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23 septembre 1996
Doc. 7653
AVIS1
sur l'avenir de la politique sociale
(Rapporteur: M. TELGMAA,
Estonie, Groupe des démocrates européens)
1. Introduction
1. Le bien-être social des populations rurales a toujours dépendu de l'attitude du pouvoir économique et de la partie de la société plus structurée politiquement: le monde de l'industrie, des services ou de la banque. Aujourd'hui, le pivot économique du bien-être social des ruraux ─ le secteur agricole ─ est en crise. L'industrie a dépossédé l'agriculture de la plupart de ses tâches; elle n'a laissé aux agriculteurs que les domaines comportant le plus de risques: la conduite des tracteurs, la manipulation de poisons, les récoltes parfois peu abondantes, le coût croissant des facteurs de production et la baisse du prix des produits. Dans le monde postsocialiste, on sous-estime le rôle et les besoins de la population rurale. Le coût social des réformes a donc été pour elle injustement élevé. Les différences entre la ville et le village deviennent nettement plus marquées. Tout nouveau sacrifice des intérêts sociaux de la population rurale pourrait entraîner dans l'avenir des coûts considérables, que l'ensemble de la société devra payer.
2. Dans ses Notes préliminaires sur une nouvelle politique sociale, M. Hegyi a écrit: «N'oublions pas le rôle particulier des zones rurales. Le monde rural donne l'exemple traditionnel d'une population qui vit et travaille au «pays»; il tient une place essentielle dans la conservation de l'environnement et peut offrir à la vie urbaine une solution de rechange véritablement écologique. Vivre une partie de l'année en ville et le reste du temps dans un village peut vraiment améliorer la qualité de la vie de millions d'Européens. Des projets globaux nécessitent moins d'investissements et peuvent être très productifs sur les plans personnel, collectif et environnemental.»
3. Le présent avis vise à mettre en lumière la nécessité de compléter la recommandation de l'Assemblée relative à une nouvelle politique sociale par une partie consacrée à la vie rurale.
2. Emploi
4. La meilleure sécurité sociale c'est l'emploi. L'emploi dans les zones rurales de l'Europe présente des caractéristiques extrêmement diverses. Dans certaines régions, l'agriculture, la sylviculture ou la pêche, ou une combinaison de ces trois activités, servent de support à l'économie; dans d'autres régions, ces secteurs primaires jouent un rôle moins important dans une économie rurale diversifiée. Un aperçu d'ensemble montre que l'agriculture, l'aquaculture, la sylviculture et la pêche emploient moins de 5 % de la population active dans certains pays, mais plus de 50 % dans d'autres.
5. La structure de l'emploi (dans ces secteurs) est quelque peu différente de ce qu'elle est dans la plupart des autres branches de l'économie. En premier lieu, le système de production détermine le prix sur le marché du produit fini, qu'il s'agisse de céréales, de bétail, de légumes, de lait ou d'autres denrées. Dans les autres branches, il est normal d'ajouter pour obtenir le prix du produit divers coûts de production, y compris le coût des heures de travail. On peut donc influer sur le prix en modifiant l'importance relative des différents coûts de production, et notamment en changeant de lieu de production, ce qui ne peut se faire en agriculture. De sorte que, dans ce domaine, c'est l'économie d'une exploitation tout entière qui domine la comptabilité, et les heures de travail consacrées soit à l'ensemble des activités, soit à une denrée donnée, n'ont pas le même rapport que dans les autres branches avec le prix du produit.
6. En deuxième lieu, l'emploi dans le secteur agricole peut, grosso modo, se diviser en trois catégories. La première est celle de la main-d'œuvre permanente: les propriétaires ou les fermiers et leur famille et le personnel permanent. La deuxième catégorie se compose des travailleurs qui effectuent les tâches saisonnières ou prévisibles et les tâches intermittentes relativement régulières. Ces tâches peuvent être accomplies par la population locale (écoliers, retraités, femmes au foyer, «chômeurs» ruraux, etc.), ou par des travailleurs migrants qui ne viennent que pour les «saisons». Ces travailleurs savent généralement où ils travailleront et ont des contrats. Toutefois, ces tâches sont en partie effectuées «au noir». La troisième catégorie est celle de la main-d'œuvre précaire, dont les caractéristiques sont difficiles à définir. Il s'agit très souvent de travail au noir effectué par une grande diversité de travailleurs, dont certains vivent illégalement dans le pays hôte. Les salaires sont généralement très bas.
