Rapport ^[1] sur la protection des droits des minorités

 

Doc. 7572

5 juin 1996

 

Rapport

Rapporteur: M. BINDIG, Allemagne, Groupe socialiste

Résumé

    L'efficacité de la protection offerte par la récente Convention-Cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales repose, pour l'essentiel, sur son mécanisme de mise en œuvre, et plus particulièrement sur le comité consultatif qui doit être créé, conformément à ses dispositions. Le rapport souhaite que ce comité consultatif soit aussi indépendant, efficace et transparent que possible, et formule un certain nombre de propositions au Comité des Ministres à cet effet.

    L'Assemblée n'en continue pas moins à souscrire pleinement à ses précédentes recommandations, en particulier sa Recommandation 1201 (1993), dans laquelle elle propose un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme relatif à la protection des droits des personnes appartenant à des minorités nationales. L'avis de la Commission européenne pour la démocratie par le droit ("Commission de Venise") sur l'interprétation de l'article 11 du projet de protocole figurant dans la Recommandation 1201 (1993) doit être considéré comme un document de référence d'une importance capitale pour l'interprétation dudit projet.

    Un autre avis de la Commission de Venise concerne la proposition d'introduire un noyau dur de droits, sélectionnés parmi les droits accordés par la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. Des recherches supplémentaires sur la question devront être interrompues dans l'immédiat, en attendant de nouvelles ratifications de la Charte et son entrée en vigueur imminente.

I. Projet de recommandation [lien vers le texte adopté]

1. L'Assemblée se réfère aux textes qu'elle a consacrés antérieurement à la protection des minorités nationales et de leurs droits, notamment à la Recommandation 1285 (1996) et à la Directive n° 513 (1996), adoptées le 23 janvier 1996.

2. Elle continue à souscrire pleinement à sa Recommandation 1201 (1993) et au projet de protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, relatif aux personnes appartenant à des minorités nationales, qui fait partie intégrante de ladite recommandation.

3. La présente recommandation porte sur quelques-uns des aspects des droits des minorités évoqués dans la Directive n° 513 (1996). Les autres pourraient faire l'objet d'une recommandation ou d'une résolution ultérieures de l'Assemblée.

4. L'Assemblée prend note de l'information qui lui a été transmise dans la réponse intérimaire à sa Recommandation 1285 (1996), par laquelle le Comité des Ministres a appelé son attention sur le fait qu'il a décidé de "poursuivre sa réflexion sur la possibilité de continuer à établir des normes dans le domaine de la culture comme dans celui de la protection des minorités nationales, en tenant compte de la Déclaration adoptée au Sommet de Vienne". Cependant, l'Assemblée réitère la position qu'elle a exprimée dans sa Recommandation 1285 (1996) et espère fortement que les travaux sur un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme reprendront bientôt.

5. L'Assemblée a reçu l'avis de la Commission européenne pour la démocratie par le droit («Commission de Venise») concernant l'interprétation de l'article 11 du projet de protocole à la Convention européenne des Droits de l'Homme annexé à sa Recommandation 1201 (1993). Cet avis constitue, pour elle, un document de référence des plus importants pour l'interprétation du projet de protocole.

6. Elle a également reçu l'avis de la Commission de Venise sur la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. Cet avis concerne la suggestion de certains membres de l'Assemblée de définir parmi les dispositions de la Charte un noyau dur de droits auquel devraient souscrire tous les États contractants. L'idée qui sous-tendait cette proposition était d'accroître les possibilités d'harmonisation offertes par la Charte et d'améliorer les chances de voir les États membres du Conseil de l'Europe la ratifier en plus grand nombre.

7. Il est bon de rappeler que la Charte est ouverte à la signature et à la ratification depuis 1992, et doit avoir été ratifiée par cinq pays au minimum pour entrer en vigueur. Pour le moment, elle l'a été par la Finlande, la Hongrie, la Norvège et les Pays-Bas.

8. La Commission de Venise estime, dans son avis, que le concept d'un noyau dur est étranger à l'esprit et au système de fonctionnement de la Charte, laquelle est déjà dotée d'un «noyau dur» de principes (partie II) qui garantit l'efficacité de la protection qu'elle accorde. En tout état de cause, les dispositions de la partie III, en raison de leur libellé et de la façon détaillée dont elles réglementent la matière, ne se prêtent que difficilement à la détermination d'un noyau dur susceptible d'être accepté par l'ensemble des États contractants. De surcroît, un noyau dur des droits linguistiques peut être déduit des obligations prévues par la Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales, et notamment de ses articles 5.1, 6, 9.1, 10-14 et 17.

9. Se fondant sur l'avis de la Commission de Venise, l'Assemblée considère aujourd'hui qu'il est préférable d'attendre de nouvelles ratifications et l'entrée en vigueur de la Charte, et que, dans l'immédiat, l'idée de définir un «noyau dur» de droits parmi les dispositions de la charte ne doit pas être retenue.

10. La Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales a été ouverte à la signature et à la ratification des États membres du Conseil de l'Europe le 1er février 1995. Elle a été ratifiée par la Hongrie, par la Roumanie, par la Slovaquie et par l'Espagne et signée par les pays suivants: Albanie, Autriche, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, Allemagne, Islande, Irlande, Italie, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Moldova, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Saint-Marin, Slovénie, Suède, Suisse, Ukraine et Royaume-Uni.

11. L'efficacité de la protection offerte par la Convention-cadre dépendra largement de la mise en œuvre du mécanisme prévu pour assurer le respect de ses dispositions.

12. En effet, il est précisé dans son article 26 que:
    «Lorsqu'il évalue l'adéquation des mesures prises par une partie pour donner effet aux principes énoncés par la présente convention-cadre, le Comité des Ministres se fait assister par un comité consultatif dont les membres possèdent une compétence reconnue dans le domaine de la protection des minorités nationales. La composition de ce comité consultatif ainsi que ses procédures sont fixées par le Comité des Ministres dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente convention-cadre.»

13. L'Assemblée a été informée que le Comité des Ministres avait donné instruction en janvier 1996 d'entamer les travaux relatifs au mécanisme de mise en œuvre de la convention-cadre à la fin du mois de juin 1996.

14. C'est pourquoi l'Assemblée souhaite formuler diverses propositions, concernant le comité consultatif, qui visent à compléter et, le cas échéant, à remplacer celles faites dans sa Recommandation 1285 (1996).

15. Ainsi, l'Assemblée recommande au Comité des Ministres de veiller à ce que le comité consultatif qui doit être créé dès l'entrée en vigueur de la Convention-cadre soit aussi indépendant, efficace et transparent que possible, en appliquant les principes ci-après:

1. le comité consultatif devra être constitué de douze à vingt experts. Il ne peut comprendre plus d'un ressortissant d'un même État. La durée du mandat sera de six ans, sans possibilité de réélection;

2. les membres du comité devront posséder une «compétence reconnue dans le domaine de la protection des minorités nationales», comme il est demandé dans la convention, alliée à de hautes qualités morales et à la sagesse politique. Ils devront représenter un équilibre professionnel et culturel;

3. l'élection du comité devra être conçue selon le modèle de celles organisées pour la constitution de la Commission européenne des Droits de l'Homme et du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants;

4. les membres du comité devront siéger à titre individuel et ne pas exercer de fonctions qui soient incompatibles avec leur indépendance et leur impartialité ou avec les exigences de leur charge;

5. le comité devrait être libre d'établir son règlement intérieur et de définir le mode d'organisation de ses travaux;

6. il devrait être autorisé à tirer ses informations d'un large éventail de sources et à agir de sa propre initiative;

7. il devrait avoir la possibilité d'instaurer un dialogue avec le gouvernement de la Partie contractante en cause et d'organiser des auditions avec des minorités nationales et des organisations non gouvernementales;

8. les débats du comité doivent se dérouler dans la plus grande transparence qui soit possible, mais rien n'oblige à ce qu'ils soient toujours publics;

9. les rapports et les recommandations du comité devraient être communiqués au Comité des Ministres qui, lorsqu'il évalue l'adéquation des mesures prises par la Partie en cause, devra normalement les lui transmettre directement, sans autre commentaire. Dans certains cas exceptionnels, c'est-à-dire lorsque le comité consultatif aura attiré l'attention du Comité des Ministres sur une violation de la Convention, ce dernier devra tenir un débat sur la question, dont les conclusions seront également communiquées à la partie en cause;

10. la publication de ces rapports et recommandations se fera au moment de leur transmission par le Comité des Ministres à l'État concerné;

11. le Comité des Ministres est invité à accorder au comité consultatif les ressources financières et humaines dont il a besoin.

II. Exposé des motifs par M. BINDIG

A. Introduction

1. L'Assemblée a adopté récemment . en janvier 1996 . la Recommandation 1285 (1996) et la Directive n° 513 (1996), deux textes importants sur les droits des minorités nationales. Certains membres de l'Assemblée pourraient donc s'interroger sur l'utilité d'un nouveau rapport et d'un autre débat sur cette question. L'Assemblée, cependant, a souligné à plusieurs occasions l'importance fondamentale que revêt à ses yeux une protection efficace des droits des minorités nationales en Europe. Si l'on veut obtenir des résultats concrets, il faut suivre la situation de près et en permanence, et user de toute la force dont on dispose pour influer sur son évolution.

2. Deux autres raisons sont à l'origine du présent rapport: la première est l'adoption de deux avis importants de la Commission européenne pour la démocratie par le droit («Commission de Venise»), qui doivent être portés à l'attention de l'Assemblée; la deuxième répond à des considérations d'urgence, le présent document présentant des propositions concrètes concernant le mécanisme de mise en œuvre de la Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités, sur lequel les travaux vont s'engager bientôt.

B.    Interprétation de l'article 11 du projet de protocole à la Convention européenne des Droits de l'Homme annexé à la Recommandation 1201 (1993)

3. Il est à rappeler que la Recommandation 1201 (1993) intègre le texte d'une proposition de protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales concernant les personnes appartenant à des minorités nationales. L'Assemblée avait espéré que le Comité des Ministres utiliserait ce projet de protocole comme base pour ses propres travaux. Or, les chefs d'État et de gouvernement des États membres du Conseil de l'Europe, lors du Sommet de Vienne du 9 octobre 1993, ont décidé de ne pas retenir cette proposition et chargé le Comité des Ministres:

• «de rédiger à bref délai une convention-cadre précisant les principes que les États contractants s'engagent à respecter pour assurer la protection des minorités nationales. Cet instrument serait ouvert également à la signature des États non membres;

• d'engager les travaux de rédaction d'un protocole complétant la Convention européenne des Droits de l'Homme dans le domaine culturel par des dispositions garantissant des droits individuels, notamment pour les personnes appartenant à des minorités nationales.»

4. L'Assemblée, dans sa Recommandation 1231 (1994), «regrette profondément» que le sommet n'ait pas retenu sa proposition de protocole additionnel. Elle a cependant décidé que, durant les travaux entrepris sous la responsabilité du Comité des Ministres par le Comité ad hoc pour la protection des minorités nationales (CAHMIN), elle continuerait à considérer le projet de protocole de sa Recommandation 1201 (1993) comme un texte de référence, sur lequel elle demandait que les États membres appuient leur législation et leur politique en matière de minorités. C'est ainsi que depuis 1993, le respect des principes de ce protocole figure parmi les «engagements» mentionnés dans les avis de l'Assemblée sur l'adhésion de nouveaux États au Conseil de l'Europe [2]. Les rapporteurs chargés de suivre la situation dans certains des nouveaux États membres après leur entrée au Conseil de l'Europe, conformément aux Directives n°s 488 (1993) et 508 (1995), ont aussi insisté sur l'application des principes de ce texte. Dans le Traité sur les rapports de bon voisinage et la coopération amicale entre la Hongrie et la Slovaquie, les deux Parties contractantes sont convenues d'"ériger en obligations juridiques les normes et les engagements politiques fixés dans les documents ci-dessous: (...)

• la Recommandation 1201 (1993) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, dans le respect des droits individuels de l'homme et des droits civils, y compris ceux des personnes appartenant à une minorité nationale".

5. Malheureusement, la Recommandation 1201 (1993) est devenue une pierre d'achoppement majeure dans la conclusion d'un traité d'amitié du même type entre la Hongrie et la Roumanie. Le problème vient essentiellement de l'article 11 du projet de protocole, qui se lit comme suit:
   « Dans les régions où elles sont majoritaires, les personnes appartenant à une minorité nationale ont le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes appropriées, ou d'un statut spécial, correspondant à la situation historique et territoriale spécifique, et conformes à la législation nationale de l'État.»

6. La commission des questions juridiques et des droits de l'homme, plutôt que d'essayer de l'expliquer elle-même, a décidé de solliciter l'avis de la Commission de Venise sur l'article 11, ainsi que sur d'autres dispositions controversées de la Recommandation 1201 (1993).

7. L'une des notions qui pose problème dans cet article est celle «d'autorités autonomes appropriées». Cette expression, en effet, a un sens très général, puisqu'elle va du concept de quasi-indépendance à celui de pré-autonomie. La référence à la Charte de l'autonomie locale contenue dans l'avis de la Commission de Venise paraît très judicieuse, et la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, qui a examiné cet avis de près à sa réunion du 3 avril 1996, a recommandé de le considérer comme un document de référence clé. L'interprétation qu'il donne de la Recommandation 1201 (1993) gomme certaines des illusions ou des craintes injustifiées que le texte avait fait naître.

C.    Détermination d'un «noyau dur» de droits dans la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires

8. La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, élaborée par le Comité des Ministres à la demande de la Conférence des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe d'abord, de l'Assemblée parlementaire ensuite, a été ouverte à la signature et à la ratification en 1992. Malgré ce laps de temps de quatre années, elle doit encore être ratifiée par deux pays, puisqu'il en faut cinq pour qu'elle entre en vigueur, et que seules la Finlande, la Hongrie, la Norvège et les Pays-Bas l'ont fait jusqu'à présent. A cette situation, déjà préoccupante en soi, il faut ajouter le fait que chaque État contractant doit déterminer les langues minoritaires auxquelles la charte s'appliquera et choisir parmi les dispositions de la charte celles qui s'appliqueront à ces langues, liberté étant laissée aux parties, dans certaines limites, de décider des dispositions applicables à chacune des langues parlées sur leur territoire. Nombre des dispositions de la charte, en outre, offrent un éventail d'options plus ou moins exigeantes, entre lesquelles il faut choisir en fonction de la situation de chaque langue. Ce n'est que dans la partie II de la charte que quelques principes d'application générale sont énoncés.

