Instruments de la participation des citoyens dans la démocratie représentative
Doc. 7781
25 mars 1997
Rapport (1)
Rapporteur: M. Dumeni COLUMBERG, Suisse, Groupe du parti populaire européen
Résumé
La réflexion et la coopération des électeurs dans les affaires publiques sont indispensables pour une démocratie vivante. Or, dans la plupart des États membres du Conseil de l'Europe, les institutions politiques sont conçues de telle façon que la participation des citoyennes et citoyens à la vie politique, se limite au choix de leurs représentants. Dans une période où la désaffection à l'égard de la vie politique s'amplifie, il faut se demander si les électeurs ne devraient pas pouvoir participer non seulement au choix de leurs représentants, mais aussi au processus de décision politique.
Le rapport constate que les possibilités de participation directe des citoyens à la vie politique offertes par la démocratie représentative doivent être approfondies pour mieux répondre à leur émancipation. Outre la désaffection déjà évoquée et le mécontentement suscité par les décisions des organes étatiques sur des questions vitales, deux nouveaux facteurs militent en faveur d'un élargissement des possibilités de participation des électeurs: l'élévation globale du niveau d'éducation et les moyens d'information et de communication plus performants.
Il existe différents types de référendums en Europe qui offrent ces possibilités, mais dont l'utilisation doit faire l'objet d'une évaluation des expériences montrant les risques de dérives de ces consultations vers le plébiscite lorsque l'exécutif y a recours pour renforcer son propre pouvoir.
Pour réduire ces risques, le projet de résolution propose des principes de base pour le choix, le lancement et la mise en oeuvre de la consultation des citoyens par voie référendaire.
I. Projet de résolution [lien vers le texte adopté]
1.Une démocratie véritable et vivante dépend du concours actif des citoyennes et des citoyens. Leur participation à la vie politique et leur coopération au sein des institutions politiques est ainsi un facteur déterminant pour le bon fonctionnement des institutions démocratiques.
2. Le taux de participation peu élevé dans de nombreuses élections organisées dans les États membres et, d'une façon générale, l'insatisfaction des citoyens à l'égard du fonctionnement des démocraties pluralistes imposent une réflexion sur ce phénomène qui ne peut surprendre puisque la démocratie est l'objet d'une conquête permanente exigée par des circonstances nouvelles et des changements de mentalités.
3. Les causes de ce phénomène sont multiples: le contraste entre la technicité du langage politique, d'une part, et la simplification, accompagnée d'effets de dramatisation, de la présentation des enjeux par les médias, d'autre part; l'instantanéité de la communication des informations et la lenteur supposée de la prise de décision par les responsables politiques; la méconnaissance de la complexité des problèmes et l'attente de solutions rapides et pertinentes; l'écart entre les promesses électorales et leurs réalisations.
4.L'inquiétude engendrée par cet état de fait crée chez les citoyens un besoin de plus grande participation à la prise de décision politique en vue, selon le cas, d'empêcher la dégradation de leur situation ou de l'améliorer.
5.Ainsi l'Assemblée considère que les possibilités de participation directe des citoyens à la vie politique offertes par le système représentatif doivent être approfondies pour mieux répondre à leurs attentes.
6.Une observation préalable s'impose pour écarter un malentendu, potentiellement lourd de conséquences, et qui tend à opposer démocratie directe et démocratie représentative. L'harmonisation des besoins majoritairement contradictoires et conflictuels des citoyens ou groupes de citoyens, dictée par l'intérêt général, ne peut être réalisée que par les délibérations parlementaires. Le recours aux outils de la démocratie directe doit être considéré comme un complément. Même en Suisse, pays exemplaire en matière de démocratie directe, 95 % des décisions législatives sont prises par le parlement.
7.Cependant, avant de développer des formes de démocratie directe - par exemple, la communication interactive offerte par les réseaux informatiques et le référendum - il convient de s'interroger sur leur viabilité et leurs effets pervers.
8.L'outil informatique, aussi perfectionné soit-il, ne serait pas en mesure, au moins dans un avenir prévisible, d'élargir le dialogue bilatéral entre un élu et un citoyen à un dialogue entre un élu et de nombreux citoyens; le forum électronique doit encore faire ses preuves.
9.Le référendum national est inscrit dans les constitutions des démocraties représentatives, mais varie de pays à pays au niveau de ses objectifs, de ses sujets et de ses modalités d'application. Il présente un risque de dérive vers le plébiscite, lorsqu'il est utilisé par l'exécutif pour renforcer son propre pouvoir.