7. Il existe évidemment un mouvement constant entre ces catégories, mais malheureusement, il s'agit généralement d'un mouvement descendant, ce qui aggrave la pauvreté dans les campagnes et encourage l'exode vers les villes, surtout chez les jeunes. La pauvreté en zone rurale se caractérise par un travail mal rémunéré et le sous-emploi plutôt que le chômage, plus fréquent en zone urbaine. Les ruraux parviennent en général à subvenir à leurs besoins, ils font face aux situations et n'attirent pas l'attention sur leurs difficultés. Il y aurait pourtant de nombreux moyens simples de les aider à sortir de la pauvreté. L'un de ces moyens consisterait à offrir un enseignement et une formation à temps partiel adaptés aux besoins réels de développement et d'emploi, tout en encourageant davantage la diversification du travail à temps partiel.
8. Les réformes dans les petites villes où l'économie et l'emploi reposent sur une seule entreprise doivent être menées avec un soin tout particulier. La restructuration de l'économie de ces petites villes peut s'accompagner d'une perte d'emploi soudaine pour la plupart des habitants, sans possibilité de trouver immédiatement un autre emploi.
9. De nombreuses activités pourraient contribuer à la création d'emplois. On peut mentionner par exemple la rénovation des magasins dans les bourgs où se tiennent des marchés, grâce éventuellement à l'octroi d'aides spéciales et de dégrèvements fiscaux. Le tourisme rural offre également des possibilités. Le développement des capacités de transformation des denrées alimentaires et de matières premières à proximité des lieux de production créerait également des emplois (valeur ajoutée). La reconnaissance et la revalorisation de certaines fonctions de solidarité et actions volontaires des communautés rurales, comme certaines prestations sanitaires assurées par des bénévoles ou par des membres de la famille, le travail associatif à caractère culturel ou en faveur de l'environnement, et d'autres activités encore, pourraient améliorer le bien-être des populations rurales.
10. Le développement ciblé des infrastructures peut jouer un rôle très important. Des réseaux de communications et de transports bien conçus permettent de travailler à domicile. Les nouvelles technologies de l'éducation ouvrent des contacts avec le monde entier et éliminent le danger de prendre du retard par rapport au progrès technique et humanitaire.
3. Effets de l'environnement international
sur les politiques sociales
11. Le caractère particulier de la comptabilité de la production dans les secteurs de l'agriculture, de la sylviculture et de la pêche peut avoir aussi bien des effets positifs que des effets négatifs sur l'économie rurale et sur l'emploi. Il est toutefois urgent de tenir pleinement compte des facteurs environnementaux et sociaux lors de l'établissement des règles commerciales pour les denrées agricoles et autres denrées du secteur primaire. Il n'est pas normal que les règles commerciales contribuent à la dégradation de la situation sociale et de l'environnement. Il n'est pas normal non plus que les prix soient indépendants des «coûts» sociaux et environnementaux de la production. La production doit respecter le principe de subsidiarité.
12. Faire en sorte que les campagnes restent vivantes est une question de société et ne peut être fonction des problèmes techniques posés par l'organisation des échanges. Le rôle d'un Etat doit reposer sur ce constat et doit être concret et décisif.
4. Financement de la politique sociale
13. Le gouvernement pourrait confier de nombreuses fonctions sociales et culturelles de la société rurale aux communautés locales, en s'engageant à leur accorder un soutien (rétributions journalières, dégrèvements fiscaux). Il est nécessaire de concevoir les politiques pour la promotion des régions rurales en Europe dans une optique intégrée. C'est une approche qu'a proposée l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe sous la forme d'un modèle de Charte européenne de l'espace rural (Recommandation 1296 (1996)). Dans ce texte, il est souligné qu'un programme de développement de l'espace rural devrait, dans la mesure du possible, partir des données régionales, encourager les initiatives locales et se fonder sur un développement endogène. La politique sociale ne doit pas décourager les initiatives individuelles de création d'emplois en assurant aux chômeurs une vie trop facile, mais il faut que la société continue à jouer son rôle d'amortisseur pour éviter la pauvreté et les souffrances inutiles. Il faut éviter aux habitants des campagnes de tomber dans ce qu'on appelle les pièges du chômage et de la pauvreté, dont il est extrêmement difficile de sortir. Dans la société rurale l'auto-assistance et la solidarité familiale ou collective sont des éléments importants de l'existence. La valorisation de ces fonctions pourrait réduire la bureaucratie centrale et les coûts sociaux.
