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25 septembre 1995
Doc. 7398
AVIS
sur la demande d'adhésion de l'Ukraine
au Conseil de l'Europe
(Rapporteur: M. NEMETH,
Hongrie, Groupe libéral démocratique et réformateur)
1. Introduction
1. Les relations entre l'Ukraine et le Conseil de l'Europe remontent au 14 juillet 1992, date du dépôt de la demande d'adhésion de l'Ukraine. Deux mois plus tard, le 16 septembre 1992, l'Assemblée accordait à l'Assemblée Suprême le statut d'invité spécial. Au cours des trois dernières années, le système juridique de l'Ukraine a connu un développement spectaculaire.
2. Je me suis rendu en Ukraine, avec les autres rapporteurs, du 10 au 14 avril 1995. Au nom de la commission, je tiens à remercier les autorités ukrainiennes pour leur coopération dans l'élaboration et la mise en œuvre du programme, tant à Kiev qu'en Crimée.
3. Lors de sa réunion du 4 septembre 1995, la commission des questions politiques a adopté un avis favorable à la demande d'adhésion de l'Ukraine au Conseil de l'Europe. Le lendemain, le Bureau de l'Assemblée décidait de proposer l'inclusion de cette question dans le calendrier de l'Assemblée pour la partie de session de septembre. Il est prévu maintenant que le débat à l'Assemblée aura lieu le mardi 26 septembre 1995 à dix heures.
4. La commission des questions juridiques et de droits de l'homme, bien que se conformant à la décision du Bureau de l'Assemblée, n'a pas fait mystère du fait qu'elle aurait préféré avoir davantage de temps pour préparer son avis, d'autant qu'une réunion à Kiev est programmée pour la période du 16 au 18 octobre 1995. La commission attend toujours le résultat de certaines études d'experts effectuées par la commission européenne pour la démocratie par le droit («Commission de Venise») et elle souhaite formuler et établir clairement, et en plein accord avec nos homologue ukrainiens, les engagements qui seront pris par ce pays.
5. Heureusement, la tâche de notre commission se trouve considérablement facilitée par plusieurs documents d'une qualité remarquable; je voudrais en citer quelques-uns:
─ le rapport sur la législation de l'Ukraine ─ AS/Bur/Ukraine (1995) 1 ─ établi à la demande du Bureau par les éminents juristes M. José Maria Morenilla Rodriguez et M. Jean-Claude Soyer; il a été déclassifié le 6 avril 1995; ─
─ le rapport de la commission des questions politiques ─ Doc. 7370 ─ établi par M. M
M. Masseret en étroite coopération avec Mme Severinsen, rapporteur de la commission des relations avec les pays européens non membres, et avec moi-même;
─ les éclaircissements fournis par les autorités ukrainiennes sur le points soulevés par le Conseil de l'Europe ─ Doc. 7370 addendum; ─
─ un document établi par le Secrétariat sur les instructions de Mme Severinsen, rapporteur de la commission des relations avec les pays européens non membres, au sujet de l'accord constitutionnel entre l'Assemblée Suprême et le Président de l'Ukraine ─ AS/NM (1995) 22; ─
─ l'avis de la Commission de Venise sur la situation constitutionnelle actuelle en Ukraine après l'adoption de l'accord constitutionnel ─ CDL (95) 40; ─
─ une étude préliminaire sur l'admission de l'Ukraine au Conseil de l'Europe ─
─ AS/Jur (1994) 7 ─ présentée par mon prédécesseur, M. Csaba Tabajdi;─
─ le rapport d'information sur les élections parlementaires en Ukraine (27 mars 1994) ─ Doc. 7080 addendum I. 2.
2. La loi sur les pouvoirs publics et l'autonomie locale en Ukraine, et l'accord constitutionnel.
6. Lorsque l'Ukraine est devenue indépendante, en 1991, elle a décidé de conserver la «Constitution Brezhnev» dont elle avait été dotée en 1978. L'Assemblée Suprême1 avait approuvé cette décision à la majorité simple. Depuis 1991, la Constitution avait été modifiée plusieurs fois; mais elle conservait pour l'essentiel la structure de pouvoir soviétique, qui s'avérait incompatible avec une démocratie parlementaire moderne. L'Assemblée Suprême et le Président sont élus directement par le peuple ukrainien; ainsi, ils peuvent légitimement, l'un et l'autre, soutenir avoir reçu du peuple lui-même le pouvoir suprême. C'est ce qui explique les passes d'armes survenues entre le Président et l'Assemblée Suprême et la dégradation progressive des relations entre ces deux principaux organes de l'Etat. Pour mettre fin à cette impasse et établir une nette séparation entre les responsabilités de l'exécutif et celles du pouvoir législatif, on a élaboré une «loi sur les pouvoirs publics et l'autonomie locale».
