20 décembre 1995

Doc. 7442

RAPPORT 1

sur les droits des minorités nationales

(Rapporteur: M. BINDIG,

Allemagne, Groupe socialiste)

Résumé

      Une nouvelle fois l'Assemblée manifeste son plus vif intérêt pour les minorités nationales et la protection de leurs droits. Elle a déjà adopté quatre recommandations au cours des cinq dernières années, marquant sa préoccupation constante en la matière.

      Cependant, depuis l'ouverture à la signature de deux conventions supplémentaires, la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, et la toute récente Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, de nouvelles orientations se sont fait jour dans la réflexion menée par l'Assemblée.

      En dépit des progrès réalisés, des efforts restent à fournir. L'Assemblée se doit aujourd'hui de réitérer ses propositions, et de poursuivre son action afin de promouvoir l'efficacité des instruments juridiques existants. Elle estime notamment nécessaire de fixer sans tarder le statut, la composition et les procédures du Comité consultatif prévu par la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, ainsi que les garanties de son bon fonctionnement. Elle examine en outre la possibilité de dégager de la Charte des langues régionales ou minoritaires un noyau dur de droits, qui seraient acceptés en bloc par les Parties contractantes.

      Enfin, l'élaboration d'un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, complétant les deux conventions précitées, et énonçant des droits clairs et justiciables, dont la proposition figure dans la Recommandation 1201 (1993), n'a rien perdu de son intérêt, certaines dispositions pouvant être prises en considération par le projet de protocole en cours sur les droits culturels.

I. Projet de recommandation

1.       Une fois encore, l'Assemblée souligne la grande importance qu'elle attache à la protection effective des droits des minorités nationales en Europe.

2.       Elle a prouvé le grand intérêt qu'elle porte à cette question en tenant, depuis 1990, cinq débats et en adoptant un nombre égal de recommandations au Comité des Ministres, dont le présent texte.

3.       Au cours de la même période, deux nouvelles conventions du Conseil de l'Europe relatives aux droits des minorités ont été ouvertes à la signature et à la ratification. Il s'agit de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (1992) et de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (1995). L'Assemblée adhère sans réserve à ces conventions.

4.       Etant donné l'importance de la manière dont elles seront mises en œuvre, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée étudie actuellement la possibilité de parvenir, dans la Charte des langues régionales ou minoritaires, à un noyau dur de droits qui devraient être acceptés par chaque Partie contractante pour les langues régionales ou minoritaires qu'elle désigne. Ce noyau de droits ne ferait pas partie intégrante de la convention en tant que tel, mais pourrait être proposé sous forme d'une recommandation aux (futures) Parties contractantes.

5.       Pour la mise en œuvre de la convention-cadre, le Comité des Ministres sera assisté d'un comité consultatif, dont il lui reste à déterminer la composition et les procédures. Il est essentiel que ce comité consultatif soit indépendant. Il est permis de penser que le succès de la convention dépendra pour beaucoup de la manière dont il s'acquittera de sa mission.

6.       La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires a été ratifiée par la Finlande, la Hongrie et la Norvège et signée par l'Autriche, Chypre, le Danemark, l'Allemagne, le Liechtenstein, Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Roumanie, l'Espagne et la Suisse.

7.       La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales a été ratifiée par la Hongrie, la Roumanie, la Slovaquie et l'Espagne et signée par l'Albanie, l'Autriche, Chypre, la République tchèque, le Danemark, l'Estonie, la Finlande, l'Allemagne, l'Islande, l'Irlande, l'Italie, la Lettonie, le Liechtenstein, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, la Moldova, les Pays-Bas, la Norvège, la Pologne, le Portugal, Saint-Marin, la Slovénie, la Suède, la Suisse, l'Ukraine et le Royaume-Uni.

8.        Pour l'entrée en vigueur de ces conventions, respectivement cinq et douze ratifications sont nécessaires.

9.       Il est en outre essentiel de compléter ces deux conventions par un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme énonçant des droits clairement définis pouvant être invoqués par des individus devant des organes judiciaires indépendants.

10.       Le Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe (Vienne, octobre 1993) avait chargé le Comité des Ministres «d'engager les travaux de rédaction d'un protocole complétant la Convention européenne des Droits de l'Homme dans le domaine culturel par des dispositions garantissant des droits individuels, notamment pour les personnes appartenant à des minorités nationales».

11.       L'Assemblée, dans sa Recommandation 1231 (1994), «regrette profondément» que le Sommet n'ait pas suivi sa proposition (figurant dans la Recommandation 1201 (1993)), relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme portant sur les droits des minorités nationales.

12.       Cependant, si une approche «maximaliste» était adoptée pour le nouveau protocole, l'Assemblée pourrait s'estimer satisfaite, étant donné que nombre des droits des minorités sont, soit déjà couverts par la Convention elle-même, soit susceptibles d'être considérés comme des droits «culturels».

13.       En attendant l'issue des travaux du Comité des Ministres, l'Assemblée continuera d'utiliser comme texte de référence la proposition de protocole additionnel à la Convention des Droits de l'Homme concernant les personnes appartenant à des minorités nationales qui figure dans sa Recommandation 1201 (1993). Elle suivra très attentivement les activités évoquées ci-dessus.

