RAPPORT(1)

Doc. 7723

8 janvier 1997

Rapporteur: M. Jaakko LAAKSO, Finlande, Groupe pour la gauche unitaire européenne

Résumé

Eu égard à l'élargissement du Conseil de l'Europe, l'Assemblée estime qu'une adaptation de la structure de ses commissions est nécessaire pour une meilleure rationalisation du travail.

Elle constate que le processus d'élargissement est pratiquement terminé et que, par conséquent, la commission des relations avec les pays européens non membres a rempli son mandat.

Par ailleurs, l'Assemblée propose, dans un but de simplification, qu'il n'y ait plus que deux catégories de commissions.

I. Projet de résolution

1.L'Assemblée estime qu'eu égard au nombre de membres et au mandat du Conseil de l'Europe, l'élargissement de celui-ci nécessite une adaption de la structure de ses commissions dans le sens de la rationalisation et de la simplification.

2.En ce qui concerne le nombre des commissions générales, la structure actuelle (treize organes) est à maintenir sous réserve d'une modification : la commission des relations avec les pays européens non membres cessera d'exister, puisque les Etats européens sont déjà presque tous membres de l'organisation ou vont sans doute le devenir dans un avenir proche. La commission des questions politiques se chargera de maintenir les relations avec les derniers Etats européens non membres.

3.D'autre part, l'Assemblée a décidé de créer une nouvelle commission générale, qui s'occupera du respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (commission de suivi).

4.Aux fins de rationalisation, les catégories de commission établies en fonction du nombre de membres, qui sont actuellement quatre, ne seront plus que deux. Les commissions suivantes auront chacune 65 sièges : questions politiques ; questions économiques et développement ; questions sociales, santé et famille; questions juridiques et droits de l'homme ; culture et éducation ; environnement, aménagement du territoire et pouvoirs locaux ; migrations, réfugiés et démographie. Les commissions suivantes auront chacune 45 sièges : science et technologie ; Règlement ; agriculture et développement rural ; relations parlementaires et publiques; budget et programme de travail intergouvernemental (pour la répartition de ces sièges, voir le paragraphe 8, alinéa 2 ci-dessous). Étant donné la nature et la composition particulières de la commission de suivi, le nombre de membres de cet organe sera fixé à l'aide d'un système différent exposé dans la Résolution ... (1997).

5.En ce qui concerne le nombre des sous-commissions, et conformément à l'article 46, paragraphe 2 du Règlement de l'Assemblée, les commissions avec 65 sièges sont autorisées à en créer au maximum trois, et deux pour les commissions avec 45 sièges.

6.Conformément à l'article 43, paragraphe 3, il ne sera créé de commissions ad hoc que dans des circonstances exceptionnelles, pour traiter de situations particulières.

7.L'Assemblée souligne que la structure ainsi modifiée ne fera peser aucune charge supplémentaire sur les budgets des parlements nationaux et tendra plutôt à réduire les frais.

8.L'Assemblée décide par conséquent d'amender son Règlement de la manière suivante :

i. À l'article 43, remplacer les paragraphes 1 et 2 par le texte suivant :

"1. Au début de chaque session ordinaire, l'Assemblée constitue les     commissions générales ci-après :

1.    Commission des questions politiques (65 sièges),

2.    Commission des questions économiques et du développement (65 sièges),

3.    Commission des questions sociales, de la santé et de la famille (65 sièges),

4.    Commission des questions juridiques et des droits de l'homme (65 sièges),

5.    Commission de la culture et de l'éducation (65 sièges),

6.    Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et des pouvoirs locaux (65 sièges),

7.    Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie (65 sièges),

8.    Commission de la science et de la technologie (45 sièges),

9.    Commission du Règlement (45 sièges),

10.    Commission de l'agriculture et du développement rural (45 sièges),

11.    Commission des relations parlementaires et publiques (45 sièges),

12.    Commission du budget et du programme de travail intergouvernemental (45 sièges),

13.    Commission sur le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (commission de suivi) (40 sièges(2)).

2. La France, l'Allemagne, l'Italie, la Russie et le Royaume-Uni ont trois sièges dans chacune des sept premières commissions et deux sièges dans les cinq suivantes.

