. Dans le présent rapport, j'essaierai de faire ressortir l'ensemble de ces éléments qui composent les différentes facettes de la notion de "fonction publique européenne".

4. Je tiens à préciser d'ores et déjà que le Comité des Ministres n'a pas encore répondu à la Recommandation 1102 (1989). Je crois savoir que la réponse est en préparation mais je l'attends impatiemment pour déceler les perspectives d'avenir de la fonction publique européenne au sein de cette organisation.

5. Avant d'entrer dans le vif du sujet, je voudrais rappeler deux autres textes, précédant la Recommandation 1102, et constituant deux étapes importantes du cheminement de la "philosophie" de l'Assemblée parlementaire en la matière.

Recommandation 944 (1982) et la réponse du Comité des Ministres

6. Dans sa Recommandation 944 (1982), l'Assemblée s'est préoccupée de l'absence de droit de négociation des fonctionnnaires des Organisations coordonnées1. Se fondant sur l'article 6 paragraphe 1 de la Charte sociale ainsi que sur la pratique des pays membres, elle a constaté "que dans la plupart des pays membres la participation à part entière des salariés aux négociations salariales est depuis de nombreuses années un droit acquis, tant dans le secteur privé que dans le secteur public". Elle a déploré, d'une part, la non reconnaissance de ce droit au niveau des discussions salariales des organisations coordonnées et, de l'autre, son absence au sein des enceintes coordonnées, desquelles dépend le système de rémunération des fonctionnaires de l'Organisation. L'Assemblée a noté la situation propre aux Communautés européennes, où les fonctionnaires disposent d'un véritable droit de négociation et a estimé "que cette différence de traitement entre les fonctionnaires des Communautés européennes et agents des Organisations coordonnées accentuait encore l'écart entre les personnels, créant ainsi deux catégories au sein de la fonction publique européenne". Cette recommandation est restée longtemps la plus ancienne parmi les recommandations de l'Assemblée auxquelles le Comité des Ministres n'avait pas fourni de réponse définitive (une réponse intérimaire ayant été fournie en avril 1983). Ce n'est qu'en septembre 1991 que le Comité des Ministres a transmis à l'Assemblée sa réponse définitive qui fait l'objet d'un document séparé (AS/Bud (43) 9). Cette réponse est loin d'être satisfaisante, dans la mesure où le Comité des Ministres se borne à rappeler qu'il avait, en novembre 1990, approuvé une réglementation relative au sytème de la coordination dont le texte est identique à celui qui avait déjà été approuvé en 1988 par le Conseil de l'OCDE. Cette recommandation est entrée en vigueur en 1991 après approbation par les organes directeurs de toutes les Organisations coordonnées. Or, l'Assemblée, dans sa Recommandation 1102, a adressé des critiques précises et radicales à l'égard de cette réglementation. En particulier, l'Assemblée avait demandé au Comité des Ministres "de rejeter le projet de réforme de la coordination récemment adopté par le Conseil de l'OCDE en ce qu'il exclut, pour l'avenir, toute possibilité pour le personnel des Organisations coordonnées de participer de façon significative à la procédure de fixation et d'ajustement de leur rémunération". Le Comité des Ministres a conscience de la faiblesse de se réponse. En effet, après avoir déclaré que "la réglementation prévoit la consultation d'un Comité des représentants du personnel au niveau des Organisations coordonnées", il ajoute que "le Comité des Ministres a conscience de ce que cette consultation ne va pas aussi loin que ce que demandait l'Assemblée...".

7. Il peut être utile de rappeler ici la distinction - que le Colloque de Trieste a fait ressortir avec beaucoup de clarté - entre "consultation", "concertation" et "négociation" :

- la consultation suppose que le pouvoir juridique appartient à la personne ou à l'institution chargée de prendre les décisions. Celui à qui les décisions s'appliquent ne peut que donner un avis sur les projets de décision. La consultation est parfois conçue comme un mécanisme tantôt facultatif, tantôt obligatoire selon les questions qui en font l'objet.