10.Ce risque existe dans les démocraties consolidées avec le temps et notamment dans celles des pays démographiquement importants et, par conséquent, plus difficilement gouvernables que les petits pays. Il est encore plus grand dans les démocraties nouvelles et, de ce fait, plus fragiles que les précédentes.
11.Mis en oeuvre dans des communautés relativement petites et pour des questions de caractère pratique, les référendums régionaux et locaux suscitent moins de préoccupations et sont recommandés.
12.Cependant, l'Assemblée apprécie non seulement les risques mais aussi les aspects positifs des consultations populaires, par exemple la possibilité pour une minorité de citoyens de s'exprimer et de s'adresser à la majorité au pouvoir, de permettre un débat démocratique qui légitimera la décision prise par le gouvernement ou imposera une décision repoussée par le gouvernement.
13. Des utilisations abusives du référendum ne doivent pas occulter son véritable but qui est de rendre la démocratie représentative plus participative et, de ce fait, de la consolider et de devenir l'antidote du malaise actuel qui la mine.
14.La réalisation de ce but exige le respect de principes et de règles garantissant la distinction qu'il convient de faire entre référendum et plébiscite.
15. L'Assemblée invite, par conséquent, les États membres à:
parfaire, le cas échéant, leur système de démocratie représentative en assurant un équilibre entre l'exercice de la responsabilité du pouvoir politique et le rôle des citoyens dans le processus de décision. Sans cet équilibre, on ne saurait éviter, soit l'érosion de la confiance à l'égard du système représentatif, soit le recours aventureux à des consultations fréquentes qui rendrait aléatoire, inefficace voire impossible toute politique de longue haleine fondée sur des options fondamentales;
considérer que tous les sujets sont susceptibles d'être soumis à référendum à l'exception de ceux qui mettent en cause des valeurs universelles et intangibles, telles que les droits de l'homme, définis dans la Déclaration universelle des droits de l'homme et de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales;
tenir compte dans leur réflexion de la distinction qu'il convient de faire entre les réformes devant faire l'objet d'un référendum dont le résultat est décisif et celles qui doivent faire l'objet d'un référendum consultatif permettant aux responsables politiques de mieux préparer leurs programmes et leurs décisions;
prévoir aussi bien des référendums abrogatifs que des référendums offrant le choix entre plusieurs options;
envisager des règles qui assurent une bonne information des citoyens sur tous les enjeux couverts par l'objet de la consultation, et une formulation des questions et des propositions qui évite toute ambiguïté;
prévoir un nombre limité de sujets par référendum le même jour de consultation électorale pour clarifier les débats sur les documents soumis au vote et pour faciliter la prise de décision par les citoyens;
créer, le cas échéant, des organes chargés de l'exécution de ces règles et en garantir l'indépendance;
prévoir - afin d'éviter un usage abusif du référendum - des règles et des principes directeurs qui:
permettent le lancement d'un référendum par des citoyens, le nombre des signatures devant être fixé par chaque État en fonction d'un seuil jugé significatif par rapport au nombre total d'électeurs,
font précéder la tenue du référendum d'un débat au parlement,
fixent un quota de participation au vote qui dissuade l'abstention, tout en garantissant un niveau minimum de participation qui permette de considérer comme représentatif et valide le résultat obtenu.
II. Exposé des motifs par M. COLUMBERG
II. ORIGINE DE LA DÉMOCRATIE DIRECTE
III. LES DIFFÉRENTS TYPES DE REFERENDUM
IV. LE REFERENDUM ET LES INITIATIVES POPULAIRES AU NIVEAU LOCAL
V. ASPECTS NÉGATIFS ET POSITIFS DU REFERENDUM
VI. POSSIBILITÉ DE DÉMOCRATIE DIRECTE EN DEHORS DES SYSTÈMES INSTITUTIONNELS?
VIII. LES INSTRUMENTS DE PARTICIPATION DANS UN SYSTÈME REPRÉSENTATIF
1. Existe-t-il un malaise de la démocratie en Europe? Dans tous les pays, il est question d'un fossé qui se creuse entre responsables politiques et citoyens. Les décisions prises par les premiers suscitent souvent, faute d'une réelle participation de leurs mandants, de profondes frustrations. En effet, les citoyens dénoncent souvent le fait que leur participation à la vie politique est limitée aux périodes électorales. Le recours à diverses formes de consultation directe susceptibles de satisfaire ce besoin d'une plus grande participation fait l'objet de revendications. Mais la prise en compte de ces frustrations et revendications ne doit pas occulter la nécessité d'examiner les instruments de participation des citoyens en fonction de l'histoire, des traditions et des systèmes institutionnels en vigueur dans chaque pays.