14. Les centres urbains doivent comprendre que le bon entretien du territoire et des paysages nécessite des interventions, il faut le financer.
5. Autres facteurs d'intégration essentiels
pour la politique sociale
15. Le capital humain (les habitants avec leurs compétences diverses) constitue l'atout le plus précieux dans la communauté rurale comme ailleurs; son développement et sa sauvegarde devraient être hautement prioritaires. Il faut donc assurer la survie des écoles en zone rurale afin de garantir l'égalité d'accès et de droit à l'éducation. Ces écoles devraient être organisées en fonction des besoins locaux et devraient adapter et développer autant que nécessaire les nouvelles technologies de l'éducation. L'annexe au modèle de la charte européenne de l'espace rural recommande notamment les mesures suivantes, concernant l'éducation, la formation, la recherche et la sensibilisation:
─ la décentralisation des possibilités de formation initiale et de formation continue devrait être encouragée et adaptée aux formes de travail à l'avenir. Il faudrait donner aux écoliers et apprentis (garçons et filles) des campagnes les mêmes chances de formation qu'à ceux des régions urbanisées;─
─ il faudrait développer et élargir les cycles de formation technique et professionnelle dans les zones rurales, aussi bien au niveau de l'enseignement élémentaire et secondaire que de l'enseignement supérieur. Il faudrait mettre sur pied des équipes de formateurs spécialisés et des programmes de formation appropriés, notamment dans les domaines de l'agriculture, de la sylviculture, de l'aquaculture, de la pêche, de l'artisanat rural et des technologies avancées et, d'une façon générale, de toutes les disciplines nécessaires à la réussite de l'aménagement et du développement rural;─
─ il faudrait développer des programmes de sensibilisation au respect du milieu naturel et du patrimoine historique et culturel et à l'importance de l'espace rural pour la société.16
16. Dans une autre recommandation, il est souligné que: «il faut absolument préserver les valeurs positives de la société agraire, en particulier celles de la vie familiale traditionnelle, pour favoriser l'épanouissement des jeunes et leur intégration dans la communauté humaine».
17. L'auto-assistance et l'indépendance sont des qualités traditionnelles des communautés rurales et devraient continuer à être encouragées, mais il ne faut pas qu'il en résulte un isolement des zones rurales car cet isolement est l'une des causes de leur déclin et de leur pauvreté. Il importe donc de fournir des infrastructures de communication et de rendre les nouvelles technologies de communication aussi accessibles aux habitants des campagnes qu'à ceux des villes.
6. Conclusions
18. Dans tous les domaines de décision pertinents, il faut tenir compte de la différence entre l'emploi dans les secteurs de l'agriculture, de l'aquaculture, de la pêche et de la sylviculture et l'emploi dans les autres secteurs, comme l'industrie automobile ou le transport des marchandises. La relation entre les méthodes de production et l'environnement ainsi que les aspects sociaux du travail et du chômage doit se refléter dans la politique sociale.
19. La politique sociale doit protéger contre la pauvreté et les souffrances mais doit aussi encourager la créativité individuelle et la responsabilité vis-à-vis de la société. Il importe d'éviter une institutionnalisation coûteuse de cette politique.
20. Des zones d'habitation décentralisées et un espace rural vivant sont seuls capables d'assurer à long terme le bien-être de la société. Dans les politiques sociales futures, il faudra reconnaître et sauvegarder les aspects positifs de la vie rurale en assurant à la population les mêmes possibilités d'accès à l'éducation et aux services de santé que dans les zones urbaines. Il faudrait promouvoir les valeurs de la vie sociale traditionnelle et la solidarité, dont on trouve l'expression dans les communautés rurales traditionnelles.
21. Il est vrai que l'indicateur purement économique ─ le PNB ─ ne reflète plus correctement la réalité. Compte tenu de la différence croissante de bien-être social entre les villes et les villages, il pourrait être préférable de se référer à l'indice du développement humain proposé par le PNUD et déterminé séparément pour la ville et la campagne.
Commission chargée du rapport: commission des questions sociales, de la santé et de la famille (Doc. 7634).
Commission saisie pour avis: commission de l'agriculture et du développement rural.
Origine: Doc. 7375 et Renvoi n° 2090 du 29 mai 1996.
Projet d'avis approuvé le 23 septembre 1996.
Secrétaire de la commission: M. Lervik.
1 1 de la commission de l'agriculture et du développement rural.