9. Étant donné l'état insatisfaisant des ratifications de la charte, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, et l'Assemblée elle-même (voir paragraphe 4 de la Recommandation 1285 (1996)), ont cherché comment réactiver cet important instrument du Conseil de l'Europe, dont l'un des objectifs est d'assurer une certaine harmonisation et un niveau de protection minimum des langues régionales ou minoritaires sur le continent européen. D'où la proposition de définir, parmi les dispositions de la charte, un noyau dur de droits qui devrait être accepté par chaque Partie contractante pour les langues régionales ou minoritaires qu'elle désigne. Ce noyau dur, bien entendu, ne ferait pas partie intégrante de la convention, qui doit demeurer inchangée, mais pourrait être proposé sous forme d'une recommandation aux (futures) Parties contractantes.

10. Avant de formuler des propositions concrètes sur ce point, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme a décidé de consulter la Commission de Venise. Celle-ci a déclaré, dans la conclusion de son avis dont le texte intégral est joint au présent rapport, que le concept d'un noyau dur était étranger à l'esprit et au système de fonctionnement de la charte, déjà dotée d'un «noyau dur» de principes (partie II) qui garantit l'efficacité de la protection qu'elle accorde. La Commission de Venise a également estimé que les dispositions de la partie III, en raison de leur libellé et de la façon détaillée dont elles réglementent la matière, ne se prêtaient guère à la détermination d'un noyau dur susceptible d'être accepté par toutes les Parties contractantes. En outre, toujours selon l'avis de la Commission de Venise, un noyau dur de droits linguistiques peut être déduit des obligations prévues par la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, notamment dans ses articles 5.1, 6, 9.1, 10-14 et 17. L'efficacité de la protection accordée par cette convention, est-il ajouté, dépendra largement de la mise en œuvre du mécanisme permettant d'assurer le respect de ses dispositions.

11. Le mécanisme de mise en œuvre de la convention-cadre fait l'objet du chapitre suivant.

D.    Le mécanisme de mise en œuvre de la Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales

12. La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales est l'un des résultats concrets du Sommet de Vienne d'octobre 1993. Adoptée dans sa forme définitive à la réunion ministérielle du 10 novembre 1994, elle est ouverte à la signature depuis le 1er février 1995. Elle a été signée par trente-deux États membres, mais ratifiée par seulement quatre d'entre eux (Hongrie, Roumanie, Slovaquie et Espagne), alors que douze ratifications sont requises pour qu'elle entre en vigueur. On a toutefois l'espoir que ce nombre élevé de ratifications (un record au Conseil de l'Europe) sera bientôt atteint et que la convention sera opérationnelle d'ici un ou deux ans.

13. Dans sa Recommandation 1255 (1995), l'Assemblée estime que la convention souffre d'imprécision et énonce un certain nombre d'objectifs et de principes mal définis, dont le respect constitue une obligation pour les Parties contractantes, mais pas un droit que les individus peuvent faire jouer. Elle juge insuffisant le dispositif de mise en œuvre et craint que la procédure de contrôle ne soit laissée entièrement entre les mains des États, ce qui serait dangereux.

14. A cet égard, on ne peut que souscrire à la dernière phrase de l'avis de la Commission de Venise, mentionnée dans le chapitre précédent, selon laquelle «l'efficacité de la protection que [la convention-cadre] accorde dépendra largement de la mise en œuvre du mécanisme permettant d'assurer le respect de ses dispositions».

15. Ce mécanisme de mise en œuvre est décrit dans les articles 24 à 26 de la convention-cadre, reproduits ci-après:

«Article 24

1. Le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe est chargé de veiller à la mise en œuvre de la présente convention-cadre par les Parties contractantes.

2. Les parties qui ne sont pas membres du Conseil de l'Europe participeront au mécanisme de mise en œuvre selon des modalités à déterminer.

Article 25

1. Dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente convention-cadre à l'égard d'une Partie contractante, cette dernière transmet au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe des informations complètes sur les mesures législatives et autres qu'elle aura prises pour donner effet aux principes énoncés dans la présente convention-cadre.

2. Ultérieurement, chaque partie transmettra au Secrétaire Général, périodiquement et chaque fois que le Comité des Ministres en fera la demande, toute autre information relevant de la mise en œuvre de la présente convention-cadre.

3. Le Secrétaire Général transmet au Comité des Ministres toute information communiquée conformément aux dispositions du présent article.

Article 26

1. Lorsqu'il évalue l'adéquation des mesures prises par une partie pour donner effet aux principes énoncés par la présente convention-cadre, le Comité des Ministres se fait assister par un comité consultatif dont les membres possèdent une compétence reconnue dans le domaine de la protection des minorités nationales.

2. La composition de ce comité consultatif ainsi que ses procédures sont fixées par le Comité des Ministres dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente convention-cadre.»

16. Le 3 avril 1996, le Comité des Ministres a adopté une réponse intérimaire aux Recommandations 1255 (1995) et 1285 (1996). Selon les termes de cette réponse, les Délégués des Ministres ont convenu d'entreprendre l'activité relative au mécanisme de mise en œuvre de la convention-cadre conformément à la procédure suivante:

1. « charger le comité ad hoc d'experts sur le mécanisme de mise en œuvre de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (CAHMEC) d'éclaircir les questions pertinentes et d'identifier les options possibles dans les limites des articles 24 à 26 de la convention-cadre;

2. établir un comité ad hoc des Délégués ouvert à tous et bénéficiant de l'assistance et de la participation d'experts, en vue d'identifier et d'arrêter les grandes lignes du mécanisme de mise en œuvre, sur la base du rapport de la réunion du CAHMEC;

3. charger le CAHMEC de rédiger dans un délai convenu, sur la base des décisions prises par le comité ad hoc des Délégués, les règlements et procédures nécessaires, pour permettre au Comité des Ministres de satisfaire aux exigences des articles 24 à 26 de la convention-cadre;

4. prendre des décisions définitives sur le mécanisme de mise en œuvre de la convention-cadre.»

Parallèlement à cela, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme a été informée que le nouveau comité ad hoc d'experts tiendrait sa première réunion fin juin et que le Comité des Ministres comptait achever ses travaux avant la fin de l'année. Si l'Assemblée voulait apporter une contribution utile en cette matière, elle n'avait donc pas de temps à perdre.

17. En effet, sans attendre la réponse du Comité des Ministres, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme a convoqué une réunion spéciale de sa sous-commission des droits de l'homme le 2 avril 1996, à Paris, pour examiner le mécanisme de mise en œuvre de la convention-cadre. Cette réunion a rassemblé un grand nombre de membres de la sous-commission et d'experts. Quelques diplomates y ont également participé, à notre satisfaction, bien que l'invitation officielle adressée au Comité des Ministres par le Président de l'Assemblée soit restée sans réponse. A l'heure où je rédige le présent rapport, le procès-verbal de cette réunion n'est pas encore disponible, mais je compte proposer à la sous-commission de le rendre public dès qu'il aura été approuvé afin que toutes les parties prenantes à l'élaboration du mécanisme de mise en œuvre puissent en tirer profit.

18. Les deux rapports d'experts établis par M. Gudmundur Alfredsson et par M. Alan Phillips ont été rendus publics et sont joints en annexe. Ces rapports et les discussions de la sous-commission ont permis à la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de présenter au Comité des Ministres des propositions concrètes concernant la composition et les méthodes de travail du comité consultatif prévu à l'article 26. L'Assemblée a déjà insisté, dans sa Recommandation 1285 (1996) sur les nécessaires qualités d'indépendance, d'efficacité et de transparence que devra posséder ce comité, et pourrait être amenée à réitérer ce point de vue. Le projet de résolution contenu dans le présent rapport contient donc un certain nombre de propositions concrètes concernant les principes à appliquer à cet égard.

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ANNEXE I

12 avril 1996

Doc. 7519

 

COMMUNICATION DU COMITÉ DES MINISTRES

 

Réponse intérimaire

à la Recommandation 1255 (1995)
relative à la protection des droits des minorités nationales

et à la Recommandation 1285 (1996)
relative aux droits des minorités nationales

 

(adoptée par le Comité des Ministres le 3 avril 1996
lors de la 562e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres a pris note des Recommandations 1255 (1995) et 1285 (1996) et se félicite de l'intérêt permanent manifesté par l'Assemblée pour tout ce qui a trait à la protection des minorités nationales.

Le Comité des Ministres se félicite en particulier du soutien exprimé par l'Assemblée pour la signature et la ratification les plus larges possibles de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires, de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et de la Charte européenne de l'autonomie locale, ainsi que pour la prochaine entrée en vigueur des deux premiers instruments.

En ce qui concerne la proposition de l'Assemblée tendant à l'établissement d'un protocole qui porterait amendement du troisième instrument pour permettre à des États non membres d'adhérer à celui-ci, le Comité des Ministres informe l'Assemblée qu'il a sollicité le point de vue à cet égard du Comité directeur des autorités locales et régionales (CDLR). Il informera l'Assemblée du suivi envisagé dès qu'il aura reçu communication de l'avis du CDLR.

Le Comité des Ministres a pris note des points de vue exprimés par l'Assemblée en ce qui concerne le Comité consultatif mentionné à l'article 26, paragraphe 1 de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Il informe l'Assemblée qu'à leur 560e réunion, les Délégués des Ministres ont convenu d'entreprendre l'activité relative au mécanisme de mise en œuvre prévu aux articles 24 à 26 de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, et ce conformément à la procédure suivante:

1. charger le Comité ad hoc d'experts sur le mécanisme de mise en oeuvre de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (CAHMEC) d'éclaircir les questions pertinentes et d'identifier les options possibles dans les limites des articles 24 à 26 de la Convention-cadre;

2. établir un comité ad hoc des Délégués ouvert à tous et bénéficiant de l'assistance et de la participation d'experts, en vue d'identifier et d'arrêter les grandes lignes du mécanisme de mise en œuvre, sur la base du rapport de la réunion du CAHMEC;

3. charger le CAHMEC de rédiger dans un délai convenu, sur la base des décisions prises par le comité ad hoc des Délégués, les règlements et procédures nécessaires, pour permettre au Comité des Ministres de satisfaire aux exigences des articles 24 à 26 de la Convention-cadre;

4. prendre des décisions définitives sur le mécanisme de mise en œuvre de la Convention-cadre.

Il a été convenu, en outre, que l'objectif à atteindre était de boucler les deux premières étapes d'ici la date prévue de l'entrée en vigueur de la Convention-cadre. Dans ce contexte, on s'attend à ce que le nombre de ratifications nécessaire à l'entrée en vigueur de la Convention-cadre soit atteint dans le courant de l'année.

Le Comité des Ministres insiste sur le fait que l'Assemblée parlementaire pourra se tenir parfaitement au courant des travaux du CAHMEC, puisqu'elle peut désigner un représentant au sein de cet organe.

En ce qui concerne la rédaction d'un protocole qui viendrait compléter la Convention européenne des Droits de l'Homme dans le domaine culturel par des dispositions garantissant certains droits, en particulier ceux des personnes appartenant à des minorités nationales, le Comité des Ministres renvoie à la décision prise lors de la 554e réunion des Délégués des Ministres. Cette décision, à laquelle on est parvenu après un débat exhaustif, était de suspendre les travaux du Comité ad hoc pour la protection des minorités nationales (CAHMIN) en ce qui concerne la question, les documents de travail de cet organe étant dépouillés de leur caractère confidentiel et mis à la disposition des milieux intéressés. Toutefois, le Comité des Ministres attire l'attention de l'Assemblée sur le fait qu'il a décidé également de poursuivre sa réflexion sur la possibilité de continuer à établir des normes dans le domaine de la culture comme dans celui de la protection des minorités nationales, en tenant compte de la Déclaration adoptée au Sommet de Vienne. Le Comité des Ministres informera l'Assemblée en temps utile de l'issue de ces travaux.

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ANNEXE IIStrasbourg, le 2 avril 1996

AS/Jur/DH (1996) 2 rév

 

COMMISSION DES QUESTIONS JURIDIQUES
ET DES DROITS DE L'HOMME

SOUS-COMMISSION DES DROITS DE L'HOMME

LES DROITS DES MINORITÉS

 

Note

Composition et procédures du comité consultatif

prévu dans la Convention-cadre

pour la protection des minorités nationales

 

par M. Alan Phillips,
Directeur de "Minority Rights Group International" (MRG), Londres

 

1. OBJET DU DOCUMENT

Le 13 février 1996, le Greffier de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a invité l'auteur à rédiger une note brève sur la composition et le fonctionnement du comité consultatif en vue d'une réunion de la sous-commission le 2 avril 1996; ce document devrait servir de base à l'élaboration d'un projet de rapport.

2. INTRODUCTION

Le présent document, essentiellement consacré aux principes directeurs à la composition et à la méthodologie du comité consultatif, est destiné à encourager les discussions en avançant un certain nombre de propositions concernant la composition et les méthodes de travail de cet organe.

La convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales occupe une place à part au sein des divers instruments juridiques internationaux, en ce sens qu'elle prévoit un système juridique unique de protection des minorités nationales et des droits et libertés des personnes appartenant à ces minorités. Cet instrument a été rapidement signé par un grand nombre d'États: au cours de la semaine qui a suivi l'ouverture à la signature, vingt-deux États l'on en effet signé et, au 1er mars, ce nombre était passé à trente-deux. La Hongrie, la Slovaquie, la Roumanie et l'Espagne ont d'ores et déjà ratifié la convention et le nombre de douze ratifications devrait être atteint d'ici moins d'un an.

La convention-cadre a été projetée, élaborée puis signée alors que de violents conflits intercommunautaires existaient en Europe. Elle est née dans un contexte de tensions sociales multiples caractérisées par la négation des droits des minorités, encore accentuée lorsque de nouvelles démocraties prennent peu à peu conscience de leur identité en tant qu'États véritablement indépendants - États qui, s'ils sont de fait multiethniques, multilinguistiques et multireligieux, peuvent néanmoins appliquer des politiques «ethnonationalistes».

L'article 24 de cette convention charge notamment le Comité des Ministres de veiller à sa mise en œuvre. L'article 25, quant à lui, stipule que:

«Dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente convention-cadre à l'égard d'une partie contractante, cette dernière transmet au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe des informations complètes sur les mesures législatives et autres qu'elle aura prises pour donner effet aux principes énoncés dans le présente convention-cadre.

Ultérieurement, chaque partie transmettra au Secrétaire Général, périodiquement et chaque fois que le Comité des Ministres en fera la demande, toute autre information relevant de la mise en œuvre de la présente convention-cadre.

Le Secrétaire Général transmet au Comité des Ministres toute information communiquée conformément aux dispositions du présent article.»

C'est à l'article 26 qu'il est fait spécifiquement référence à un comité consultatif chargé d'assister le Comité des Ministres dans l'évaluation de l'adéquation des mesures prises par les États parties.

3. PRINCIPES SOUS-TENDANT LA CRÉATION D'UN COMITÉ CONSULTATIF

Le préambule à la convention-cadre est à cet égard révélateur lorsqu'il expose les objectifs de la convention et le contexte dans lequel celle-ci a été élaborée. Ces divers éléments sont essentiels à la compréhension des principes sous-tendant la création d'un comité consultatif et l'approche que doit adopter celui-ci dans l'interprétation détaillée de la convention.