2. La démocratie directe pose un problème de définition; il serait trop facile de dire que cette forme de démocratie se vérifie lorsque le peuple décide de l'ordre du jour des problèmes d'intérêt commun et décide des solutions à leur apporter.
3. Cet idéal démocratique ne pouvant s'appliquer à des communautés numériquement importantes, il en résulte la nécessité d'une médiation ou d'une représentation. Cet idéal apparaît d'autant plus chimérique à une époque comme la nôtre, qui se caractérise par une complexité de plus en plus grande des problèmes de société et une très grande spécialisation des connaissances requises pour maîtriser cette complexité.
4. Cependant la médiation offerte par le système représentatif fait l'objet de nombreuses critiques, voire parfois de crises de rejet, sans pour autant entraîner un rejet de l'idéal démocratique.
5. La médiation étant indispensable, la consolidation de la démocratie dépend d'une évolution intégrant dans le système représentatif des moyens d'intervention des citoyens au niveau de l'élaboration des programmes et du processus de décision. Une réflexion allant dans ce sens doit éclaircir des malentendus sur les concepts de démocratie représentative et de démocratie directe, établir le constat des dysfonctionnements communs aux systèmes représentatifs, évaluer les possibilités d'interventions directes des citoyens pour dégager les principes et les conditions optimales de leur utilisation.
II. ORIGINE DE LA DÉMOCRATIE DIRECTE
6. Précisons d'emblée que dans les textes traitant de ce sujet, il y a un amalgame entre les notions de démocratie directe et de référendum. Au cours des décennies passées, les référendums se sont diversifiés tant au plan des modalités de mise en oeuvre que des sujets pour lesquels ils ont été lancés. A l'origine, les référendums étaient promus pour des questions constitutionnelles et territoriales. Ainsi les référendums qui se tinrent en France de 1793 à 1870 (10 au total) concernaient l'approbation d'une constitution ou un changement de celle-ci ou un changement territorial (par exemple: le rattachement d'Avignon en 1791 de Mulhouse en 1798 et de Nice en 1860 à la France, l'établissement de la République Helvétique en 1802 etc.). Ils ont par la suite porté également sur des problèmes de société (par exemple: l'abolition de la prohibition des boissons alcooliques, Finlande, 1931; l'instauration de l'enseignement religieux, Estonie, 1923). Mais de tous les pays où le référendum a été institué, la Suisse, l'Italie, le Liechtenstein et l'Irlande sont les rares pays où le système référendaire a connu un développement tel qu'il détermine la vie politique du pays[2].
7. Dans le cadre de la révision des dispositions du Traité de Maastricht sur les droits fondamentaux et la citoyenneté européenne, une proposition italo-autrichienne, intéressante par son caractère novateur, stipule à l'article 8 c. que "les citoyens de l'Union peuvent - au moyen d'une proposition rédigée sous forme d'articles et signée par au moins un dixième des électeurs de chacun des États membres dont le nombre minimum ne peut être inférieur à 3 - promouvoir l'adoption d'instruments législatifs européens.
III. LES DIFFÉRENTS TYPES DE REFERENDUM
8. Le référendum est-il un moyen de répondre au besoin des citoyens de faire partie de l'espace de délibération politique ? Les responsables politiques ne peuvent éluder cette question, sous peine d'être confrontés à des crises de plus en plus fréquentes qui menacent le système représentatif et de ce fait ouvrent la voie à des dérives plébiscitaires et anti-démocratiques.
9. A cet égard, il est intéressant de citer M. Pierre Pactet[3]: "La procédure référendaire peut devenir rien moins que démocratique et présenter les plus graves dangers si elle dégénère en plébiscite. En théorie, la distinction est claire car on peut dire qu'il y a référendum si la réponse populaire est donnée en fonction de la question posée et qu'il y a plébiscite si elle est donnée en fonction de la personnalité de l'auteur de la question. En fait, le glissement est presque insensible car il est souvent difficile de séparer la question de son auteur, surtout si celui-ci est un individu, par exemple le Président de la République (cf. art. 11 de la constitution (française) de 1958), et non pas un organe collégial ou une assemblée (cf. art. 27 de la constitution de l'Eire).
