24 mars 1992

Doc. 6585

Rapport

relatif à l'accès d'Etats européens non membres

aux institutions fonctionnant dans le cadre

de certaines conventions du Conseil de l'Europe

relatives aux droits de l'homme

(Rapporteur : Mme HALLER, Suisse, socialiste)

Problèmes et mesures préconisées

      Des pays membres de la CSCE, non membres du Conseil de l'Europe, demandent à pouvoir accéder aux mécanismes de protection des droits de l'homme afin d'atteindre un niveau de garantie comparable à celui qu'offrent les Etats membres du Conseil de l'Europe.

      Les trois principaux instruments juridiques de protection des droits de l'homme que sont la Convention européenne des droits de l'homme, la Convention européenne pour la prévention de la torture et la Charte sociale européenne, sont des conventions fermées. S'il est possible d'ouvrir les deux dernières, il ne paraît pas envisageable d'ouvrir la première.

      Aussi, est-il proposé de donner à ces pays la possibilité de demander des avis à la Cour européenne des droits de l'homme et au

Comité d'experts indépendants de la Charte sociale et d'accorder au

Comité européen pour la prévention de la torture le droit de visiter des lieux de détention dans ces pays.

I. PROJET DE RECOMMANDATION

1.       L'Assemblée constate avec satisfaction que le rôle du Conseil de l'Europe dans la protection et la promotion des droits de l'homme est aujourd'hui unanimement reconnu comme une réalisation majeure et incontestée.

2.       Elle trouve donc naturel que les pays non membres se tournent vers le Conseil de l'Europe pour qu'il leur ouvre ses mécanismes de protection des droits de l'homme que sont la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales, la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants et la Charte sociale européenne, comme autant de garants de leur jeune démocratie.

3.       L'Assemblée qui a pris l'initiative du rapprochement avec ces pays se doit maintenant de ne pas décevoir leur attente.

4.       Elle estime que les pays de la CSCE, non-membres du Conseil de l'Europe, devraient avoir accès

i.       à la Cour européenne des Droits de l'Homme,i

ii.       au Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitement inhumains ou dégradants,

iii.       au Comité d'experts indépendants de la Charte sociale européenne,

pour demander des avis consultatifs.

5.       L'accès devrait être ouvert aux organes de l'Etat qui doit accorder le même droit aux pouvoirs locaux et régionaux, aux organisations non-gouvernementales, et - en cas de fédération - aux Etats membres. L'accès des individus resterait facultatif.

6.       Par ailleurs l'Assemblée est d'avis que rien ne s'oppose à l'ouverture de la Convention européenne pour la prévention de la torture à l'adhésion d'Etats non-membres.

7.       L'Assemblée recommande en conséquence au Comité des Ministres

i.       de permettre aux Etats européens non-membres du Conseil de        l'Europe mais membres de la CSCE

      a.       de demander des avis à la Cour européenne des droits de l'homme,

      b.       d'inviter le Comité européen pour la prévention de la torture à visiter les lieux de détention dans leur pays,

      c.       d'obtenir des experts indépendants de la Charte Sociale des avis sur des questions relatives aux droits économiques et sociaux;

ii.       d'accélérer les travaux de réforme des organes de mise en oeuvre de la Convention européenne des droits de l'homme,

iii.       d'ouvrir la Convention européenne pour la prévention de la torture aux Etats européens non membres du Conseil de l'Europe.

II. EXPOSÉ DES MOTIFS

par Mme Haller

      Le présent rapport est à la fois une suite de la réunion qui s'est tenue à Moscou en marge de la Conférence de la CSCE sur la dimension humaine et de la "proposition Sager" sur l'adhésion d'Etats non-membres à la Convention européenne des droits de l'homme.

      Le Conseil de l'Europe peut s'enorgueillir, à juste titre, de ses réalisations dans le domaine des droits de l'homme. Ses compétences dans ce domaine ne sont d'ailleurs contestées par personne aujourd'hui et nous ne pouvons que nous en réjouir.

      Aussi n'est-il guère surprenant que des pays auxquels l'exigence du respect des droits de l'homme a été posée pendant des décennies comme préalable pour les admettre dans la famille des démocraties, se tournent vers le Conseil de l'Europe au moment où ils choisissent de rejoindre cette famille et fassent appel à lui pour qu'il leur ouvre ses mécanismes de protection des droits de l'homme.