Le préambule insiste fortement sur la nécessité de "développer les droits de l'homme et les libertés fondamentales" en mettant l'accent sur des concepts tels que "le développement de l'identité" et la création d'"un climat de tolérance".

Il souligne encore l'importance de ces questions en rappelant avec fermeté que la protection des minorités nationales est essentielle à la stabilité, à la sécurité démocratique et à la paix. Il est difficile d'imaginer un langage plus vigoureux pour traiter de questions qui touchent à la raison d'être du Conseil de l'Europe.

Par conséquent, tout échec ayant trait à la création de mécanismes de mise en œuvre efficaces ou à l'acquisition d'informations sur cette mise en œuvre conduirait à s'interroger sur les compétences du Conseil de l'Europe dans un domaine que l'on s'accorde à considérer comme crucial pour son existence et pour les peuples de l'Europe. S'agissant d'un instrument juridique, on se trouve en terrain vierge; toutefois, tel n'est pas le cas de l'action politique de l'OSCE, auprès de laquelle certaines méthodes devraient être empruntées.

L'OSCE a toujours considéré une stricte application de tous les accords (de consensus) comme une nécessité du point de vue de la sécurité et, afin d'éviter que des États ne les violent ouvertement, des procédures de contrôle et de suivi scrupuleux ont été encouragées, notamment dans le domaine de la sécurité, à titre de mesures de confiance. Le prix d'un échec aurait pu être la guerre; aujourd'hui le prix de l'incapacité à répondre positivement aux minorités nationales pourrait également être la guerre mais, plus probablement, une aggravation des tensions sociales, de nouvelles demandes d'asile, une réticence à renforcer l'unité entre les États membres du Conseil de l'Europe et une insécurité nuisible aux échanges et aux investissements.

Le fait de se référer aux engagements de la CSCE dans ce domaine reflète le désir exprimé dans l'annexe II de la Déclaration de Vienne, à savoir que le Conseil de l'Europe doit s'employer à traduire aussi largement que possible ses engagements politiques dans des instruments juridiques. Le document de Copenhague a notamment fourni un certain nombre d'orientations pour l'élaboration de cette convention-cadre. D'aucuns soutiennent que cette dernière impose aux États moins de responsabilités que ce document de Copenhague, notamment dans le domaine de l'éducation, mais il est bien évident que l'on attend des États qu'ils respectent ceux de leurs engagements qui vont le plus loin.

Lorsqu'on examine la convention-cadre et l'institution d'un comité consultatif, il importe de se souvenir qu'il s'agit là d'un moyen en vue d'une fin, et certainement pas du seul moyen en vue de cette fin, de ces objectifs que le Conseil de l'Europe énonce dans le préambule. Par ailleurs, le comité consultatif ne sera pas la seule instance à vouloir utiliser cette convention-cadre pour encourager la stabilité, la sécurité démocratique et la paix en protégeant les minorités nationales.

Le Comité des Ministres a décidé qu'une convention-cadre et un comité consultatif étaient nécessaires et il est clair qu'il s'agissait là d'ajouter un instrument juridique aux instruments politiques et économiques destinés à encourager la stabilité. Cet instrument doit venir se surajouter aux autres normes, et en aucune manière les atténuer si celles-ci sont déjà supérieures.

4. LE MANDAT DU COMITÉ CONSULTATIF

L'article 26 de la convention-cadre stipule que:

«Lorsqu'il évalue l'adéquation des mesures prises par une partie pour donner effet aux principes énoncés par la présente convention-cadre, le Comité des Ministres se fait assister par un comité consultatif dont les membres possèdent une compétence reconnue dans le domaine de la protection des minorités nationales.

La composition de ce comité consultatif ainsi que ses procédures sont fixées par le Comité des Ministres dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente convention-cadre.»

Le rapport explicatif, qui a fait l'objet de négociations serrées, indique par ailleurs que:

«le suivi de la mise en œuvre de cette convention-cadre s'effectuera, autant que possible, dans le respect du principe de transparence. A cet égard, il serait opportun d'envisager la publication des rapports et autres textes issus de ce suivi.»

Pour partie, le langage utilisé laisse délibérément une certaine marge d'interprétation dans la mesure où l'expression «se fait assister par un comité consultatif» peut même laisser supposer que le Comité des Ministres se chargera de l'essentiel du travail. Il est bien sûr peu réaliste d'attendre d'un Comité des Ministres déjà fort occupé qu'il exprime un avis d'expert sur les rapports de trente-deux États. Par ailleurs, le contraire aurait des conséquences politiques considérables. Le rôle du Comité des Ministres doit être de choisir un bon comité consultatif et, par principe, de l'encourager dans son travail. Le dicton qui veut qu'on n'ait pas un chien pour aboyer soi-même est certainement vrai, quoiqu'il faille alors accorder au comité consultatif une certaine liberté de manœuvre, et non le museler.

Bien qu'un modus vivendi doive se dégager de la pratique et que la composition du premier comité consultatif et les interprétations qu'il donnera constituent des points cruciaux, ainsi que le montre l'œuvre remarquable accomplie par Max van der Stoel en tant que haut commissaire, un certain nombre de conseils sur les responsabilités de ce comité seront nécessaires et une recommandation de l'Assemblée parlementaire serait à cet égard utile.

L'une des questions essentielles abordées plus avant dans ce document consiste à savoir si les rapports et recommandations du comité consultatif doivent être adoptés comme tels par le Comité des Ministres ou s'il y a lieu d'encourager la tenue de débats sur ces textes en vue de mesures à prendre.

5. COMPOSITION DU COMITÉ CONSULTATIF

La convention-cadre exige des membres du comité consultatif qu'ils disposent d'une compétence reconnue dans le domaine en question; cela mis à part, la formulation adoptée est extrêmement vague, et les procédures restent à définir dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la convention, afin de garantir que le contrôle de la convention s'effectue dès l'origine.

Aucune précision n'est donnée ni dans la convention-cadre ni dans le rapport explicatif qui permettrait de clarifier un certain nombre d'aspects déterminants, tels que le type de compétences requises, le nombre de membres, les modalités de nomination et le mode d'élection ainsi que la durée du mandat des membres du comité et leur rôle. Un certain nombre de propositions sont formulées ci-dessous pour stimuler le débat.

Compte tenu des tendances actuelles, la date cible de janvier 1997 peut sembler réaliste pour la création du comité consultatif, ce qui suppose que 12 États aient ratifié la Convention d'ici la fin de 1996.

     5.1.    Description des tâches

Une description des tâches des membres potentiels du comité consultatif est bien évidemment nécessaire; elle devra s'appuyer sur des exemples passés. Un profil de candidature doit également être prévu pour aider les personnes participant au processus de sélection.

     5.2.    Experts en minorités nationales

Tous les membres du comité consultatif doivent faire preuve des plus hautes qualités morales. Il doit en outre s'agir de personnes disposant de compétences spécifiques dans le domaine des minorités nationales. Ce second critère n'est pas aussi simple à appliquer qu'on pourrait initialement le croire; bien que nombre de candidats puissent apparaître particulièrement compétents s'agissant de leur propre pays, plus rares sont ceux disposant d'une expérience suffisamment étendue.

Toute action dans le domaine des minorités nationales exige une équipe et une approche pluridisciplinaires s'agissant des questions les plus difficiles à résoudre en matière de relations interpersonnelles. Il y a donc lieu de réunir des juristes spécialistes du droit international, des universitaires spécialisés dans les aspects linguistiques, des pédagogues, des analystes politiques, des anthropologues et des psychologues. Tous auront leur rôle à jouer dans cette tâche qui consistera à appréhender la façon dont la convention aura été mise en œuvre. Un autre rôle pourrait être celui de membres de communautés minoritaires ayant personnellement et collectivement fait l'expérience de ce type de discrimination.

On peut en outre espérer que la composition de ce comité traduise un équilibre en termes d'âge, d'expérience, de provenance géographique, de sexe, de religion, de langue et de groupe culturel. Il sera donc nécessaire de faire preuve d'une sagesse et d'une subtilité considérables pour parvenir à un tel équilibre.

     5.3.    Taille du comité

Le comité consultatif doit être d'une composition suffisamment large pour refléter la variété des expériences, et ses membres suffisamment nombreux pour permettre la constitution d'une équipe de rapporteurs par État, si une approche similaire à celle de la Commission contrôlant la Convention des Nations-Unies pour l'élimination de la discrimination raciale prévalait. Ils doivent néanmoins être suffisamment peu nombreux pour préserver cohésion et dynamisme. L'expérience des Nations Unies montre qu'un nombre compris entre dix et vingt serait approprié. La proposition consistant à avoir autant de membres que d'États parties ne semble guère rationnelle si cette convention venait à compter trente-deux États parties. Quant aux propositions prévoyant des nominations au titre d'États qui n'ont pas ratifié la Convention, elles seraient inacceptables pour des organes des Nations-Unies.

     5.4.    Vivier de candidats

La possibilité de disposer de candidats appropriés est toujours problématique; la durée et la fréquence des réunions risquent de limiter les candidatures aux diplomates, aux universitaires et aux retraités. Une possibilité d'élargir ce vivier consisterait à prévoir, outre le défraiement des coûts de déplacement et de séjour, des honoraires.

     5.5.    Processus de désignation

Afin d'identifier les meilleurs candidats, et de promouvoir la transparence, les membres du comité consultatif devraient être élus par le Comité des Ministres mais proposés par l'Assemblée parlementaire. Il pourrait y avoir jusqu'à trois candidats citoyens d'un même État partie. L'Assemblée parlementaire devrait être chargée de définir les modalités, formelles ou informelles, permettant d'établir un équilibre en termes d'expérience et de compétence, sachant que les candidats ne sauraient être considérés comme des représentants de leur État.

     5.6.    Election et durée du mandat

L'approche électorale adoptée pour les membres de la Commission européenne des Droits de l'Homme pourrait être utile ici. La forme d'élection devrait être soigneusement précisée mais également offrir la possibilité de choisir, par l'intermédiaire de l'Assemblée parlementaire, des candidats présentant les compétences requises.

Il ne pourra y avoir plus d'une personne, ressortissant d'un même État, qui pourra être élue et siéger au Comité consultatif, afin de préserver un équilibre géographique. La durée de mandat proposée serait de six ans, sans possibilité de réélection. D'une part, cela garantit un degré raisonnable de continuité et de changement, et d'autre part, l'absence de toute réélection permet que la perspective d'une réélection n'affecte pas l'indépendance d'un membre.

Afin d'assurer à la fois une certaine continuité et un certain changement, un système de renouvellement des membres par tiers tous les deux ans pourrait être par exemple envisagé.

     5.7.    Nécessité pour les membres de siéger à titre individuel

A l'instar des membres de la Cour européenne des Droits de l'Homme, les membres de ce comité consultatif devraient siéger à titre individuel et n'occuper, durant leur mandat, aucune fonction qui serait incompatible avec leur indépendance et leur impartialité en tant que membres du comité ou avec les exigences de leur charge.

Pour le cas où serait examinée la situation d'un État dont l'un des membres du comité serait ressortissant, celui-ci devrait être exclu de toute participation, et ce afin que le comité puisse être considéré comme impartial et afin d'éviter qu'un État peu scrupuleux ne fasse pression sur «son» expert pour que celui-ci s'exprime en sa faveur.

6. PROCÉDURES DU COMITÉ CONSULTATIF

     6.1.    Organisation des travaux

Le comité devrait être libre d'établir son règlement intérieur et de définir le mode d'organisation de ses travaux.

     6.2.    Fréquence des réunions

Il est difficile de préjuger du volume de travail, de la fréquence des réunions et de leur durée. Il conviendra de s'inspirer à cet égard de l'expérience des Nations Unies. Il est clair que les travaux seront plus longs au début, lorsque seront reçus les premiers rapports, et ce jusqu'à ce que le comité ait défini la procédure de travail la plus efficace. Il est probable qu'au moins deux réunions par an seront nécessaires, d'une durée de quatre semaines chacune. Ce calcul s'effectue sur la base d'un maximum de trois jours pour l'étude de chaque rapport national, sachant que les progrès de chaque État contractant nécessitent d'être appréciés au moins tous les trois ans.

     6.3.    Sources d'information

Le comité consultatif devrait pouvoir recueillir informations et conseils auprès de toute source et selon tout moyen à sa convenance, exactement comme un service de renseignements, à ceci près que l'information devrait dans ce cas être transparente et recueillie de façon légale et correcte. Il y aurait lieu de rechercher ces informations auprès des gouvernements, d'organismes intergouvernementaux (tels que le HCNUR), de représentants de minorités nationales, d'organes universitaires, d'instituts de recherche et d'ONG locales et internationales.

Le comité devra mettre à contribution son expérience pour filtrer toute information falsifiée ou destinée à nuire, provenant notamment d'hommes politiques. Le comité consultatif ne saurait devenir une plate-forme politique mais une instance chargée de procéder à un suivi attentif des réalisations de chaque État partie. Il devra mettre au point une méthode de vérification soigneuse des données et toujours donner aux gouvernements la possibilité de répondre aux critiques. Il convient d'encourager un dialogue afin de permettre aux gouvernements une mise en œuvre plus efficace de la convention chaque fois que possible.

Les informations devront essentiellement concerner les lois, politiques et pratiques affectant particulièrement les minorités nationales, plutôt que l'ensemble de la société.

     6.4.    Rapports des États parties

Une fois qu'auront été initialement communiquées au Secrétaire Général des informations complètes sur les mesures législatives et autres prises pour donner effet à la convention, d'autres informations intéressant cette question devront être transmises de façon périodique. Un cycle de trois rapports annuels pourrait convenir, sauf dans les cas où le comité consultatif serait amené à exprimer une préoccupation particulière et à demander, par l'intermédiaire du Comité des Ministres, des comptes rendus plus réguliers. La convention-cadre définit elle-même ses propres domaines de compétence, ce qui permettra d'établir un canevas, ces rapports devant être présentés par les États.

Certains États pourraient à juste titre s'inquiéter de la surcharge de travail occasionnée par l'établissement de ces compte rendus, et un modèle de rapport ainsi que des recommandations seraient probablement très utiles aux fonctionnaires chargés de cette tâche. Bien que cela puisse sembler insignifiant comparé à la stabilité qui pourrait en résulter pour l'Europe, il importe de faire en sorte que cette tâche ne soit pas trop onéreuse; les fonctionnaires en question devraient pouvoir, si nécessaire, participer en personne aux réunions du comité afin de fournir des renseignements complémentaires. A l'heure actuelle, les fonctionnaires des ministères de l'Intérieur ne sont pas recrutés ni évalués sur de tels critères.