14.       En conclusion, l'Assemblée recommande au Comité des Ministres:

i.       d'inviter les 24 Etats membres qui n'ont pas encore signé la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et les 35 Etats membres qui ne l'ont pas encore ratifiée à le faire dès que possible;

ii.       d'inviter ceux des Etats membres qui ne l'ont pas encore fait, à signer et ratifier la Charte européenne de l'autonomie locale dès que possible (on dénombre actuellement 25 signatures et 21 ratifications);

iii.       d'inviter les Etats membres à signer et à ratifier dès que possible la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (qui recueille actuellement 31 signatures et 4 ratifications);

iv.       de faire en sorte que le comité consultatif à créer dès l'entrée en vigueur de la convention-cadre soit aussi indépendant, efficace et transparent que possible, par exemple:

      a. en prévoyant un comité qui comprenne un membre au titre de chaque Etat contractant;

      b. en garantissant que les membres du comité allieront à la sagesse politique une compétence juridique particulière dans le domaine des minorités;

      c. en prévoyant des élections sur le modèle de celles organisées pour la constitution de la Commission européenne des droits de l'homme ou du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants;

      d. en permettant au comité de tirer ses informations d'un large éventail de sources et d'agir de sa propre initiative;

      e. en l'habilitant à instaurer un dialogue avec le gouvernement de la Partie contractante intéressée, ainsi qu'avec les groupes de minorités nationales, et à publier ses rapports et recommandations avec l'autorisation dudit gouvernement, ou dans des cas particuliers, sans celle-ci;

v.       de consulter l'Assemblée avant qu'il ne prenne de décisions définitives sur le comité consultatif;

vi.       d'apporter une conclusion rapide et satisfaisante à ses travaux sur un projet de protocole à la Convention européenne des Droits de l'Homme «dans le domaine culturel par des dispositions garantissant des droits individuels, notamment pour les personnes appartenant à des minorités nationales», et de faire le nécessaire pour que ce protocole soit aussi complet que possible;

vii.       d'insister sur la nécessité de formuler les obligations qui incombent aux Etats aussi précisément que possible, afin de rendre les droits susceptibles d'être accordés aux individus par les Etats clairs et justiciables;

viii.       de soumettre ce projet de protocole, une fois achevé, à l'Assemblée pour avis;

ix.       d'informer l'Assemblée des travaux menés en 1995 par le Comité ad hoc pour la protection des minorités nationales (CAHMIN);

x.       d'examiner, en attendant la conclusion des études menées par la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée et par la Commission européenne pour la démocratie par le droit, la recommandation d'un noyau dur de droits susceptibles d'être acceptés par tous les Etats contractants à la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

II. Projet de directive

1.       L'Assemblée se réfère à sa Recommandation ... (1996) et aux textes qu'elle a adoptés antérieurement concernant la protection des minorités nationales. La protection de ces minorités et de leurs droits est devenue l'une des principales missions du Conseil de l'Europe et est susceptible de le rester dans un avenir proche.

2.       C'est pourquoi l'Assemblée charge sa commission des questions juridiques et des droits de l'homme:

i.       d'examiner les mesures prises pour donner suite à la Recommandation ... (1996);

ii.       de suivre de près la ratification et la mise en œuvre de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (1992), de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (1994) et de la Charte européenne de l'autonomie locale;

iii.       de veiller à ce que le comité consultatif devant être créé par le Comité des Ministres en vertu de l'article 26 de la convention-cadre soit aussi indépendant, efficace et transparent que possible;

iv.       d'étudier les moyens d'appliquer avec la plus grande efficacité la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, ainsi que les autres instruments du Conseil de l'Europe ayant une importance pour la protection des minorités;

v.       d'étudier, avec l'aide de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), s'il est possible de parvenir à un noyau dur de droits dans la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, susceptibles d'être acceptés par tous les Etats contractants à cette convention;

vi.       de suivre attentivement l'élaboration par le Comité des Ministres d'un protocole complétant la Convention européenne des Droits de l'Homme «dans le domaine culturel par des dispositions garantissant les droits individuels, notamment pour les personnes appartenant à des minorités nationales».

3.       En outre, l'Assemblée, se référant à ses Directives n° 474 (1993), 484 (1993) et 501 (1995), charge la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de poursuivre ses travaux sur les minorités, notamment dans le domaine de la médiation.

4.       Il serait bon que la commission des questions politiques et la commission des migrations, des réfugiés et de la démographie donnent leur avis, si elles l'estiment nécessaire.

5.       L'Assemblée donne également pour instruction à ses commissions compétentes, la commission des questions politiques, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme et la commission des relations avec les pays européens non membres, et à leurs rapporteurs de continuer à prendre en compte les conventions susmentionnées ainsi que le projet de protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme portant sur les droits des minorités, qui fait partie intégrante de sa Recommandation 1201 (1993), dans les procédures relatives à l'adhésion de nouveaux Etats membres et au suivi des engagements pris par les Etats membres lors de leur adhésion au Conseil de l'Europe.