      Cela est apparu clairement lors de la réunion tenue à Moscou, les 30 septembre et 1er octobre 1991, par la sous-commission des droits de l'homme de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme et les sous-commissions de la CSCE de la commission des questions politiques et de la commission des relations avec les pays européens non membres ainsi qu'une sous-commission ad hoc de la commission de la culture et de l'éducation, en marge de la Conférence de Moscou de la CSCE sur la dimension humaine.

      Le Conseil de l'Europe ne peut rester sourd au besoin qu'expriment les pays non membres ou encore non membres, de s'ancrer dans l'Europe des droits de l'homme afin de se garantir des revirements possibles de l'histoire.

      Il se doit aussi d'aider ces pays à arriver à un niveau de protection des droits de l'homme comparable à celui qu'offrent les Etats membres du Conseil de l'Europe.

      Comment répondre à cette attente ? Précisons tout d'abord que trois instruments juridiques sont concernés ; il s'agit en tout premier lieu de la Convention européenne des droits de l'homme, ensuite de la Convention européenne pour la prévention de la torture et de la Charte sociale européenne.

      Rappelons à cet égard la proposition de M. Sager visant l'ouverture de la première de ces conventions à l'adhésion d'Etats non membres. Les deux experts consultés à l'époque par la commission des questions juridiques et des droits de l'homme ont estimé que cette solution n'était pas souhaitable, d'une part en raison du fait que ces Etats ne siègent ni à la Commission ni à la Cour ni au Comité des Ministres, d'autre part pour la raison essentielle que la seule possibilité de sanction prévue par la convention est en dernier recours l'exclusion du Conseil de l'Europe de l'Etat jugé coupable de violations des droits de l'homme. Or, par définition, cette possibilité n'existerait pas dans le cas d'un pays non membre. Par contre, l'ouverture à la signature de la Convention pour la prévention de la torture et de la Charte sociale serait envisageable, mais elle prendrait sans doute très longtemps.

      La solution qui permettrait de répondre à la fois rapidement et efficacement à l'attente de ces pays serait de permettre à certains organes fonctionnant dans le cadre des trois conventions de se mettre à la disposition des Etats non membres qui le souhaiteraient.

1.       Les Etats concernés

       La première question qui se pose est celle de savoir à quels Etats cette possibilité devrait être ouverte. Il paraît indiqué de limiter cette ouverture aux pays de la CSCE, puisque les pays demandeurs sont dans le cadre de cette dernière et qu'au surplus elle n'a ni l'intention de créer des mécanismes juridiques destinés à mettre en oeuvre les droits de l'homme, ni la volonté d'institutionnaliser un mécanisme de recours, ce qui au demeurant ne serait pas souhaitable pour le Conseil de l'Europe.

2.       Les trois conventions concernées

      Pour la Convention européenne des droits de l'homme se pose la question qui se pose est celle de savoir à qui les intéressés devraient pouvoir s'adresser. La réponse à cette question est dictée par la nature des décisions que l'on peut attendre, à savoir des avis consultatifs. Dans cette hypothèse seule la Cour devrait être amenée à donner ces avis selon des modalités qu'il lui appartiendrait de définir. Il s'agirait vraisemblablement de confier cette tâche soit à un groupe de membres de la Cour soit même à un seul d'entre eux, et l'on peut songer à leur adjoindre un "juge ad hoc" de l'Etat concerné. Cette dernière hypothèse présenterait l'avantage d'avoir aussi un effet pédagogique.

      Pour la Convention pour la prévention de la torture il s'agit de donner la possibilité de demander la visite d'une délégation du Comité européen pour la prévention de la torture (CPT). Il faudra en outre préciser très clairement que le CPT serait libre de décider dans quels établissements il désire se rendre. Tout en faisant cette proposition, il nous semble qu'il serait utile d'ouvrir la Convention pour la prévention de la torture à la ratification d'Etats non-membres le plus rapidement possible.

      Pour la Charte sociale européenne il s'agirait de donner la possibilité de demander des avis au Comité d'experts indépendants de la Charte.

3.       Qui peut demander des avis consultatifs ?

      Il s'agit de reprendre les catégories prévues par la Convention européenne des droits de l'homme et de les adapter aux pays à qui l'on veut offrir la possibilité d'accès à la Cour. Ces catégories seraient les suivantes:

      - les organes du pouvoir central

      - les Etats membres d'une fédération

      - les pouvoirs locaux et régionaux

      - les organisations non gouvernementales

      - les individus.

