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11 juin 1993
Doc. 6861
RAPPORT
sur la Banque européenne pour la reconstruction et le développement:
réalisations, activités et priorités
(Rapporteur: M. SCHWIMMER,
Autriche, Groupe du Parti populaire européen)
Résumé
L'Assemblée rend compte des activités de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Elle se félicite des missions complémentaires du Conseil de l'Europe et de la Banque dans la promotion de la démocratie et du développement. L'accord de coopération entre les deux organisations, conclu en avril 1992, est l'expression de cette complémentarité, tout comme l'arrangement établi entre l'Assemblée et la Banque, qui donne à l'Assemblée un rôle important grace à l'exercice de sa fonction de contrôle parlementaire.
La Banque doit à présent s'atteler résolument à sa tâche principale, qui est d'encourager le développement du secteur privé dans les économies en transition d'une manière responsable, c'est-à-dire en assurant un bon usage des fonds publics qui lui ont été confiés. L'Assemblée presse la Banque d'observer des normes strictes de rigueur dans son administration interne, de s'abstenir de formes ostentatoires de représentation, et de resserrer ses contrôles et vérifications budgétaires sur toutes ses opérations.
I. Projet de résolution
1. L'Assemblée se félicite de la création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) dont l'objectif est d'encourager le processus de transition démocratique et économique dans les pays d'Europe centrale et orientale et d'y promouvoir l'initiative privée et l'esprit d'entreprise.
2. L'Assemblée se félicite de la complémentarité des fonctions du Conseil de l'Europe et de la BERD, et en particulier de l'engagement statutaire de cette dernière pour la promotion de la démocratie et des droits de l'homme d'une part et d'un développement social et économique équilibré de l'autre, et appelle les deux institutions à coopérer étroitement chaque fois que possible, notamment par le biais de projets communs.
3. A ce propos, l'Assemblée se félicite de l'accord de coopération entre le Conseil de l'Europe et la BERD, signé le 14 avril 1992, et particulièrement de l'arrangement conclu entre l'Assemblée et la Banque qui prévoit entre autres la tenue d'un débat annuel de l'Assemblée sur les activités de la Banque avec la participation de son Président, et qui donne à l'Assemblée un rôle important par l'exercice de sa fonction de contrôle parlementaire.
4. Il importe de maintenir l'engagement statutaire de la Banque à l'égard du développement du secteur privé en Europe centrale et orientale. Si les projets destinés au secteur public, à l'amélioration des infrastructures par exemple, peuvent effectivement jouer un rôle important en jetant les bases nécessaires au développement de l'économie de marché, la Banque devrait néanmoins s'attacher de plus en plus à soutenir directement le secteur privé.
5. La Banque en est encore à un stade où elle développe ses activités et tire des enseignements de ses deux années de fonctionnement (1991-1993). Elle a engagé plus de 2 milliards d'ECU pour des projets d'un montant représentant approximativement 8 milliards d'ECU.
6. La Banque doit à présent s'atteler résolument à sa tâche principale qui est de promouvoir, de manière responsable, le développement du secteur privé dans les économies en transition, faisant ainsi bon usage des fonds publics qui lui sont confiés.
7. Consciente des difficultés que présente la promotion de l'entreprise privée et des investissements dans l'environnement économique et politique encore fragile qui est celui de la plupart des pays bénéficiaires, l'Assemblée encourage la Banque:
i. à essayer de raccourcir le délai souvent long qui s'écoule entre la planification et la réalisation des projets au financement desquels elle contribue et à augmenter ses versements dans les pays bénéficiaires, tout en observant néanmoins la prudence financière qui s'impose;
ii. à combiner strictement ses opérations de prêt et d'investissement avec des programmes d'assistance technique visant les bénéficiaires (tant du secteur public que du secteur privé), afin d'assurer une gestion saine des fonds publics qui lui sont confiés;
iii. à aider à la création ou au renforcement de l'infrastructure financière des pays bénéficiaires, ainsi que des accords ou instruments financiers prévus pour le rétablissement du commerce en Europe centrale et orientale;
iv. à favoriser en Europe centrale et orientale le développement d'institutions bancaires privées capables de consentir des prêts, en particulier aux petites et moyennes entreprises naissantes;
v. à assumer un rôle plus important dans l'aide à la restructuration et à la privatisation des entreprises, produisant ainsi un «effet de démonstration» pour d'autres organismes de prêt par divers types de programme de restructuration s'attachant essentiellement à des entités commerciales d'importance clé pour l'emploi et le rétablissement économique, ainsi qu'à un plus grand nombre d'entreprises moyennes capables de survivre moyennant une aide appropriée, et qui ont apporté la preuve de leur capacité et de leur volonté de changer;
vi. à favoriser un emploi plus efficace de l'énergie en modernisant les secteurs concernés dans le sens d'une production plus durable, à promouvoir à cette fin l'accès des pays bénéficiaires à des technologies compatibles avec le souci de l'environnement et à réparer les dommages déjà infligés à celui-ci;
vii. à concevoir pour la Banque une structure d'organisation plus rationnelle, plus adaptée à la diversité des pays bénéficiaires et mieux centrée sur leurs caractéristiques et besoins particuliers.
8. L'Assemblée se félicite de la création au sein de la Banque d'un Fonds multilatéral de sûreté nucléaire devant permettre de réduire les risques liés aux installations nucléaires peu sûres, ou de fermer si nécessaire ces installations, et encourage tous les Etats membres du Conseil de l'Europe et de la BERD à contribuer à ce fonds.
9. L'Assemblée lance un appel aux gouvernements des Etats membres du Conseil de l'Europe et de la Communauté européenne les invitant à faire tout leur possible pour ouvrir plus largement leurs marchés aux exportations des nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale, y compris leurs produits agricoles. A ce propos, l'Assemblée se félicite de la proposition de la Banque de mettre en place un cadre multilatéral pour le commerce européen qui pourrait à terme déboucher sur la création d'un «marché commun continental» propice à un développement économique stable.