7. A l'Assemblée Suprême, la loi a été votée par 219 députés sur un total de 407. Une centaine de députés ont voté contre. Or, en vertu de son article 171, la Constitution ne peut être modifiée qu'à la demande expresse des deux tiers des députés. On était donc toujours dans l'impasse; pour en sortir, le Président et l'Assemblée Suprême conclurent, le 8 juin 1995, un accord stipulant qu'«en attendant l'adoption de la nouvelle Constitution», les pouvoirs publics et les autorités de l'autonomie locale sont organisés et fonctionnent selon les principes énoncés dans la loi sur les pouvoirs publics et l'autonomie locale. La Constitution de 1978 ne resterait en vigueur que dans la mesure où elle est conforme à l'Accord et à la nouvelle loi. Une nouvelle constitution serait adoptée un an au plus tard après la date de la signature de l'Accord; elle serait approuvée par référendum.
8. Cet Accord constitutionnel («l'accord») a été approuvé par l'Assemblée Suprême; mais là encore sans recueillir la majorité des deux tiers des membres, puisque 240 députés seulement ont voté pour.
9. Prétendre que l'Accord a éliminé toutes les frictions entre le Président et le Parlement serait sans doute exagéré. Certains heurts sont apparus au grand jour lorsque l'Assemblée Suprême a décidé de révoquer le Procureur Général (M. Datsiuk), décision qui a été rejetée par le Président. Du côté parlementaire, on a observé des réactions critiques vis-à-vis des mesures énergiques employées par le Gouvernement lors des obsèques du patriarche Romanyuk, le chef de l'Eglise orthodoxe qui a son siège à Kyiv. Toutefois, il semble qu'un consensus existe pour éviter de retomber dans l'impasse politique de naguère.
10. L'Accord présente les caractéristiques d'une mini-constitution. Le simple fait qu'il existe donne à penser que les conflits politiques en Ukraine sont en passe de trouver une solution institutionnelle et pacifique. Cet Accord, qui définit les relations entre les différents organes de l'Etat, peut jouer un rôle crucial dans le processus constitutionnel de la séparation des pouvoirs.
11. L'Accord, qui est un document juridique, est aussi, et surtout, un instrument politique, qui reflète les conflits sous-jacents et l'équilibre actuel des pouvoirs. Le Président de la République, le Président de l'Assemblée Suprême et le Procureur Général se voient attribuer des compétences d'une ampleur inusitée, par exemple le droit d'interpréter officiellement la loi; en même temps, le système judiciaire et les pouvoirs locaux paraissent extrêmement faibles. Il semble inévitable qu'on soit amené à clarifier encore ce fragile dosage des pouvoirs.
12. Des études détaillées et fort intéressantes ont été réalisées au sujet de la teneur et de la validité de l'accord et de la loi sur les pouvoirs publics et l'autonomie locale; elles ont été effectuées, notamment, par le Secrétariat, à ,la demande de Mme Severinsen, rapporteur de la commission des relations avec les pays européens non membres2 et par la Commission européenne pour la démocratie par le Droit («Commission de Venise»)3. L'accord et le texte de la loi font également l'objet d'un document de travail4.
13. Le fonctionnement d'une cour constitutionnelle exige des bases légales solides. Or elles sont à peine garanties dans l'Ukraine actuelle. Bien que la Constitution de 1978 soit formellement en vigueur, l'Accord constitutionnel l'a en pratique supplantée. Ce dernier ayant été adopté à la majorité simple, il ne pouvait valablement se substituer à l'ancienne Constitution. En outre, des parties entières de l'ancienne Constitution ont été rendues inopérantes par l'Accord, sans que l'on puisse du reste les définir avec précision. Par conséquent, la création d'une cour constitutionnelle paraît peu concevable avant l'adoption d'une nouvelle constitution.
14. Plusieurs arguments plaident en faveur de l'importance politique et juridique de l'accord et de la loi; en voici quelques-uns:
─ le fait que la constitution de 1978 elle-même n'a jamais été approuvée à la majorité des deux tiers d'un parlement librement élu; ─
─ la nécessité de trouver une solution à une grave impasse constitutionnelle qui paralysait l'Etat et à laquelle la constitution existante n'offrait aucune issue; ─
─ le caractère temporaire d'un accord et d'une loi qui devraient céder la place à une nouvelle constitution dans un délai d'une année. 15
15. Entre-temps, l'élaboration d'une nouvelle constitution se poursuit; et certaines de ses parties provisoires ont déjà été soumises à la commission de Venise pour un premier examen. J'ai moi-même participé aux discussions qui ont eu lieu au sein de cette commission le 10 septembre 1995.
3. La nouvelle Constitution
16. L'admission d'un Etat comme membre du Conseil de l'Europe n'est pas subordonnée à l'adoption, par cet Etat, d'une nouvelle Constitution. Malgré tout, la rédaction d'une nouvelle constitution est l'acte qui reflète le mieux les progrès de l'Etat de droit dans les sociétés en transition. C'est pourquoi on doit se féliciter vivement de l'engagement des autorités ukrainiennes d'adopter la constitution avant juin 1996.
17. Lorsqu'on examine l'Accord, on a le sentiment que l'indécision persiste en Ukraine quant à la forme de gouvernement. On observe un mélange d'éléments caractéristiques d'un régime présidentiel et d'éléments typiques d'un régime parlementaire; ce qui risque, semble-t-il, d'entraîner des situations dans lesquelles le Président et le parlement pourraient l'un et l'autre aisément paralyser le processus de décision. Il ne paraît pas rationnel, par exemple, que l'Assemblée suprême ait le droit de se prononcer au sujet d'une initiative tendant à organiser un référendum «de défiance» contre le Président. De même, on peut contester le fait qu'après un veto présidentiel visant un texte de loi voté par le Parlement, une majorité des deux-tiers soit nécessaire pour qu'on puisse passer outre au veto. On voit donc que tôt ou tard une décision quant à la forme de gouvernement devra être prise.