III. Exposé des motifs

par M. BINDIG

A.       Introduction

1.       Les minorités nationales et la protection de leurs droits figurent depuis la fin des années 80 parmi les questions d'actualité, et le vif intérêt qu'elles suscitent ne s'est pas démenti tout au long des années 90. Compte tenu des importants aspects juridiques que comporte cette question, la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme l'a étudiée activement et le présent rapport est le cinquième document qu'elle soumet sur ce sujet depuis 19902. En outre, une récente proposition de directive montre bien que l'intérêt de l'Assemblée est loin de faiblir3. Au niveau intergouvernemental, on ne peut pas dire que le Comité des Ministres soit resté inactif, bien au contraire. Au cours de ces cinq dernières années, deux instruments juridiques ont été ouverts à la signature ─ la Charte européenne des langues régionales et minoritaires en 1992 et la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales en 1995 ─ et les travaux se poursuivent en vue d'élaborer un projet de protocole additionnel à la Convention des Droits de l'Homme.

2.       Le présent rapport a pour objectif premier d'informer les membres de l'Assemblée des travaux réalisés, des progrès enregistrés et des efforts restant à fournir. En deuxième lieu, il identifiera les domaines dans lesquels il serait bon, voire nécessaire, que l'Assemblée continue d'agir ou de se montrer vigilante.

B.       La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales

3.       Il ne fait pas de doute que la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales a été élaborée très rapidement. Il y a deux ans, lors du Sommet du Conseil de l'Europe tenu à Vienne en octobre 1993, les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres avaient chargé le Comité des Ministres «d'engager les travaux de rédaction d'un protocole complétant la Convention européenne des Droits de l'Homme dans le domaine culturel par des dispositions garantissant des droits individuels, notamment pour les personnes appartenant à des minorités nationales». Le Comité des Ministres et, sous sa responsabilité, le Comité ad hoc pour la protection des minorités nationales (CAHMIN) n'ont pas ménagé leurs efforts pour s'acquitter de cette mission, et la nouvelle Convention a pu être adoptée par le Comité des Ministres le 10 novembre 1994 et ouverte à la signature des Etats membres le 1er février 1995. Vingt et un Etats membres l'ont signée à cette date4, et dix Etats membres l'ont signée par la suite5. La Convention est ouverte à la signature de tout autre Etat qui y serait invité par le Comité des Ministres (article 27). Au moment de l'élaboration du présent rapport, la demande de la Croatie était encore en cours d'examen.

4.       Avec la convention-cadre, on semble donc avoir battu un certain nombre de records du Conseil de l'Europe et s'acheminer vers un égal succès en ce qui concerne les douze ratifications requises pour son entrée en vigueur. Fin novembre 1995, la Hongrie, la Roumanie, la Slovaquie et l'Espagne avaient ratifié la Convention. Au Conseil de l'Europe, on ne doute pas que les douze ratifications requises seront obtenues d'ici la fin de 1996. Le nombre nécessaire une fois atteint, la convention entrera en vigueur après expiration d'un délai de trois mois. L'Assemblée doit suivre la procédure de ratification, mais, bien entendu, il faut laisser aux Etats membres suffisamment de temps pour préparer le processus de ratification.

5.       Lors de la conclusion des travaux sur la convention-cadre, le Président Martínez pris l'initiative d'écrire aux ministres des Affaires étrangères des Etats membres pour les informer de l'intérêt que l'Assemblée portait à la convention. Dans la semaine de l'ouverture à la signature, l'Assemblée a adopté, dans le cadre de la procédure d'urgence, sa Recommandation 1255 (1995). La Commission des relations parlementaires et publiques a ensuite élaboré des questions-types que ses membres devaient poser aux parlements de leur pays; et les rapporteurs de l'Assemblée sur les procédures d'adhésion et de suivi ont saisi toutes les occasions pour souligner l'importance de la convention (ainsi que du projet de protocole de la Recommandation 1201 (1993)).

6.       Le Comité des Ministres est chargé de veiller à la mise en œuvre de la convention (article 24). Chaque Etat contractant doit communiquer des informations complètes sur les mesures, d'ordre législatif ou autre, prises pour mettre en application les principes énoncés dans la convention-cadre et transmettre par ailleurs toute autre information pertinente périodiquement et chaque fois que le Comité des Ministres en fera la demande (article 25).

7.       Un des points sur lesquels l'Assemblée doit rester vigilante concerne le comité consultatif objet de l'article 26 de la Convention. L'Article stipule en effet que:

      «1. Lorsqu'il évalue l'adéquation des mesures prises par une Partie pour donner effet aux principes énoncés par la présente convention-cadre, le Comité des Ministres se fait assister par un comité consultatif dont les membres possèdent une compétence reconnue dans le domaine de la protection des minorités nationales.»M

      Même si, conformément à l'alinéa 2 de l'article 26, la composition de ce comité consultatif et ses procédures sont fixées par le Comité des Ministres dans l'année qui suit l'entrée en vigueur de la convention-cadre, rien n'interdit cependant au Comité des Ministres d'étudier la question par avance. De fait, la composition et les procédures du comité consultatif ont une importance capitale pour la mise en œuvre effective de la Convention. Le comité consultatif devrait être en mesure d'examiner des informations émanant d'autres sources que des seuls gouvernements et devrait être aussi indépendant que possible. Il convient que ses procédures soient transparentes et qu'il soit autorisé à poursuivre un dialogue véritable avec les gouvernements. Pour sa constitution, le mieux serait d'adopter une procédure similaire à celle suivie pour la constitution de la Commission des droits de l'homme ou du Comité européen pour la prévention de la torture, c'est-à-dire l'élection par le Comité des Ministres sur une liste de noms dressée par le Bureau de l'Assemblée, chacune des délégations nationales présentant trois candidats.6

