Charte européenne de l'espace rural[1]
Doc. 7517
12 avril 1996
Avis de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme
Rapporteur: M. BARTODZIEJ, Pologne, Groupe du parti populaire européen
I. INTRODUCTION
1. L'initiative de la commission de l'agriculture et du développement rural d'élaborer une Charte européenne de l'espace rural revêt une grande importance pour la politique européenne de développement et de protection des espaces ruraux.
2. L'espace rural constitue un système spécifique très complexe, dont les composantes - économiques, écologiques, sociales et culturelles - sont interdépendantes. La plus grande partie du patrimoine historique et culturel d'une société se trouve au sein de cet espace rural. La population européenne, dans sa majorité, y vit, ce qui confère à la question une dimension politique non négligeable. Enfin, l'homme, à travers ses différentes activités, a façonné le monde rural, et a laissé des traces profondes sur la nature.
3. La Charte pose le principe de l'interaction entre l'homme et l'environnement dans l'espace rural. Elle vise à déterminer le cadre d'intervention des règles législatives, administratives et financières nécessaires à l'équilibre entre les activités de l'homme et la protection de la nature dans les espaces ruraux. La richesse du milieu rural (flore, faune, forêts, minéraux, matières premières énergétiques, patrimoine culturel et paysager...) et la diversité des activités humaines (agriculture, sylviculture, pisciculture, artisanat, industrie...) ne rendent que plus prégnante toute politique en la matière.
4. La Charte affirme clairement la nécessité d'une politique de développement de l'espace rural, qui devrait tenir compte de deux impératifs: l'existence d'un développement durable et équilibré, le respect des règles de l'écologie.
5. Enfin, parce que la politique concernant l'espace rural définit un cadre commun à tous les pays d'Europe, elle permet d'accélérer le processus de transition en Europe centrale et orientale.
6. Du reste, l'expérience de plusieurs pays montre l'importance de la démocratie et de la participation directe des citoyens pour la protection des espaces ruraux. En effet, on ne peut que souvent constater les destructions et les ravages des espaces ruraux dans les pays qui ont subi ou subissent encore un régime non démocratique.
II. PRESENTATION DES DISPOSITIONS DE LA CHARTE DE L'ESPACE RURAL
7. La Charte européenne de l'espace rural s'inscrit dans une démarche novatrice, susceptible à terme d'engendrer un nouvel élan à la politique du Conseil de l'Europe en la matière. Elle définit en premier lieu les caractéristiques et fonctions de l'espace rural - économique, écologique, culturelle, sociale - et affirme l'impérieuse nécessité pour les Etats de promouvoir une nouvelle politique rurale, pour laquelle la Charte définit un certain nombre d'orientations.
A. Le développement durable et équilibré de l'espace rural, par une double politique
1. Une politique régionale (ou de développement rural)
8. D'une manière générale, il s'agit d'envisager des réformes pour favoriser le progrès économique et social dans l'espace rural, renforcer et stabiliser le tissu économique et social des campagnes, améliorer les conditions de vie et de travail dans les zones rurales, et plus particulièrement:
- promouvoir la fonction écologique et le rôle socio-culturel des régions rurales;
- relancer la politique d'aménagement du territoire pour parer aux déséquilibres économiques, sociaux et culturels entre les zones urbaines et rurales;
- promouvoir des politiques sectorielles du développement rural (développer les ressources humaines, créer des emplois ruraux diversifiés et attrayants, revaloriser les activités et emplois traditionnels, développer le tourisme...);
- adopter une politique de gestion durable des ressources naturelles (éviter l'urbanisation, l'industrialisation, l'exploitation anarchique des ressources, la monoculture intensive et la surexploitation du sol et des ressources forestières);
- mettre en valeur le patrimoine historique et culturel;
- renforcer l'identité culturelle du monde rural;
- améliorer le niveau et la qualité de vie des populations rurales, notamment par le développement des infrastructures, transports et équipements modernes, l'accès à l'enseignement et à la formation professionnelle, et la décentralisation des services.
2. Une politique agricole
9. Assurer la viabilité du secteur agricole, c'est notamment:
- favoriser une agriculture multifonctionnelle et proche de la nature;
- repenser et élargir la politique de revenus agricoles;
- moderniser l'outil agricole, diversifier et adapter les structures de production.
B. La protection de l'espace rural
10. Des menaces pèsent aujourd'hui dans la plupart des Etats européens sur l'espace rural. Il faut donc garantir sa viabilité, et notamment:
- éviter la surexploitation du capital nature, la surconsommation des ressources naturelles non ou peu renouvelables, la concentration industrielle et agricole dans certaines zones;
- éviter la dégradation de l'environnement, et restaurer, "renaturer" l'environnement;
- mettre en œuvre des politiques de sauvegarde du patrimoine rural, naturel, paysager: protéger les sites naturels ou façonnés par l'homme, les paysages;
- préserver la qualité de vie, la vie familiale traditionnelle, sauvegarder les valeurs de la société rurale, l'héritage et l'identité culturels, les traditions, us et coutumes.
11. La Charte contient en outre certaines dispositions originales, déterminantes pour sa mise en œuvre effective, et que la commission des questions juridiques et des droits de l'homme tient tout particulièrement à souligner.
12. Le principe de subsidiarité, prévu à l'article 11 de la Charte, qui implique la reconnaissance du rôle et l'accroissement des compétences des pouvoirs locaux et régionaux, est d'une réelle importance pour le monde rural.