L'Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la République tchèque, la Grèce, la Hongrie, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, l'Espagne, la Suède, la Suisse, la Turquie et l'Ukraine ont deux sièges dans chacune des sept premières commissions et un siège dans les cinq suivantes.

L'Albanie, Andorre, la Croatie, Chypre, le Danemark, l'Estonie, la Finlande, l'Islande, l'Irlande, la Lettonie, le Liechtenstein, la Lituanie, le Luxembourg, "l'ex-République yougoslave de Macédoine", Malte, la Moldova, la Norvège, Saint-Marin, la République slovaque et la Slovénie ont un siège dans chacune des douze premières commissions."(3)

ii. À l'article 43, après le paragraphe 2, ajouter un nouveau paragraphe ainsi rédigé:

"3.Conformément à la Résolution ... (1997), l'Assemblée crée une commission sur le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (commission de suivi)."

II. Exposé des motifs par M. LAAKSO

A. Introduction

Lors de ses réunions du 30 janvier et du 3 février 1995, le Bureau de l'Assemblée a examiné les propositions soumises par la commission ad hoc sur les structures de l'Assemblée au niveau des commissions en vue de procéder à une restructuration des commissions de l'Assemblée. Suite aux discussions, il a décidé de transmettre ces propositions aux présidents des commissions, des délégations nationales et des groupes politiques afin qu'ils puissent soumettre leurs observations avant la fin du mois d'avril 1995.

La commission ad hoc sur les structures de l'Assemblée au niveau des commissions s'est réunie à Strasbourg, le 24 avril 1995, pour examiner les commentaires parvenus jusqu'à ce jour. Ayant constaté qu'un certain nombre de présidents et de présidentes de commissions souhaitaient que cette question fasse l'objet d'un échange de vues au sein de la Commission Permanente du 22 mai 1995, la commission ad hoc a demandé au Bureau de l'Assemblée d'inscrire ce point à l'ordre du jour de cette réunion. Le Bureau a donne suite à cette demande.

A la suite de cet échange de vues, la Commission Permanente a souhaité que les présidents des délégations nationales prennent position sur une série de points spécifiques qui avaient été évoqués lors de la discussion.

Le 28 juin 1995 le Président de l'Assemblée a adressé aux présidents des délégations nationales une lettre dans la quelle il leur faisait part de ses réflexions sur la restructuration proposée. Compte tenu des avis exprimés par la Commission Permanente, le Président concluait que trois options s'offraient à l'Assemblée :

1. maintenir la structure actuelle des commissions, avec ses avantages et ses inconvénients, en procédant à quelques adaptations guidées par un souci de simplification ;

2. adopter la restructuration proposée par la commission ad hoc, en la révisant pour tenir compte des observations formulées (comme il est indiqué au paragraphe 1 cette option supposerait la création de trois nouvelles commissions, mais permettrait d'en réduire la taille)

3. réduire le nombre de commissions en regroupant certaines de celles déjà existantes (ceci impliquait augmenter le nombre de leurs membres et, probablement, la durée des réunions des commissions).

Le Président a indiqué dans sa lettre que chacune de ces options comportait des conséquences matérielles et financières, aussi bien pour le Conseil de l'Europe que pour les parlements nationaux, dont il fallait nécessairement tenir compte à l'heure de la décision finale.

Au cours de la partie de session de septembre 1995 de l'Assemblée, plusieurs présidents de délégation ont fait part, oralement, de leurs commentaires au Président de l'Assemblée. D'autres les ont soumis par écrit.

De ces observations ainsi que des points de vue exprimés à la Commission Permanente le 22 mai 1995, se dégageait une nette majorité en faveur du maintien de la structure actuelle des commissions en procédant à quelques adaptations dans un souci de rationalisation et de simplification, et en tenant compte du fait que des interrogations subsistaient sur le maintien de la commission de l'agriculture et du développement rural et de celle des relations avec les pays européens non membres.