8.       Le comité consultatif est appelé à jouer un rôle primordial dans la mise en œuvre de la convention, mais il ne sera en mesure de le faire que si ses membres sont d'un niveau aussi élevé que celui des membres des deux instances susmentionnées ou de la Commission européenne pour la démocratie par le droit («Commission de Venise»). Ils devraient allier une compétence juridique particulière dans le domaine des minorités à une grande sagacité politique. Le comité consultatif est d'autant plus important que la convention-cadre est rédigée en termes faibles et formule un certain nombre d'objectifs et de principes vaguement définis, que les Etats contractants seront tenus de respecter mais qui ne constituent pas un droit dont les individus pourront se prévaloir.

9.       Il ne fait aucun doute que le niveau, les procédures et les méthodes de travail du comité consultatif détermineront la portée de la procédure de suivi des engagements, dont l'efficacité déterminera à son tour le succès de la convention-cadre. A cet égard, un certain nombre de questions doivent trouver une réponse. Par exemple, quelles seront les sources d'information du Comité des Ministres et du comité consultatif? Ces deux instances s'appuieront-elles uniquement sur des informations fournies par les gouvernements ou tiendront-elles également compte d'informations provenant d'ONG et/ou des minorités elles-mêmes? Se limiteront-elles aux informations qui leur seront communiquées ou rechercheront-elles activement l'information? Sur quels résultats déboucheront tous ces travaux? Aboutiront-ils à des recommandations du Comité des Ministres à certains Etats membres et dans quelle mesure le mécanisme de suivi sera-t-il transparent et l'Assemblée et l'opinion publique en général, seront-elles informées de ses résultats?

10.       Il ne faudrait pas oublier que la convention-cadre a pour objectif de garantir la protection et le respect des personnes appartenant à des minorités nationales. La convention ne peut remplir convenablement sa mission que si elle a la confiance de ceux qu'elle cherche à protéger. Un système restant exclusivement entre les mains des Etats offrirait aux membres des minorités nationales peu de possibilités de s'identifier à lui.

11.       Tout cela devrait être suivi très attentivement par l'Assemblée.

C.       Les travaux menés pour la rédaction d'un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme

12.       Dans sa Recommandation 1201 (1993)7, l'Assemblée recommandait que le Comité des Ministres adopte un protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, qui porterait sur les droits des minorités. Cependant, lors du Sommet tenu à Vienne en octobre de la même année, les chefs d'Etat et de gouvernement avaient chargé le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe de commencer à travailler à la rédaction d'un protocole qui viendrait compléter la Convention dans le domaine culturel, grâce à des dispositions garantissant des droits individuels, notamment pour les personnes appartenant à des minorités nationales.

13.       L'Assemblée, déçue de cette décision, résolut néanmoins finalement de s'en accommoder, étant donné surtout que les minorités nationales y étaient prises en compte. En outre, nombre de droits importants pour les minorités, en ce qui concerne par exemple la vie privée, la vie familiale, la religion, la liberté d'expression et la liberté d'association, etc., figurent déjà dans la Convention. De plus, la plupart des droits qui devront être garantis aux minorités pourraient être considérés comme étant de toute manière d'ordre culturel. Une annexe à la recommandation précédente de l'Assemblée relative aux minorités8 énumérait les dispositions incluses dans la Recommandation 1201 (1993) qui pourraient figurer dans un protocole additionnel sur les droits culturels, à savoir:

      ─ droit d'exprimer, de préserver et de développer son identité culturelle;─

      ─ exercice des droits et libertés par les personnes appartenant à des minorités nationales;─

      ─ égalité devant la loi et non-discrimination;─

      ─ droit d'utiliser la langue minoritaire;─

      ─ droit d'utiliser les noms et prénoms de la langue minoritaire;─

      ─ droit d'utiliser la langue minoritaire dans les relations avec l'administration;─

      ─ droit d'afficher les dénominations locales, noms de rues, etc., dans la langue minoritaire;─

      ─ droit d'apprendre dans la langue minoritaire et de recevoir un enseignement dans cette langue;─

      ─ droit de créer et de gérer des écoles et des établissements d'enseignement et de formation;─

      ─ droit à un recours effectif;─

      ─ droit à des contacts libres et sans entraves avec des ressortissants d'un autre pays.14

14.       Combien l'Assemblée serait heureuse si un protocole consacrant tous ces droits voyait le jour! Et pourtant cette liste n'est pas exhaustive. Le comité ad hoc pour la protection des minorités nationales a envisagé un certain nombre d'autres possibilités, énumérées dans son rapport du printemps dernier à l'attention du Comité des Ministres, soumis à l'Assemblée dans la réponse intérimaire groupée aux quatre recommandations parlementaires relatives aux droits des minorités.9