- la concertation dépasse qualitativement la simple consultation d'un partenaire par un autre ; elle a lieu au sein d'organes regroupant les représentants des deux parties de manière à favoriser l'échange de leurs opinions respectives, l'établissement d'un dialogue propre à faciliter la convergence des points de vues, voire la conclusion d'un accord entre les parties concernées.

- la négociation dépasse à son tour la concertation en ce qu'elle repose sur l'égalité juridique des partenaires et vise directement la conclusion d'un accord entre les parties concernées.

8. Les conclusions du Colloque de Trieste ont mis clairement en lumière que la négociation apparaît désormais comme le système général de fixation des conditions de travail des fonctionnaires dans les pays démocratiques. Les accords bilatéraux auxquels la négociation donne lieu présente deux caractères : d'une part, ils ne peuvent être modifiés unilatéralement ; de l'autre, ils sont justiciables dans le sens que chaque partie peut s'adresser à un juge pour en assurer le respect. Voilà la tendance générale dans les pays membres du Conseil de l'Europe. Certes, des différences existent. Par exemple, en Suède et au Danemark les résultats de la négociation avec les syndicats lient le Parlement, alors qu'en Norvège ce dernier garde le dernier mot. Dans les pays de l'Europe continentale, occidentale et méridionale, il y a contractualisation des rapports collectifs entre la puissance publique et ses agents. Les auteurs de l'étude de base pour le Colloque de Trieste sur les systèmes de ces pays affirmaient notamment : "les relations de travail déteignent ici sur un des éléments fondamentaux du régime juridique de la fonction publique".

9. Pour les raisons que l'on vient de décrire, force est de conclure que nous sommes très loin au Conseil de l'Europe de la situation qui existe au sein des fonctions publiques nationales. Le Comité des Ministres est-il conscient de ce décalage ? Nous n'en sommes pas sûrs. Le seul aspect positif dans la réponse à la Recommandation 1102 réside dans son dernier paragraphe où le Comité fait savoir qu'il a invité "le Secrétaire Général à le tenir informé du fonctionnement de la coordination tout au long de la période d'essai de la nouvelle réglementation". Il s'agit donc d'une matière à suivre de près, en étroite liaison avec le Secrétaire Général et les représentants du personnel.

Recommandation 1000 (1984) et la réponse du Comité des Ministres

10. Dans sa Recommandation 1000 (1984), l'Assemblée a repris plusieurs problèmes posés par le système et les conditions d'ajustement des rémunérations des agents du Conseil de l'Europe et a franchi un pas ultérieur en recommandant au Comité des Ministres "de créer en collaboration avec tous les intéressés, une fonction publique européenne offrant un statut commun au personnel des institutions et organisations engagées dans le processus d'unification européenne et d'informer l'Assemblée des mesures qu'il compte prendre à cette fin".

11. Le Comité des Ministres a adopté une réponse définitive à la Recommandation 1000. Sur un premier point il prend ses distances par rapport à la position de l'Assemblée en affirmant "qu'on ne saurait dans un avenir prévisible doter le personnel des Communautés et du Conseil de l'Europe d'un statut unique...". Toutefois, il ne s'agit pas là d'une fin de non-recevoir. En effet, selon le Comité des Ministres, "il y aurait lieu de rechercher un rapprochement progressif des conditions d'emploi des personnels des deux institutions. Ce rapprochement... se ferait tout en respectant pleinement les différences dans la nature des procédures entre le Conseil de l'Europe et les Communautés européennes et en tenant compte du sytème des Organisations coordonnées qui est aujourd'hui le cadre de référence pour les questions financières concernant le personnel du Conseil de l'Europe...".

Les principales facettes de la fonctions publique européenne

12. Les conclusions du Colloque de Trieste ont montré très clairement que les droits du personnel de l'Organisation sont loin d'être alignés sur ceux des fonctionnaires nationaux dans les pays démocratiques. Il est particulièrement triste de souligner que les droits des fonctionnaires du Conseil de l'Europe ne sont pas alignés sur les textes qui constituent, telle notamment la Charte sociale, le fleuron de l'Organisation.

