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6 septembre 1993
Doc. 6906
AVIS
sur les activités de l'OCDE en 1992
dans le domaine de l'agriculture1
(Rapporteur: M. DE CAROLIS,
Italie, Groupe libéral, démocrate et réformateur)
I. Introduction
Les négociations commerciales du GATT ont soulevé les principaux conflits de l'agriculture dans le monde d'aujourd'hui. Les pays industrialisés se forcent à restreindre leur production alimentaire pour tenir compte des besoins du marché. Les pays en voie de développement et les nouvelles démocraties de l'Europe centrale et orientale considèrent le secteur agro-alimentaire comme un des secteurs porteurs pour le développement économique mais n'ont pas facilement accès aux marchés des pays industrialisés. Certains de ces pays doivent faire face à une pénurie alimentaire due aux conflits internes, ainsi qu'aux faiblesses de leurs systèmes de production et de commercialisation des produits agricoles et de leur capacité de distribution et de stockage.
Partout dans le monde les modes de production intensive ont causé des problèmes de pollution des eaux, du sol et de l'air. La désertification et l'érosion augmentent rapidement dans plusieurs régions.
Le monde rural se vide en raison de la diminution des revenus agricoles et d'autres facteurs défavorisant les populations agricoles et rurales.
Le Comité de l'agriculture de l'OCDE au niveau ministériel s'est réuni les 26 et 27 mars 1992 afin d'analyser l'état de la réforme agricole, orientations des politiques agricoles dans l'avenir: une approche intégrée, et évolutions dans les régions non-OCDE: les conséquences pour l'agriculture dans des pays de l'OCDE.
II. Commerce agricole
Le volume des échanges commerciaux agricoles mondiaux a augmenté de 6 % en 1992. Ce taux de croissance est supérieur à celui de 1991 (5,3 %) et est le plus élevé parmi tous les secteurs économiques. En contrepartie, le prix des produits agricoles a diminué de 5 % en moyenne (à comparer à la baisse de 3 % en moyenne pour tous les autres secteurs).
La part du commerce agricole dans les échanges commerciaux mondiaux a diminué depuis une vingtaine d'années et a constitué en 1990 seulement 9,4 % du volume total. Les pays membres de l'OCDE se sont attribués environ 70 % de ces échanges commerciaux mondiaux ─ agricoles et globaux. Les principaux produits d'exportation des pays de l'OCDE sont les céréales et la viande, les produits d'importation comprennent les produits oléagineux/alimentation animale, fruits et légumes et les produits tropicaux tels que le café, le thé et le cacao. La valeur de l'exportation en 1991 a représenté à peu près 120 milliards de dollars EU et celle de l'importation a été légèrement supérieure à cette somme.
III. Vers une libéralisation du commerce agricole
La récente réforme de la Politique agricole commune (PAC) de la Communauté européenne, adopté le 21 mai 1992, vise principalement à réduire la production des céréales, des oléagineux et de la viande bovine en diminuant les subventions pour ces produits et en favorisant la jachère et la production extensive. Les pertes de revenu qui en résultent seront compensées par des aides directes aux producteurs. La Communauté européenne se situe ainsi dans la ligne des recommandations de l'OCDE visant à laisser les signaux du marché influencer davantage la production agricole.
L'accord entre le Canada, les Etats-Unis et le Mexique visant à établir une zone de libre-échange (ALEAN) et l'accord de créer un espace économique européen (EEE) constituent des initiatives importantes vers une libéralisation du commerce, y inclus le commerce agricole.
D'autres pays membres de l'OCDE ont également diminué leurs subventions au secteur agricole. Des initiatives ont aussi été prises pour rendre les mesures de soutien plus transparentes.
Le 20 novembre 1992 est la date historique où la Commission de la Communauté européenne et les Etats-Unis ont trouvé un compromis sur le volet «agricole» de l'Uruguay Round du GATT et sur la divergence concernant le soja et des autres oléagineux. Cet accord (contesté par la France) marque un grand pas en avant pour réussir les négociations du GATT et pour ouvrir plus largement les marchés au commerce agricole. IV. Les nouvelles priorités pour le Sud, l'Est et l'Occident
La conclusion de l'Uruguay Round du GATT permettra aux pays du tiers monde d'augmenter leurs exportations agricoles, ce qui leur donnera la possibilité d'améliorer leur économie. La condition impérative pour beaucoup d'entre eux est de changer leur politique agricole, commerciale et de développement pour stimuler le développement durable du secteur agricole mais également pour favoriser la production pour l'exportation. Une priorité plus élevée doit être donnée pour satisfaire la consommation interne par la production locale.