18. Les premières élections libres et démocratiques en Ukraine se sont déroulées au printemps 1994. Cet événement a marqué la transition du totalitarisme à la démocratie. Cette dernière se fonde sur le pluralisme des partis politiques. Mais à l'heure actuelle, les partis politiques d'Ukraine ne sont que des proto-partis, ce qui est dans une certaine mesure imputable à une mauvaise loi électorale. La mise en place d'un nouveau système électoral associant la proportionnelle et le scrutin majoritaire pourra contribuer dans une large mesure à renforcer les partis politiques. L'intention affichée d'accorder aux partis une aide imputée sur le budget de l'Etat peut également être utile à cet égard.
19. Le système de l'autonomie locale semble conforme à la Charte européenne de l'autonomie locale; c'est en tout cas l'avis du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux. Toutefois, en ce qui concerne les collectivités régionales, la situation prête à controverse étant qu'elles sont subordonnées hiérarchiquement à l'exécutif. En outre, les collectivités locales sont privées d'autonomie financière véritable. Signer et ratifier la Charte européenne de l'autonomie locale est un acte fondamental pour l'avenir de la démocratie locale en Ukraine.
4. La péninsule de Crimée
20. C'est en 1954 que la Crimée a été détachée de la Fédération de Russie pour être rattachée à l'Ukraine; c'était là un geste symbolique pour marquer trois siècles d'union entre les deux voisins. Après l'indépendance de l'Ukraine, la Crimée est restée intégrée au nouvel Etat.
21. La péninsule de Crimée a constitué récemment une source majeure de conflit entre la Russie et l'Ukraine. La population de la Crimée se compose à 70 % de Russes; étant donné l'importance stratégique de la mer Noire, de la ville de Sébastopol, de l'accès à la mer et aux Balkans, il était difficile d'imaginer qu'on pût parvenir à un accord. Pourtant, des compromis ont été trouvés.
22. L'Ukraine peut être considérée comme un Etat unitaire. Pourtant, les relations entre l'Ukraine et la Crimée sont caractéristiques d'un Etat fédéral. Le problème tient au fait que les deux tiers, environ, des 2.700.000 habitants de la Crimée sont d'origine russe, et que beaucoup d'entre eux considèrent qu'ils seraient mieux lotis si la Crimée avait des relations plus étroites avec la Russie; certains pensent même qu'elle devrait être intégrée à la Russie. En juin dernier, Sir Russell Johnston a, au nom de la commission de la Défense, soumis à l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale un rapport très intéressant qui donne un aperçu détaillé de l'histoire de la Crimée, y compris au plan constitutionnel5. Nous nous contenterons ici de renvoyer le lecteur à ce rapport.
23. Les relations constitutionnelles entre l'Ukraine et la Crimée continuent de poser un problème. Dans les éclaircissements fournis par les autorités ukrainiennes sur les points soulevés par les rapporteurs6 on peut lire ce qui suit:
«La République autonome de Crimée jouit de l'autonomie administrative sur son territoire dans le cadre de l'Ukraine, les limites de cette autonomie étant définies par la loi relative à la République autonome de Crimée du 17 mars 1995. La portée de l'autonomie de la Crimée sera définie dans la Constitution de la République autonome de Crimée qui est en cours d'élaboration par le Parlement de la Crimée et, après son adoption par cet organe, elle sera approuvée par l'Assemblée suprême de l'Ukraine en octobre-novembre 1995. Le projet de nouvelle Constitution de l'Ukraine comportera un article qui fixera avec précision la portée de l'autonomie de la Crimée.»
24. Il importe selon moi que le statut de la Crimée et la relation qui l'unit aux organes centraux de l'Etat soient clairement déterminés, si possible d'un commun accord, et qu'ils soient inscrits dans la Constitution de la Crimée, et dans celle de l'Ukraine. On ne devrait, par la suite, pouvoir modifier ce statut et cette relation que si l'on obtient, à l'Assemblée Suprême, la majorité requise pour une modification de la Constitution, et sous réserve également de l'approbation de la Crimée elle-même.
5. La Prokuratura ─ le pouvoir judiciaire
25. A qui souhaiterait se familiariser avec la situation juridique de l'Ukraine, je ne saurais trop recommander la lecture du rapport, fort intéressant, des deux experts7. Voici un résumé des développements du rapport relatifs à la Prokuratura.
26. Le rôle de la Prokuratura est extrêmement important dans le domaine de la procédure pénale. Toutefois, le contrôle des poursuites pénales ne constitue qu'une partie de ses attributions, lesquelles sont beaucoup plus larges. Le contrôle exercé par la Prokuratura vise non seulement les institutions étatiques (Gouvernement, ministères, comités d'Etat, agences, Gouvernement de la Crimée, conseils locaux de députés du peuple, unités militaires, fonctionnaires, etc.), mais aussi les partis politiques, les associations publiques, les mouvements de masse, les entreprises, quel que soit leur type de propriété, ainsi que l'ensemble des administrés.