13. En effet, la Charte sociale et son Protocole additionnel posent un certain nombre de principes importants, à savoir :

- droit de négociation collective (article 6 de la Charte

sociale) (1) ;

- droit à l'information et à la consultation (article 2 du Protocole additionnel ) (2) ;

1. "En vue d'assurer l'exercice effectif du droit de négociation collective, les Parties contractantes s'engagent :

1. à favoriser la consultation paritaire entre travailleurs et employeurs ;

2. à promouvoir, lorsque cela est nécessaire et utile, l'institution de procédures de négociation volontaire entre les employeurs ou les organisations d'employeurs d'une part, et les organisations de travailleurs d'autre part, en vue de régler les conditions d'emploi par des conventions collectives;

3. à favoriser l'institution et l'utilisation de procédures appropriées de conciliation et d'arbitrage volontaire pour le règlement des conflits du travail ; et reconnaissent :

4. le droit des travailleurs et des employeurs à des actions collectives en cas de conflits d'intérêt, y compris le droit de grève, sous réserve des obligations qui pourraient résulter des conventions collectives en vigueur."

2. "1. En vue d'assurer l'exercice effectif du droit des travailleurs à l'information et à la consultation au sein de l'entreprise, les Parties s'engagent à prendre ou à promouvoir des mesures permettant aux travailleurs ou à leurs représentants, conformément à la législation et à la pratique nationales :

a. d'être informés régulièrement ou en temps opportun et d'une manière compréhensible, de la situation économique et financière de l'entreprise qui les emploie, étant entendu que la divulgation de certaines informations pouvant porter préjudice à l'entreprise pourra être refusée ou qu'il pourra être exigées que celles-ci soient tenues confidentielles ; et

b. d'être consultés en temps utile sur les décisions envisagées qui sont susceptibles d'affecter substantiellement les intérêts des travailleurs et notamment sur celles qui auraient des conséquences importantes sur la situation de l'emploi dans l'entreprise.

2. Les Parties pourront exclure du champ d'application du paragraphe 1 du présent article les entreprises dont les effectifs n'atteignent pas un seuil déterminé par la législation ou la pratique nationales."

- droit de prendre part à la détermination et à l'amélioration des conditions de travail et du milieu de travail (article 3 du Protocole additionnel) (1).

14. Au niveau mondial, il est tenu compte de cette évolution dans l'article 7 de la Convention n° 151 de l'Organisation Internationale du Travail sur les relations de travail dans la fonction publique, qui dispose que "des mesures appropriées aux conditions nationales doivent, si nécessaire, être prises pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation des plus larges des procédures permettant la négociation des conditions d'emploi entre les autorités publiques intéressées et les organisations d'agents publics, ou de toute autre méthode permettant aux représentants des agents publics de participer à la détermination desdites conditions".

15. Au Conseil de l'Europe, l'ensemble de ces droits demeurent lettre morte pour les fonctionnaires de l'Organisation qui pourtant ont contribué, de par leur apport intellectuel, à les définir et qui participent au contrôle de leur application par les Etats qui ont ratifié la Charte sociale et son Protocole additionnel, en fournissant leur assistance aux organes compétents.

16. Sur cette toile de fond, l'Assemblée a soulevé un certain nombre de points de détail :

a. l'introduction d'une disposition selon laquelle au moins un membre des 21 qui composent le Comité du personnel a le droit d'être détaché afin de se consacrer à plein temps aux fonctions qu'il exerce au sein du Comité ;

b. les relations entre les représentants du personnel (Comité du Personnel et Syndicat des agents du Conseil de l'Europe) et le Comité des Ministres devraient être améliorées et intensifiées. En un mot, elles devraient devenir la norme et non pas la rare exception ;

1. "1. En vue d'assurer l'exercice effectif du droit des travailleurs de prendre part à la détermination et à l'amélioration des conditions de travail et du milieu du travail dans l'entreprise, les Parties s'engagent à prendre et à promouvoir des mesures permettant aux travailleurs ou à leurs représentants, conformément à la législation et à la pratique nationales, de contribuer :

a. à la détermination et à l'amélioration des conditions de travail, de l'organisation du travail et du milieu du travail ;

b. à la protection de la santé et de la sécurité au sein de l'entreprise ;

c. à l'organisation de services et facilités sociaux et socio-culturels de l'entreprise ;

d. au contrôle du respecct de la réglementation en ces matières.

c. l'étude de la possibilité d'introduire un médiateur (ou ombudsman) responsable pour traiter, au cours d'une phase pré-contentieuse, des conflits potentiels, juridiques ou d'intérêts ;

d. une procédure de conciliation devrait être introduite pour permettre de surmonter l'impasse à laquelle la négociation pourrait se heurter à la fois dans le domaine salarial et dans les autres domaines touchant aux conditions d'emploi.