Les nouvelles démocraties de l'Europe centrale et orientale doivent elles aussi trouver des ouvertures sur un marché plus libre. Ces pays ont en effet plusieurs défis: transformer leur économie (y inclus le secteur agricole) en une économie de marché, réussir leur processus de démocratisation, maintenir leur sécurité alimentaire à un niveau satisfaisant pendant cette période de transition, et transformer le secteur agricole pour qu'il devienne un des moteurs du développement économique. Cela permettra à ces pays de maintenir l'emploi dans les régions rurales (entre 20 % à 60 % de la population). Le succès de cette transformation, qui dépend également d'une ouverture plus grande des marchés occidentaux, va modifier sensiblement la situation agricole actuelle de telle sorte que les pays importateurs de produits alimentaires, pourraient réduire leurs importations et même devenir des exportateurs importants dans quelques années.
Les pays industrialisés, membres de l'OCDE, ont eux-mêmes de forts intérêts à la fois pour exporter certains de leurs produits agricoles et pour en importer d'autres ─ ceci a été évoqué au début de ce chapitre. Toutefois tous les pays souhaitent garder un niveau de sécurité alimentaire satisfaisant en maintenant une production agricole appropriée à leurs besoins. Pour certains pays ce principe a contribué à la fixation d'un quota de production nationale pour les produits tels que le lait, le riz, les œufs, etc. Ces quotas permettent en règle générale une surproduction, mais sont aussi exceptionnellement fixés à un niveau inférieur à la consommation locale et obligent donc à l'importation (exemple le Canada).
Afin d'atteindre la sécurité alimentaire au niveau mondial et de stimuler le développement économique grâce aux échanges commerciaux, il est indispensable de fournir à tous les pays intéressés une analyse de l'évolution des marchés et du commerce agricole ainsi que des réformes des politiques agricoles et de pêche de ces pays. L'OCDE doit poursuivre son travail sur les politiques, les marchés et les échanges agricoles ─ suivi et perspectives. Les modèles tels que RUNS («The Rural/Urban ─ North/South Model») représentent aussi un outil intéressant pour ce type d'analyse.
V. Environnement en péril ─ le monde rural se vide
Ces dernières années le monde rural et l'environnement ont particulièrement retenu l'attention de la population et des gouvernements. Les exigences de l'environnement et le maintien des campagnes vivantes doivent être intégrés dans les analyses économiques et politiques de l'OCDE. Le commerce des produits agricoles ne doit pas mettre l'environnement en péril, ni «tuer le monde rural» (pour créer des chômeurs et des misères sociales dans les campagnes et dans les villes). Votre rapporteur a noté avec satisfaction que dans le communiqué de la réunion du Comité de l'agriculture de l'OCDE au niveau ministériel en 1992 les ministres «ont admis qu'il est nécessaire d'examiner d'une manière cohérente les relations entre l'ajustement structurel dans le secteur agricole, les questions environnementales et le développement rural, ainsi que toutes mesures mises en œuvre pour traiter ces aspects».
Après avoir constaté que les problèmes de l'environnement ne peuvent être traités d'une manière acceptable dans le cadre de l'Uruguay Round du GATT, il devient urgent d'organiser des négociations au sein des organisations spécialisées des Nations Unies et du GATT.
VI. Les agriculteurs multifonctionnels
Ces dernières années les agriculteurs et avec eux les secteurs en amont et en aval de l'agriculture ont connu dans presque tous les pays membres de l'OCDE une réduction de leur revenu ou activité économique. Le revenu agricole dans la Communauté européenne a diminué en moyenne de 3,5 % en 1992 (malgré une augmentation de 16,5 % en Irlande, 2,5 % en Allemagne et 2,2 % au Royaume-Uni) ce qui a entraîné une réduction du nombre d'agriculteurs et une intensification accrue des méthodes de production. Les paysans et leurs familles étaient autrefois les gardiens de la nature et du paysage et représentaient une des composantes fondamentale d'une campagne vivante et prospère.