Le 10 janvier 1996 le Bureau de l'Assemblée a pris acte d'une note établie par le Greffe sur la structure des commissions et décidé de reconsidérer la question après réception des conclusions de la commission ad hoc sur les structures de l'Assemblée au niveau des commissions.

Entre janvier et juin 1996 le Bureau a débattu de la mise en oeuvre de la Directive n°508 (1995) relative au respect des obligations et engagements souscrits par les Etats membres du Conseil de l'Europe, sur la base de propositions émanant de la commission du Règlement et des trois commissions directement concernées par cette directive, à savoir la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, la commission des questions politiques et la commission des relations avec les pays européens non membres. Parmi ces propositions la création d'une commission ad hoc de l'Assemblée a été envisagée.

Le 28 juin 1996, le Bureau a procédé à la discussion préliminaire d'un projet de rapport de la commission du Règlement sur la création d'une commission ad hoc de l'Assemblée chargée de la question du respect des obligations et engagements souscrits par les Etats membres du Conseil de l'Europe. A cette occasion il a également été informé que les présidents des groupes politiques avaient présenté de nouvelles idées à ce sujet lors d'une réunion tenue le 27 juin. Après un bref échange de vues, le Bureau a chargé le Greffier de l'Assemblée d'établir une note sur la base de ces idées nouvelles en vue de poursuivre la discussion à sa réunion suivante.

Le 3 septembre 1996, le Bureau a discuté une note du Greffier de l'Assemblée, confirmé son intention de créer une commission ad hoc de l'Assemblée pour le "monitoring" qui devrait être composée de 40 membres proposés par les groupes politiques et des présidents des trois commissions générales, et demandé à la commission du Règlement de réviser son projet de rapport sur la création d'une telle commission ad hoc, à la lumière de la position la plus récente du Bureau, ainsi que sur la procédure à engager.

Le 26 septembre 1996, la commission du Règlement a été informé des nouvelles discussions tenues par les groupes politiques d'où il est ressorti qu'une majorité était favorable à la création d'une commission permanente de suivi au lieu d'une commission ad hoc.

La veille, la commission ad hoc sur les structures de l'Assemblée au niveau des commissions s'est réunie et a décidé de reporter toute décision sur la structure proposée jusqu'à ce que la commission du Règlement présente son rapport. Cependant, la commission ad hoc s'est exprimée sur la nouvelle structure proposée qui est reflétée dans la partie B ci-dessous. La proposition est formulée sur la base de 40 membres suite à l'adhésion de la Croatie le 6 novembre 1996. L'adhésion éventuelle de l'Arménie, de l'Azerbaïdjan, du Belarus, de la Bosnie-Herzégovine et de la Géorgie n'a pas été prise en compte.

Lors de ses réunions du 5 novembre 1996 et 7 janvier 1997, la commission du Règlement a adopté un projet de résolution confirmant la proposition de créer une commission permanente de suivi composée de quarante membres et approuvé le rapport présenté par Mme Lentz-Cornette et qui figure au Doc. 7722.

Le 6 novembre 1996, le Bureau a approuvé les propositions que lui soumettait sa commission ad hoc et demandé à la commission du Règlement d'établir un projet de rapport s'appuyant sur ces propositions et formulant, en particulier, des projets pour l'amendement des dispositions pertinentes du Règlement. Conformément à ces instructions, la commission a adopté un projet de résolution et approuve le présent rapport lors de sa réunion du 7 janvier 1997.

B. Structure proposée

i. Sièges pour les délégations nationales

Conformément au voeu de tous ceux qui ont fait connaître leur opinion sur ce point, le nombre statutaire de sièges auxquels ont droit les délégations nationales à l'Assemblée resterait inchangé. L'Assemblée compte actuellement 286 représentants et autant de suppléants suite à l'adhésion de la Croatie.

ii.Représentation des délégations nationales dans les commissions

Le principe de la représentation de toutes les délégations nationales dans toutes les commissions serait également maintenu, à l'exception peut-être de la commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe.