     6.5    Présentation des rapports

De nombreux enseignements peuvent être tirés des bonnes pratiques établies par les organes du Traité de l'ONU. Les dates des réunions ainsi que leur ordre du jour devraient faire l'objet d'une publicité suffisante et la création d'un fonds à contribution volontaire devrait être envisagée en vue de permettre aux membres des minorités nationales (provenant surtout d'Europe orientale) et des ONG concernées d'assister aux réunions et d'y exposer leur point de vue.

Dans la mesure du possible, des présentations écrites devraient être communiquées à l'avance de façon à permettre au comité consultatif d'étudier en détail la documentation.

Le comité devra également être disposé à recueillir des témoignages oraux auprès de toute partie fiable, comme le fait le groupe de travail sur les minorités des Nations Unies. Un dialogue devrait s'ensuivre avec le gouvernement compétent, en s'inspirant pour cela d'un choix de meilleures procédures mises au point par le Comité ad hoc d'experts sur le système de mise en œuvre de la Convention des Nations Unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale. Cette formule devrait être encouragée pour les raisons déjà évoquées plus haut, et ce afin de permettre la participation de représentants compétents lorsque est en cause un pays dans lequel la situation a considérablement évolué depuis le dernier bilan détaillé.

     6.6.    Visites sur le terrain

Des membres du comité, qui pourraient éventuellement être des rapporteurs, devraient être encouragés à se rendre dans les États parties et être habilités à se présenter auprès de tel ou tel organe avec un préavis limité pour se rendre compte sur place de la situation. Quant aux gouvernements, ils devraient être encouragés à apporter toute aide raisonnablement requise. Ces visites devraient être conçues comme des mesures visant à instaurer un climat de confiance en vue d'encourager l'application de la convention-cadre, et ne devraient pas simplement concerner des situations difficiles.

     6.7.    Transparence

Le rapport explicatif de la convention-cadre tel qu'il a été adopté par le Comité des Ministres indique que le suivi de la mise en œuvre de cet instrument devra, dans la mesure du possible, respecter le principe de la transparence. Il serait par conséquent souhaitable d'envisager la publication des rapports et d'autres textes issus de ce suivi (paragraphe 97). Il est probablement dans l'intérêt de l'indépendance du comité consultatif qu'il puisse se réunir à huis clos pour l'élaboration de ses conclusions et recommandations.

     6.8.    Résultats des délibérations

Le comité consultatif évaluera l'adéquation des mesures prises par les parties et devra énoncer des recommandations à cet égard.

La structure des rapports devra permettre d'y présenter aussi bien les succès que les échecs ou des recommandations en vue d'actions à mener. Ces rapports, qui devraient être dans la mesure du possible adoptés par consensus, pourraient faire l'objet d'un vote à scrutin secret si deux membres au moins le demandaient. Ils devraient être communiqués à titre de recommandation au Comité des Ministres qui devrait normalement les transmettre directement aux États sans autre commentaire. Dans des circonstances exceptionnelles, c'est-à-dire lorsque le comité consultatif a constaté une grave violation de la convention et a attiré l'attention du Comité des Ministres sur ce point, ce dernier devrait examiner la possibilité d'inviter l'Assemblée parlementaire à débattre de cette question.

On ne peut bien évidemment interdire au Comité des Ministres de débattre des rapports du comité consultatif, ce dernier étant subordonné au Comité des Ministres, mais celui-ci ne devrait pas être encouragé à rouvrir une enquête sauf en cas de graves vices de procédure. Dans de telles circonstances, rares, le rapport pourrait être renvoyé au comité consultatif. Inversement, il pourra se faire que le comité consultatif souhaite obtenir des conseils, un soutien ou une manifestation d'inquiétude de la part du Comité des Ministres afin d'exercer une certaine pression, mais, de façon générale, c'est par le biais de la publicité que se fera la persuasion.

     6.9.    Etablissement d'un climat de confiance . diffusion des résultats

Chaque rapport, accompagné de ses recommandations éventuelles, sera transmis à l'État concerné par l'intermédiaire du Comité des Ministres; le rapport explicatif envisage quant à lui clairement la publication de ces rapports. Il s'agit là d'un élément essentiel pour assurer la transparence. Trop souvent, les instruments internationaux et leur respect par les États sont traités de façon confidentielle, ce qui n'offre aucune possibilité à la société civile d'être informée de la situation et d'intervenir d'une façon démocratique.

Il importera donc d'examiner les modalités de diffusion des résultats dans le pays concerné, éventuellement avec l'aide d'ONG, la nécessité de traduire le rapport dans les langues minoritaires ainsi que dans la principale langue officielle ne devant pas être négligée.

7. AIDE APPORTÉE PAR LE CONSEIL DE L'EUROPE

     7.1.    Dotation en personnel

Il s'agit là de l'un des domaines les plus critiques, dans lequel les compétences, de l'engagement, l'expérience et l'ancienneté des fonctionnaires du Conseil de l'Europe chargés d'assister le comité consultatif affecteront l'efficacité du fonctionnement de celui-ci. Il importera également d'assurer une assistance en matière de traduction, d'interprétation et de secrétariat; des observations pertinentes et des conseils sur la meilleure façon d'exploiter ce système seront précieux pour les minorités.

     7.2.    Rapports avec d'autres organes

Il y aura lieu d'instituer et d'entretenir des liens avec d'autres organes, aussi bien au sein du Conseil de l'Europe qu'à l'extérieur, et ce afin de maximiser les contacts et la portée des actions en faveur d'une meilleure connaissance de ce système. Un personnel dévoué, étranger à la bureaucratie et efficace constitue un élément essentiel et représente toujours un avantage.

     7.3.    Aspects budgétaires

Il est essentiel de disposer d'un budget consistant. Ces activités entraînent en effet un certain nombre de frais non négligeables, puisque aux coûts de personnel, d'interprétation et de traduction il convient encore d'ajouter les autres coûts ainsi que les honoraires des membres du comité, les éventuels frais de déplacement liés aux visites de contrôle, les crédits devant permettre la participation de représentants des minorités, la publication de recommandations efficaces, une formation à la convention-cadre dans l'ensemble des pays européens, etc.

Le Comité des Ministres a donc un autre rôle à jouer, indirect mais important, en ce sens qu'il doit accorder les ressources financières et humaines nécessaires à l'accomplissement de cette tâche.

Si l'objectif est de faire en sorte que la convention-cadre ne soit pas appliquée, alors la meilleure façon de l'atteindre et d'éviter toute critique de la part des autres est probablement d'affamer le comité consultatif et le secrétariat en leur refusant les crédits nécessaires. On peut d'ores et déjà imaginer les arguments en ce sens: accroissement de la bureaucratie et nécessité d'une stricte discipline financière. Mais la question déterminante est ici de savoir si le Comité des Ministres entendait bien considérer la protection des minorités nationales comme «essentielles à la stabilité, à la sécurité démocratique et à la paix du continent». Je proposerais de comparer ce type de coût à celui exigé par l'acquisition d'un avion militaire de combat de plus de 30 millions de dollars ou à celui de l'actuelle mission de maintien de la paix en ex-Yougoslavie.

8. INFORMATION ET SENSIBILISATION

     8.1.    Echange d'informations

Il existe d'autres acteurs et d'autres mécanismes . qui devraient d'ailleurs être encouragés . pour répondre à cet important objectif commun. Les gouvernements et les électorats n'apprécient pas en effet les doubles emplois sans valeur ajoutée, ou encore le manque d'efficacité du fait d'une mauvaise information ou communication. Il est par conséquent essentiel d'assurer une bonne circulation des informations, tant au sein du Conseil de l'Europe qu'entre ce dernier et l'OSCE ou les Nations Unies.

     8.2.    Education et assistance technique

Les organes intergouvernementaux (Haut Commissaire pour les minorités nationales de l'OSCE, etc), les parlements (et notamment l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe), les organes gouvernementaux (ministères de la Justice, collectivités locales, organes semi-gouvernementaux tels que les commissions pour les minorités), les instituts universitaires et de recherche (spécialisés par exemple dans les droits de l'homme et les relations interethniques) ainsi que les organes non gouvernementaux (Fédération internationale d'Helsinki, Minority Rights Group, etc.) devraient être invités par le Conseil de l'Europe à contribuer à faire de cette convention un succès.

Tout cela implique des activités d'information, d'éducation et d'assistance technique qui expliquent dans différentes langues et à différentes cultures, différents groupes socio-éducatifs, etc. la substance de la convention, de telle sorte que celle-ci soit largement connue et respectée. Trop souvent, dans les régimes communistes d'Europe orientale, les droits ont été traités comme un secret d'État.

Mais pour être constructif il faudrait aller au-delà, et examiner comment les États et autres entités ont pu élaborer avec succès des modèles de bonne pratique dans le contexte de la convention-cadre, ce qui pourrait passer par un échange des programmes des actions de formation destinés aux fonctionnaires, par une formation juridique, une éducation multiculturelle intégrée aux programmes scolaires, des activités linguistiques et culturelles ainsi que leur renforcement par des lois, des politiques et des pratiques appropriées.

Le comité consultatif devrait se tenir informé de ces activités et faire en sorte que son expérience bénéficie à tous ceux qui partagent cet objectif commun de protéger les minorités nationales.

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*    *

Note de l'auteur

L'auteur du présent document est directeur de Minority Rights Group International (MRG), dont le siège est à Londres. Cette organisation a acquis une expérience considérable en favorisant l'adoption de principes en faveur des minorités, et ce au sein de différentes instances, telles que l'ex-CSCE à Copenhague, à Genève et à Helsinki, ou encore les Nations Unies dans le cadre de la déclaration des Nations Unies sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques. Le MRG a également participé à des réunions de mise en œuvre de la CSCE, communiqué des informations à divers organes chargés de la supervision de l'application de traités des Nations Unies et participé au groupe de travail des Nations Unies sur les minorités.

Ce document a toutefois été préparé dans des délais relativement brefs et doit être considéré comme une contribution personnelle. Les opinions qui y sont exprimées ne reflètent pas nécessairement celles du MRG en tant qu'organisation, étant donné que des consultations approfondies n'ont pu se dérouler dans ces délais comparativement brefs. En tant qu'auteur, je souhaiterais néanmoins remercier tous ceux qui m'ont très rapidement apporté des commentaires sur la première version de ce document et m'ont considérablement aidé à améliorer le texte, qui demeure bien évidemment ma responsabilité.

 

Alan Phillips

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ANNEXE III

 

Strasbourg, 13 mai 1996

AS/Jur/DH (1996) 3 rév

 

COMMISSION DES QUESTIONS JURIDIQUES
ET DES DROITS DE L'HOMME

 

SOUS-COMMISSION DES DROITS DE L'HOMME

 

LES DROITS DES MINORITÉS

Note
sur le Comité consultatif prévu à l'Article 26 de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales

 

de

Professeur Gudmundur Alfredsson [3]

 

Introduction

1. Le présent rapport examine en trois parties les diverses options concernant les fonctions, les procédures et la composition du comité consultatif (CC) prévu à l'article 26 de la Convention-cadre pour la protection des minorités (convention-cadre) adoptée par le Conseil de l'Europe en 1994. Il est établi à l'intention de la Sous-commission des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire. De fréquentes références y sont faites aux pratiques comparables du programme des Nations Unies pour les droits de l'homme, en particulier les organes de suivi des traités, comme suggéré dans la demande que le Greffier de l'Assemblée parlementaire a adressée à l'auteur.

2. Selon l'article 24, le Comité des Ministres "est chargé de veiller à la mise en œuvre" de la convention-cadre par les Parties contractantes. Le CC relèvera du Comité des Ministres qu'il conseillera dans l'exécution de cette tâche. Assurer au CC en tant qu'organe de surveillance des droits de l'homme un professionnalisme maximum sur la base de tâches précises et bien définies, de lignes directrices détaillées pour l'établissement des rapports et d'une compétence indépendante, faciliterait indubitablement le travail du Comité des Ministres en privilégiant l'objectivité et l'impartialité, en contribuant à l'égalité de traitement des groupes et des pays, en tablant sur le principe de la légalité avec comme élément central les aspects techniques et juridiques de la convention-cadre et en réduisant la politisation des nombreuses questions délicates qui ne manqueront pas de surgir.

Fonctions

3. Les tâches du CC consistent à examiner les rapports initiaux et complémentaires des États. Dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la convention-cadre, les gouvernements sont censés, conformément au paragraphe 1 de l'article 25, soumettre «des informations complètes sur les mesures législatives et autres [qu'ils] auront prises pour donner effet aux principes [qui y sont] énoncés». Conformément au paragraphe 2 de l'article 25, des rapports complémentaires devront être soumis périodiquement contenant «toute autre information relevant de la mise en œuvre de» la convention-cadre. La convention n'emploie pas l'expression «rapports nationaux», mais la procédure revient néanmoins à ce que l'on entend couramment par là. L'emploi de cette expression permettrait de se référer facilement aux procédures bien connues de suivi des traités appliquées par les Nations Unies.

4. En examinant les rapports nationaux, le CC doit être en mesure d'évaluer les informations concernant les faits et les points de droit. La convention-cadre reconnaît l'importance d'informations complètes sur les mesures qui sont destinées à donner effet à ses principes et qui relèvent de la mise en œuvre de ces principes. Au paragraphe 1 de l'article 26, il est également fait mention de l'évaluation de «l'adéquation des mesures prises». Il importe que les États aient mis en place des mesures législatives et administratives qui cadrent avec les engagements contractés, mais celles-ci ne sont pas d'une grande utilité en l'absence de voies de recours effectives aboutissant à la mise en œuvre correspondante des principes dans la vie quotidienne des personnes concernées.

5. Le CC doit donc obtenir des États Parties des informations sur les déclarations des droits, la législation et les mesures administratives et autres pertinentes; l'incorporation des normes internationales et régionales et celles contenues dans les accords bilatéraux; les voies de recours existantes axées sur les décisions judiciaires et administratives; les règlements négociés; les activités pertinentes des institutions nationales indépendantes en général et celles créées pour les questions de minorités (commissions, tables rondes, etc.) en particulier; les régimes autonomes ou autres arrangements spéciaux dans l'intérêt des minorités; les statistiques pertinentes, etc. Ces observations se rapportent aux remarques figurant ci-après, sous la rubrique procédures, et concernant la nécessité de lignes directrices détaillées pour l'établissement des rapports.

6. Nombre de traités et conventions adoptés sous les auspices d'organisations internationales et régionales contiennent des normes relatives aux droits des minorités. Cela vaut pour les règles fondamentales concernant l'égalité de jouissance de tous les droits de l'homme, c'est-à-dire les droits civils, culturels, économiques, politiques et sociaux, y compris l'égalité devant la loi, l'égalité devant les tribunaux et l'égalité d'accès au service public. L'interdiction d'une discrimination dans cette jouissance pour des motifs fondés sur des caractéristiques liées aux minorités telles que l'origine nationale ou ethnique, la culture, la langue et la religion, est également énoncée dans une longue liste d'instruments. En outre, nombre de textes comportent des normes spécifiques aux minorités, soit en instaurant des droits spéciaux soit en obligeant les États à prendre des mesures particulières (également désignées sous le nom de traitement préférentiel ou d'action positive), afin de surmonter les conceptions discriminatoires et de garantir l'égalité de jouissance des droits.