En particulier : la protection juridique des agents de l'Organisation

17. La protection juridique des agents de l'Organisation constitue l'un des principaux "chantiers" de la fonction publique européenne. Clé de voûte du système de protection juridique, la Commission de recours devrait faire l'objet de plusieurs améliorations, ainsi que le préconisait la Recommandation 1102.

18. Si l'on veut faire de la Commission de recours le gardien de la prééminence du droit au sein de l'Organisation, il faut élargir sa compétence et donc assouplir sa saisine. L'Assemblée préconise à cet égard deux réformes importantes et largement

complémentaires :

1. reconnaître aux représentants du personnel le droit de saisir la Commission ou tout au moins d'intervenir dans les litiges individuels dont elle est saisie, au nom du personnel dans son ensemble. En effet, à l'heure actuelle, le Comité du personnel peut attaquer un acte dont il est destinataire ou qui porte directement atteinte à ses prérogatives, mais s'il entend se plaindre de mesures contraires au droit des agents, il ne peut que fournir une aide financière, technique ou morale aux personnes qui acceptent la fonction de porte-parole de leurs collègues. Il s'agirait donc de mettre fin à ce qui n'est souvent qu'une fiction peu commode pour le personnel ;

2. habiliter le Secrétaire Général à faire contrôler par la Commission de recours la légalité des décisions du Comité des Ministres. Le Comité des Ministres prend des mesures dont la légalité échappe à tout examen juridictionnel, sauf si elles se trouvent reprises dans une décision du Secrétaire Général. Il serait donc souhaitable de suivre l'exemple des Communautés, où la Commission (qui agit en quelque sorte comme le Secrétariat Général des Communautés européennes) peut référer à la Cour de justice des actes du Conseil des Ministres, jouant ainsi un rôle précieux au service du droit.

19. En se fondant sur les conclusions du Colloque de Trieste dressées magistralement par le juge Valticos, selon lequel "l'essentiel est d'abord d'avoir de bons juges ...", l'Assemblée avait recommandé au Comité des Ministres "de veiller à ce que les membres de la Commission de recours que le Comité des Ministres a le pouvoir de nommer fournissent toutes les garanties de compétence et d'indépendance, ce qui implique, entre autres, qu'ils n'occupent pas ou n'aient pas occupé des fonctions qui pourraient faire penser à un manque d'impartialité de leur part". Certes, depuis 1981, la Commission de recours est présidée par un juge à la Cour européenne des droits de l'homme, élu par cette dernière tout comme son suppléant. Il va de soi que cette innovation a non seulement renforcé l'autorité de l'institution, mais aussi développé son indépendance. Toutefois, la "diplomatisation" des fonctions de deux autres juges guette la Commission de recours et en menace l'indépendance et l'impartialité.

20. Il faut, pour parler clair, empêcher que des membres qui auront pendant plusieurs années appliqué les directives de leur gouvernement et incarné aux yeux des agents leur "employeur" ou qui sont des collègues directs des Représentants permanents en fonction à Strasbourg soient nommés membres de la Commission de recours. Or, il y aurait plusieurs manières d'écarter le risque de "diplomatisation" et d'améliorer la confiance des agents dans un organe qui est l'ultime garant de leurs droits : élection par l'Assemblée parlementaire sur proposition du Comité des Ministres ; élection d'un membre par le Comité des Ministres et de l'autre par le Comité du personnel ; élection par la Cour européenne des droits de l'homme en son sein ou à l'extérieur etc.