       Il est vrai que reconnaitre aux individus le droit de saisir la Cour de demandes d'avis consultatifs donnerait lieu à des difficultés et il est d'ailleurs à craindre que l'Etat ou les organes du pouvoir central ne veuille se réserver exclusivement la possibilité de saisine de la Cour.

      Afin de contourner cette difficulté il faut subordonner l'accès de l'Etat à la Cour à la condition qu'il reconnaisse la même possibilité au moins aux trois autres catégories suivantes, à savoir les Etats membres d'une fédération, les autorités locales et régionales et les organisations non gouvernementales. L'accès des individus restera facultatif comme c'est d'ailleurs le cas aux termes de la Convention.

      Les mêmes catégories auront le droit de s'adresser au Comité européen pour la prévention de la torture et au Comité d'expert

indépendants de la Charte Sociale.

4.       Procédure à suivre

      D'abord il faut une déclaration de l'Etat qui souhaite accéder aux trois mécanismes mentionnés ci-dessus et par lequel il ouvre la possibilité d'accès en même temps automatiquement aux autres catégories à l'exception des individus pour lesquels il s'agit d'une option.

      La saisine proprement dite devrait suivre au plus près la procédure prévue pour saisir la Commission européenne des droits de l'homme, à savoir une lettre adressée au Secrétaire Général. La procédure de saisine serait la même s'agissant du CPT ou du Comité d'experts indépendants de la Charte.

5.       Aspects administratifs

      Ces propositions n'impliquent pas une procédure complexe, il suffirait d'une résolution du Comité des Ministres.

      S'agissant des implications budgétaires, il est clair que l'on ne pourrait pas attendre des Etats demandeurs qui'ils supportent le coût de ces procédures en l'état actuel de leur économie. Cela nécessiterait un budget spécial alimenté par les contributions des Etats membres, qui en marquant leur accord avec l'ouverture de ces mécanismes en accepteraient en même temps le coût comme une contribution au développement de la démocratie en Europe.

      Par contre, un véritable problème se pose concernant la capacité des organes mentionnés à répondre au surcroît de travail que cela entraînera pour eux, et tout spécialement pour la Cour européenne des droits de l'homme. Il nous semble cependant que l'on ne saurait tirer argument de cette difficulté pour refuser de donner suite aux propositions ci-dessus ; au contraire le Comité des Ministres devrait y voir une raison supplémentaire d'accélérer les travaux de réforme des organes de mise en oeuvre de la Convention européenne des droits de l'homme réclamés déjà par l'Assemblée parlementaire dans sa Recommandation 1087 (1988) relative à l'amélioration des procédures de la Convention européenne des droits de l'homme.

6.       Application de nouveaux mécanismes au Conseil de l'Europe

      Il faut enfin préciser qu'il sera nécessaire d'obtenir aussi l'accord des trois organes concernés, à savoir respectivement la Cour et la Commission européennes des droits de l'homme, le Comité européen pour la prévention de la torture et le Comité d'experts indépendants de la Charte Sociale. En ce qui concerne le Comité européen pour la prévention de la torture, celui-ci s'est déjà déclaré prêt à répondre aux demandes de visites qui pourraient lui être adressées.

Commission chargée du rapport : commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant

Référence: Doc. 6046 et renvoi n° 1633 du 12 mai 1989

Projet de recommandation : adopté par la commission à l'unanimité

le 9 mars 1992

Membres de la commission: Lord Kirkhill (Président), M. Strimitzer (Vice-Président), Mme Ekman (Vice-Président), MM. Akarçali, Amaral, Arnalds, Bartodziej, Bindig, Brincat, Candal, Chevalier, Collette, Colombo, Columberg (Remplaçante: Mme Haller), Espersen, Fodor, (Remplaçant: Tabajdi), Fuhrmann, Ghalanos, Gundersen, Stig Gustafsson, Hyland (Remplaçant: Ferris), Jansson, Karcsay, Kempinaire, Mme Lentz-Cornette (Remplaçant: Mme Err), MM. Markiewicz, Meimarakis, Mimaroglu, Negri, Nuñez, Oehry, Petitpierre, Pontillon (Remplaçant: Lagorce), Posluch, Rodotà, Rokofyllos, Ruiz, von Schmude, Sir Dudley Smith, Mme Soutendijk-van Appeldoorn, MM. Stoffelen, Vogel, Ward, Worms.

N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont soulignés.

Secrétaires de la commission : M. Plate, Mme Coin