27. Le Procureur général est nommé par l'Assemblée suprême, devant laquelle il est responsable, et à laquelle il doit soumettre un rapport annuel. Les autres procureurs sont nommés par le Procureur général.
28. Le Procureur général est défini comme le garant du respect des droits fondamentaux reconnus aux citoyens. Il a le droit d'annuler les décisions de tout organe administratif ayant violé ces droits. Il peut également saisir les tribunaux, et faire appel des décisions des tribunaux dans l'intérêt des individus ou dans l'intérêt public. En théorie, le Procureur général, tenu pour une partie nécessaire dans toute procédure judiciaire où il figure, n'a pas de position privilégiée par rapport aux autres parties. Dans la pratique, il semble que son influence pèse d'un poids écrasant. Le Procureur général et les autres procureurs exercent eux-mêmes un certain nombre de fonctions quasi-judiciaires, notamment en ce qui concerne l'instruction pénale. De surcroît, ils surveillent l'exécution des décisions de justice.
29. Le rôle du Parquet général n'a pas fondamentalement changé depuis la période soviétique. Son rôle de garant du contrôle général de la légalité est plus qu'anachronique. Il ne devrait en aucune façon avoir la haute main sur les décisions de justice. Dans les démocraties libérales, le rôle du Procureur général se limite à la représentation des intérêts ─ matériels ou autres ─ de l'Etat.
30. Le rapport de la commission des questions politiques contient déjà une proposition de réforme de la Prokuratura; assurément cette question devra être suivie de près à l'avenir.
31. L'indépendance du pouvoir judiciaire est respectée en Ukraine. Toutefois, la nomination des juges et la durée de leur mandat sont des points sur lesquels l'harmonisation avec les normes du Conseil de l'Europe devrait encore progresser. L'engagement pris par les autorités de constituer un ordre des avocats est prometteur. La participation d'une telle association professionnelle a la procédure de désignation des magistrats est susceptible de contribuer dans une large mesure à garantir des normes appropriées. Par ailleurs, on ne doit pas négliger l'incidence de la médiocrité des conditions financières et des effets de cette situation sur l'indépendance du pouvoir judiciaire.
32. Des innovations majeures devraient intervenir dans le domaine de la procédure pénale. Certaines compétences du ministère de l'Intérieur et du Procureur général sont en train d'être transférées au ministère de la Justice et aux tribunaux. Par exemple, le ministre de la Justice exercera désormais sa tutelle sur le système pénitentiaire et sur les procédures d'instruction. On songe à instituer un droit de recours juridictionnel contre toute forme de détention; et dorénavant, seuls les tribunaux pourront ordonner un traitement médical obligatoire dans un contexte pénitentiaire. La signature et la ratification, dans un délai d'une année, de la Convention pour la Prévention de la Torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants du Conseil de l'Europe sont susceptibles de conforter ce processus encourageant.
6. Les droits de l'homme
33. L'Accord et la nouvelle déclaration des droits qui le compléterait pourraient constituer les deux piliers d'une future constitution. L'engagement pris par les autorités d'adopter une loi-cadre sur la politique de l'Ukraine en matière de protection légale des droits de l'homme est un acte dont on ne peut que se féliciter vivement. Il est très important qu'on affiche son intention de signer et de ratifier d'ici à un an la Convention européenne des Droits de l'Homme et ses principaux protocoles.
34. La liberté religieuse et la liberté de conscience sont respectées. Il y a là davantage qu'un droit négatif. L'Etat doit soutenir les Eglises; ceci favorise le pluralisme de la société, facteur d'une importance vitale pour un Etat en transition. Le retard actuel qu'on observe dans l'enregistrement de l'Eglise orthodoxe autocéphale pose la question de la nécessité d'un nouveau système d'enregistrement des Eglises sur le modèle de celui des associations. L'absence de bases législatives permettant d'élargir la restitution des biens ecclésiastiques peut être considérée comme étant contraire au Protocole n° 1 à la Convention européenne des Droits de l'Homme (droit de chacun à la jouissance de ses biens). Une enquête équitable et impartiale sur les événements du 18 juillet 1995, au cours desquels la police a brutalement réprimé un rassemblement religieux, fera peut-être apparaître la manière dont les droits sont exercés en pratique.
35. La primauté du droit international sur le droit interne ne doit pas se limiter au domaine des droits de l'homme. Il faut reconnaître que sans ce principe de base, l'introduction des dispositions des instruments juridiques internationaux dans le droit interne risque de devenir impossible. Nous prenons acte du fait que l'Ukraine n'a pas signé la Convention sur les droits de l'homme de la CEI, et nous considérons que cette attitude est positive et conforme à la conception du droit international qui prévaut au Conseil de l'Europe.
36. Un autre signe majeur du comportement amical de l'Ukraine est le processus de restitution d'objets d'art en provenance de l'étranger sur lesquels l'Union soviétique avait mis la main au cours de la seconde guerre mondiale. Il est pris note de l'intention de l'Ukraine de mener cette démarche à son terme. Nous nous en félicitons, car c'est-là un point d'une grande importance.