21. Il ne s'agit là que de pistes de réflexion qui pourront être reprises par notre Commission à l'avenir. Il en est de même pour la possibilité d'un appel. En effet, aux Communautés il existe un tribunal de première instance qui a compétence, entre autres, pour trancher les litiges opposant un agent à l'une des institutions. Ses jugements sont susceptibles d'être attaqués devant la Cour de justice. Les fonctionnaires communautaires bénéficient ainsi désormais d'un double degré de juridiction. Il pourrait aisément en aller de même au Conseil de l'Europe si les Etats membres consentaient à confier à la Cour européenne des droits de l'homme le soin de connaître en appel les sentences de la Commission de recours. Ce n'est qu'une idée que je lance en vue de futurs débats en la matière. L'ensemble de ces idées démontre que le concept de fonction publique européenne n'est pas figé, qu'il est évolutif et qu'un grand nombre d'enseignements utiles pourraient encore être tirés d'une comparaison constante et mise à jour entre les droits des agents de l'Organisation, ceux des fonctionnaires dans les pays démocratiques et ceux de la Communauté européenne.

Conclusion

22. La signification profonde de la démarche visant à créer une fonction publique européenne réside dans l'effort d'aligner les droits des fonctionnaires de l'Organisation sur ceux des fonctionnaires des pays membres. Or, seules les Communautés européennes parmi les organisations internationales ont su adapter leur statut aux impératifs du progrès social, en y incorporant les droits sociaux reconnus aux fonctionnaires des pays démocratiques. Elles ont, ce faisant, adapté les solutions existantes au sein des fonctions publiques nationales aux impératifs propres à la structure et aux mécanismes de prise de décision des organisations internationales. Il est donc tout à fait normal que l'Assemblée se soit tournée, depuis longtemps, vers les Communautés européennes comme un exemple à suivre. Il convient de souligner qu'il ne s'agit sans doute pas de copier de manière automatique les dispositions des Communautés européennes. Il s'agit de s'en inspirer pour n'en reprendre que les dispositions les adaptées aux méthodes de travail du Conseil de l'Europe. Ceci est vrai pour le droit de négociation collective, énoncé à l'article 6 de la Charte sociale européenne, droit qui se réfère à l'ensemble des conditions de travail, et également aux problèmes salariaux. Ceci est vrai également pour la protection juridique des fonctionnaires, pour laquelle nous avons recherché des conclusions qui tiennent compte du fait que seule la Communauté européenne parmi les organisations internationales a mis en place en son sein un système de protection doté d'un double degré de juridiction et offrant toutes les garanties nécessaires d'impartialité et de professionnalisme. Les exemples pourraient être multipliés : je me limiterai ici à citer le problème des carrières, qui fait l'objet à l'heure actuelle d'études très approfondies au sein de la

Sous-Commission pour la fonction publique européenne. Ce ne sera que lorsque l'ensemble de ces problèmes seront résolus que l'on pourra envisager les modalités d'une mobilité interinstitutionnelle qui, pour l'instant, demeure un voeu pieux.

23. Face à l'ensemble des problèmes de principe que j'ai évoqués dans mon rapport, le problème des niveaux des salaires des fonctionnaires du Conseil de l'Europe par rapport à ceux des Communautés européennes n'est pas le plus prioritaire, mais mérite d'être traité avec lucidité. Je soulignerai d'ores et déjà un fait essentiel : malgré des écarts très élevés dans les traitements respectifs - écarts qui se sont aggravés au 1er juillet 1991, date à laquelle le prélèvement de crise imposé aux traitements communautaires a cessé d'exister - le personnel du Conseil de l'Europe que la Sous-Commission pour la fonction publique européenne a rencontré à plusieurs reprises, qu'il s'agisse du Comité du personnel ou des syndicats, a été très réservé sur cette matière. Cela fait plusieurs années que des revendications d'alignement sur le niveau communautaire n'ont pas été avancées par le personnel. Lorsque elles le seront à nouveau - ou lorsque le Secrétaire Général prendra l'initiative de le faire - il appartiendra à la Sous-Commission et à la Commission plénière d'examiner ces demandes à la lumière des principes qui sont les siens et que j'ai résumés dans mon rapport.