Le principe que les commissions, ainsi que les sous-commissions, seront composées uniquement par des membres de l'Assemblée doit aussi être réaffirmé.

iii.Nombre des commissions

Concernant le nombre de commissions (actuellement il est de 13), le sentiment général est qu'il ne doit pas être augmenté. A cet égard, la proposition de la commission du Règlement de constituer une commission permanente pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe crée une situation nouvelle et rend nécessaire une décision claire quant à l'avenir des deux commissions mentionnées au paragraphe 7.

Pour ce qui est de la commission de l'agriculture et du développement rural, bien qu'il a été suggéré d'en faire une sous-commission, la commission ad hoc sur les structures de l'Assemblée au niveau des commissions est en faveur de son maintien.

En ce qui concerne la commission des relations avec les pays européens non membres, l'impression générale est aussi que, puisque presque tous les Etats européens sont déjà membres de l'Organisation ou probablement le deviendront dans un proche avenir, le mandat de cette commission est pratiquement terminé. Il semblerait donc qu'il n'y aurait plus de raison impérieuse pour prolonger l'existence de cette commission. En fait, les relations avec les quelques pays européens non membres restants pourraient être facilement maintenues par la commission des questions politiques. La commission des relations parlementaires et publiques serait chargée des relations interparlementaires de l'Assemblée par une adaptation de son mandat.

Dans ce contexte, il convient d'attirer également l'attention sur la proposition de la commission des questions sociales, de la santé et de la famille et de la commission des migrations, des réfugiés et de la démographie de constituer une commission pour l'égalité des sexes. Une proposition analogue figure dans une proposition de résolution relative à la création d'une commission sur l'égalité entre les hommes et les femmes (Doc 7478 rév). Il convient de noter qu'il existe déjà une commission ad hoc du Bureau sur l'égalité des sexes. La commission ad hoc sur les structures de l'Assemblée au niveau des commissions est en faveur du maintien de cette situation.

iv.Taille des commissions

C'est dans une souci de rationalisation les quatre catégories de taille de commission qui existent actuellement seraient réduites à deux : des commissions avec 65 ou 45 sièges. Pour réaliser cette simplification, la commission des migrations, des réfugiés et de la démographie deviendrait une commission avec 65 sièges, la commission de la science et de la technologie, la commission du Règlement et la commission de l'agriculture et du développement rural deviendrait des commissions avec 45 sièges. En tenant compte des propositions au sujet de la création d'une commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe, cette commission n'entrerait dans aucune de ces catégories étant donné que sa composition serait déterminée selon un système différent (40 membres titulaires et 40 remplaçants désignés par le Bureau en appliquant la méthode reposant sur le principe dit de "D'Hondt", à partir des candidats proposés par les groupes politiques).

Au sein des commissions avec 65 sièges, l'attribution des sièges aux délégations nationales se ferait conformément à l'Annexe 1; cette attribution résulte de l'adaptation de l'article 43.2 du Règlement de l'Assemblée en fonction de la modification qu'il est proposé d'apporter aux catégories de commissions.

Suite à l'adhésion de la Croatie, 7 commissions auraient donc 65 sièges chacune et 5 commissions en auraient chacune 4 5.

v.Nombre de sous-commissions

En ce qui concerne le nombre de sous-commissions que chaque commission pourrait constituer, il semble logique de le subordonner à la taille de la commission dont elle émane. Ainsi, les commissions avec 65 sièges pourraient en constituer un maximum de trois tandis que les commissions avec 45 sièges seulement deux. Il convient de rappeler, qu'à l'heure actuelle, l'Article 46.2 de l'Assemblée prévoit que "le nombre de sous-commissions permanentes émanant d'une même commission ne doit pas dépasser trois, sauf autorisation du Bureau...". A l'Annexe 2 figure une liste des sous-commissions (sans sous-commissions ad hoc) actuellement existantes. Il appartiendra aux commissions de décider celles qu'elles souhaitent constituer, à la lumière de leur mandat (voir paragraphe 33 ci-dessous), et qui pourraient coïncider ou non avec les sous-commissions actuelles.