15.       Avant d'inclure un nouveau droit dans la Convention, il serait bon de se poser un certain nombre de questions:

      ─ le droit que l'on envisage de protéger est-il universel et fondamental?─

      ─ ce droit vient-il s'ajouter aux droits déjà garantis par la Convention et ses protocoles ou, au contraire, est-il déjà couvert par l'une de leurs dispositions ou déjà reconnu par la jurisprudence de la Commission et de la Cour des droits de l'homme?─

      ─ Correspond-il à un besoin réel?─

      ─ Est-il possible de le formuler de manière suffisamment précise pour imposer des obligations claires aux Etats et conférer des droits clairs aux individus? (Peut-il faire l'objet d'une action en justice?)16

16.       Il n'est pas facile de répondre à ces questions. Le Comité des Ministres doit, en fait, en examiner tous les aspects, non seulement juridiques mais également économiques, culturels, sociaux et politiques.

17.       Quant à la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme, elle doit vérifier soigneusement que les nouveaux droits que l'on envisage d'inclure ne sont pas déjà couverts par des dispositions existantes. Les droits que l'on souhaite éventuellement inclure dans le protocole ne devraient pas réduire la portée des droits actuellement garantis par la Convention et ses protocoles. On ne doit pas oublier, à ce propos, que la Convention est un instrument «vivant» et que l'interprétation de ses dispositions par la Commission et la Cour peut varier. Le risque en cas d'adjonction d'un droit spécifique, distinct, dans un protocole additionnel à la convention est que l'on fasse valoir qu'a contrario cela implique nécessairement que, de l'avis du législateur, ce droit n'est couvert par aucune des dispositions existantes de la Convention. En l'absence de protocole, il pourrait être couvert par une interprétation large et téléologique. Un nouveau protocole pourrait dès lors être contre-produisant pour la protection des droits de l'homme dans les Etats membres qui ne le ratifieraient pas. Ce danger est loin d'être une vue de l'esprit et pourrait bien concerner, pour ce qui est de la Convention, les dispositions de l'article 8 (respect de la vie privée et de la vie familiale, du domicile et de la correspondance), de l'article 9 (liberté d'opinion, de conscience et liberté du culte), de l'article 10 (liberté d'expression), de l'article 11 (liberté de réunion pacifique et d'association) et, pour ce qui est du premier protocole, les dispositions de l'article 2 (droit à l'éducation). Cependant, comme indiqué plus haut, la liste de droits figurant au paragraphe 13 du Doc. 7316 et la liste jointe en annexe à notre Recommandation 1255 témoignent d'une approche maximaliste alors que, semble-t-il, le comité ad hoc s'oriente maintenant vers une approche très minimaliste.

18.       A l'évidence, le comité ad hoc ne souhaite pas sortir d'une conception juridique et administrative et a visiblement besoin, pour aller plus loin, d'instructions du Comité des Ministres, instructions qui ne peuvent être données qu'à un niveau politique. Le présent rapport est motivé pour l'essentiel par le fait que l'élaboration du protocole préoccupe fortement de nombreux membres de l'Assemblée. Le projet de protocole est maintenant dans une phase cruciale dont l'issue dépend du Comité des Ministres. Aura-t-on un instrument juridique anodin sans grande substance, et qui reprendra plus ou moins ce qui existe déjà et peut être déduit des dispositions de la Convention, ou, au contraire, le Comité des Ministres prendra-t-il la décision ─ délicate, du point de vue politique ─ de franchir une étape supplémentaire dans la protection juridique des minorités et celle des droits culturels? Un signe politique clair de la part de l'Assemblée en faveur de cette dernière option pourrait donner au Comité des Ministres l'élan nécessaire.

19.       Le Comité des Ministres devrait, sans aucun doute, tenir compte du fait que de nombreuses minorités des Etats membres, anciens et nouveaux, et des Etats qui souhaitent le devenir attendent du Conseil de l'Europe une action concrète dans le domaine de la protection des droits des minorités; quelque chose d'utile et tangible, d'une part, et qui, d'autre part, rende justice à la fois aux minorités et aux majorités. En fait, ce qu'on espère, c'est un instrument juridique normatif équilibré, qui contribue à maintenir ou à instaurer des relations pacifiques entre différents groupes nationaux coexistant dans beaucoup de ces pays. Si un tel protocole ne voyait pas le jour, cela desservirait la cause des majorités et des peuples d'Europe, et porterait également un rude coup au prestige du Conseil de l'Europe, surtout après qu'un tel espoir et une telle foi eurent été placés en lui.

D.       La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires

20.       La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires a été ouverte à la signature en novembre 1992. Onze Etats membres l'ont signée immédiatement, la Suisse l'a fait en 1993 et la Roumanie en 1995. Cinq ratifications sont nécessaires pour que cette Charte entre en vigueur, or, jusqu'ici, seuls trois Etats membres l'ont ratifiée: la Finlande, la Hongrie et la Norvège.