Il est indispensable qu'ils puissent continuer d'en être les protecteurs et les créateurs car l'espace rural, qui représente en Europe 83 % de la superficie est devenu dans la deuxième moitié de ce siècle un endroit de récréation et d'activités privilégié pour les citoyens des centres urbains. Le tourisme rural est appelé à se développer de plus en plus, et les agriculteurs auront un rôle important à jouer dans ce développement. Le maintien de la nature et des paysages sont d'autres services que les agriculteurs peuvent fournir à la société. C'est avec plaisir que votre rapporteur note que ce concept de multifonctionnalité de l'agriculture a finalement été inclus dans les travaux de l'OCDE. Les analyses politiques à cet égard devraient être continuées et approfondies ─ en particulier à la lumière des négociations du Uruguay Round du GATT. Le Conseil de l'OCDE qui s'est réuni les 2 et 3 juin 1993 au niveau des ministres a confirmé que «les gouvernements sont déterminés à poursuivre leurs efforts pour promouvoir la réforme agricole convenue dans un cadre d'action global, qui couvre aussi bien l'ajustement structurel de la totalité du secteur agro-alimentaire que le développement rural et les questions d'environnement et qui soit conforme au caractère multifonctionnel de l'agriculture. Les ministres soulignent le rôle que l'OCDE doit continuer à jouer pour appuyer cette démarche, tant par des analyses qualitatives et quantitatives plus poussées et un suivi plus attentif que par un dialogue constructif sur les mesures à prendre».
VII. L'avenir des produits agricoles non alimentaires et l'alimentation animale
La production agricole des matières premières renouvelables (non alimentaires) a été proposée comme un instrument clé pour:
─ le développement de nouvelles sources de revenu pour les agriculteurs;─
─ la réduction du surplus agricole alimentaire;─
─ la réduction des émissions de CO2, SO2 et NOX ainsi que d'autres polluants principalement dûs à l'utilisation de combustibles fossiles;─
─ la promotion de l'utilisation de l'énergie renouvelable;─
─ la provision de matière première pour l'industrie.Le
Les ingrédients des plantes principalement concernées sont le sucre, l'amidon, les huiles, les matières grasses, la ligno-cellulose et différentes fibres (coton, lin, etc). L'utilisation de ces produits dans l'industrie chimique, pharmaceutique, textile, de papier, du bois et autres est déjà considérable. Toute biomasse peut également être utilisée pour la production de combustibles pour le secteur énergétique.
Un secteur très important qui mérite des études spécifiques est celui de l'utilisation des produits agricoles pour l'alimentation animale. Il comporte des développements importants pour la formulation de nouveaux produits qui entraînent des conséquences considérables pour le secteur agricole. Il suffit de mentionner comme exemple qu'aux Etats-Unis en 1992, 60 000 tonnes de lysine ont été utilisées comme supplément du maïs, en remplacement du soja dans l'alimentation des porcs et des volailles, en suivant l'équation suivante: 97 kilos de maïs plus 3 kilos de lysine valent 100 kilos de soja. C'est donc environ 2 000 000 de tonnes de soja qui ont été remplacées par une quantité équivalente de maïs grâce à l'adjonction de cet acide aminé essentiel qu'est la lysine. Ce type de produit pourrait également être conçu avec du blé si son prix vis-à-vis du soja le justifie.
L'OCDE pourrait apporter une information importante aux gouvernements membres en analysant d'une manière globale les conditions à remplir pour renforcer la filière non alimentaire des produits agricoles, incluant notamment les aspects économiques, techniques et environnemental. Vu les quantités considérables de céréales et d'autres produits agricoles et de pêche utilisées dans l'alimentation animale, des études périodiques dans ce secteur apparaissent utiles dans un contexte de libéralisation du commerce agricole.
VIII. La pêche et les pêcheurs
Tout comme l'agriculture, les secteurs de la pêche et de l'aquaculture ont connu des changements importants après la seconde guerre mondiale. L'Assemblée, par sa Résolution 972 (1991) relative à l'avenir des pêches dans les océans, a invité les gouvernements des Etats membres, la Communauté européenne, l'OCDE, et les autres organisations intergouvernementales concernées à œuvrer d'urgence pour instaurer des politiques de gestion durable fondées sur la diversification des espèces en vue de l'exploitation des écosystèmes marins et de l'ensemble de leurs ressources biologiques. L'Assemblée a également demandé que soit incluse dans cet effort de rétablissement d'un équilibre entre l'effort de pêche et l'importance des prises, la stricte application des mesures de conservation décidées d'un commun accord, l'abandon, si nécessaire et au cas par cas, des méthodes de pêche non sélectives (filets araignées), ainsi que l'adoption et le développement d'engins et de pratiques de pêche permettant une plus grande sélectivité (restrictions saisonnières, zones spécialement protégées pour les jeunes poissons, etc.).
Les travaux de l'OCDE dans ce domaine sont d'une grande valeur. L'OCDE pourrait en particulier aider les pays membres et d'autres nations de pêche à mettre en place des politiques de gestion efficace et durable des ressources biologiques de la mer.