24. La conclusion à laquelle je parviens et à laquelle j'invite la Commission permanente à adhérer en adoptant le projet de directive qui accompagne ce texte, est que les efforts de notre Commission doivent continuer pour le bénéfice de l'ensemble de l'Organisation, pour la

cohérence avec elle-même et pour son fonctionnement harmonieux.

A N N E X E

Note préparée par M. Speed, rapporteur

A la suite de la discussion qui a eu lieu au sein de la commission du budget le 22 octobre 1991, j'estime qu'il est utile, en vue de l'adoption du rapport prévue pour la première semaine de février 1992, de souligner un certain nombre de points qui sont susceptibles de faire un peu de lumière sur l'importante matière qui nous occupe.

A. Le Conseil de l'Europe et les Communautés européennes partagent les principes de base de la fonction publique européenne: permanence, indépendance, compétence

Si l'Assemblée se tourne vers les Communautés en les considérant comme un exemple à suivre "sans qu'il soit question d'un alignement automatique sur les solutions adoptées en leur sein", ce n'est pas seulement en raison des motifs indiqués au paragraphe 8 du projet de directive, mais également au vu des considérations suivantes:

i. Tant le Conseil de l'Europe que les Communautés européennes se basent, pour ce qui est de leur fonction publique, sur trois principes que notre Assemblée a eu l'occasion de souligner à maintes reprises : la permanence, l'indépendance et la compétence des fonctionnaires. D'autres organisations internationales, que ce soit au niveau mondial (Nations Unies et autres) ou au niveau européen (AELE par exemple) ont renoncé, en tout en ou partie, au principe de la permanence et ont opté pour un corps de fonctionnaires constitué de fonctionnaires nationaux détachés pour un certain temps auprès de l'organisation. Dans ces conditions, le deuxième élément, celui de l'indépendance, est mis en péril. Comment peut-on, en effet, dans ces conditions, concevoir l'indépendance d'un fonctionnaire par rapport à son gouvernement national ? La pratique des organisations internationales au cours des deux dernières décennies révèle une évolution dangereuse qui met en danger l'indépendance des fonctionnaires internationaux. Même si cette dernière demeure inscrite dans le statut de l'organisation, elle est dans la pratique vidée au moins partiellement de son contenu. Les Communautés européennes et le Conseil de l'Europe font heureusement exception à cette tendance : l'indépendance de leur secrétariat vis-à-vis des Etats membres et des intérêts nationaux ainsi que la permanence des fonctionnaires peuvent être considérées comme deux des trois piliers (le troisième étant la compétence) sur lesquels repose la fonction publique européenne;

ii. La structure du Conseil de l'Europe est plus proche de celle de la Communauté européenne que de celle des autres organisations internationales en raison notamment de l'existence en son sein d'une Assemblée parlementaire. Le personnel de l'Organisation a, dans l'Assemblée, un interlocuteur attentif et actif qui fait défaut dans les autres organisations internationales. Les fonctionnaires communautaires trouvent dans le Parlement européen le même type d'interlocuteur.

B. La notion de fonction publique européenne est un acquis

Il serait hors de question, pour ce qui me concerne, de renoncer au concept de "fonction publique européenne". La Commission du budget y a consacré une partie considérable de ses débats ; elle a créé en son sein une sous-commission pour la fonction publique européenne dont je suis le Président. Elle est à l'origine de très nombreux textes (recommandations et résolutions) dans lesquels l'Assemblée a soutenu avec vigueur le concept et les principes de fonction publique européenne.

Le Comité des Ministres, dans sa réponse à la Recommandation 1000 (1984) adhère au concept de fonction publique européenne en l'interprétant comme la recherche d'un rapprochement progressif des conditions d'emploi des personnels des deux institutions. En d'autres termes, pour le Comité des Ministres la notion de fonction publique européenne est valable - il s'agit donc d'un acquis important pour l'Assemblée - si deux conditions sont respectées :

i. Cette notion ne doit pas signifier que l'on veuille doter "dans un avenir prévisible" les personnels des Communautés et du Conseil de l'Europe d'un statut unique ;

ii. Le système des Organisations coordonnées doit rester le cadre de référence pour les questions financières concernant le personnel du Conseil de l'Europe.