10. Consciente du fait que l'intégration de la Fédération de Russie à l'Europe est d'une importance capitale pour la stabilité à long terme du continent, l'Assemblée:
i. se félicite de la création au sein de la Banque d'un fonds pour les entreprises destiné à fournir des capitaux aux petites et moyennes entreprises de ce pays et espère que des fonds analogues seront créés pour tous les pays bénéficiaires;
ii. invite la Banque à aller au-delà des investissements dans le secteur de l'énergie et des minerais et à promouvoir également les investissements destinés à la conversion de l'industrie militaire en production civile et au secteur agro-industriel;
iii. encourage la Banque à s'attacher de plus en plus au développement régional dans la Fédération de Russie et à centrer son action sur les régions où les pouvoirs locaux ont témoigné le plus nettement de leur volonté d'instaurer l'économie de marché. La Banque devrait donc contribuer à la diversification de la structure industrielle de certaines villes ou régions qui ne dépendent que d'un petit nombre d'entreprises ou d'industries.
11. L'Assemblée s'interroge sur la nécessité pour la Banque d'avoir un siège aussi coûteux et prestigieux. Afin d'assurer un bon usage de l'argent des contribuables, et d'éviter la création d'une image publique négative préjudiciable à l'activité de la Banque et à la raison même qui a motivé sa création, l'Assemblée presse la Banque d'observer des normes strictes d'économie dans son administration interne, de s'abstenir de formes ostentatoires de représentation, et d'établir des contrôles et vérifications plus rigoureux de toutes ses opérations. L'Assemblée demande que le rapport des vérificateurs aux comptes après leur enquête sur des dépenses prétendûment extravagantes effectuées par la Banque, soit communiqué à sa commission des questions économiques et du développement.II. Exposé des motifs
par M. SCHWIMMER
A. Introduction
1. La Banque européenne pour la reconstruction et le développement a été créée en mai 1990 par 39 pays et la Communauté européenne. Tous les Etats membres du Conseil de l'Europe en font partie, à l'exception de Saint-Marin. La Bulgarie, la Hongrie et la Pologne, membres du Conseil de l'Europe, font donc partie de la Banque. Avec d'autres pays d'Europe centrale et orientale, ils ont été désignés comme «pays bénéficiaires». La Banque compte à présent 54 pays membres; plus la Communauté européenne et la Banque européenne d'investissement (voir annexe I).
2. La Banque, dont l'idée a été proposée par la France au Conseil européen de la Communauté européenne tenu en décembre 1989 à Strasbourg, a pour objet général «... en contribuant au progrès ... des pays d'Europe centrale et orientale qui s'engagent à respecter et mettre en pratique les principes de la démocratie pluraliste, du pluralisme et de l'économie de marché, de favoriser la transition de leurs économies vers des économies de marché et d'y promouvoir l'initiative privée et l'esprit d'entreprise» (article 1er de l'Accord portant création de la BERD).
3. En septembre 1992, un dispositif spécial de coopération a été adopté entre la BERD et l'Assemblée parlementaire, dans le cadre d'un accord plus général conclu antérieurement entre la Banque et le Conseil de l'Europe. Plus spécifiquement, dans une lettre au Président de l'Assemblée parlementaire, en date du 7 septembre 1992, M. Jacques Attali, président de la BERD, a proposé les domaines de coopération suivants:
«─ Invitations au Président et aux Présidents des commissions de l'Assemblée parlementaire, ainsi qu'à d'autres responsables du Conseil de l'Europe, aux assemblées annuelles de la Banque européenne, à partir de 1993, y compris leur participation aux séminaires et réunions de travail organisés à cette occasion;
─ participation du Président de la Banque européenne au débat annuel spécial qu'il est proposé que l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe tienne, sur les activités de la Banque fin juin ou début juillet, et au cours duquel le Président de la Banque présenterait ses activités et répondrait aux questions des parlementaires;
─ accueil, au siège de la Banque européenne, d'une session de la commission économique de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, chaque année, à compter de 1993. La date reste à fixer au vu des préparatifs du débat annuel spécial de l'Assemblée parlementaire sur les activités de la Banque européenne;
─ échange d'informations, notamment pour ce qui concerne le suivi et l'évaluation du développement démocratique en Europe centrale et orientale;
─ coopération, y compris participation du représentant de la Banque européenne en qualité d'associé aux délégations d'observateurs des élections, chargées d'observer les élections en Europe centrale et orientale, à commencer par les élections en Estonie, le 20 septembre 1992.».
4. Conformément à ce dispositif, la commission des questions économiques et du développement s'est réunie début mars 1993 au siège de la BERD, à Londres. Votre rapporteur a été en mesure de présenter une esquisse de rapport à la réunion de la commission à Malte, fin mars 1993, y a reçu de nombreuses suggestions de ses collègues.
B. Le rôle de la BERD en ce qui concerne l'assistance économique
aux économies en transition
1. Le mandat politique de la Banque
5. Bien que la BERD ait de nombreux points communs avec les autres banques multilatérales de développement, elle présente également certains traits qui lui sont propres, parmi lesquels la nécessité de satisfaire à certaines conditions plus explicitement exprimée que ce n'est le cas pour les institutions de Bretton Woods (la Banque mondiale et le Fonds monétaire international).
6. Le lien expressément déclaré de la Banque entre les opérations de prêt et d'investissement, d'une part, et les droits civils et politiques dans les pays bénéficiaires, de l'autre, reflète l'idée que le succès à long terme des efforts visant à transformer les anciens Etats communistes en économies de marché prospères dépend dans une large mesure de leur volonté et de leur possibilité ─ tant réelles que perçues par les investisseurs potentiels ─ de garantir les droits civils et politiques conformément aux normes internationales. Selon les mots de M. John Flemming, économiste principal de la Banque, la BERD est dans une large mesure «une créature de son temps», en ce que sa création témoigne de l'euphorie qui a salué la chute des régimes totalitaires en Europe.
7. En raison de ce rapport crucial entre les aspects économiques et les aspects politiques de la mission de la Banque, une évaluation correcte par celle-ci des progrès réalisés dans les pays bénéficiaires vers la démocratie pluraliste et l'économie de marché devient vitale pour l'accomplissement de son mandat. Cette tâche est devenue tout à la fois plus importante et plus compliquée du fait de l'augmentation rapide du nombre de pays dans lesquels elle exerce ses activités. Mais la question se pose de savoir comment la Banque peut évaluer de façon satisfaisante les progrès réalisés par ces pays vers les objectifs définis ci-dessus. Sur ce point, certains membres de la commission des questions économiques et du développement soulignent une sorte de contradiction entre le mandat de la Banque, qui contient des dispositions sur la démocratie et les droits de l'homme pour les pays dans lesquels elle exerce ses activités, et le fait que certains de ses Etats membres, le Maroc par exemple, ont une réputation en ce domaine qui laisse à désirer. Cette question pourrait être soulevée lors du débat de l'Assemblée sur les activités de la Banque.