7. En ce qui concerne les traités des Nations Unies comportant des obligations de rapport, le Pacte international sur les droits civils et politiques, le Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels, la Convention sur les droits de l'enfant et la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale contiennent des dispositions particulières aux minorités et de non-discrimination. Pour chacun de ces traités, les organes de suivi indépendants respectifs ont adopté des lignes directrices matérielles pour l'établissement des rapports avec des instructions détaillées aux États faisant rapport. Les lignes directrices servent aussi à influencer l'examen objectif des rapports par les comités d'experts concernés. Les États susceptibles d'adhérer à la convention-cadre sont, dans une large mesure, déjà Parties à ces traités internationaux. Le CC a beaucoup à apprendre des pratiques existantes de ces comités, notamment en ce qui concerne l'élaboration et l'adoption des lignes directrices pour l'établissement des rapports. Ces enseignements sont contenus dans leurs rapports annuels et dans le Manuel relatif à l'établissement des rapports sur les droits de l'homme, New York: Nations Unies, 1991. Voir également ci-après sous procédures et composition.

8. Le nombre grandissant d'obligations de faire rapport a suscité une certaine contrariété des États. Néanmoins, les idées concernant un super-rapport ou d'autres procédures simplifiées d'établissement des rapports ne prévalent pas encore. Il ne fait aucun doute que les normes et les obligations de faire rapport de la convention-cadre recouvrent celles de certains des traités susmentionnés. Dans toute la mesure du possible, le CC pourrait souhaiter rationaliser ses propres lignes directrices pour l'établissement des rapports sur la base de pratiques internationales analogues. Pour des raisons de précision et d'exhaustivité, il pourrait même vouloir demander au Secrétariat du Conseil de l'Europe de rassembler les parties pertinentes des rapports que les États Parties à la convention-cadre ont établis au titre des instruments correspondants des Nations Unies. Le CC ne devrait accepter rien de moins que la plus haute qualité des normes et des rapports établis sur celles-ci, jusqu'à aller, à titre exploratoire, au-delà des principes de la convention-cadre (voir à ce propos le 10e paragraphe du préambule à la convention-cadre).

9. Certes, les objectifs qui viennent d'être décrits sont ambitieux, mais ils donneraient au CC, et par extension au Conseil de l'Europe, un rôle plus important dans la surveillance du respect des normes en matière de droits des minorités. Le danger de normes réduites et de rapports antagonistes s'en trouverait aussi diminué. Le CC sera assurément unique et utile, étant le seul organe de contrôle issu d'un traité dont l'activité soit centrée sur les droits des minorités et qui ait une compétence étendue en la matière. Ces observations peuvent être utiles dans la mesure où, eu égard aux normes pertinentes et aux procédures de mise en œuvre, le Conseil de l'Europe se trouve actuellement en troisième position, derrière l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et les Nations Unies.

Procédures

10. Le présent chapitre traitera des questions suivantes: les lignes directrices à l'intention des gouvernements pour l'établissement de leurs rapports nationaux; la communication d'informations supplémentaires sur le comportement des États par d'autres organisations intergouvernementales ainsi que par des ONG; l'accès des minorités et de leurs représentants aux réunions du CC; une série de recommandations possibles du CC à la suite de l'examen des rapports nationaux, faisant une large place à la coopération technique; et des questions pratiques telles que les méthodes de traitement des rapports pendant les réunions du CC, la durée des réunions, le concours du Secrétariat et les visites sur le terrain.

11. Le CC devrait élaborer et adopter, pour chaque article de fond de la convention-cadre, des lignes directrices qui expliquent par le menu les informations juridiques et matérielles nécessaires et souhaitées pour l'examen des rapports nationaux. Ce faisant, le CC facilitera la tâche de l'établissement des rapports aux gouvernements. Les rapports et leur examen par le CC seront harmonisés, et les différents pays se verront poser des questions identiques, d'où un traitement analogue avec les mêmes attentes sur tout le continent. De cette manière, l'universalité des normes et du principe de la légalité sera renforcée. Comme indiqué ci-dessus, dans l'élaboration des lignes directrices, le CC peut tirer de nombreux enseignements et précédents des pratiques des organes de suivi des traités des Nations Unies.

12. Il existe sur le marché de nombreuses informations sur la situation des minorités dans tous les États Parties potentiels. On a déjà mentionné les rapports nationaux au titre des traités des Nations Unies comportant des normes particulières aux minorités. Il existe aussi des informations pertinentes dans la jurisprudence des organes de suivi des traités, dans les rapports des rapporteurs spéciaux et des groupes de travail de la Commission des droits de l'homme des Nations Unies, ainsi que dans les rapports des rapporteurs de recherche et des groupes de travail de la Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités. Des informations supplémentaires sur le comportement des États dans ce domaine peuvent également être obtenues auprès d'autres organisations intergouvernementales (des entités du Secrétariat des Nations Unies telles que CHR, DHA et DPA, HCR, PNUD, UNU, UNRISD, Unesco, OIT, la Banque mondiale, OSCE, UE, etc.) et d'ONG (Groupement pour le droit des minorités, Fédération internationale d'Helsinki, Amnesty International, Human Rights Watch, etc.).

13. Les Nations Unies ont nettement tendance à accorder aux minorités ou à leurs représentants un accès direct et facile aux réunions consacrées aux droits de l'homme où des questions les intéressant sont débattues. C'est le cas pour le Groupe de travail des communautés et minorités ethniques et nationales (instauré en 1995) et du Groupe de travail des populations indigènes (créé en 1982) qui sont tous deux des organes spécialisés relevant de la sous-commission. En outre, plusieurs groupes ont obtenu le statut consultatif en tant qu'ONG auprès du Conseil économique et social qui ouvre les portes à la plupart des réunions des Nations Unies sur les droits de l'homme (voir à ce propos le paragraphe 2 de l'article 17 de la convention-cadre). Le Haut Commissaire des Nations Unies pour les droits de l'homme a reçu de l'Assemblée générale un mandat l'autorisant à traiter directement avec les minorités. On connaît au moins deux cas où le Secrétaire général des Nations Unies a exercé ses bons offices au nom des groupes en difficulté et en étroite coopération avec eux.

14. A l'OSCE, les contacts avec les minorités et leurs représentants sont un élément essentiel de l'instauration et du maintien du dialogue pour la prévention des conflits et la protection des normes de dimension humaine. Le Haut Commissaire pour les minorités nationales a donné l'exemple. Grâce à un accès accru des groupes et à des rencontres fréquentes avec eux, les organisations intergouvernementales ont obtenu des résultats globalement positifs et productifs.

15. En ce qui concerne les organes de suivi des traités des Nations Unies, les groupes et leurs représentants ont de plus en plus recours aux procédures de plainte (lorsqu'elles existent). Les informations provenant des ONG sont également un élément important de l'examen des rapports nationaux, soit officiellement, comme dans le cas du Comité des droits de l'enfant, soit officieusement pour certains autres comités. Dans les deux contextes, ces informations contribuent à compléter, voire à corriger, les informations partiales et non critiques reçues des États. Il est à la fois souhaitable et naturel que le CC, tablant sur l'égalité et le principe de légalité, et recherchant tous les faits nécessaires, suive cette évolution de la participation qui apparaît tellement clairement dans les travaux des autres organisations intergouvernementales en donnant aux minorités et aux ONG l'opportunité de présenter, oralement et/ou par écrit, les informations pertinentes et tout autre point de vue pertinent.

16. Au cas où les représentants des gouvernements penseraient que les propositions de ce genre vont trop loin, il faudrait leur rappeler que la souveraineté nationale, l'indépendance politique, l'unité nationale et l'intégrité territoriale sont largement protégées par le droit international en général, et l'article 21 de la convention-cadre et d'autres instruments internationaux des droits de l'homme en particulier. Une procédure de suivi avec accès des minorités vise seulement à entendre les bénéficiaires prévus, vivant dans des sociétés démocratiques, en vue d'établir que les États obéissent bien aux règles du jeu.

17. Si le CC rencontre des cas où le comportement des États ne respecte pas les principes de la convention-cadre, il devrait recourir à une variété bien définie de recommandations que le Comité des Ministres pourrait souhaiter utiliser dans ses relations avec un État Partie. Pour n'en citer que quelques-unes, ces recommandations pourraient consister en exhortations:

• à adopter, modifier et/ou mettre en œuvre les mesures législatives et administratives nouvelles ou existantes à la lumière des principes de la convention-cadre;

• à créer des institutions nationales indépendantes, en particulier celles traitant expressément des questions de minorités et de la participation des minorités;

• à mettre en place les services d'éducation et de formation nécessaires, y compris les formateurs et les matériels d'enseignement, pour assurer le respect et la compréhension mutuels requis pour la réalisation des principes de la convention-cadre;

• à assurer la traduction des instruments pertinents, ainsi que des rapports nationaux établis en vertu de la convention-cadre et des recommandations du CC, dans les langues nationales et minoritaires respectives;

• à améliorer la coopération avec ou le recours à tout organe international ou régional de mise en œuvre des droits de l'homme qui s'occupe ou pourrait s'occuper de la situation dans le pays en question;

• à instaurer une coopération technique, par voie d'assistance spécialisée ou de services consultatifs, avec le Secrétariat du Conseil de l'Europe, la Commission de Venise, d'autres organisations intergouvernementales selon le cas, ou des institutions non gouvernementales et universitaires. L'un des buts d'une telle coopération serait de prévenir les violations et la violence par l'amélioration de la législation et le dialogue entre les parties; et, enfin,

• lorsque tout le reste a échoué, à condamner l'inobservation manifeste par l'État des principes de la convention-cadre.

18. La voie de la coopération technique, mentionnée au paragraphe précédent, gagne du terrain auprès des organes de suivi des traités des Nations Unies. C'est actuellement le secteur des travaux internationaux et bilatéraux sur les droits de l'homme qui se développe le plus rapidement. Afin d'utiliser au mieux les ressources limitées et obtenir de meilleurs résultats, les activités d'assistance technique tireraient profit d'une amélioration de la coopération et de la coordination entre les diverses organisations intergouvernementales et les autres acteurs. Là aussi il y a une possibilité pour le CC et le Conseil de l'Europe de jouer un rôle de premier plan dans le domaine de la surveillance des droits des minorités. Le CC pourrait en conséquence demander au Secrétariat du Conseil de l'Europe de rassembler des informations sur les projets pertinents de ce genre entrepris dans l'intérêt des États Parties à la convention-cadre, afin d'éviter un double emploi inutile des efforts et d'orienter l'assistance vers les secteurs où elle est le plus nécessaire.

19. Le Comité des Ministres devrait être tenu d'expliquer les raisons pour lesquelles une décision ne suit pas les recommandations du CC. Cette obligation servira à faire passer les droits des minorités du domaine de la politique à celui de la prééminence du droit.

20. Les rapports nationaux devraient être transmis quelques mois avant la réunion du CC au cours de laquelle ils viendront en discussion, de sorte que les membres du CC et les autres parties intéressées puissent les examiner et les comparer avec les autres documents de base disponibles, y compris les données rassemblées par le Secrétariat du Conseil de l'Europe comme suggéré ci-dessus. Les représentants du gouvernement concerné devraient assister à ces réunions afin de répondre aux questions et fournir des éclaircissements. Les représentants des minorités, d'autres États, des organisations intergouvernementales et des ONG (en s'inspirant de l'expérience en matière d'accréditation du Conseil de l'Europe et/ou des Nations Unies) devraient avoir le droit de parler. Les réunions devraient être publiques, quoique le CC pourrait souhaiter, dans des circonstances exceptionnelles, se réserver la possibilité d'examiner certaines questions à huis clos s'il estime que la diplomatie discrète a plus de chances de donner des résultats. Il serait, par exemple, préférable que les dialogues entre gouvernements et groupes se déroulent à huis clos.

21. Les rapports nationaux devraient être des documents publics du Conseil de l'Europe. Les rapports et toute information supplémentaire, ainsi que les débats dont ils font l'objet (à l'exception des réunions à huis clos), devraient aussi être disponibles dans les pays respectifs dans les langues nationales et minoritaires (voir les commentaires sur la transparence du suivi au paragraphe 97 du rapport explicatif de la convention-cadre).

22. On peut raisonnablement s'attendre à ce que l'examen de chaque rapport national prenne un minimum de un à deux jours de réunion. Avec douze États Parties, par exemple, le CC aurait besoin de se réunir trois à quatre semaines par an. Au début, l'élaboration des lignes directrices, l'établissement des rapports et des règles de procédure (conduite des réunions, élection des administrateurs, votation, etc.) exigeront des jours supplémentaires de réunion. Par la suite, lorsque l'on sera passé aux rapports périodiques, les besoins en temps de réunion pourraient diminuer. Avec le concours actif du Secrétariat en termes de rassemblement des informations, d'analyse et de travail de rédaction, le nombre de jours de réunion nécessaires diminuera aussi.

23. Les décisions devraient, de préférence, être prises par consensus. Si cela n'est pas possible, les membres devraient pouvoir prendre les décisions par un vote à la majorité. En cas de vote négatif, son auteur pourrait (ou devrait même être censé) expliquer son vote.

24. Les États Parties devraient être encouragés à inviter le CC à se réunir dans leur pays afin d'obtenir des informations de première main et d'avoir des contacts directs avec les personnes intéressées. De même, il serait souhaitable que les membres du CC, avec l'approbation officielle du comité, le soutien du Secrétariat et l'agrément du gouvernement, se rendent dans les pays pour des missions d'enquête et/ou d'évaluation des besoins, comme le fait actuellement le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale.

Composition

25. L'article 26, paragraphe 1, de la convention-cadre déclare que les membres du CC «possèdent une compétence reconnue dans le domaine de la protection des minorités nationales». Une telle compétence peut se trouver au sein des services gouvernementaux, des minorités elles-mêmes, des universités et des ONG. Selon l'énoncé de l'article 26, il s'agit d'une compétence dans le domaine des droits de l'homme et des droits des minorités, mais il faudrait également l'interpréter comme englobant différentes disciplines spécialisées, la connaissance des situations nationales, la sagesse politique et l'expérience pratique.

26. Il y a de bonnes raisons d'insister également sur l'indépendance des membres du CC, car elle est encore plus importante que leur compétence. Les membres des organes de suivi des traités des Nations Unies, ainsi que ceux de la Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités et de ses groupes de travail des communautés et minorités ethniques et nationales et des populations indigènes, sont en principe nommés en tant qu'experts indépendants. Ils ne sont pas tous parfaits, certains sont plus indépendants et plus spécialisés que d'autres, mais il y a néanmoins une différence marquée entre les débats et les décisions de ces organismes spécialisés et ceux des organes composés de délégués des gouvernements. Compte tenu des experts indépendants qui siègent à la Commission et à la Cour européennes des Droits de l'Homme, le Conseil de l'Europe peut tabler sur une tradition impressionnante.