7. La situation des minorités
37. Je n'ai malheureusement eu que peu de temps pour me pencher sur la question des minorités à laquelle la commission des questions juridiques et de droits de l'homme devrait, à mon avis, consacrer une nouvelle étude, mais j'aimerais citer intégralement le chapitre traitant de ce sujet dans l'étude préliminaire présentée à la commission par mon prédécesseur, M. Tabadji:
"55. L'Ukraine compte, au total, une population de près de 52 millions d'habitants, dont 37,8 millions d'Ukrainiens (72,7%), 11,4 millions de Russes (21,9%), 400.000 Biélorusses (0,77%), 480.000 juifs (0,96%), 300.000 Moldaves (0,57%), 250.000 Tartares de Crimée (0,48%), 232.000 Bulgares (0,44%), 220.000 Polonais (0,42%), 164.000 Hongrois (0,31%), 145.000 Roumains (0,27%), 100.000 Grecs, 40.000 Allemands, 40.000 Tziganes et 10 à 15.000 Slovaques et habitants d'une autre origine. Dix-huit millions de personnes représentant 31,2% de la population s'expriment en russe - parmi elles 4,5 millions d'Ukrainiens qui considèrent, eux aussi, le russe comme leur langue maternelle. 125 à 150.000 juifs ont quitté le pays entre 1985 et 1993. Le Grand Rabin de Kiev estime à 600.000 le nombre de juifs vivant en Ukraine.
56. Il ressort des chiffres précités qu'en Ukraine la "minorité" la plus importante est celle des Russes. Bien que leur proportion au sein de la population soit de l'ordre de 21,9% en moyenne nationale, ils sont majoritaires dans certaines régions du pays. En raison de ses racines historiques et de ses spécificités linguistique et culturelle, la population russe de l'Ukraine orientale peut être considérée comme une "communauté nationale". C'est pourquoi la "question russe" réclame une solution sur le fond et qui lui soit propre. Il semble que malgré les appréhensions légitimes exprimées à de nombreuses reprises, la communauté nationale russe vivant en Ukraine ne risque pas de devenir une source de tensions comme cela s'est produit dans les pays baltes. Si tel est le cas, c'est parce qu'au delà des racines historiques communes l'Ukraine y aura contribué pour une bonne part du fait qu'elle semble trouver des solutions généralement satisfaisantes pour gérer la situation des minorités et particulièrement celle des Russes et ce, dans le cadre de la loi sur les minorités, de la loi concernant l'utilisation des langues et des projets de Constitution (Statut de la Crimée). La minorité ruthène dont on estime les effectifs à près de 800.000 personnes soulève toutefois des problèmes d'un type particulier. Les milieux officiels ukrainiens ne considèrent en effet les Ruthènes que comme un groupe de la population parlant un certain dialecte, et même l'intelligentsia ukrainienne la plus éclairée refuse de reconnaître l'existence de cette minorité nationale. Les hommes politiques s'opposent à l'octroi d'une autonomie aux Ruthènes. La loi sur les minorités prévoit, en principe, le libre choix de l'identité, ce qui signifie que ce choix, même s'il n'est pas confirmé par la pratique, est en principe garanti par la loi aux Ruthènes tout comme aux autres minorités. Or, la situation étant ce qu'elle est, le 15 mai 1993 les Ruthènes de la Subcarpatie ont constitué à Bratislava leur propre gouvernement et placé à sa tête Ivan Tourianitza.
57. Au cours des dernières années, les autorités ukrainiennes ont déployé d'importants efforts et consenti des sacrifices matériels non négligeables pour faciliter le rapatriement des populations contraintes à l'exil ou déportées (Tartares de Crimée, Allemands et autres).
58. La loi déclarant l'ukrainien seule langue officielle du pays a été adoptée en 1989. Depuis lors, les revendications exigeant que le russe soit reconnu comme seconde langue officielle du pays ne cessent de se multiplier, surtout dans les territoires de forte implantation russophone (habitées par des Russes, des Ukrainiens et autres populations). Cette exigence figurait parmi les revendications politiques formulées en juin 1993 par les mineurs en grève. Un projet de loi de la même teneur avait aussi été déposé en décembre 1992 par le Parlement de Crimée. Actuellement, il n'y a pas lieu de redouter une mise en cause du rôle de la langue russe dans l'enseignement. Il y est, en effet, prédominant, par rapport aussi à la proportion de la population russe. La loi sur l'utilisation des langues et la Déclaration de novembre 1991 du Conseil suprême sur les droits des minorités garantit la possibilité d'utiliser, comme langue officielle, la langue de la minorité -parallèlement à l'ukrainien - dans toutes les subdivisions administratifs territoriales où cette minorité est fortement représentée. De plus, la loi sur les minorités signée par le Président Kravtchouk le 25 juin 1992 garantit à toutes les minorités le droit à l'enseignement dans leur langue maternelle, de même que le droit d'exercer librement leur culte, d'entretenir leurs traditions, de célébrer leur fêtes nationales et de préserver leurs emblèmes. Les minorités peuvent maintenir librement des contacts avec leurs nations-mères. La loi sur les minorités adoptée en Ukraine peut être considérée comme exemplaire au niveau de l'Europe centrale et orientale car elle est en phase avec la législation et les normes européennes. Mais, le décret d'application n'ayant pas été promulgué, peu de clauses de cette loi ont pu être appliquées jusqu'à ce jour.