8. Les «documents de stratégie par pays» de la Banque offrent une évaluation annuelle du progrès politique et économique réalisés par les pays bénéficiaires. En formulant son évaluation du progrès d'un pays par rapport aux critères définis plus haut, la Banque coopère avec d'autres institutions et organisations intergouvernementales, notamment avec le Conseil de l'Europe. L'admission au Conseil de l'Europe et la ratification de la Convention européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales sont des indications positives de l'attachement d'un pays aux objectifs de la Banque.
2. Quelques caractéristiques fondamentales
9. La BERD offre une combinaison unique de «merchant banking» et de services bancaires de développement en Europe centrale et orientale, y compris l'ex-Union Soviétique. Depuis sa création, le paysage géopolitique du continent s'est complètement transformé: un pays membre, la République Démocratique Allemande, s'est intégré à un autre, la République fédérale d'Allemagne; deux autres, l'Union Soviétique et la Tchécoslovaquie, ont cessé d'exister et ont été remplacés par des républiques qui ont pris leur succession; un troisième, la Yougoslavie, a vu éclater son système fédéral, de nombreux pays reconnaissant plusieurs des républiques qui le constituaient auparavant. Et l'Albanie a rejoint les rangs des démocraties européennes. Dans l'ensemble, le nombre des pays bénéficiaires des activités de la Banque est en expansion rapide, passant de huit à l'origine à plus de vingt aujourd'hui.
10. La base de capital de la BERD est comparativement faible. La Banque dispose d'un capital initial souscrit de 10 milliards d'ECU provenant de 53 pays, de la Communauté économique européenne et de la Banque européenne d'investissement. (30 % de ce capital doivent être versés progressivement au cours des quatre premières années de fonctionnement.) Les Etats-Unis sont le principal actionnaire, pris isolément, avec 10 % des voix. Les douze membres de la Communauté européenne (plus la Communauté européenne en tant que telle) détiennent un vote majoritaire de 51 %, tandis que les membres d'Europe centrale et orientale ont un peu plus de 12 %. (Le poids de la Communauté européenne au sein de la Banque est reflété par la disposition selon laquelle aucune émission de titres ne doit avoir pour effet de réduire la proportion de la Communauté européenne dans le capital souscrit.).
11. Un autre trait particulier est l'exigence énoncée dans le statut de la Banque selon laquelle au moins 60 % de ses prêts et investissements doivent être consacrés au secteur privé, les 40 % restants pouvant financer des projets d'infrastructure ou d'autres projets du secteur public. (Cette limite de 40 % au financement du secteur public a été imposée notamment par les Etats-Unis, le Royaume-Uni et le Japon.) Toutefois, les deux premières années d'expérience de la Banque ont montré que la rareté des interlocuteurs privés dans les économies en transition rend parfois difficile le respect de la règle des 60/40, de sorte que le rapport effectif est aujourd'hui plutôt de 50/50. (Ce rapport en est actuellement au stade d'approbation par le Conseil, que le Conseil a choisi d'interpréter comme l'engagement statutaire de la Banque. Au stade du déboursement, où 200 millions d'ECU ont été tirés, la part du secteur privé est supérieure à 80 %.)
12. A cet égard, l'expérience de la BERD sera peut-être analogue à celle de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD). La BIRD a commencé ses opérations en 1946 avec pour objectifs notamment la promotion de l'investissement étranger, la croissance du commerce extérieur et l'adaptation de la capacité de production dans les pays bénéficiaires. En pratique, toutefois, elle a orienté ses activités vers des projets d'infrastructure, ainsi que vers des projets agricoles et exigeant d'importants capitaux. Il se pourrait que la BERD connaisse une évolution analogue.
13. Toutefois, ce qui distingue la Banque des autres organismes de prêt à l'Europe centrale et orientale, c'est son attachement statutaire au développement du secteur privé, et cela doit rester ainsi. Si les projets dirigés vers le secteur public peuvent jouer un rôle important en jetant les bases du développement de l'économie de marché, la Banque devrait de plus en plus centrer son action sur le soutien direct du secteur privé.
14. Quoi qu'il en soit, ainsi que son Président y a insisté à diverses occasions, la BERD n'est pas «juste une banque de développement de plus», mais elle est aussi une «banque marchande» ─ et cette description est justifiée, du moins en partie, parce que, contrairement à ce qui est le cas pour d'autres banques multilatérales de développement, une part notable de l'impact de la BERD s'exercera probablement par la mobilisation d'autres ressources que ses ressources propres.
15. Les taux d'intérêt demandés par la BERD ne sont que légèrement inférieurs à ceux du marché. Bien que sa cotation AAA (la même que pour la Banque mondiale et des institutions similaires) lui permette de mobiliser des fonds à des conditions préférentielles, le fait que 60 % de ses prêts soient censés aller au secteur privé (avec un risque de non-remboursement accru de façon correspondante) tend à durcir les conditions de prêt. Les délais de grâce et de remboursement sont normalement respectivement de trois à cinq ans et de quinze à vingt ans. Cela a mené certains observateurs à se demander si une banque d'une nature aussi «marchande» est bien nécessaire, c'est-à-dire en plus des banques ordinaires, commerciales, qui existent déjà. La réponse à cela est toutefois qu'on sait avec certitude que la BERD prêtera à l'Europe centrale et orientale, tandis que personne ne peut assurer que les banques ordinaires le feront. Et, dans la mesure où la BERD encourage d'autres banques à s'associer à certains projets utiles, elle amorcera peut-être un «cercle vertueux» de développement.