21.       La ratification de la Charte entraînera l'application par les Parties contractantes d'un certain nombre de ses dispositions à une ou plusieurs langue(s) minoritaire(s) ou régionale(s) parlée(s) sur leur territoire. Conformément à l'article 3, les Etats contractants doivent spécifier à quelle(s) langue(s) régionale(s) ou minoritaire(s) s'applique la Charte, et il se peut donc qu'une ou plusieurs des langues minoritaires les plus importantes soient laissées hors du champ de son application. La Norvège, premier Etat membre à avoir ratifié la Charte en 1993, applique les dispositions d'un certain nombre de ses paragraphes et alinéas à la langue saame. La Finlande, dont la ratification est intervenue un an après celle de la Norvège, applique la convention à la langue saame, au suédois et au romani. En Finlande, la langue saame est une langue régionale ou minoritaire, alors que le suédois est la langue officielle la moins usitée du pays. A quelques exceptions près, les mêmes dispositions de la Charte s'appliquent aux deux langues. En ce qui concerne le romani et les autres langues non territoriales en Finlande, les principes énumérés aux paragraphes 1 à 4 de l'article 7 de la Charte s'appliquent. En Hongrie, qui a ratifié la Charte en avril 1995, les mêmes dispositions s'appliquent en revanche au croate, à l'allemand, au roumain, au slovaque et au slovène.

22.       Il est clair que la Charte laisse à chacune des Parties contractantes une grande latitude, celles-ci devant, aux termes de l'article 2, paragraphe 2, prendre l'engagement d'appliquer au minimum trente-cinq paragraphes ou alinéas choisis parmi les dispositions de la Partie III de la Charte, trois d'entre eux au moins devant être pris dans les articles 8 et 12, et un dans chacun des articles 9, 10, 11 et 13. La Charte comportant plus de quatre-vingt-dix paragraphes ou alinéas, il est probable qu'une fois les cinq ratifications nécessaires obtenues, les dispositions qui s'appliqueront dans les Etats membres liés par la convention seront totalement différentes. On parviendra sans aucun doute à une protection minimum des langues minoritaires, mais qui sera différente dans chaque Etat contractant.

23.       La Commission des questions juridiques et des droits de l'homme, estimant que la Charte pourrait utilement introduire un certain degré d'harmonisation, s'est inquiétée des problèmes exposés au paragraphe précédent. Elle a donc demandé l'avis de la Commission de Venise sur la question de savoir s'il serait possible de parvenir à un noyau dur de droits qui devraient être acceptés par chaque Partie contractante pour la ou les langues régionales ou minoritaires qu'elle désignerait. Ce noyau dur ne ferait pas partie intégrante de la Convention en tant que tel mais pourrait figurer dans une recommandation de l'Assemblée Parlementaire au Comité des Ministres. La Commission espère présenter les conclusions de cette étude dans un rapport ultérieur à l'attention de l'Assemblée.

E.       La Charte européenne de l'autonomie locale

24.       Au cours de la discussion du rapport, plusieurs membres de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme ont souligné l'importance de la Charte européenne de l'autonomie locale, ouverte à signature et ratification en 1985 (STE n°122) pour la protection des minorités, et il a été décidé de faire référence à cette Convention du Conseil de l'Europe à la fois dans le projet de recommandation et dans le projet de directive.

F.       Recommandation 1201 (1993) relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme sur les droits des minorités nationales

25.       La caractéristique essentielle de cette recommandation est, bien entendu, qu'elle contenait le texte d'une proposition de protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales relatif aux personnes appartenant à des minorités nationales. Cette proposition de protocole fait partie intégrante de la recommandation. Outre une définition de l'expression «minorité nationale», elle énumère un certain nombre de principes généraux et de droits matériels propres à assurer la protection des personnes appartenant à des minorités nationales.

26.       La première version du projet de protocole a été proposée par mon prédécesseur, M. Jean-Pierre Worms, à la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme. Cette version a fait l'objet de nombreux amendements à la fois en commission et à l'Assemblée, mais, en dernière analyse, ces amendements n'affaiblissaient le texte en aucune manière. Au contraire, on peut dire que le projet de protocole issu de toutes ces discussions était renforcé et n'avait rien perdu de sa cohérence. L'Assemblée avait espéré que les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe poursuivraient leurs travaux sur ce projet de protocole mais ─ comme je le fais remarquer au point C du présent rapport ─ le Sommet de Vienne de 1993 a donné la préférence à un protocole complétant la Convention des droits de l'homme dans le domaine culturel par des dispositions garantissant des droits individuels, pour ce qui est en particulier des personnes appartenant à des minorités nationales.

27.       Comme je l'indiquais plus haut, les travaux sur un nouveau protocole de ce type se poursuivent actuellement et, de ce fait, l'Assemblée a décidé de continuer à se référer aux principes de la Recommandation 1201 (1993) et de son projet de protocole. Ainsi, en accueillant les nouveaux Etats membres au sein du Conseil de l'Europe, l'Assemblée a-t-elle considéré qu'il y avait de la part de ces Etats un «engagement» de mener une politique conforme aux principes énoncés dans cette Recommandation10. Cet engagement constitue une obligation de nature à la fois juridique et politique envers le Conseil de l'Europe. Dans la procédure de «suivi» des engagements, les rapporteurs des trois commissions parlementaires compétentes jugent normalement utile de vérifier si les nouveaux Etats membres concernés appliquent les principes de cette Recommandation. Dans un certain nombre d'Etats membres, la recommandation, de ce fait, est désormais bien mieux connue que ne le sont les recommandations de l'Assemblée en général. Mais le point le plus important est qu'il est fait spécifiquement référence à la Recommandation 1201 (1993) dans le traité d'amitié entre la Hongrie et la Slovaquie, ratifié par la Hongrie et en attente de ratification par la Slovaquie. Une référence similaire pourrait être introduite dans le traité d'amitié entre la Hongrie et la Roumanie, mais des difficultés ont surgi quant à l'interprétation de certaines dispositions du projet de protocole.