27. Le choix entre un CC comptant un membre par État Partie ou un nombre fixe (cinq, sept, neuf ou onze membres) n'est pas vraiment important par rapport aux qualifications. Des considérations de coût militent en faveur d'un nombre fixe. De même, la durée des mandats est sans intérêt (trois, quatre ou cinq ans), mais la possibilité de réélection contribuerait à développer la compétence du CC.

28. Les décisions qui seront prises sur les fonctions et les procédures du CC influeront inévitablement sur sa composition. Des personnes indépendantes possédant une compétence reconnue voudront vraisemblablement siéger dans un organe de suivi doté de fonctions sérieuses et substantielles que le Comité des Ministres ne saura manquer d'écouter. En même temps, un tel organe prestigieux incitera aussi un certain nombre de Parties à présenter, avec encore plus d'empressement que cela ne serait le cas autrement, la candidature de leurs propres fonctionnaires loyaux. Peut-être que les gouvernements ainsi que les minorités pourraient désigner un ou plusieurs experts, dont l'appréciation incomberait à l'Assemblée parlementaire et/ou au Secrétaire Général, le choix définitif, sur la base des mérites, étant laissé au Comité des Ministres. Il pourrait aussi être souhaitable que les qualifications soient décrites de façon positive (ce qui est nécessaire) ou négative (en excluant certaines catégories de personnes). Le choix judicieux des membres pourrait bien être crucial en permettant au CC de s'acquitter avec succès du suivi des mesures prises pour donner effet aux principes de la convention-cadre.

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ANNEXE IV

 

Avis de la Commission de Venise
sur l'interprétation de l'article 11
du projet de protocole
à la Convention européenne des Droits de l'Homme
annexé à la Recommandation 1201 (1993)

 

Introduction

Par lettre du 24 novembre 1995, la Commission des Affaires juridiques et des Droits de l'Homme de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a demandé l'assistance de la Commission européenne pour la démocratie par le droit pour la préparation d'un avis portant interprétation du Projet de Protocole à la Convention européenne des Droits de l'Homme contenu dans la Recommandation 1201 (1993), en particulier de l'article 11 de ce projet.

La sous-commission sur la protection des minorités a examiné cette question lors de sa réunion qui s'est tenue à Venise le 29 février 1996 sur la base d'un rapport préparé par MM. MALINVERNI et MATSCHER.

Le présent avis, limité pour le moment à la question de l'article 11, a été adopté par la Commission plénière, lors de sa 26e session (1-2 mars 1996).

1.    Objet de la demande

Par sa Recommandation 1201 (1993), l'Assemblée parlementaire a recommandé au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe d'adopter un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme en s'inspirant d'une proposition annexée à cette Recommandation et faisant partie intégrante de celle-ci. La proposition en question a constitué l'un des textes de référence pour les travaux du Comité d'experts pour la protection des minorités nationales (CAHMIN) chargé de la rédaction d'un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'Homme garantissant des droits individuels dans le domaine culturel, notamment pour les minorités nationales. Par ailleurs, cette proposition a été, et continue à être utilisée, comme texte de référence par l'Assemblée lorsqu'elle se prononce sur les demandes d'adhésion de nouveaux États membres du Conseil de l'Europe (voir Recommandation 1285 (1996) de l'Assemblée). Mais surtout, des références à la proposition en question ont été faites dans certains traités bilatéraux de bon voisinage conclus entre États membres du Conseil de l'Europe.

La lettre par laquelle l'assistance de la Commission a été sollicitée par la Commission des affaires juridiques et des Droits de l'Homme se réfère à cette circonstance particulière et aux difficultés d'interprétation, dans ce contexte, du projet de protocole dans son ensemble et, notamment, de son article 11 qui dispose:

"Dans les régions où elles sont majoritaires, les personnes appartenant à une minorité nationale ont le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes appropriées, ou d'un statut spécial, correspondant à la situation historique et territoriale et conformes à la législation nationale de l'État."

Le fait que la disposition susmentionnée ne soit pas une règle de droit international en vigueur mais une simple proposition, à laquelle se réfèrent toutefois d'autres traités internationaux, est une situation particulière qui rend l'interprétation de ce texte difficile à aborder. La Commission estime qu'il y a lieu en l'espèce de tenir compte non seulement du sens ordinaire des termes que cette disposition utilise, mais aussi des travaux préparatoires qui ont conduit à son adoption, des autres travaux engagés au sein du Conseil de l'Europe en matière de protection des minorités nationales, de la pratique des États membres en ce qui concerne le droit des minorités de disposer d'administrations locales ou autonomes et de l'attitude adoptée par les États membres du Conseil de l'Europe face à cette disposition (voir par analogie, les articles 30 et 31 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités).

Tous ces éléments sont susceptibles de révéler le contenu du droit des minorités de disposer d'administrations locales ou autonomes tel qu'il peut être conçu et appliqué par les États européens.

2.    Eléments à prendre en considération pour l'interprétation de l'article 11 en général

1. Les travaux préparatoires: Le Rapport proposant l'adoption de la Recommandation 1201 (1993) (Rapport WORMS)

Le Rapport introductif de M.WORMS n'est pas d'un grand secours pour l'interprétation de l'article 11. Il se limite à constater que "les articles 10 et 11 traitent de droits pouvant avoir des prolongements politiques ; ils ont été rédigés avec le souci de préserver, en tout état de cause, l'intégrité de l'État; les contacts avec les ressortissants d'un autre pays doivent se faire "dans le respect de l'intégrité territoriale de l'État". Quant aux statuts appropriés des collectivités territoriales pour permettre une certaine autonomie administrative des régions où les minorités sont majoritaires, ils ne peuvent être établis qu'en conformité avec la législation de l'État".

2. Les travaux engagés au sein du Conseil de l'Europe en matière de protection des droits des minorités

La proposition de la Commission de Venise pour une Convention européenne pour la protection des minorités ne contient pas un droit pour les personnes appartenant à des minorités de disposer d'administrations locales ou autonomes. L'article 14 par. 1 de la proposition dispose que "les États favorisent la participation effective des minorités aux affaires publiques, en particulier aux décisions concernant les régions dans lesquelles elles vivent ou aux affaires les concernant".

Dans la déclaration de Vienne des chefs d'État et de gouvernement des États membres du Conseil de l'Europe, du 9 octobre 1993, il est constaté que la création d'un climat de tolérance et de dialogue est nécessaire à la participation de tous à la vie politique. A cet égard une contribution importante doit être apportée par les collectivités régionales et locales.

La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales n'a pas repris l'idée de l'article 11 du projet parlementaire d'octroyer aux personnes appartenant à une minorité nationale, dans les régions où elles sont majoritaires, "le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes appropriées, ou d'un statut spécial". Dans cette Convention, le droit de disposer d'un statut spécial est en fait remplacé par une disposition inspirée partiellement de la proposition de la Commission de Venise : L'article 15 de la Convention-cadre garantit le droit de participation effective des personnes appartenant à une minorité aux affaires publiques les concernant. Toutefois toute référence à des collectivité locales y fait défaut. Pour la Convention-cadre, la participation aux affaires publiques est avant tout une question d'autonomie personnelle et non d'autonomie locale.

L'interprétation de la Convention européenne des Droits de l'Homme n'a pas, non plus, laissé entendre que des dispositions de celle-ci pourraient être utilisées pour revendiquer un droit à un statut spécial. A deux reprises la Commission européenne des Droits de l'Homme, a constaté que la Convention ne comporte pas un droit des minorités nationales à l'autodétermination (N° 6742/75, DR 3 p. 98, concernant des Allemands qui vivaient autrefois en Tchécoslovaquie; N° 7230/75, DR 7 p. 109, concernant la population de Suriname). L'article 3 du Protocole No 1 (garantissant des droits électoraux) ne s'applique pas aux élections à des organes non-législatifs tels que les conseils communaux (N° 10650/83, DR 42, p. 212) et ne garantit aucun droit à une représentation politique distincte des minorités nationales (N° 9278/81 et 9415/81, déc. 3.10.83, DR 35 p. 30) [4].

Il résulte des développements qui précèdent que le droit international ne saurait en principe imposer aux États des solutions territoriales au problème des minorités et que ceux-ci ne sont en principe pas tenus d'instituer des formes de décentralisation en leur faveur (cf. aussi l'article 35 par. 2 de la déclaration de Copenhague).

3. L'attitude des États face à l'article 11

Le traité croato-hongrois du 5 avril 1995 se réfère lui aussi à la Recommandation 1201, sans que les Parties contractantes n'aient fait des déclarations au moment de sa ratification.

Le traité slovaco-hongrois sur les relations de bon voisinage et la coopération amicale du 19 mars 1995 (art. 15 par. 4(b)) se réfère à la Recommandation 1201, mais le Gouvernement slovaque a assorti la ratification de ce traité par la déclaration suivante : "Le Gouvernement de la République slovaque souligne qu'à aucun moment il n'a accepté ni consacré dans le traité une formulation qui se fonderait sur la reconnaissance du principe de droits collectifs pour des minorités et qui admettrait la création de structures autonomes sur une base ethnique."

Enfin, il semble que l'inclusion d'une référence à la Recommandation 1201, et notamment à l'article 11 est au centre des négociations relatives à un traité bilatéral entre la Hongrie et la Roumanie.

Les États semblent en fait craindre que le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes appropriées, combiné avec le droit de contacts transfrontaliers (article 10 de la proposition de Protocole), puisse promouvoir des tendances sécessionnistes. Même les États qui, tout en restant fidèles au principe de la république une et indivisible, ont en réalité accordé un large degré d'autonomie régionale, hésitent à accepter des instruments internationaux contraignants sur le droit des minorités à une certaine autonomie. Comme le note H. KLEBES [5], la sensibilité à l'égard d'une autonomie quelconque de minorités nationales est encore trop forte dans bon nombre d'États : on craint la spirale autonomie culturelle, autonomie administrative, sécession.

4. La pratique des États européens en matière du droit des minorités de disposer d'administrations locales ou autonomes

La Commission a déjà pu constater, dans ses travaux, la variété des modèles juridiques de protection des minorités mis en place sur le continent européen, variété qui reflète la complexité des situations de fait et, par conséquent, la variété des solutions adoptées par les différents États pour faire face au problème en question [6] . Les travaux de la Commission et l'étude des systèmes nationaux de protection des minorités ne révèlent pas l'existence d'une pratique commune - ne serait-ce que dans ses grandes lignes -en matière d'autonomie territoriale.

De l'avis de la Commission, l'ensemble des éléments susmentionnés indique que

toute tentative d'interprétation de l'article 11 de la Recommandation 1201 (1993) doit être particulièrement prudente;

compte tenu de l'état actuel du droit international, une approche extensive du droit des minorités de disposer d'administrations locales ou autonomes n'est possible qu'en présence d'un instrument de droit international contraignant, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

3.    Interprétation de l'article 11 de la Recommandation 1201 (1993)

1. "... les personnes appartenant à une minorité nationale ..."

Les titulaires du droit prévu à l'article 11 sont "les personnes appartenant à une minorité nationale" et non les minorités en tant que telles, bien que, de l'avis de la Commission, en dépit de cette formulation, le droit à l'autonomie n'est concevable qu'en tant que droit exercé en association avec d'autres. Le droit en question n'implique donc pour les États ni l'acceptation d'une entité ethnique organisée au sein de l'État, ni l'adhésion à la conception d'un pluralisme national en tant que composante du peuple ou de la nation, conception susceptible d'affecter l'éventuelle "unicité" de l'État. L'appréhension du phénomène minoritaire dans le cadre de l'article 11 ne diffère pas de celle opérée par les autres dispositions de la proposition contenue dans la Recommandation 1201 : elle est indirecte et fondée sur la reconnaissance de droits individuels, bien qu'exercés en association avec d'autres (collectivement), ce que la déclaration slovaque accompagnant la ratification du traité de bon voisinage avec la Hongrie ne fait que rappeler. Cet élément doit néanmoins être pris en considération pour l'interprétation du contenu du droit prévu à l'article 11.

L'article 1er donne par ailleurs une définition de l'expression "minorité nationale". Celle-ci désigne un groupe de personnes qui résident sur le territoire d'un État et en sont citoyens ; entretiennent des liens anciens, solides et durables avec cet État; présentent des caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spécifiques ; sont suffisamment représentatives tout en étant moins nombreuses que le reste de la population d'un État ou d'une région de cet État ; sont animées de la volonté de préserver ensemble ce qui fait leur identité commune.

Il ressort de la définition susmentionnée que les personnes auxquelles les droits de la Recommandation 1201 sont garantis sont des nationaux (citoyens) de l'État et non des migrants étrangers. Ceci est davantage souligné par le fait que seules les personnes appartenant aux minorités "historiques" (ayant "des liens anciens, solides et durables" avec l'État) peuvent en bénéficier.

L'expression "liens anciens solides et durables avec cet État" doit être interprétée de façon à comprendre aussi les liens avec le territoire d'un État en tant qu'élément de ce dernier. De cette façon, les personnes appartenant à une minorité ne perdront pas le statut de minorité par un transfert du territoire à un autre État ou à un nouvel État et la Recommandation 1201 préservera sa substance en cas de tels transferts ou de succession d'États, dans l'hypothèse -bien entendu- où les personnes en question continueront à être minoritaires.

2. "... dans les régions où elles sont majoritaires ..."

Le fait, pour une minorité, d'être majoritaire dans une "région" est la condition nécessaire pour l'application de l'article 11. Or, il est particulièrement difficile de donner une définition du terme "région" dans le cadre de cette disposition.

En principe, ce terme doit être entendu dans son sens géographique et non administratif ou politique. Mais il a également une dimension historique qui n'est pas sans relation avec l'implantation de divers groupes sur un territoire précis.

En réalité, les États ont une large marge d'appréciation pour définir ce qu'ils entendent par "région". Toutefois, la qualification d'un certain territoire de "région", aux fins de l'application de l'article 11, doit être faite de bonne foi. En particulier, elle ne doit pas viser à rendre inapplicable l'article 11, ni être arbitraire (cf. dans cette même optique l'article 16 de la Convention cadre); elle doit au contraire se fonder sur des critères objectifs et tenir compte du phénomène minoritaire. Dans le cadre de ses propres travaux, la Commission avait d',ailleurs explicitement affirmé qu'"il est nécessaire que les États tiennent compte de la présence d'une ou plusieurs minorités sur leur sol lorsqu'ils procèdent à des découpages du territoire en subdivisions politiques ou administratives ainsi qu'en circonscriptions électorales" (Rapport explicatif de la proposition de la Commission de Venise pour une Convention pour la protection des droits des minorités, par. 42).