16. Le principal objectif de la Banque est donc de servir de catalyseur pour des flux de capitaux vers l'Europe centrale et orientale au moyen du cofinancement, et d'attirer les banques internationales dans la région. La Banque finance généralement jusqu'à 35 % de la capitalisation (fonds propres plus emprunts) d'une société ou d'un projet opérationnel; le restant doit être fourni par des investisseurs industriels et les institutions financières.
3. Domaines d'activité de la BERD dans les pays bénéficiaires
a. Financement de projets
17. Depuis la création de la BERD, son Conseil des gouverneurs a approuvé des investissements de plus de 8 milliards d'ECU sur les fonds propres de la Banque, et s'est procuré un montant supplémentaire de 7,9 milliards d'ECU auprès de prêteurs et d'investisseurs tiers pour 88 projets. Toutefois, sur cette somme, seuls environ 207 millions d'ECU ont été déboursés. Les projets soutenus en 1991-1992 font l'objet de l'annexe II (par comparaison, le Fonds de développement social du Conseil de l'Europe, qui n'emploie qu'environ 70 personnes (contre les 700 de la BERD) a effectivement déboursé, en 1991 et 1992, 1,825 milliard d'ECU. Il faut toutefois reconnaître que le Fonds de développement social n'a pas encore consenti de prêts à l'Europe centrale et orientale.)
18. En 1991, le Conseil des gouverneurs de la Banque a adopté des politiques concernant ses opérations, ses finances et son administration. Celles-ci ont défini l'approche fondamentale de la Banque vis-à-vis de l'exécution de son mandat dans les pays bénéficiaires ─ qui est que l'efficacité politique de la Banque dépendra de son aptitude à prendre des risques commerciaux prudents, tout en maintenant le niveau financier le plus élevé. Il a été décidé que la Banque mettrait l'accent sur les activités favorisant la création des infrastructures nécessaires pour le développement du secteur privé. Elle jouera également un rôle central dans les domaines tels que la privatisation et la restructuration, la réforme du secteur financier, l'encouragement aux investissements étrangers directs et à la réhabilitation environnementale, et la promotion du développement des petites et moyennes entreprises.
i. Protection de l'environnement
19. La Banque doit s'attacher, selon son statut, à «promouvoir, dans le cadre de l'ensemble de ses activités, un développement sain et durable du point de vue de l'environnement». La Banque mondiale et les autres institutions multilatérales de développement, même si elles sont devenues de plus en plus sensibles à la nécessité d'inclure les préoccupations environnementales dans leur sélection de projets, ne sont pas encore statutairement tenues de le faire. C'est donc la première fois qu'une institution financière internationale s'est vu donner, dans le document qui la fonde, un mandat clair et prospectif concernant la protection et la restauration de l'environnement.
20. En plus de certains projets régionaux (comme le programme d'environnement de la mer Baltique et du delta du Danube), la Banque a contribué à identifier et à administrer des projets urgents à l'échelle du continent, tel un programme visant à éliminer les risques liés aux réacteurs nucléaires dangereux en Europe centrale et de l'est. Cette initiative «Energie sûre» a abouti à la création d'un Fonds de sûreté nucléaire pour l'Europe centrale et orientale, sur la proposition du groupe des sept nations industrialisées.
21. L'objet du Compte de sûreté nucléaire, ou du Fonds multilatéral pour la sûreté nucléaire est de financer, par des subventions, des projets de mise en application immédiate de mesures pour l'amélioration de la sécurité de fonctionnement et de la sécurité technique des réacteurs nucléaires d'Europe centrale et orientale, y compris de l'ex-Union Soviétique. Spécifiquement, le Fonds octroiera des subventions pour l'achat de matériel de protection contre l'incendie, soupapes de sécurité, pompes de systèmes de refroidissement d'urgence du noyau, de systèmes de visualisation d'urgence pour les opérateurs, de moteurs diesel de soutien, etc. Un net accent sera mis sur la fourniture de matériel.
22. Dans le financement des projets au titre du Fonds, priorité sera accordée aux réacteurs qui présentent un risque important susceptible d'être réduit de façon notable par des améliorations à court terme et efficaces de leur sûreté et qui sont nécessaires pour assurer le maintien de l'approvisionnement en électricité dans la région, jusqu'à ce qu'ils puissent être finalement fermés.
23. A cette date, plus de 100 millions d'ECU ont été versés au Fonds par 11 pays et par la Commission de la Communauté européenne. Le premier projet, relatif à l'amélioration des conditions de sécurité au complexe nucléaire de Kozloduy en Bulgarie, sera soumis par la Banque au comité de donateurs en mai 1993.
24. La Banque entend également s'attacher à promouvoir une utilisation plus efficace de l'énergie (récupération d'énergie) par la modernisation des secteurs concernés. Elle encourage la réforme des prix de l'énergie dans l'ensemble des pays bénéficiaires, et les aide à mettre en place un ensemble diversifié de sources d'énergie primaire. Elle envisage également d'agir sur d'autres plans: par des projets visant à améliorer l'efficacité des transferts d'énergie dans les réseaux de distribution d'électricité et de gaz naturel (où les pertes d'énergie actuelles sont importantes); par une aide aux pays d'Europe centrale et orientale pour qu'ils puissent avoir accès aux technologies occidentales sans danger pour l'environnement dans le secteur énergétique, en particulier à la technologie du charbon propre; et par le raccord de leurs réseaux d'électricité et de gaz aux systèmes d'Europe occidentale. L'Assemblée est particulièrement bien placée pour accorder son appui politique à toutes ces initiatives. En fait, la Recommandation 1209 (1993) de l'Assemblée relative aux centrales nucléaires en Europe centrale et orientale fait explicitement mention du rôle de la BERD à cet égard.
ii. Privatisation
25. La nature de la participation de la Banque dépend du chemin parcouru par le pays intéressé sur la voie de la privatisation. Dans les pays où le processus est déjà bien entamé, la Banque participe en tant qu'institution financière et que propriétaire essentiel des sociétés nouvellement privatisées. (Tandis que la Banque ne peut pas prendre un intérêt majoritaire dans une société, elle s'efforce d'obtenir, dans certaines situations, un siège dans son conseil d'administration pour aider à orienter son développement.) Dans les pays qui commencent tout juste à créer un cadre de privatisation, la Banque fait office de conseiller auprès du gouvernement sur la conception et la mise en œuvre de ses plans. (La Banque et le Groupe de la banque, par exemple, organisent actuellement en commun un projet consultatif à grande échelle pour les privatisations pour la Fédération russe. En décembre 1992, la Banque a effectué sa première grande «transaction modèle» en Russie: la mise sur le marché des actions de la Biscuiterie bolchevique.)