28.       C'est tout particulièrement l'article 11 de la proposition de protocole additionnel qui a suscité des divergences d'opinion.

      Cet article est libellé comme suit:

«Dans les régions où elles sont majoritaires, les personnes appartenant à une minorité nationale ont le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes appropriées, ou d'un statut spécial, correspondant à la situation historique et territoriale spécifique, et conformes à la législation nationale de l'Etat.»

      Ce texte appelle les observations suivantes:

i.       conformément au projet de protocole, l'expression «minorité nationale» est restreinte. La définition figure à l'article 1er du projet de protocole;

ii.       les dispositions de l'article 11 ne sont pas cumulatives. Elles prévoient trois variantes:

      ─ des administrations locales appropriées;─

      ─ des administrations autonomes appropriées;─

      ─ un statut spécial;ii

iii.       cet article prévoit trois conditions qui doivent toutes être remplies:

      ─ les autorités mentionnées à l'article 11 ou le statut spécial doivent:.

      . correspondre à la situation historique et territoriale spécifique;

      . être conformes à la législation nationale de l'Etat;

      . être appropriées;

iv.       les notions recouvertes par les termes «autonomie», «approprié», «correspondant à la situation historique et territoriale spécifique» et «législation nationale de l'Etat» peuvent toutes être à l'origine de difficiles problèmes d'interprétation;

v.       il y a, en outre, la condition générale prévue à l'article 14 du projet de protocole qui permet de limiter l'exercice des droits et libertés énumérés dans le Protocole:

«Cet exercice ne peut être soumis qu'à des formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi et qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.»

29.       J'aimerais, de plus, attirer l'attention sur l'article 13 de la proposition de protocole selon lequel «l'exercice des droits et libertés énoncés dans ce protocole s'applique intégralement aux personnes appartenant à un groupe majoritaire dans l'ensemble de l'Etat, mais minoritaire dans une ou plusieurs de ses collectivités territoriales ou régionales». En conséquence, ce qui s'applique à un groupe s'appliquerait aussi, mutatis mutandis, à un autre groupe si ce dernier devait se trouver dans une situation analogue.

30.       Enfin, la proposition de protocole comporte, dans ses articles 7 et 8, des dispositions sur les droits linguistiques des minorités. Ces droits ne sont pas absolus et sont également soumis à un certain nombre de restrictions. Dans l'exposé des motifs accompagnant la proposition de protocole (voir Doc. 6742), M. Worms, rapporteur de la commission, écrit dans ses commentaires sur l'article 8 que «... Ces droits ne comprennent pas celui de recevoir un enseignement général dans sa langue maternelle dans les écoles publiques; ils ne l'excluent pas non plus. Notons enfin que le droit d'apprendre sa langue maternelle n'exclut pas l'éventualité d'une obligation d'apprendre les mathématiques comme les autres disciplines scolaires et la ou les langues officielles du pays.»

31.       Lors de sa réunion du 29 juin 1995, la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme m'a demandé de donner une interprétation de ces articles et, éventuellement, d'autres articles du projet de protocole figurant dans la Recommandation 1201 (1993); toutefois, conscient qu'il s'agit là d'une question importante et délicate, j'ai proposé que la Commission sollicite l'opinion d'experts en droit international et, notamment, des droits des minorités, et il a été décidé de consulter la Commission de Venise. On espère que la Commission pourra disposer des conclusions de la Commission de Venise au printemps 1996.

F.       Conclusions

32.       L'Assemblée souhaitera sans doute continuer à accorder son appui aux deux instruments juridiques du Conseil de l'Europe existant dans le domaine des minorités, veiller à ce que d'autres Etats membres les ratifient et à ce qu'ils entrent en vigueur le plus rapidement possible. En ce qui concerne la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme tentera de déterminer, avec l'aide de la Commission de Venise, s'il est possible de parvenir à un noyau dur de droits auxquels chaque Etat partie à cette convention devrait adhérer. Pour ce qui est de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, l'Assemblée devrait rester vigilante et tenter d'obtenir que le comité consultatif qui doit être constitué conformément aux dispositions de cette convention soit aussi indépendant, efficace et transparent que possible. La composition, le rôle et le fonctionnement de ce comité pourraient d'ailleurs faire l'objet d'une réunion extraordinaire de la Sous-commission des droits de l'homme.