59. Un Ministère des Minorités nationales et des Migrations a été mis sur pied en mai 1993. Il a notamment pour tâche de traiter les problèmes des minorités nationales vivant en Ukraine, d'entretenir des contacts avec la diaspora ukrainienne de l'étranger et de s'occuper des questions liées à l'émigration et au retour des minorités nationales sur leur terre d'origine.
60. Le gouvernement ukrainien refuse d'accorder à quelque région ou district que ce soit, à l'exception de la Crimée, l'autonomie économique qu'ils revendiquent, et il n'est pas non plus disposé à satisfaire leur demande concernant l'aménagement d'une zone de libre échange. Au-delà des considérations d'ordre économique, cette attitude est de nature à restreindre considérablement les possibilités de mise en place des bases matérielles nécessaires à l'affirmation des droits des minorités. En novembre 1993, le Parlement ukrainien a rejeté la proposition visant à établir en Ukraine subcarpatique une zone économique particulière.
61. De l'avis des représentants des organisations des minorités nationales et ethniques, les conflits interethniques sont inexistants en Ukraine. Les préjugés et la xénophobie s'y manifestent comme ailleurs. Le nationalisme est surtout présent en Ukraine occidentale où la xénophobie s'exprime plus fortement même parmi les élus locaux. Nous avons connaissance de deux procès engagés par des personnes d'origine juive en raison de vexations antisémites dont elles ont été l'objet."
38. On peut toutefois dire en conclusion que les droits des minorités sont pour l'essentiel respectés en Ukraine. Nombre de textes juridiques montrent que l'idée d'un Etat ethnique est exclue de la législation. Aux termes de la loi sur les minorités nationales de 1992 «l'Etat garantit le droit à l'autonomie nationale et culturelle de toutes les minorités nationales». On peut relever des signes de discrimination positive dans la loi électorale de Crimée qui donne aux minorités nationales le droit d'élire des conseillers sur la base de quotas progressifs. Le rapatriement des peuples déportées, particulièrement des Tatars de Crimée, revêt une grande importance morale et politique. Il faut espérer que le droit au libre choix de l'identité restera le principe directeur de la politique à l'égard des minorités. La signature et la ratification de la Charte des langues régionales et minoritaires devrait aller dans ce sens.
8. Peine de mort
39. Des explications données par les autorités ukrainiennes sur les points qui, de l'avis des rapporteurs8, nécessitaient des éclaircissements, il ressort qu'en 1994 les tribunaux ukrainiens ont condamné à mort 143 personnes et 74 au premier semestre de 1995. En 1994, 60 condamnations à mort ont été effectivement exécutées.
40. La peine de mort en Ukraine a fait l'objet d'un rapport publié par Amnesty International en juillet dernier9 et l'information ci-dessous a également été communiquée par cette organisation. Bien que l'Ukraine ait progressivement réduit à cinq le nombre des délits passibles de la peine capitale en temps de paix, il n'y a pas eu de réduction correspondante du nombre de délits de caractère militaire pouvant entraîner la peine de mort en temps de guerre. Ceux-ci sont actuellement au nombre de 18 après les modifications apportées en août 199510. Ces modifications ont été apportées par une loi intitulée «De l'introduction de modifications et compléments à divers textes législatifs ukrainiens sur la responsabilité des personnes exerçant des fonctions officielles»11 modifiant plusieurs dispositions du Code pénal. Ces dispositions seront à terme intégrées dans un nouveau Code pénal qui remplacera le code actuel hérité de l'époque soviétique.
41. Selon les informations communiquées par Amnesty International un nouveau projet de Code pénal a été rédigé et est actuellement soumis à l'examen de commissions du Conseil Suprême. Ce projet contiendrait un article relatif à la peine de mort formulé comme suit:
«1. La peine de mort par fusillade ne peut être prononcée que pour les meurtres avec préméditation et circonstances aggravantes.
2. Une loi spéciale peut être envisagée pour l'exécution de la peine de mort pour délit commis en violation des procédures établies pour le service militaire en temps de guerre ou en situation de conflit.
3. La peine de mort ne peut être appliquée à des personnes âgées de moins de 18 ans à l'époque de fait, à des femmes ou à des hommes de plus de 65 ans».
42. Actuellement le Code pénal reconnaît, outre le meurtre avec préméditation, quatre autres délits en temps de paix pouvant entraîner une condamnation à mort, exempte les femmes enceintes et les mineurs, mais ne comporte pas de limite d'âge. Il convient de garder présent à l'esprit que selon les statistiques officielles, à l'exception de deux cas, toutes les condamnations à mort prononcées ces années dernières l'ont été pour meurtre avec préméditation et circonstances aggravantes. La limitation de la peine de mort, dans les textes, à cet unique délit ne semble donc pas être un facteur majeur de réduction du nombre total des condamnations à mort prononcées. En outre l'absence d'information du public quant au sexe et à l'âge des personnes condamnées à mort et exécutées ne permet pas d'évaluer l'impact que les modifications proposées dans le projet auraient sur le nombre des exécutions capitales.