13. L'expérience des pays post-communistes démontre la nécessité d'appliquer la subsidiarité en ce qui concerne la destination des aides financières. On peut observer dans plusieurs pays l'influence négative de la "planification centrale" sur les zones rurales, qui a provoqué la destruction des cultures et des ressources naturelles.
14. Dans plusieurs Etats d'Europe centrale et orientale, d'immenses parties du territoire ont été dégradées par l'activité industrielle, par l'exploitation minière, par l'exploitation agricole intensive et par la pollution. La nécessité d'organiser un retour de la terre vers sa fonction primaire naturelle est évidente.
15. Cependant, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme tient également à souligner qu'un tel projet ne doit pas constituer pour les Etats membres un appel à la "ruralisation", mais une incitation à mettre en œuvre un nouveau regard sur le monde rural.
16. Le fonctionnement d'un Comité Permanent de l'Espace Rural Européen (Titre VI, articles 12 à 15) permettra d'assurer l'échange indispensable des informations et des expériences entre les différents pays.
17. La commission des questions juridiques et des droits de l'homme tient également à souligner l'importance particulière qu'elle accorde à la diversité biologique. En effet, l'équilibre entre l'homme et l'environnement dans l'espace rural dépend de la conservation de la biodiversité. La commission ne peut donc que saluer l'existence de nombreuses dispositions dans la Charte tendant à la promotion et la protection de la biodiversité, des ressources génétiques, et de la diversité des espèces et des paysages. La Charte est, du reste, à rapprocher de la Stratégie pan-européenne de la diversité biologique et paysagère, en cours d'examen par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, démontrant ainsi par là-même tout l'intérêt de la démarche de la commission de l'agriculture et du développement rural.
III. PROPOSITIONS D'AMENDEMENTS
18. La commission des questions juridiques et des droits de l'homme avait transmis à la commission de l'agriculture ses observations sur le projet de Charte, et lui exprime ses remerciements pour avoir pris d'ores et déjà en compte de nombreux amendements. Elle tient néanmoins, dans le présent avis, à mettre en exergue certains points.
A. Amendement et remarques concernant le projet de recommandation
19. La commission des questions juridiques estime nécessaire de compléter les paragraphes 1 et 2 du projet, par la mention expresse des textes les plus notables et les plus récents de l'Assemblée parlementaire, dans les domaines du développement rural et de la protection des ressources naturelles et des richesses culturelles. Eu égard à l'importance de ces travaux, on mentionnera notamment, à titre d'exemples, la recommandation 1122 (1990) relative au renouveau rural par la télématique, la recommandation 1233 (1994) relative à la politique de l'environnement en Europe, la résolution 1039 (1994) relative à la réforme rurale et agricole dans les nouvelles démocraties d'Europe Centrale et Orientale, et la directive 490 (1993) relative aux réformes nécessaires de la politique agricole et rurale en Europe.
20. D'autre part, la commission propose la suppression du paragraphe 6, dont la rédaction relève davantage d'un projet de résolution, plutôt que d'une recommandation à l'adresse des Etats membres ou du Comité des Ministres.
21. La commission s'interroge également sur le bien fondé d'un instrument juridique spécifique destiné au développement rural. La Charte définit en effet les règles et principes généraux de la politique européenne concernant l'espace rural, et constitue davantage une déclaration d'intention politique, non contraignante, pour les parties signataires. Le modèle de Charte pourrait donc servir tout autant de ligne directrice à l'élaboration d'une recommandation du Comité des Ministres.
22. Pour cette raison, la commission juge préférable d'amender le paragraphe 7 i. du projet de recommandation, en insérant à la place de "d'élaborer" :
"de déterminer la nécessité et d'analyser la possibilité d'appliquer..."
23. Enfin, la rédaction de ce même paragraphe pouvant prêter à confusion quant au rôle de l'Union européenne, la commission propose les deux amendements suivants :
- supprimer au paragraphe 7 "en coopération avec l'Union européenne",
- ajouter au point ii., après "compétentes", "et particulièrement l'Union européenne".
B. Amendement concernant le modèle de Charte européenne de l'espace rural
24. Enfin, il serait souhaitable de renforcer le caractère contraignant de l' article 10 en libellant le premier alinéa ainsi:
"Les Parties s'engagent à fournir les moyens financiers permettant d'assurer l'exercice des droits inscrits dans la Charte, et notamment à mettre en oeuvre une politique d'aides financières de l'Etat et des régions en faveur des espaces ruraux, en appliquant le principe de subsidiarité et les mesures figurant dans les orientations de l'Annexe à la présente Charte".
C. Remarque concernant l'annexe
25. D'une manière générale, la commission juge souhaitable de dégager clairement les orientations qui se rattachent à la politique de développement rural et agricole, de celles qui sont davantage axées sur la protection de l'espace rural (protection de l'environnement, de la société, du patrimoine, de la culture ...).
IV. CONCLUSION
26. La commission des questions juridiques et des droits de l'homme félicite la commission de l'agriculture et du développement rural pour le travail accompli et invite l'Assemblée à adopter le projet de recommandation en prenant en compte les amendements proposés.
Commission chargée du rapport: commission de l'agriculture et du développement rural (Doc. 7507)
Commission saisie pour avis: commission des questions juridiques et des droits de l'homme
Renvoi en commission: Directive 490 (1993)
Avis approuvé par la commission le 3 avril 1996
Secrétaires de la commission: M. Plate, Mmes Chatzivassiliou et Kleinsorge