Le terme "majoritaires" doit, par ailleurs, être interprété à la lumière de la finalité poursuivie par l'article 11. L'octroi du droit de disposer d'administrations locales ou autonomes constitue la réalisation la plus complète des revendications des minorités concentrées dans le cadre des États unitaires; un État fédéral peut en effet aller encore plus loin en la matière (voir sur ce point le Rapport de la Commission de Venise sur la protection des minorités dans les États fédéraux et régionaux) [7].

Le terme "majoritaires" doit, en outre, être entendu en ce sens qu'il ne se rapporte pas à un simple rapport numérique, mais implique une implantation et une concentration de la minorité dans la région en question.

3. "... ont le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes appropriés ou
       d'un statut spécial ..."

L'article 11 prévoit un droit de disposer d'une certaine autonomie par trois moyens (administrations locales, administrations autonomes et statut spécial), qu'il ne définit pas.

De manière générale, on peut affirmer que le droit garanti à l'article 11 ne peut être interprété comme exigeant des mesures affectant fondamentalement la structure de l'État, même si une structure fédérale ou régionale permet de reconnaître une autonomie aux minorités résidant sur le territoire de l'État, en leur attribuant une assise territoriale propre où elles pourront mener une politique par le biais d'institutions autonomes ; il n'impose pas, non plus, un modèle précis d'institutions d'autonomie locale et la variété de ces modèles sur le continent est telle qu'on ne saurait en préconiser un comme modèle à suivre.

L'État aura donc un large choix d'options pour s'acquitter de ses obligations en vertu de l'article 11.

*    Administrations locales ou autonomes appropriées

Des indications importantes sur le contenu du droit de disposer d'une certaine autonomie peuvent être fournies par la Charte européenne de l'autonomie locale. Selon cet instrument, les collectivités locales sont en mesure "de régler et de gérer sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques" (art. 3.1 de la Charte). La Charte de l'autonomie locale fournit par ailleurs une série d'éléments concernant les implications de ce "droit de régler et gérer une part importante des affaires publiques". Ainsi,

• ce droit est exercé par des conseils et assemblées composées de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux (article 3.2 de la Charte);

• les collectivités locales doivent pouvoir exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité, étant donné que l'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens (articles 4.2 et 4.3 de la Charte);

• les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace (Article 6 de la Charte);

• le contrôle administratif des actes des collectivités locales doit s'opérer dans les cas et selon les procédures prévus par la loi et la Constitution ; il doit viser à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels ; il peut comprendre un contrôle de l'opportunité par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales (article 8 de la Charte);

• les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation internes (article 11 de la Charte).

Il s'agit là d'indications dont devrait s'inspirer la pratique des États lorsqu'ils s'acquittent des obligations qui pourraient leur incomber en vertu de l'article 11 et non d'exigences propres découlant de ce dernier.

*    Statut spécial

Le sens du terme "statut spécial" est certes peu clair, mais celui-ci manifeste la volonté des rédacteurs de l'article 11 de permettre aux États de s'écarter des schémas traditionnels d'administration locale. A cet égard, l'État reste libre de déterminer quelle sera la portée de ce "statut spécial". En l'absence d'une pratique commune pouvant préciser les exigences minimales d'un tel statut, ce sont les objectifs de l'article 11 en général et la volonté présumée des États membres du Conseil de l'Europe qui constituent les points de référence pour déterminer la portée du "droit à disposer d'un statut spécial". Des exemples peuvent être trouvés dans les statuts spéciaux en Italie ou en Espagne, sans que cela exclue la solution de l'autonomie personnelle.

De l'avis de la Commission, à la base de tout "statut spécial" doit se trouver la volonté d'assurer aux personnes appartenant à une minorité une participation effective aux décisions concernant les régions dans lesquelles elles vivent ou aux affaires qui les concernent. Les institutions qui composeront ce "statut spécial" doivent être en mesure de représenter les minorités et d'assurer que les personnes appartenant à celles-ci :

• seront consultées, lorsque les Parties envisagent des mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement;

• seront associées à l'élaboration, à l'évaluation et à la mise en oeuvre des plans et des programmes de développement national et régional susceptibles de les toucher directement;

• participeront effectivement dans le processus de prise de décision et dans les instances élues à la fois au plan local et national, notamment en ce qui concerne les domaines de la culture, de l'éducation, de la religion, de l'information et des affaires sociales.

Ce ne sont là que des exigences minimales. Un statut spécial peut, bien entendu, aller beaucoup plus loin et doter une région où une minorité est majoritaire d'un pouvoir législatif et exécutif propre concernant les affaires régionales, approchant ainsi une fédéralisation partielle de l'État.

4. "... correspondant à la situation historique et territoriale ..."

Le membre de phrase "correspondant à la situation historique et territoriale" a une double fonction:

D'une part, elle demande aux États de tenir compte des traditions des minorités en question et de leurs besoins spécifiques; en ce sens elle complète l'adjectif "approprié" figurant dans la même disposition.

D'autre part, il introduit la possibilité d'appliquer de façon différenciée ce même droit d'État à État, voire de minorité à minorité au sein d'un même État. L'application de l'article 11 ne sera donc pas uniforme, mais adaptée à l'extrême diversité des situations des minorités nationales. La jurisprudence des organes de la Convention eur.D.H. a su ménager un équilibre entre le pouvoir discrétionnaire de l'État d'apprécier les circonstances particulières d'un cas précis et le contrôle européen voulu par la Convention et il est légitime de croire qu'un pareil équilibre sera aussi maintenu, dans le cadre de l'article 11.

5. "... conformes à la législation nationale de l'État ..."

Le fait que les administrations autonomes ou locales et le statut spécial dont devraient disposer les minorités doivent tre conformes à la législation nationale de l'État marque d'abord les limites de ce droit. En effet, c'est l'État qui fixe le cadre légal dans lequel le droit pourra s'exercer et la protection internationale n'est accordée qu'aussi longtemps que ce droit sera exercé dans la légalité.

Mais en même temps, cette phrase comporte la garantie de l'existence d'un cadre juridique pour l'exercice de ce droit.

De plus, conformément à la jurisprudence constante des organes de la Convention eur. D.H., le pouvoir discrétionnaire qu'a l'État en fixant le régime juridique en question est limité par le fait que ce régime doit être lui-même compatible avec la Convention et ses protocoles. En particulier, il ne doit pas avoir pour effet de vider l'article 11 de sa substance.

4.    L'article 11 de la Recommandation 1201 (1993) combiné avec les articles 13 et 14 de celle-ci

Les articles 13 et 14 disposent :

    Article 13

"L'exercice des droits et libertés énoncés dans ce Protocole s'applique intégralement aux personnes appartenant à un groupe majoritaire dans l'ensemble de l'État, mais minoritaire dans une ou plusieurs de ses régions."

    Article 14

"L'exercice des droits et libertés énoncés dans ce Protocole ne saurait limiter les devoirs et les responsabilités qui s'attachent à la citoyenneté d'un État. Toutefois, cet  exercice ne peut être soumis qu'à des formalités, conditions, restrictions, ou sanctions prévues par la loi et nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui."

La possibilité d'une application de l'article 13 combiné avec l'article 11 de la Recommandation 1201 ne saurait être exclue.

Quant à l'article 14, il prévoit la possibilité de restreindre l'exercice des droits garantis, y compris celui prévu à l'article 11, par des mesures prévues par la loi, qui son nécessaires, dans une société démocratique à la réalisation de certains objectifs reconnus comme légitimes par la Convention, parmi lesquels la sécurité nationale et l'intégrité territoriale. La jurisprudence de la Convention européenne des Droits de l'Homme concernant l'interprétation des paragraphes 2 des articles 8 à 11, notamment le principe de la proportionnalité entrent ici en ligne de compte.

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ANNEXE V

 

Avis de la Commission de Venise

sur les dispositions de la Charte européenne

des langues régionales ou minoritaires

qui devraient être acceptées par tous les États contractants

 

Introduction

La Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) a été sollicitée par la Commission des Affaires juridiques et des Droits de l'Homme de l'Assemblée parlementaire pour étudier la question de savoir "s'il est possible de parvenir à un noyau dur de droits dans la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, susceptible d'être accepté par tous les États contractants à la Convention" (cf. aussi la Directive 513 (1996) de l'Assemblée).

Lors de sa 24e session plénière (Venise, 8-9 septembre 1995), la Commission a décidé de charger sa sous-Commission sur la protection des minorités d'étudier cette question sur la base d'un rapport préliminaire préparé par M. Maas Geesteranus. La sous-Commission sur la protection des minorités a tenu deux réunions sur cette question les 23 novembre 1995 et 29 février 1996.

Le présent avis a été élaboré par la sous-Commission sur la protection des minorités sur la base d'un rapport de M. Maas Geesteranus, et des contributions de MM. Malinverni et Matscher. Il a été adopté par la Commission lors de sa 26e session plénière (Venise, 1er-2 mars 1996).

1.    Le souci de garantir un noyau dur des droits des minorités linguistiques en Europe

La Commission de Venise partage le souci exprimé dans le Rapport Bindig (Doc. 7442 du 20 décembre 1995) sur les droits des minorités nationales, souci qui a inspiré la proposition de l'Assemblée parlementaire d'étudier la possibilité d'identifier un noyau dur d'obligations auxquelles devraient souscrire tous les États contractants à la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. A cet égard, elle tient à souligner que la connaissance et la possibilité d'utiliser sa langue maternelle constituent l'essence de l'identité culturelle d'une minorité, c'est-à-dire qu'avec la perte de sa langue, celle-ci risque de perdre son identité et de s'acheminer vers sa disparition.

La Commission constate avec le Rapporteur de l'Assemblée une lacune certaine dans la Convention européenne des Droits de l'Homme quant à la protection spécifique des droits des minorités linguistiques. Quand bien même l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 2 du Protocole additionnel permet d'accorder une certaine protection en la matière (cf. Cour eur. D.H. arrêt dans l'affaire linguistique belge, jugement au fond le 27 juin 1968, série A n°6), aucune liberté linguistique en tant que telle n'est explicitement garantie dans la Convention ; par ailleurs, la jurisprudence des organes de la Convention ne semble pas indiquer que de tels droits pourraient être déduits de la liberté d'expression (article 10; voir toutefois, l'affaire "Sadik Ahmet c. Grèce", actuellement pendante devant la Cour), de la liberté de pensée et de conscience (article 9), ou de l'article 3 du Protocole n°1 ( cf. l'affaire "Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique" du 2 mars 1987, série A n°113).

La Commission de Venise a déjà défini, dans sa proposition pour une Convention européenne pour la protection des minorités, les principes qui doivent être appliqués et les droits qui doivent être garantis en matière de protection des minorités linguistiques. Selon les articles 7, 8 et 9 de sa proposition, les personnages appartenant à une minorité ont le droit de se servir librement de leur langue, en public et en privé; lorsqu'une minorité atteint un pourcentage substantiel de la population d'une région ou de la population totale, les personnes appartenant à cette minorité doivent pouvoir s'adresser, dans la mesure du possible, dans leur propre langue aux autorités politiques, administratives et judiciaires de cette région; par ailleurs, dans les écoles publiques, l'enseignement obligatoire comporte, pour les élèves appartenant à cette minorité, l'étude de leur langue maternelle. La Commission a reconnu que la garantie de l'enseignement de la langue maternelle constitue pour un groupe minoritaire la clé de voûte de la sauvegarde et de la promotion de sa langue.

Dans le même ordre d'idées s'inscrivent plusieurs dispositions de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (les articles 9.1, 10, 14 et 17), de la proposition de Protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme contenue dans la Recommandation 1255 de l'Assemblée parlementaire (article 8.1) [8].

Aux yeux de la Commission de Venise la question qui se pose n'est donc pas celle de savoir si des droits linguistiques doivent bénéficier d'une garantie collective au niveau européen - ce dont elle ne doute pas - mais d'étudier si la création d'un noyau dur à partir des dispositions de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires est une manière appropriée pour garantir ces droits.

2.     L'objet de la Charte

La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires est destinée à protéger et à promouvoir les langues régionales ou minoritaires en tant que composante menacée du patrimoine culturel européen. C'est pourquoi, l'accent est mis sur la dimension culturelle et l'emploi de ces langues dans plusieurs aspects de la vie tels que l'enseignement (article 8), la justice (article 9), les relations avec le autorités administratives (article 10), les médias (article 11), les activités et équipements culturels (article 12), la vie économique et sociale (article 13) et les échanges transfrontaliers (article 14).

La Charte ne vise pas la création de droits individuels ou collectifs en faveur des personnes pratiquant les langues régionales ou minoritaires dans un État. Elle s'efforce de sauvegarder "la valeur de l'interculturel et du plurilinguisme" comme étant "une contribution importante à la construction d'une Europe fondée sur les principes de la démocratie et de la diversité culturelle", mais toujours "dans le cadre de la souveraineté nationale et de l'intégrité territoriale" (cf. le Préambule de la Charte ainsi que le paragraphe 10 et ss. du rapport explicatif). Par ailleurs, la définition des langues régionales ou minoritaires telle que donnée par la Charte dans son article 1.a), (i), ne comprend que des langues historiques parlées traditionnellement sur le territoire d'un État par ses ressortissants, et différente(s) de la ou les langue(s) officielle(s) de l'État, en faisant abstraction des langues des migrants et des dialectes (article 1.a), (ii).

En dépit de l'objectif affirmé par ses auteurs dans le rapport explicatif (par. 10 et s.), la Charte est en fait souvent considérée aussi bien au sein du Conseil de l'Europe qu'en dehors de celui-ci comme un instrument fondamental pour la protection des minorités [9].

Ceci n'est guère surprenant. En effet, les différents instruments de protection des minorités déjà adoptés, proposés, ou en cours d'élaboration, non seulement couvrent par leur champ d'application des domaines très proches, mais ils visent également, par leurs dispositions respectives, le problème des langues minoritaires.

Ainsi, par exemple, on retrouve une partie des principes consacrés à la partie II de la Charte et à son article 7, notamment la disposition de l'article 7.1.d) ("la facilitation et/ou l'encouragement de l'usage oral et écrit des langues régionales ou minoritaires dans la vie publique et dans la vie privée") dans des documents suivants:

• article 10.1 de la Convention-cadre pour les minorités ("Les Parties s'engagent à reconnaître à toute personne appartenant à une minorité nationale le droit d'utiliser librement et sans entrave sa langue minoritaire en privé comme en public, oralement et par écrit");

• article 7.1 de la Recommandation 1201 de l'Assemblée parlementaire ["Toute personne appartenant à une minorité nationale a le droit d'utiliser librement sa langue maternelle en privé comme en public, aussi bien oralement que par écrit", voir aussi Recommandation 1255 (1995)];

• article 7 de la Proposition pour une Convention européenne pour la protection des minorités de la Commission de Venise ("Les personnes appartenant à des minorités linguistiques ont le droit de se servir librement de leur langue, aussi bien en public qu'en privé.");

• article 2.1 de la Déclaration sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses ou linguistiques des Nations Unies ("les personnes appartenant à des minorités ont le droit ... d'utiliser leur propre langue, en privé et en public, librement et sans ingérence ni discrimination quelconque");

• article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ("Dans les États où il existe des minorités ... linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit ... d'employer leur propre langue.")