43. Dans le projet d'avis proposé à l'Assemblée par la commission des questions politiques (Doc. 7370), il est dit au paragraphe 12.ii que l'Ukraine a l'intention de «signer et ratifier dans l'année suivant son adhésion le protocole n° 6 à la Convention européenne des Droits de l'Homme concernant l'abolition de la peine de mort en temps de paix, et de mettre en place entre-temps un moratoire sur les exécutions».
44. Dans les précisions fournies par l'Ukraine, il est dit toutefois que «jusqu'ici la question de l'abolition de la peine capitale en Ukraine n'a pas été examinée par les autorités de l'Etat. La question du moratoire sur les exécutions est examinée par les autorités nationales, en particulier par la Commission Permanente du Conseil suprême de l'Ukraine pour les droits de l'homme, les minorités nationales et les relations interethniques».12
45. Toutefois, à la fin des éclaircissements relatifs à la peine de mort, on peut lire:
«En outre, la peine capitale qui est considérée comme une mesure inhumaine disparaîtra avec l'amélioration des conditions sociales et économiques dans le pays».
46. Le rapporteur estime qu'il est absolument nécessaire d'obtenir des autorités ukrainiennes un engagement clair en ce qui concerne la peine de mort. Toutefois, à la condition que le moratoire soit maintenu, l'on pourrait proposer que le délai pour l'abolition définitive de la peine de mort en temps de paix soit portée à trois ans après l'adhésion, comme cela a été fait dans les avis de l'Assemblée relatifs à la Moldova et à l'Albanie13 à la condition évidemment qu'un moratoire prenne effet immédiatement lors de l'adhésion de l'Ukraine au Conseil de l'Europe.
9. Amendements proposés
Le projet d'avis figurant dans le rapport de la commission des questions politiques (Doc 7370) est, dans l'ensemble un excellent texte auquel la commission des questions juridiques et des droits de l'homme peut souscrire sans lui apporter de modifications ou ajouts importants.
La Commission a autorisé son rapporteur à déposer les amendements suivants:
Amendement n° 1
Dans le projet d'avis, au paragraphe 4, ajouter après «une loi électorale apparemment imparfaite» le texte suivant:
«quelques infraction à la réglementation certaines inexactitudes dans le comptage dans divers bureaux de vote».
Amendement n° 2
Dans le projet d'avis, au paragraphe 5, remplacer le membre de phrase commençant par les mots «de progrès spectaculaires» par le texte suivant:
«que quant au respect de la légalité et à la protection des droits de l'homme, l'on enregistre des progrès parfois spectaculaires, même si la législation est plus encore sa mise en œuvre souffrent d'insuffisances incontestables».
Amendement n° 3
Dans le projet d'avis, au paragraphe 6, deuxième phrase, replacer les mots «a ouvert la voie et a fixé une date limite pour l'adoption, par référendum,» par «devrait être suivi de l'adoption».
Amendement n° 4
Dans le projet d'avis, remplacer le paragraphe 7 par le texte suivant:
«la loi du 17 mars 1995, l'accord constitutionnel du 8 juin 1995 et un décret présidentiel du 19 août 1995 confirment le statut spécial de la Crimée. Les limites exactes de son autonomie devront être précisées dans la nouvelle constitution de l'Ukraine ainsi que dans la constitution de la Crimée que son Parlement rédige actuellement en vue de la soumettre à l'approbation du Conseil Suprême d'Ukraine».
Amendement n° 5
Dans le projet d'avis, au paragraphe 11.iii., remplacer les mots «pour le 1er janvier 1996» par «à l'automne 1995».
Amendement n° 6
Dans le projet d'avis, au paragraphe 11.iv, ajouter immédiatement après «un an après l'adhésion» les mots «une nouvelle constitution».
Amendement n° 7
Dans le projet d'avis, au paragraphe 11.vii., ajouter à la fin du paragraphe la phrase suivante:
«L'ordre des avocats sera appelé à participer à la procédure de nomination des juges».
Amendement n° 8
Dans le projet d'avis, paragraphe 11.x. ajouter à la fin du paragraphe la phrase suivante:
«un nouveau système de déclaration des Eglises, sans caractère discriminatoire, et une solution juridique pour la restitution des biens de l'Eglise seront mis en oeuvre».
Amendement n° 9
Dans le projet d'avis, au paragraphe 11.xi, supprimer la fin de la phrase commençant par les mots «et aussi de la Charte...».
Amendement n° 10
Dans le projet d'avis, paragraphe 12.ii., remplacer «dans l'année» par «signer dans un délai d'un an et ratifier dans un délai de trois ans».
Amendement n° 11
Dans le projet d'avis, paragraphe 12.ii, replacer le "entre-temps" par "immédiatement suivant son adhésion".
Amendement n° 12
Dans le projet d'avis, après le paragraphe 12.ii, ajouter un nouvel alinéa libellé comme suit:
«en attendant la conclusion de nouvelles études sur la compatibilité des deux instruments juridiques, ne pas signer la Convention sur les Droits de l'Homme et d'autres documents pertinents de la CEI étant donné que les requêtes individuelles introduites en application de cette Convention pourraient rendre impossible l'exercice effectif du droit de requête individuelle prévu à l'article 25 de la Convention européenne des Droits de l'Homme».