26. La Banque envisage également de développer ses activités dans la restructuration industrielle par la mise en place d'un programme spécial de restructuration, en association avec des intermédiaires locaux, des programmes d'aide bilatéraux et multilatéraux, et d'autres organismes internationaux. Ce programme visera surtout les très nombreuses entreprises, notamment de taille moyenne, qui sont aujourd'hui en difficulté et risquent la faillite, mais qui pourraient survivre moyennant une aide appropriée.
iii. Développement des petites et moyennes entreprises
27. Le développement de l'initiative privée et de l'esprit d'entreprise a une importance cruciale pour le succès des économies en transition. La constitution d'une capacité à entreprendre dans ces pays a été l'une des principales priorités de la Banque. Toutefois, à ce jour, elle n'a suscité qu'un nombre limité de prêts dans ce domaine. La Banque n'est pas en mesure d'aider un grand nombre de petites entreprises directement ─ comme cela a été relevé à la réunion de mars 1993 à Londres de la commission ─ mais elle peut, en revanche, aider à la création d'un «environnement porteur», par exemple par la mise en place d'institutions financières appropriées, de possibilités de formation, de services consultatifs commerciaux, etc.
28. Un énorme obstacle à l'investissement dans le secteur des petites entreprises est l'absence d'un réseau efficace pour la distribution de petits montants, en raison d'un système bancaire désuet ou inexistant dans la plupart des économies en transition. En outre, investir dans de petites affaires commerciales comporte souvent des risques plus grands que les actionnaires nationaux de la BERD ne sont disposés à en assumer. Ils prétendent qu'une institution qui a été conçue comme geste d'encouragement aux nouvelles démocraties doit éviter de devenir un poids financier. Dans ce domaine, la Banque doit faire face à des arbitrages difficiles entre la nécessité de promouvoir les entreprises privées dans un environnement économique et politique très instable et la nécessité de protéger son capital.
29. En ce qui concerne la politique de prêt de la Banque, il convient de tirer profit aussi de l'expérience acquise dans le domaine de la coopération au développement Nord-Sud. Une de ces leçons est qu'il ne faut pas prêter de l'argent trop hâtivement, notamment à cause des risques d'endettement excessif et de corruption ou d'abus de la part des pays bénéficiaires. Les gouvernements bénéficiaires doivent faire preuve d'une saine gestion, et les prêts ne doivent être accordés qu'aux pays qui respectent les principes de l'Etat de droit et de la protection des droits de l'homme, et qui sont dirigés par un gouvernement responsable. En outre, l'investissement ne peut être efficace que s'il s'inscrit dans un cadre établi et dans des conditions clairement définies. Un autre problème est l'insuffisance de coordination entre les différents programmes d'aide en faveur des pays d'Europe centrale et orientale.
30. En outre, la Banque, étant donné la structure de ses coûts et son organisation, n'est pas en mesure d'accorder des prêts inférieurs à 5 millions d'ECU (bien que, dans la pratique, cette limite ait été interprétée avec souplesse). Il est à noter toutefois que deux des dernières initiatives de la BERD visent à aider le développement d'institutions bancaires privées en Europe centrale et orientale aptes à prêter aux petites et moyennes entreprises naissantes (En avril 1993, la Banque a acquis 20 % des parts de la Banque Ion Tiriac, principale banque privée de Roumanie, et pris une participation de 28 % dans la banque polonaise Wielkpolski Bank Kreditowy.)
31. Pour résoudre ce dilemme en Russie, la Banque a récemment proposé la création d'un Fonds pour les petites et moyennes entreprises, avec une capitalisation de 300 millions de dollars des Etats-Unis, afin de dégager du capital à risque pour les nouvelles sociétés. En outre, la Banque a investi sur ses fonds propres dans la Banque de financement du projet russe, qui assure une assistance sous la forme de services de consultation aux sociétés russes et étrangères. Le but principal de la Banque de financement du projet est de devenir un modèle pour le financement des affaires en Russie, et de créer les services financiers appropriés surtout pour les petites et moyennes entreprises. On prévoit qu'elle sera pleinement opérationnelle dans environ deux ans, avec une capitalisation d'environ 100 millions de dollars des Etats-Unis. Comme l'ont souligné certains membres de la commission des questions économiques et du développement, il conviendrait de créer aussi des fonds semblables pour d'autres pays ayant des besoins de même nature et relevant des activités de la Banque.
32. En avril 1993, le Conseil des gouverneurs a approuvé la création des deux fonds spéciaux à la Banque, dans le cadre du Programme d'investissement balte adopté le 4 mars 1992 par les ministres nordiques de l'Economie et des Finances (Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède). L'objectif premier du programme est de promouvoir le développement du secteur privé par la fourniture d'une aide aux petites et moyennes entreprises en Estonie, Lettonie et Lituanie. La Banque administre deux fonds: l'un pour la coopération technique qui sera utilisé pour l'identification et la préparation des investissements et des projets de privatisation; et un autre pour les investissements de fonds propres, les prêts et les garanties pour les projets d'investissement. Les autres pays et les institutions multilatérales sont invités à contribuer à ces fonds.
iv. Infrastructure
33. Reconnaissant que l'amélioration des industries de transport et des services de télécommunication est essentielle pour la croissance économique, la Banque appuie le développement de ces secteurs dans les économies en transition. Priorité est donnée aux projets qui contribuent à l'intégration de ces pays dans la communauté européenne et mondiale, et à la protection de l'environnement. (Des prêts ont déjà été consentis pour des systèmes de télécommunication en Russie, Pologne, Hongrie et Roumanie. Des discussions sont en cours concernant des projets analogues en Bélarus, dans la République tchèque, dans les Etats baltes et concernant une aide technique à l'Albanie.)
b. Programmes d'assistance technique
34. Dans des cas sélectionnés, la Banque peut offrir des conseils financiers, des possibilités de formation et une assistance technique, à partir de fonds fournis à cette fin par certains gouvernements et certaines institutions internationales. En fait, les deux premières années d'expérience de la Banque ont mis en lumière l'importance de son mandat de coopération technique. Il est devenu évident que la coopération technique est indispensable pour le secteur tant public que privé des pays bénéficiaires. D'une manière générale, ces activités forment la base nécessaire pour les futurs investissements et programmes de réformes sectorielles. Parmi les domaines prioritaires de coopération technique figurent: les privatisations, la restructuration des entreprises, l'infrastructure du secteur financier, l'énergie, l'environnement, l'agriculture, la réforme du droit et le développement du secteur social. En 1991-1992, la Banque a approuvé 260 projets pour une valeur totale de 79,3 millions d'ECU, dans plus de 20 pays (la répartition géographique et sectorielle des projets, ainsi que les accords du Fonds de coopération, font l'objet de l'annexe III.)