C. Le système de la coordination doit être amélioré et non pas rejeté

Il serait insensé de vouloir construire un système de fixation des rémunérations propre au Conseil de l'Europe. En effet, un tel système requiert des outils statistiques et des enquêtes sur les marchés du travail qui demandent à eux seuls la création d'un corps de fonctionnaires qui suivent au jour le jour ces évolutions et effectuent les calculs nécessaires. Tel est le cas aux Nations Unies, aux Communautés européennes. C'est la raison également pour laquelle les six Organisations coordonnées s'appuient ensemble sur une section interorganisations (elle emploie une quinzaine de personnes et a son siège à Paris) qui effectue ce genre de travaux. Il serait extrêmement coûteux pour le Conseil de l'Europe de mettre sur pied un système analogue ; il serait inopportun de prendre des décisions en matière salariale sans posséder de tels moyens. Il est donc normal que le Comité des Ministres - s'il ne veut pas le rattachement au système communautaire -insiste pour le maintien du Conseil de l'Europe dans le système de la coordination. La réforme de la coordination est actuellement à l'examen de notre commission. Nous espérons pouvoir l'améliorer et nous nous sommes fixés un délai de trois ans. L'idée est celle d'introduire dans ce système les principes de la négociation. Notre activité doit donc s'orienter vers ce but. En effet, il est également important d'assurer aux fonctionnaires de l'Organisation des possibilités de mobilité vers les autres organisations coordonnées qui offrent des traitements analogues. Si le Conseil de l'Europe perdait cette attache avec les Organisations coordonnées, il en résulterait un coup dur pour la réalisation de la mobilité interinstitutionnelle qui malheureusement laisse à désirer.

D. Le niveau des rémunérations a une incidence sur l'indépendance des fonctionnaires européens

Le personnel des institutions européennes est composé de fonctionnaires indépendants de leurs pays d'origine, travaillant pour l'intérêt commun de tous les pays. Certains délégués gouvernementaux se sont assignés l'objectif de réduire les rémunérations du personnel (que ce soit au sein des Communautés ou dans l'enceinte de la Coordination. Le résultat serait le suivant: le statut du fonctionnaire européen deviendrait moins attrayant: ainsi de moins en moins de personnes choisiront de quitter leur pays pour venir travailler à Strasbourg (ou, pour ce qui est des Communautés, à Bruxelles et à Luxembourg) et les gouvernements nationaux détacheront dans les institutions européennes le personnel de leur choix. En fait, ce processus a déjà commencé il y a quelques années. Au sein de la Commission des Communautés, on trouve un nombre important d'experts et de fonctionnaires nationaux. Outre leur salaire national, ces experts perçoivent des indemnités de mission telles que le niveau global de leur rémunération est au moins égal au salaire d'un fonctionnaire européen. Un tel système ne peut pas garantir l'indépendance requise.

Commission chargée du rapport: Commission du budget et du programme de travail intergouvernemental

Implications budgétaires pour l'Assemblée: Néant

Référence: Mandat permanent de la commission

Projet de directive: Adopté par la commission le 6 février 1992 par

12 voix en faveur, 0 contraire, 1 abstention

Membres de la commission: MM. Oehler (Président), Parisi (Remplaçant), Mme Haglund (Remplaçante) (Vice-Présidents), MM. Bender, Biefnot, Cox (Remplaçant: Parry), Mme Err, M. Fahey, Mme Gjørv, M. Gunnarsson,

Mme Hacklin, MM. Jürgens, Maass, Manzolini, Martinez, Martins, Meimarakis, Mmes Özver, Persson, MM. Pini, Psaila Savona, Rowe, Sinesio, Steiner, Strimitzer, Ternak, Thoft, Thyraud (Remplaçant: Lemoine).

N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont soulignés.

Secrétaire de la commission: M. Palmieri.

1 ¹ OTAN, OCDE, ASE, UEO, Centre européen de prévision météorologique à moyen terme et Conseil de l'Europe