vi.Commissions ad hoc

Des commissions ad hoc ne devraient être créées que dans des cas exceptionnels pour faire face à des situations particulières. Comme le prévoit le Règlement de l'Assemblée dans son Article 43.3, lors de leur constitution, la durée de leur existence devrait être clairement fixée. A l'annexe 2 figure une liste de celles qui existent aujourd'hui.

vii.Durée et nombre des réunions de commissions

Afin de permettre une participation active des parlementaires aux travaux des commissions avec 65 sièges, il serait sans doute nécessaire de prolonger la durée de leurs réunions de manière à la porter si possible à une journée entière. Cela permettrait aux commissions d'épuiser leur ordre du jour et aux membres d'exercer leur droit de parole.

En portant systématiquement à une journée pleine la durée des réunions des commissions, il devrait être possible non seulement d'organiser les travaux de manière plus satisfaisante, mais aussi de réduire le nombre des réunions. La tenue des réunions de sous-commissions immédiatement avant ou après celle de la commission plénière, pratique déjà instaurée par certaines commissions, devrait permettre d'améliorer tant la participation des membres que la qualité du travail des sous-commissions.

C. Répercussions de la structure proposée

Une des préoccupations qui a été exprimée par de nombreuses délégations nationales, lors des discussions sur la structure future de l'Assemblée au niveau des commissions, a été celle d'un éventuel accroissement des dépenses que les parlements nationaux devraient assumer pour assurer le fonctionnement de l'Assemblée. La structure proposée n'étant qu'une adaptation de celle déjà existante, elle ne devrait pas entraîner de charge supplémentaire pour les budgets des parlements nationaux.

La réduction du nombre de réunions de commissions et de sous-commissions devrait également permettre une plus grande participation des membres des petites délégations. Certaines délégations nationales ont en effet indiqué que du fait de la prolifération des réunions que l'on constate depuis quelques années leurs membres éprouvent des difficultés à y assister régulièrement. Par ailleurs les déplacements entraînent des frais que certains parlements nationaux ne sont pas toujours en mesure d'assumer.

Par ailleurs, une réduction du nombre de sous-commissions et de commissions ad hoc et leur convocation en liaison avec la commission plénière ou le Bureau de l'Assemblée, aurait également pour résultat une réduction des dépenses des parlements nationaux.

Comme il a été signalé lors de la discussion au sein de la Commission Permanente en mai 1995, il sera nécessaire de définir avec précision le mandat des diverses commissions de l'Assemblée qui, comme le Conseil de l'Europe lui-même, ont considérablement évolué au cours des dernières années. Cela devrait donner une plus grande cohérence aux travaux de l'Assemblée et éviter les doubles emplois dans les activités des diverses commissions et sous-commissions. Cette redéfinition permettra aussi de mieux cerner le rôle que doivent jouer les différentes commissions dans les relations de l'Assemblée avec d'autres instances aussi bien à l'extérieur qu'à l'intérieur du Conseil de l'Europe. L'Assemblée pourrait, sur la base d'un second rapport de la commission du Règlement, définir à un stade ultérieur de nouveaux mandats pour les commissions.

D. Mise en place de la structure proposée

Par rapport aux autres options examinées antérieurement (voir para. 4), l'option proposée est la plus facile à mettre en place car elle ne requiert qu'une adaptation de la structure actuellement existante. En effet, quatre commissions seulement verraient modifier le nombre de leurs membres (Migration, réfugiés et démographie; Science et technologie; Règlement et Agriculture et développement rural) et les changements dans les sous-commissions pourraient se faire progressivement.

La commission du Règlement a décidé de soumettre le présent rapport à l'Assemblée lors de la première partie de session de 1997 (27-31 janvier 1997) en même temps que le rapport sur la création d'une commission de suivi (voir Doc. 7722). Elle estime que la nouvelle structure pourrait être mise en place rapidement.