35. Dans le domaine des programmes d'assistance technique sur la coopération et la formation juridiques en Europe centrale et orientale, l'Accord de coopération signé le 14 avril 1992 entre le Conseil de l'Europe et la BERD fait spécifiquement allusion à la possibilité d'engager des projets communs. Le premier exemple tangible d'une telle coopération est le programme lancé par le Conseil de l'Europe avec la Fédération de Russie sur le thème «Examen et promotion de la compatibilité de la législation russe avec les normes européennes». Les responsables de la Banque ont réaffirmé l'intérêt que porte cette dernière à être associée à ce programme et à lui apporter une aide financière.
C. Points de convergence entre la Banque et l'Assemblée
36. Comme il a été souligné lors de la réunion de la commission en mars 1993 à Londres, l'Assemblée a une importante fonction de contrôle à l'échelon parlementaire vis-à-vis de la Banque (cette dernière étant financée par l'argent des contribuables), comme c'est le cas avec d'autres organisations internationales, telles que l'OCDE. En outre, la Banque s'en remet au Conseil de l'Europe, notamment pour les questions relatives aux droits de l'homme, à la démocratie, aux affaires sociales et à la prééminence du droit.
37. Afin de soutenir la Banque dans sa mission d'aide à la reconstruction et au développement des économies en transition, la commission considère le rôle de l'Assemblée comme étant de stimuler un large débat global sur les questions économiques paneuropéennes, sur le commerce international et l'agriculture, les questions d'environnement, l'éducation, ainsi que sur les conditions institutionnelles et législatives du développement économique et social, surtout dans la mesure où elles concernent la démocratie, les droits de l'homme et les normes de protection sociale.
38. En outre, l'Assemblée parlementaire peut servir de forum utile pour discuter des questions d'importance générale pour les économies en transition, telles que la privatisation, la technologie, l'esprit d'entreprise et le développement des petites et moyennes entreprises, la réforme fiscale, et la création d'une «société civile».
39. Le Conseil de l'Europe peut être utile à la Banque en créant les «conditions-cadres» qu'il faut pour la privatisation en particulier, et pour la transition économique en général. Il devient de plus en plus clair que ni la privatisation ni la simple injection de capitaux ne suffiront si les «conditions-cadres» appropriées pour la réforme n'ont pas été mises en place. Au nombre de celles-ci figurent des lois concernant les affaires commerciales, etc., des constitutions appropriées, et une administration qui fonctionne bien, travaillant d'après des règles claires et capable d'assurer une certaine forme de sécurité sociale. Le Conseil de l'Europe est déjà très actif dans ce type d'assistance, et une coordination appropriée avec la Banque doit être assurée.
40. A la lumière de la réunion de la commission à Londres, votre rapporteur souhaite présenter quelques conclusions qui pourraient servir de contribution politique au débat de l'Assemblée sur les activités de la BERD. Il pense que ce débat devrait faciliter la formulation de directives politiques appropriées pour les activités de la Banque ─ compte-tenu notamment de son rôle unique d'institution financière ayant une claire vocation politique.
41. Une conclusion a été que ce qui manque aujourd'hui, c'est ce sens urgent de volonté historique qui existait en Europe après la deuxième guerre mondiale. Nous avons besoin d'urgence d'une vision à long terme et cohérente de l'avenir de notre continent. L'impression de dérive doit être stoppée. La transformation de l'Europe centrale et orientale qui a commencé en 1989 avec un tel enthousiasme et un tel optimisme populaires a perdu beaucoup de son élan au cours de ces deux dernières années.
42. La «récession due à la transformation» dans ces pays s'est aggravée bien au-delà des prévisions et risque de miner la volonté de changement, tant dans le peuple que dans les milieux politiques. Par exemple, la Hongrie, l'une des «économies réformistes modèles» connaît, depuis 1989, une baisse de production plus importante que la contraction industrielle durant la grande dépression de 1929 à 1932. La Hongrie n'est pas le seul pays ─ ni même, ce faisant, le plus défavorisé ─ à essayer de maîtriser cette tempête. Le déclin économique, le chômage et une forte inflation sont les compagnons indésirables de pratiquement toutes les nouvelles démocraties d'Europe et d'Asie.
43. Ainsi que plusieurs membres de la commission l'ont souligné durant la réunion de Londres, une dépression économique persistante dans le monde postcommuniste pourrait avoir des répercussions de proportions planétaires. Le mécontentement populaire pourrait même mettre en danger les libertés nouvellement acquises dans ces pays. Bien que le processus de transformation ne puisse éviter de détruire les anciennes structures, les décideurs politiques des pays postcommunistes doivent se montrer à la hauteur des événements, sauver leurs économies de la stagnation économique et empêcher l'entrée en force d'un extrémisme politique.
44. Votre rapporteur pense qu'il reste possible de tenir le cap pour l'avenir et d'assurer que l'économie de marché et la démocratie survivront dans la région. Mais cela signifie que l'intégration européenne ne peut plus longtemps ignorer l'Europe centrale et orientale postcommuniste. Bien au contraire, celle-ci doit désormais figurer au premier plan de notre ordre du jour politique. Nous devons nous attaquer à ce problème sur une base multilatérale, car le temps presse. Il faut mettre en place un cadre permettant d'arrêter la menace très réelle d'un «nouveau tribalisme» et d'un effondrement de l'économie de marché. Il faut élaborer une stratégie cohérente pour mettre un terme ─ et si possible inverser la tendance ─ au déclin économique dans les économies en transition.