Amendement n° 13
Dans le projet d'avis, au paragraphe 12.vi., ajouter à la fin le texte suivant:
«Et poursuivre le processus de restitution des objets d'art, le cas échéant réciproquement, aux pays auxquels l'Union Soviétique les avait soustraits pendant la deuxième guerre mondiale».
Amendement n° 14
Dans le projet d'avis, remplacer le paragraphe 12.vii par le texte suivant:
«Signer et ratifier dans un délai d'un an à compter de l'adhésion la Charte européenne de l'autonomie locale et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et mener entre temps sa politique en conformité avec les principes à la base de ces conventions».
ANNEXE
Lettre de M. Németh
à M. Oliynik, Président de la Délégation d'invités spéciaux de l'Ukraine,
en date du 21 septembre 1995
...
Cela fait près de six mois que je me suis rendu en Ukraine, dans votre capitale et en Crimée, en compagnie des rapporteurs des deux autres commissions. Je me rappelle avec plaisir de cette visite et des rencontres constructives que j'ai eues à cette occasion.
La Commission des questions juridiques et des droits de l'homme a débattu de l'adhésion de l'Ukraine au Conseil de l'Europe lors de sa dernière réunion le 11 septembre 1995 à Paris, à laquelle M. Holovatiy a assisté. La Commission applique à présent les nouvelles règles concernant la procédure d'adhésion, instituées suite à l'adoption de la Directive 508 (1995) sur le respect des obligations et engagements par la Etats membres, et qui ont été d'abord appliquées à la République de Moldova et à la République d'Albanie. En conséquence, la Commission vous prie de bien vouloir demander l'approbation par les autorités compétentes de votre pays des paragraphes 11 et 12 du projet d'avis présenté par la Commission des questions politiques (pages 3 et 4 du document 7370), ainsi que de mes propositions d'amendements à ces paragraphes, dont vous trouverez copie ci-joint.
Ces amendements doivent cependant encore être approuvés par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme.
La Commission débattra à nouveau de l'adhésion de votre pays au cours de sa prochaine réunion, le lundi 25 septembre 1995. A cet égard, il me serait utile de recevoir avant la réunion l'assurance de la bonne volonté de votre pays de mettre en oeuvre ces engagements.
...
Commission chargée du rapport: commission des questions politiques (Doc 7380)
Commission saisie pour avis: commission des questions juridiques et des droits de l'homme
Renvoi en commission: Doc 6681 et Renvoi n° 1808 du 30 septembre 1992
Avis approuvé par la commission le 25 septembre 1995
Secrétaires de la commission: M. Plate, Mmes Bakardjieva et Kleinsorge
1 1Egalement appelée Conseil suprême ou, en ukrainien, Verkhovna Rada.
2 2AS/NM (1995) 22.
3 3CDL (95) 40.
4 4AS/Jur (1995) 23.
5 5Doc 1464, paragraphes 83-98.
7 7AS/Bur/Ukraine (1995) 1.
8 8 Voir doc 7370 Addendum pages 17 et 18.
9 10AI Index EUR 50/07/95.
10 11 Les infractions suivantes dans le chapitre «Infractions d'ordre militaire» du Code pénal ukrainien peuvent entraîner la peine de mort si elles sont commises en temps de guerre ou dans une situation de conflit:
1. Article 232 «Insubordination»2
2. Article 234 «Refuser d'obéir à un supérieur ou le contraindre à ne pas respecter les obligations liées à sa fonction»3
3. Article 236 «Voies de fait envers un supérieur»4
4. Article 241 «Désertion»5
5. Article 242 «Abandon injustifié de son unité au combat»6
6. Article 243 «Se soustraire au service militaire par mutilation ou tout autre procédé»7
7. Article 245 «Destruction ou dégradation volontaire de propriété militaire»8
8. Article 249 «Violation des règlements relatifs au service de garde»9
9. Article 152 «Violation des règlements relatifs au déclenchement de l'alerte»1
10. Article 254 «Abus d'autorité ou de position officielle par un militaire»[
[Cet article a été modifié et les articles 254-2 et 254-3 ont été ajoutés en août 1995. Les articles restants proviennent du Code pénal de la période soviétique datant de 1961 et encore couramment appliqué en Ukraine]
11. Article 254-2 «Excès d'autorité ou de position officielle de la part d'un militaire]1
12. Article 254-3 «Négligence des autorités militaires dans l'accomplissement de leurs obligations»1
13. Article 255 «Reddition ou abandon à l'ennemi de matériels, moyens, etc. affectés au service des armées»1
14. Article 256 «Abandon d'un navire de guerre en perdition»1
15. Article 257 «Abandon sans ordre du champ de bataille ou refus de faire usage d'une arme»1
16. Article 258 «Se laisser volontairement faire prisonnier»1
17. Article 260 «Pillage»1
18. Article 261 «Violence à l'égard des populations dans une zone d'opérations militaires».
11 12Publié le 11 août 1995 dans Holos Ukrainy ("La Voix de l'Ukraine"), organe du Conseil Suprême.
12 13Voir Doc 7370 Addendum II, p. 18.
13 14Voir Avis n° 188 (1995), par. 11.c et Avis n° 189 (1995), par. 17.ii.