33.       L'Assemblée devrait également suivre attentivement le projet de protocole additionnel à la Convention des Droits de l'Homme sur les droits culturels. Le Comité des Ministres sera amené à prendre un certain nombre de décisions extrêmement importantes. Plusieurs possibilités s'offrent à lui: i. adopter un protocole incluant un certain nombre de droits minimaux; ii. interrompre provisoirement son action, dans l'espoir qu'entre-temps d'autres normes internationales seront établies en ce qui concerne les minorités, ce qui lui permettrait d'élaborer un protocole ultérieurement, ou iii. abandonner purement et simplement cette activité. Aucune de ces solutions ne sera satisfaisante pour l'Assemblée, qui travaille depuis des années à la recherche d'une solution pour une protection maximale des minorités, c'est-à-dire un protocole à la Convention efficace et complet.

34.       La Commission des questions juridiques et des droits de l'homme poursuivra en outre ses propres travaux, au nombre desquels figure une interprétation du projet de protocole inclus à sa Recommandation 1201 (1993), avec le concours de la Commission de Venise.

35.       Une proposition avait déjà été faite par le passé en vue d'élaborer un instrument juridique sur la médiation ou de doter le Conseil de l'Europe d'un médiateur dans le domaine des minorités. Il s'agit certes d'une proposition très importante et attrayante, qui mériterait un examen attentif de la part de notre Assemblée. Cependant, dans le contexte actuel, il ne semble pas qu'un médiateur du Conseil de l'Europe réponde à une nécessité immédiate. En fait, l'OSCE s'est dotée d'un haut commissaire aux minorités nationales (M. van der Stoel) et l'Organisation des Etats baltes d'un médiateur pour les droits de l'homme, en la personne de M. Espersen. Tous deux sont d'anciens membres de l'Assemblée et font un travail excellent. Il n'y a donc aucune raison, dans l'immédiat, pour que le Conseil de l'Europe prenne des initiatives de son côté. Notre organisation pourrait toutefois revenir ultérieurement sur la question.

36.       L'on peut dire enfin que le présent rapport met en lumière les aspects juridiques et politiques des droits des minorités et n'entend pas être exhaustif sur l'ensemble des activités du Conseil de l'Europe. Bien entendu, les activités de l'Organisation dans le domaine culturel et toutes ses mesures en vue de bâtir la confiance, les conférences qu'elle organise et l'aide qu'elle dispense aux Etats candidats à l'adhésion et aux Etats non membres ont une grande importance, mais il n'était pas possible de traiter tous ces points de manière détaillée dans le cadre du présent rapport.

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant

Renvoi en commission: Directive N° 501 (1995)

Projets de recommandation et de directive adoptés à l'unanimité par la commission le 11 décembre 1995

Membres de la commission: Mme Err (Présidente), MM. Schwimmer, Jansson, (Vice-présidents), Amaral, Arbnori, Bartumeu Cassany, Berti, Bindig, Bučar, Candal, Cimoszewicz (suppléant: Bartodziej), Cioni, Columberg, Dees (suppléant: Jurgens), Deniau, Endziņš, Fenech, Fogaš, Frunda, Fry, Fuhrmann, Galanos (suppléant: Christodoulides), Mme Gelderblom-Lankhout, MM. Grimsson, Guenov, Hagård, Mme Holand, M. Hunault, Mme Jaani, MM. Jaskiernia, Jeambrun, Kairys (suppléant: Bobelis), Karas, Kirca (suppléant: Mimaroglu), Kirkhill, Koschyk, La Russa, Loutfi, Maginas, Magnusson, McDowell, Mészáros, Moeller (suppléant: Kaalund), Németh, Poppe, Rathbone, Rhinow, Robles Fraga (suppléant: López Henares), Rodeghiero, Rokofyllos, Severin, Simonet, Solé Tura, Solonari, Trojan, Weyts, Mme Wohlwend.

N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission: M. Plate et Mme Kleinsorge.

1 1De la commission des questions juridiques et des droits de l'homme

2 1Docs. 6294, 6556 et 7228, qui ont respectivement abouti à l'adoption de la Recommandation 1134 (1990) et de la Recommandation 1177 (1992) relatives aux droits des minorités, de la Recommandation 1201 (1993) relative à un protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, portant sur les droits des minorités, et de la Recommandation 1255 (1995) sur la protection des droits des minorités nationales.

3 2Voir Doc. 7412.

4 3 L'Autriche, Chypre, le Danemark, la Finlande, la Hongrie, l'Islande, l'Irlande, l'Italie, le Liechtenstein, la Lituanie, les Pays-Bas, la Norvège, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie, l'Espagne, la Suède, la Suisse et le Royaume-Uni.

5 4 L'Albanie, la République tchèque, l'Estonie, l'Allemagne, la Lettonie, le Luxembourg, Malte, la Moldova, Saint-Marin et l'Ukraine.

6 1 Article 21 de la CEDH, article 45 de la Convention contre la torture.

7 2 Voir point E ci-après.

8 1Recommandation 1255 (1995).

9 2 Voir Doc. 7316 du 1er juin 1995.

10 1 Voir Avis n° 183 (1995) sur l'adhésion de la Lettonie, Avis n° 188 (1995) sur l'adhésion de la Moldova, Avis n° 189 (1995) sur l'adhésion de l'Albanie, Avis n° 190 (1995) sur l'adhésion de l'Ukraine et Avis n° 191 (1995) sur l'adhésion de «l'ex-République yougoslave de Macédoine».