45. Le processus de transition présente tous les jours de nouveaux problèmes, parmi lesquels la nécessité de points de repère juridiques et institutionnels permettant de mesurer le progrès et l'efficacité des réformes; l'adaptation des monopoles d'Etat aux défis du secteur concurrentiel; et la suppression progressive des subventions aux secteurs non compétitifs. Ces questions, entre autres, se rapportent au problème plus large de l'intégration des économies en question dans un seul marché continental (voire mondial).
46. Tandis que les transferts financiers du secteur public et du secteur privé de l'Ouest à l'Est ont un rôle important à jouer dans la reconstruction de l'Europe postcommuniste, ils risquent de se révéler relativement sans effet s'ils ne s'accompagnent pas d'un commerce qui fonctionne bien. Ce n'est que par les échanges commerciaux que les pays d'Europe centrale et orientale pourront se procurer des devises fortes qui leur permettront d'honorer leurs dettes, et que des économies prospères auront une chance d'y apparaître.
47. C'est là que réside la possibilité d'une réorientation des échanges en direction de l'Europe occidentale. Un certain nombre de pays d'Europe centrale et orientale de la région ont vu la part de leurs exportations dans la Communauté européenne passer de 20 à 25 % en 1989 à plus de 50 % aujourd'hui. (Une étude du Centre de recherche d'économie politique, en septembre 1992, situe le potentiel à long terme de croissance économique entre la Communauté européenne et l'Europe centrale et orientale à environ quatre fois ses niveaux antérieurs à 1989 ─ au net avantage des deux parties. Selon un passage de cette étude: «L'ouverture de l'Est pourrait apporter aux économies occidentales des possibilités d'exportations d'une ampleur et avec une vitesse sans précédent dans l'histoire moderne.»)
48. Comme M. Attali l'a fait observer à la commission, il y a un besoin urgent d'une «initiative européenne globale» pour arrêter et inverser le déclin économique en Europe centrale et orientale. Deux domaines d'action peuvent être définis. Le premier est le commerce. Priorité doit être donnée à la création de marchés pour les exportations des nouvelles démocraties, notamment les produits agricoles, en leur assurant des conditions d'accès favorables par l'intermédiaire d'organismes tels que la Communauté européenne, l'AELE et le GATT. En particulier, il faudrait élaborer un projet de traité aboutissant finalement à un «marché commun continental». Un cadre devra être négocié en vue de la suppression progressive et asymétrique (c'est-à-dire disproportionnellement favorable à l'Europe centrale et orientale) de toutes les barrières commerciales entre les pays de la Communauté européenne et de l'AELE, d'une part et ceux de l'Europe centrale et orientale, de l'autre.
49. La difficulté d'y parvenir ne doit pas être sous-estimée, car elle risque, dans le court terme, d'accroître le chômage dans une Europe occidentale déjà «attaquée» dans le domaine commercial par les pays à bas salaires (et à faible protection sociale) de l'Est asiatique, avec les risques qui s'y attachent pour la stabilité politique. Et pourtant, comme M. Attali y a insisté, la perspective à long terme est un marché géographiquement étroitement imbriqué de près de 700 millions d'individus.
50. Ce n'est que par une approche globale qu'il est possible d'envisager les effets généraux de mesures se rapportant au commerce européen. Par exemple, la libération du commerce dans l'agriculture est l'un des grands objectifs en Europe centrale et orientale postcommuniste. Toutefois, cela risque d'aggraver la production excédentaire européenne globale. Un autre exemple est l'acier, source essentielle de revenu pour un pays comme la République tchèque, mais qui se heurte à des difficultés d'accès considérables en Europe occidentale.
51. D'autre part, la solution du problème du chômage en Europe occidentale pourrait bien résider dans le développement économique à long terme de l'Europe centrale et orientale. Un programme de croissance durable pourrait offrir des marchés, et donc des emplois, à l'Occident, mais cela ne se fera pas sans une vision politique. Un Marché commun continental devrait également inclure le commerce dans tous les secteurs économiques et exigerait certainement une réforme majeure de la Politique agricole commune de la Communauté européenne (sans parler des politiques agricoles nationales de nombreux pays de l'AELE). Inutile de dire que l'augmentation de la production agricole en Europe centrale et orientale ne pourra se faire sans une importante réforme agraire et une large privatisation du secteur agricole de cette région.
52. Le second domaine pourrait être le lancement d'un programme paneuropéen de travaux publics, destiné à stimuler le développement du secteur privé. Il pourrait porter essentiellement sur de grands projets d'infrastructures de transport, reliant l'Europe orientale et centrale à l'Europe occidentale, ou la mise en place de nouveaux oléoducs transeuropéens, et d'autres projets infrastructurels facilitant la croissance dans l'Europe postcommuniste. Ce dernier point est évidemment lié au dilemme «60/40» déjà mentionné. L'Assemblée, qui est aussi le forum parlementaire de la Conférence européenne des ministres des Transports (CEMT), pourrait apporter son appui aux initiatives de la BERD dans ce domaine.
53. Les entreprises privées et les marchés sont toujours faibles dans la plupart des pays d'Europe centrale et orientale, et il est probable qu'ils pâtiront encore longtemps d'une activité économique restreinte et d'un taux élevé de chômage. Les gouvernements doivent donc imaginer des solutions étudiées avec soin en vue de leur rétablissement. Celles-ci ne doivent pas être source de nouvelles inflations par l'injection de montants inconsidérés d'argent frais dans l'économie. Au contraire, elles devront s'attacher à stimuler les investissements privés, soit directement, soit par des investissements déjà mentionnés dans des projets d'infrastructure vitaux.
54. Spécifiquement, les gouvernements devraient: a. accélérer la privatisation des sociétés étatiques en offrant des crédits attractifs aux investisseurs; b. assurer un règlement rapide des droits de propriété, notamment en ce qui concerne les terres agricoles et les biens immobiliers appartenant à l'Etat; c. développer des institutions étatiques de garantie du crédit, encourageant par là les banques commerciales à assumer des risques plus grands tout en offrant du crédit d'investissement à long terme aux entrepreneurs. Toutes ces questions sont en rapport avec le problème plus large de la création d'institutions financières efficaces dans les pays bénéficiaires. Ainsi qu'il a été observé durant la réunion de Londres de la commission, une expertise technique fournie par la Banque ─ et une plus grande transparence dans certains pays d'Europe centrale et orientale ─ serait utile.