IX. Coopération avec les pays non membres de l'OCDE
Comme déjà évoqué dans l'excellent rapport de M. Hellström sur les activités de l'OCDE en 1992 (Doc. 6900) les nouvelles démocraties de l'Europe centrale et orientale ont bénéficié d'une importante aide de l'OCDE et de ses Etats membres pour la transformation de leurs économies vers des économies de marché. Le secteur agricole et alimentaire a dans ce contexte une importance fondamentale pour la réussite de cette transformation. L'Assemblée, par sa Recommandation 1167 (1991) relative au rôle crucial de l'approvisionnement alimentaire dans la contribution au renforcement de la démocratie en Europe centrale et orientale, a souligné, entre autres, la nécessité de développer les travaux consacrés à l'assistance aux pays de l'Europe centrale et orientale dans les organisations telles que l'OCDE. L'Assemblée, par sa Recommandation 1174 (1192) relative à la coopération paneuropéenne dans le domaine agricole, a demandé que soit augmentée l'assistance aux nouvelles démocraties de l'Europe centrale et orientale dans la privatisation, la réorganisation et la modernisation de leurs secteurs agricoles, dans le cadre d'une politique générale de développement rural, et de les aider à définir cette politique.
Le 14 décembre 1992, la commission de l'agriculture, avec la participation des parlementaires venant d'Albanie, de Bélarus, d'Estonie, de Lettonie et d'Ukraine, a eu l'occasion de tenir un échange de vues avec l'OCDE sur les activités de coopération avec les économies européennes en transition. La commission et ses invités ont profité de cette rencontre pour souligner l'importance de ce travail pour aider les pays concernés dans la réforme de leur politique agricole et pour fixer des priorités dans la mise en œuvre des réformes. Il semble nécessaire dans le contexte actuel de renforcer ce programme de coopération dans les domaines agro-alimentaires, développement rural et environnemental, qui est coordonné par le nouveau Centre de coopération avec les économies européennes en transition (CCEET).
Il faut poursuivre les efforts pour aider les pays en voie de développement dans la construction de leur secteur agricole et pour leur développement rural. Ces derniers pays ainsi que ceux de l'Europe centrale et orientale ont besoin que les pays membres de l'OCDE ouvrent davantage leurs marchés aux produits agricoles de ces pays. X. Texte pouvant être inclus dans le projet de résolution
à adopter par l'Assemblée parlementaire élargie
L'Assemblée considère que les réformes des politiques agricoles et de pêche doivent être conçues et mises en œuvre suivant une approche intégrée avec d'autres secteurs politiques tels que les politiques pour le développement rural, la protection de l'environnement, le développement énergétique, etc.
L'Assemblée est préoccupée par la crise traversée par l'agriculture, la pêche et le monde rural dans les pays membres de l'OCDE, dans les nouvelles démocraties de l'Europe centrale et orientale et dans un grand nombre de pays en voie de développement.
En conséquence, l'Assemblée demande aux gouvernements des pays membres de l'OCDE et, le cas échéant, à l'organisation elle-même:
i. de tenir compte de l'importance de maintenir un secteur agricole (y inclus la pêche et la sylviculture) viable dans un espace rural sain et vivant dans la conclusion des négociations commerciales de l'Uruguay Round du GATT;
ii. de continuer de perfectionner les travaux importants concernant les politiques, les marchés et les échanges agricoles ─ suivi et perspectives, en particulier à la lumière des nouveaux régimes de commerce international tels que le GATT, l'Accord de libre-échange de l'Amérique du Nord, l'Espace économique européen, etc. Ce travail d'analyse devrait inclure un suivi de l'évolution de l'ajustement structurel et ses multiples liaisons avec le développement rural et des questions d'environnement ainsi que la situation des producteurs agricoles et des pêcheurs. Des perspectives de développement du secteur agricole non alimentaire et l'alimentation animale devraient également être étudiées;
iii. de poursuivre et de renforcer les efforts pour assister les économies européennes en transition dans leur travail de réforme de politique du développement agricole et rural, les inviter à participer à certaines activités de l'OCDE et œuvrer pour une ouverture des marchés agricoles à l'égard de ces pays;
iv. de maintenir une politique active en faveur du développement agricole et rural dans les pays en voie de développement et d'aider ces pays à trouver de nouveaux marchés pour leurs produits agricoles.
Commission chargée du rapport: commission des affaires économiques et du développement (Doc. 6900).
Commission pour avis: commission de l'agriculture (et commissions compétentes).
Renvoi en commission: Doc. 6897 et renvoi n° 1893 du 3 septembre 1993.
Avis approuvé par la commission le 28 juin 1993.