En visant d'abord les langues et par ce biais les minorités linguistiques traditionnelles dans les États européens, la Charte sollicite certaines actions positives en faveur des langues minoritaires de la part des États contractants.

Toutefois, la nécessité de tenir compte de la complexité et de la diversité de la situation des langues régionales ou minoritaires en Europe, a fait que la Charte s'est dotée d'une structure particulière lui permettant d'appréhender les aspects spécifiques de chaque situation en y adaptant ses exigences.

3.    Structure de la Charte : le système "à la carte"

3.1    La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires offre aux États deux niveaux d'engagement.

Tout d'abord, la partie II de la Charte et son article 7 définissent les principes et les objectifs poursuivis, qui constituent un "tronc commun", c'est-à-dire les obligations devant être acceptées par tous les États-Parties. Aucune réserve n'est admise à l'article 7.1, conformément à l'article 21.

La partie III contient un choix d'engagements précis visant à réaliser les principes énoncés dans la partie II. Conformément au paragraphe 2 de l'article 2 de la Charte, les États peuvent indiquer librement les langues auxquelles ils consentent que la partie III soit appliquée et, pour chaque langue indiquée, ils peuvent définir quelles sont les dispositions de la partie III dont bénéficieront la (les) langue(s) choisie(s). La même disposition précise que "chaque Partie s'engage à appliquer un minimum de trente-cinq paragraphes ou alinéas choisis parmi les dispositions de la partie III de la présente Charte".

3.2    Ce système "à la carte" a des avantages évidents. Pour les langues régionales ou minoritaires, telles que définies par le paragraphe a) de l'article 1 de la Charte, l'État souscrit à un double engagement, dont le mécanisme est institué par les articles 2 et 3 de la Charte.

L'État Partie à la Convention "s'engage à appliquer les dispositions de la partie II à l'ensemble des langues régionales ou minoritaires pratiquées sur son territoire et qui répondent à la définition de l'article 1er" (article 2.1) ; ensuite, l'État indique, au moment de la ratification la (les) langues à laquelle (auxquelles) il s'engage à appliquer 35 paragraphes ou alinéas (au minimum) choisis par lui même parmi les dispositions de la partie III de la Charte (article 3.1).

Le libre choix effectué par l'État n'est que relatif car, outre les dispositions numériques du paragraphe 2 de l'article 2, celui-ci doit, en faisant son choix, tenir compte des "besoins et des voeux exprimés par les groupes pratiquant ces langues" (article 7.4). Son choix ne saurait donc être arbitraire, mais il sera dicté par la volonté d'adopter pour chaque langue régionale ou minoritaire la formule correspondant le mieux aux caractéristiques et à l'état de développement de cette langue (cf. paragraphe 46 du rapport explicatif).

3.3    Cette structure particulière de la Charte, ainsi que sa logique d'une adaptabilité à l'extrême variété des situations des langues régionales ou minoritaires s'opposent au concept d'une liste d'obligations uniformes devant être acceptées par tous les États contractants à ladite Charte.

Mais il est important de souligner que l'idée d'un certain noyau dur n'est aucunement étrangère à la Charte. En effet, un noyau dur existe déjà dans la Charte et cela dans la partie II et à son article 7 disposant que "chaque Partie s'engage à appliquer (certains principes) à l'ensemble des langues régionales ou minoritaires pratiquées sur son territoire", telles que définies par la Charte.

4.    L'article 7 de la Charte en tant que "noyau dur"

4.1    L'article 7 énumère un certain nombre de principes et objectifs qui composent le cadre nécessaire à la sauvegarde et à l'encouragement des langues régionales ou minoritaires.

Cet article ne contient pas de règles précises, mais il s'efforce de définir les bases sur lesquelles "les Parties fondent leur politique, leur législation et leur pratique" (article 7.1) pour "l'ensemble des langues régionales ou minoritaires pratiquées sur (un) territoire" (article 2.1).

Le rapport explicatif regroupe ces objectifs et principes en six points principaux (paragraphe 58 et s. du Rapport):

• la reconnaissance de l'existence et de la légitimité de l'utilisation des langues minoritaires ou régionales (article 7.1.a);

• le respect de l'aire géographique de chaque langue régionale ou minoritaire (article 7.1.b));

• la nécessité d'une action positive en faveur des langues régionales ou minoritaires (article 7.1.c) et d [10]).

• la garantie de l'enseignement et de l'étude des langues régionales ou minoritaires (article 7.1.f et h);

• les moyens mis à la disposition des personnes non locutrices des langues régionales ou minoritaires afin qu'elles puissent apprendre ces langues (article 7.1.g);

• les rapports entre groupes parlant une langue régionale ou minoritaire.

4.2    En outre, le paragraphe 2 de l'article 7, dont le champ d'application s'étend à tout le territoire national, contient la clause de non-discrimination qui apparaît comme la consécration de l'admissibilité de la discrimination positive:

"Les Parties s'engagent à éliminer, si elles ne l'ont pas encore fait, toute distinction, exclusion, restriction ou préférence injustifiées portant sur la pratique  d'une langue régionale ou minoritaire et ayant pour but de décourager ou de mettre en danger le maintien ou le développement de celle-ci".

Toutefois, "l'adoption de mesures spéciales en faveur des langues régionales ou minoritaires (...) n'est pas considérée comme un acte de discrimination envers les locuteurs des langues plus répandues." Cette discrimination positive est la suite logique de l'objectif même de la Charte, visant à arrêter le déclin des langues régionales ou minoritaires et, si possible, de développer leur utilisation, afin de contribuer "au maintien et au développement des traditions et de la richesse culturelle de l'Europe" (cf. Préambule de la Charte).

5.    La fonction de la partie III de la Charte

5.1    La question est posée de savoir si l'on peut concevoir "un noyau dur", composé de certaines dispositions de la partie III de la Charte, dans le but de renforcer la protection des langues minoritaires.

Conformément aux dispositions du paragraphe 2 de l'article 2 de la Charte, pour "toute langue indiquée au moment de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation ... chaque Partie s'engage à appliquer un minimum de 35 paragraphes ou alinéas choisis parmi les dispositions de la partie III." Il est aussi prévu que "toute Partie peut, à tout moment ultérieur, notifier au Secrétaire Général qu'elle accepte les obligations découlant des dispositions de tout autre paragraphe de la Charte qui n'avait pas été spécifié dans son instrument de ratification..." ou qu'elle appliquera la partie III de la Charte à d'autres langues régionales ou minoritaires pratiquées sur son territoire (article 3.2). En revanche, l'État ne peut pas retirer à une langue régionale ou minoritaire le bénéfice des dispositions auxquelles il a souscrit; (sauf en dénonçant toute la Charte, au sens de l'article 22).

5.2    Compte tenu de l'extrême diversité des situations des langues minoritaires en Europe, la Commission estime que le libellé peu nuancé des dispositions de la partie III a pour conséquence que chacune de celles-ci ne se prête que difficilement à être acceptée, par tous les États contractants et pour toutes les langues régionales ou minoritaires sans exception.

5.3    Par ailleurs, la Commission se doit de souligner l'importance de la partie III de la Charte:

Elle traduit les principes généraux définis dans la partie II en engagements précis. Une fois acceptées les dispositions de la partie III, l'État contractant engage sa responsabilité internationale pour tout manquement aux obligations qu'il s'est lui-même fixées, alors même que ces engagements varient d'une Partie contractante à l'autre, voire d'une langue régionale ou minoritaire à l'autre. Par ailleurs, il se soumet au contrôle prévu dans la partie IV de la Charte.

5.4    La Commission de Venise note que, selon le rapport explicatif (paragraphes 42, 43 et 49), l'acceptation des deux parties (II et III) de la Charte n'est pas imposée aux États et qu'il reste en principe possible pour un État de ratifier la convention sans indiquer de langue aux fins de l'application de la partie III, (paragraphe 49 du rapport explicatif). Toutefois, elle souligne que le choix d'un État de ne pas faire bénéficier une langue des dispositions figurant dans la partie III doit être justifié par des raisons relevant de son appréciation, mais compatibles avec l'esprit, les objectifs et les principes de la Charte.

5.5    De l'avis de la Commission, le "noyau dur" constitué par la partie II de la Charte ainsi que la protection accordée à une (des) langue(s) en vertu des dispositions de la partie III confèrent à la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires un caractère spécifique et rendent en même temps cet instrument en principe adapté à la situation des langues régionales ou minoritaires historiques de l'Europe.

6.    Conclusion

De l'avis de la Commission,

6.1    Le concept d'un noyau dur, tel qu'envisagé par l'Assemblée parlementaire s'avère être étranger à l'esprit et au système de fonctionnement de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires;

6.2    La Charte est déjà dotée d'un "noyau dur" de principes (partie II) qui garantit l'efficacité de la protection accordée par celle-ci;

6.3    En tout état de cause, les dispositions de la partie III, en raison de leur libellé et de la façon détaillée dont elles réglementent la matière ne se prêtent que difficilement à la création d'un noyau dur susceptible d'être accepté par tous les États contractants;

6.4    Par ailleurs, un noyau dur des droits linguistiques peut être déduit des obligations prévues à la Convention-cadre, notamment aux articles 5.1, 6, 9.1, 10-14 et 17. L'efficacité de la protection que celle-ci accorde dépendra largement de la mise en oeuvre du mécanisme permettant d'assurer le respect de ses dispositions.

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Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant

Renvoi en commission: Directive N° 513 (1996)

Projet de recommandation adopté à l'unanimité par la commission le 20 mai 1996

Membres de la commission: M. Hagård (Président), M. Schwimmer, Mme Err (Vice-présidents), Mme Aguiar, MM. Akçali, Alexander, Arbnori, Bartumeu Cassany, Berti, Bindig, Bobelis, Bucar, Cimoszewicz, Cioni, Clerfayt, Columberg, Deasy, Dees, Deniau, Fenech, Filimonov, Fogas, Frunda, Fuhrmann, Fydorov, Galanos, Mme Gelderblom-Lankhout, MM. Grimsson, Guenov, Gürel, Mme Holand, MM. Holovatiy, Hunault, Jansson, Jaskiernia, Jeambrun, Karas, Kelam, Kirkhill, Koschyk, Kovalev, La Russa, Loutfi, Maginas, Magnusson, Martins, Mészáros, Moeller, Németh, Pantelejevs, Poppe, Rathbone, Rhinow, Robles Fraga, Rodeghiero, Rokofyllos, Severin, Solé Tura, Solonari, Stretovych, Tahiri, Trojan, Weyts, Mme Wohlwend.

N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission: M. Plate, Mmes Chatzivassiliou et Kleinsorge.

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[1] de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme.

[2] Voir les Avis nos 174 (1993) (République tchèque), paragraphe 8; 175, (1993) (Slovaquie), paragraphes 8 et 9; 176 (1993) (Roumanie), paragraphe 5; 183 (1995) (Lettonie), paragraphe 10.e; 188 (1995) (Moldova), paragraphe 11.g; 189 (1995) (Albanie), paragraphe 16.iv; 190 (1995) (Ukraine), paragraphes 11.xiii, et 12.v; 191 (1995) (ex-République yougoslave de Macédoine), paragraphes 9.vii et 10.iv; 193 (1996) (Russie), paragraphe 10.iv.

[3] Cand. jur., université d'Islande, 1975; M.C.J., New York University School of Law, 1976; et S.J.D, Harvard Law School, 1982. L'auteur a travaillé au Centre pour les droits de l'homme des Nations Unies de 1985 à 1995. Il est actuellement professeur et codirecteur de l'Institut Raoul Wallenberg pour les droits de l'homme et le droit humanitaire à l'université de Lund, Suède.

[4] Dans la même optique, le Comité des Droits de l'Homme des Nations Unies a estimé qu'aucun grief concernant l'autodétermination ne peut être présenté en vertu du Protocole facultatif au Pacte des Nations Unis sur les droits civils et politiques (AB et al. c/Italie, déc. 2.11.1990, concernant le Tyrol du Sud). L'observation générale N°(23)50, adoptée par le Comité des Droits de l'Homme des Nations Unies, le 26 avril 1994 concernant l'article 27 du Pacte, est muette sur ce sujet.

[5] Introduction au Projet de Protocole additionnel à la CEDH sur les droits des minorités, Revue Universelle des Droits de l'Homme 1993, p. 184 et s.

[6] Voir Commission de Venise, Rapport de synthèse des réponses au questionnaire sur les droits des minorités, "La protection des minorités", Travaux de la Commission européenne pour la Démocratie par le Droit, Conseil de l'Europe, Collection "Science et technique de la démocratie" n° 9, 1994, p.49 et s.

[7] "La protection des minorités", Travaux de la Commission européenne pour la Démocratie par le Droit, Conseil de l'Europe, Collection "Science et technique de la démocratie n° 9, 1994, p.326 et s.

[8] Cf. également l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, les articles 4.2 et 4.3 de la Déclaration sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques adoptée par l'Assemblée générale de l'ONU le 18 décembre 1992 et l'article 5.c de la Convention concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l'enseignement du 14 décembre 1960.

[9] Cf. Ass.parlementaire, Rapport Bindig sur les droits des minorités nationales N° 7442 ; Recommandation 1285 (1996) ; Directive 513 (1996); A. Verdoodt, Le droit d'utiliser la langue de son choix, communication écrite présentée au 8e Colloque sur la CEDH (septembre 1995); P. Thornberry & M.A. Martin Estebanez, The Council of Europe and Minorities, éd. Conseil de l'Europe, septembre 1994; P. Kovacs "La protection des langues des minorités ou la nouvelle approche de la protection des minorités?" in: R.G.D.I.P., tome 97/1993/2; P. Blair "The Protection of Regional or Minority Languages in Europe", in: Publications de l'Institut du Fédéralisme Fribourg Suisse; EUROREGIONS, volume 5, cahier 1.

[10] L'alinéa d) consacre une action favorable au libre emploi de la langue minoritaire, tant oralement que par écrit, aussi bien dans la vie privée que dans la vie collective. Cet alinéa reprend le principe consacré également par la Convention-cadre pour la protection des minorités (articles 9, 10.1 et 10.2) et qui figure aussi dans l'article 7 de la proposition pour une convention européenne pour la protection des minorités, élaborée par la Commission de Venise, ainsi que dans l'article 2.1 de la Déclaration sur les droits des personnes appartenant à des minorités de l'ONU.