55. Une autre conclusion importante de la réunion de Londres a été que l'intégration de la Russie dans le reste de l'Europe est de la plus grande importance pour la stabilité à long terme du continent. Le Président de la Banque a déclaré que, en ce qui concerne ce pays, il était en même temps optimiste et pessimiste. La Russie a d'énormes ressources, naturelles et autres, mais elle souffre, notamment, d'une rupture de sa structure politique, d'un effondrement de son administration, de négligence dans l'établissement de son budget, et d'une armée surdimensionnée. Le plus grand problème à court terme est probablement la faible valeur du rouble: le pays est au bord de l'hyperinflation. Tandis qu'un dollar des Etats-Unis valait 180 roubles au début de 1992, il en vaut aujourd'hui près de 800. Le problème est bien illustré par le fait que, au taux mentionné, la valeur de la production économique russe n'est qu'à peine supérieure à celle de la production de Singapour!
56. Un marché commun à l'échelle de l'Europe, la création d'une institution, et un projet d'infrastructure paneuropéen ne résoudraient pas tous les problèmes de l'Europe postcommuniste. Néanmoins, ils créeraient un dynamisme économique, un mécanisme permettant de trouver des solutions à quelques-uns des problèmes les plus pressants, ainsi qu'une vision pour les décideurs politiques. Cela pourrait se révéler un antidote à de nouvelles barrières commerciales, à la poursuite de la fragmentation des pays et à la xénophobie. Ce serait économiquement bénéfique pour les deux «moitiés» de l'Europe. En favorisant la croissance dans les économies en transition, cette initiative réduirait les perspectives d'une migration à grande échelle de ces pays (et la «fuite des cerveaux» qui en résulterait), ainsi qu'une fuite des capitaux (déjà aujourd'hui très importante en Russie). Dans un laps de temps relativement court, elle pourrait doubler la taille du marché européen, et apporter un vigoureux stimulant économique à l'Europe tout entière. La BERD et l'Assemblée parlementaire doivent travailler ensemble à la réalisation de cet objectif.
D. Conclusions
57. Les médias, et certains membres de la BERD, ont récemment émis de sévères critiques contre les pratiques de gestion dispendieuses de la Banque. La Banque, lui reproche-t-on, a dépensé plus de 200 millions de livres sterling depuis sa création il y a deux ans, pour décorer ses bureaux de Londres et pour couvrir ses frais généraux, notamment l'utilisation d'un avion privé par son Président. Les voyages du Président en 1992 ont coûté 800 000 livres, soit plus de 8 % du budget total «voyages» de la Banque. Ce montant, dit-on encore, est le double de ce qui a été jusqu'ici accordé en prêts et investissements à l'Europe centrale et orientale. En outre, 750 000 livres ont été dépensées pour le remplacement du marbre bon marché du siège de la Banque par du marbre de Carrare. La commission des questions économiques et du développement a formulé des critiques constantes, lors de l'adoption du présent rapport, sur ce qu'elle a perçu comme des pratiques de gestion relâchées de la part de la Banque. Elle continuera à réclamer des normes strictes de rigueur dans l'administration interne de la Banque. Elle a demandé à ce que lui soit communiqué le rapport établi par les vérificateurs aux comptes après leur enquête sur les dépenses extravagantes qu'aurait effectuées la Banque.
58. La Banque nous a informés, à Londres, sur les nombreux projets toujours en cours d'examen, sur la longue période qui s'écoule entre l'identification d'un projet potentiellement intéressant (chose déjà passablement difficile en Europe centrale et orientale) et l'attribution de prêts dont on peut être raisonnablement sûr qu'ils seront remboursés. Il est extrêmement difficile de localiser les investissement du secteur privé dans des pays qui sont souvent politiquement instables et qui ont des normes de comptabilité, des cadres juridiques ou des systèmes de droits sur la propriété insuffisants ou mal définis. Quoi qu'il en soit, il peut être très nuisible pour l'image de la Banque que celle-ci prêche la modération dans les pays où elle intervient et qu'elle agisse tout autrement dans sa gestion interne. De plus, de telles pratiques porteraient préjudice au travail de la Banque et à la raison même qui a présidé à sa création.
59. Votre rapporteur est convaincu qu'il est du devoir de l'Assemblée, en tant que forum consultatif parlementaire de la BERD, d'en relever les insuffisances éventuelles, surtout lorsque celles-ci mettent en jeu l'argent des contribuables, afin de veiller à ce que les fonds publics confiés à la Banque soient utilisés au mieux.
ANNEXE 1
ANNEXE 2
ANNEXE 3
Commission chargée du rapport: commission des questions économiques et du développement.
Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant.
Renvoi en commission: mandat permanent.
Projet de résolution adopté à l'unanimité par la commission le 1er juin 1993.
Membres de la commission: M. Holtz (Président), Dame Peggy Fenner, M. Lotz (Vice-Présidents), MM. Aarts, Becker, Gudmundur Bjarnason, Bloetzer, Bonnici, Brach, Colombo (Remplaçant: Ferrari), Davis, Demiralp, Mme Durrieu, MM. Efraimoglou, Fabra, Flückiger, Garcia Sanchez, Gasperoni, Gassner, Goerens, Gregory (Remplaçant: Brennan), Mme Håglund, MM. Hellström, Kempinaire, Kiliç, Kittelmann, Konecny, Koritzinsky (Remplaçant: Gundersen), Le Grand, Lewandowski, Mesoraca (Remplaçant: Covi), Paire, Pinto, Pirinski, Rehn (Remplaçant: Särkijärvi), Rodrigues, Rokofyllos, Schwimmer, Mme von Teichman, MM. Thoft (Remplaçant: Gjellerod), Townend, Valleix, Mme Verspaget, M. Wingtens.
N.B. Les noms des membres qui étaient présents à la réunion sont indiqués en italique.
Secrétaires de la commission: MM. Torbiörn et Mezei.