ANNEXE 1

Projection pour les diverses commissions dans le cadre de la restructuration proposé (structure actuelle modifiée)

Hypothèse : 40 Etats membres

Nombre total de commissions : 13

A. 7 commissions de 65 sièges

Questions politiques

Questions économiques et développement

Questions sociales, santé et famille

Questions juridiques et droits de l'homme

Culture et éducation

Environnement, aménagement du territoire et pouvoirs locaux

Migrations, réfugiés et démographie

Répartition des sièges dans ces commissions:

3 sièges :France, Allemagne, Italie, Russie, Royaume Uni

2 sièges:    Autriche, Belgique, Bulgarie, République tchèque, Grèce, Hongrie, Pays Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Espagne, Suède, Suisse, Turquie, Ukraine

1 siège:    Albanie, Andorre, Croatie, Chypre, Danemark, Estonie, Finlande, Islande, Irlande, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, "L'ex-République yougoslave de Macédoine", Malte, Moldova, Norvège, Saint Marin, République slovaque, Slovénie

B. 5 commissions de 45 sièges

Science et technologie

Règlement

Agriculture et développement rural

Relations parlementaires et publiques

Budget et programme de travail intergouvernemental

Répartition des sièges dans ces commissions:

2 sièges:France, Allemagne, Italie, Russie, Royaume Uni

1 siège:Tous les autres Etats membres

C. Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (commission de suivi) (40 sièges(4))

40 membres titulaires désignés par le Bureau en appliquant la méthode de répartition reposant sur le principe dit de "D'Hondt", à partir des candidats proposés par les groupes politiques.

ANNEXE 2

Liste des sous-commissions et commissions ad hoc actuellement existantes

A. Nombre de sous-commissions et nombre de membres

Extraits de l'Article 46 du Règlement de l'Assemblée:

"1.Toute commission peut ... nommer dans son sein une ou plusieurs sous-commissions permanentes .......

2.Le nombre de sous-commissions permanentes émanant d'une même commission ne doit pas dépasser trois, sauf autorisation du Bureau de l'Assemblée ...

...

5.Le nombre des membres d'une sous-commission ne doit pas dépasser le tiers du nombre de sièges de titulaires de la commission dont elle émane...".

B. Liste des sous-commissions existantes (sans sous-commissions ad hoc)

Nombre total de sous-commissions:25

C. Commissions ad hoc du Bureau

Présidents des groupes politiques

Organisation de la sécurité et la coopération en Europe

Egalité des sexes

Structure de l'Assemblée au niveau des commissions

Tchétchénie

Second Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement du Conseil de l'Europe

Nombre total de commissions ad hoc:6

Commission chargée du rapport: commission du Règlement

Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant

Renvoi en commission: Décision du Bureau du 6 novembre 1996

Projet de résolution: adopté par la commission le 7 janvier 1997

Membres de la commission: Mme Lentz-Cornette (Présidente), M. Rewaj (Vice-Président), M. Verbeek (Vice-Président), MM. Açba, Alloncle, Bianchi (Remplaçant: M. Giannattasio), Brancati, Cummings (Remplaçant: Sir Russell Johnston), Dias, Djerov, Sir Anthony Durant, MM. Fenech, Frankl, Gabrielescu, Gjellerod, Goovaerts (Remplaçant: Mme Maximus), Mme Holand, Mme Iotti (Remplaçant: Lorenzi), MM. Korakas, Kovacevic, Kostiutkin, Kyprianou, Laakso, Magnusson, Marten, Masson, Molnár (Remplaçant: Eörsi), Proriol, Pukl, Mme Pulgar, M. Pyatnitsky (Remplaçant: Avertchev), Mme Ragnarsdottir, MM. Schieder, Schloten, von Schmude, Seiler, Sinka, Slobodnik, Spahia, Stretovych, Tahiri (Remplaçant: Vangelov), Wallace.

N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont en italique.

Secrétaire de la commission: M. Schade

Note: 1de la commission du Règlement

Note: 2Plus les membres ex officio.

Note: 3Pour ce qui est de la composition de la commission de suivi, voir le paragraphe 3 ci-dessous et la Résolution ... (1997) (voir Doc. 7722).]

Note: 4Plus les membres ex officio (voir paragraphe 5 du projet de résolution qui figure au Doc. 7722).