10. D'une manière générale, on peut considérer que ce glissement sera très facilité par la réunion de quelques éléments caractéristiques, le plus important étant certainement le chantage au départ: il y a plébiscite si l'auteur de la question fait d'une réponse positive la condition de son maintien en fonction car il invite alors lui-même les citoyens à répondre en considération de sa personne et non de la question. Les autres éléments favorables concernent la concentration et la personnalisation du pouvoir au profit de l'auteur de la question, la trop grande complexité de la question posée, l'exigence d'une réponse unique alors qu'il y a en réalité deux questions et la manipulation de l'opinion par la propagande officielle. le plébiscite constitue, dans une démocratie, une pression choquante sur l'ensemble des citoyens."
11. Il existe en Europe des types variés de référendums. L'étude de M. le Professeur Silvano Möckli[4] propose les définitions suivantes:
Référendum: vote du peuple sur un texte qui lui est soumis par les autorités.
Référendum obligatoire: vote organisé automatiquement en vertu des dispositions en vigueur.
Référendum facultatif de minorité: vote organisé par la volonté d'un certain nombre États fédérés, d'une minorité de parlementaires ou d'un certain nombre d'électeurs qui souhaitent que le peuple se prononce sur un texte émanant des autorités.
Référendum facultatif de type plébiscitaire: vote organisé par la volonté d'une majorité de parlementaires, du Gouvernement ou du Président qui, sans y être contraints, souhaitent que le peuple s'exprime sur un sujet donné.
Initiative populaire: instrument qui permet à une partie des électeurs de proposer aux autorités un texte qui devra ensuite être soumis au vote du peuple.
Toutefois M. Möckli précise que "ces quelques définitions ne peuvent couvrir l'ensemble du champ des instruments existant en Europe et tenir compte des spécificités de chaque système"[5].
12. Cette diversité suffit à montrer qu'on ne peut parler de référendum en général sans prendre des précautions, que le moyen ne peut être une solution miracle, et qu'un effort de réflexion s'impose pour assurer que le recours à l'intervention du citoyen atteigne son but: une participation éclairée et responsable à la préparation et à la prise de décision politique.
IV. LE REFERENDUM ET LES INITIATIVES POPULAIRES AU NIVEAU LOCAL
13. A l'origine, pour bon nombre de pays, la démocratie au niveau local s'est développée sous forme directe; les citoyens participaient directement aux décisions concernant les collectivités locales. Au fur et à mesure que les tâches publiques devinrent plus complexes et plus nombreuses, la démocratie directe a cédé progressivement la place à la démocratie représentative; les citoyens de la collectivité nommaient leurs représentants et eux seuls prenaient les décisions concernant l'ensemble de la collectivité.
14. De nos jours, les tâches publiques et, dans la plupart des pays, la taille des communes ont pris une telle importance que la gestion d'une collectivité locale sous forme de démocratie directe est très difficile. Malgré cette évolution, l'institution du référendum, en tant qu'élément de démocratie directe, a toutefois été maintenue ou introduite dans plusieurs démocraties représentatives.
15. On peut distinguer diverses sortes de lancement d'un référendum local: l'initiative peut appartenir uniquement au conseil local; elle peut revenir à un certain pourcentage de citoyens, mais c'est encore au conseil local qu'il incombe de décider si le référendum aura lieu ou non; ou alors le pourcentage nécessaire de citoyens rend le référendum obligatoire; enfin, la loi peut rendre le référendum obligatoire pour certaines questions.
16. Citons, à titre d'illustration de la diversité des cas,
la Suède, où la législation en matière d'administration locale contient la disposition suivante: "l'Assemblée peut décider que, dans le cadre de la préparation d'une discussion de l'Assemblée, il convient de connaître l'opinion des habitants de la municipalité ou du conseil de comté. Cette consultation peut avoir lieu par référendum, sondage d'opinion ou selon toute autre procédure analogue. La commission électorale de la municipalité peut s'en charger si cela n'entrave pas ses autres activités."[6];
la France, où une loi relative à l'administration territoriale de la République a été promulguée en 1992; cette loi prévoit la consultation de l'électorat au niveau des communes pour les questions relevant de la compétence de ces dernières, mais l'initiative de la consultation est réservée au maire et aux conseillers municipaux. Le conseil municipal décide du principe et des modalités d'organisation de la consultation, soit sur proposition du maire, soit sur demande écrite du tiers ou de la majorité des conseillers municipaux, selon le nombre d'habitants des communes[7];
l' Allemagne, où les référendums locaux peuvent être lancés de deux manières. Ou bien le conseil municipal décide de sa propre initiative (procédure qui n'est pas possible en Hesse); cette décision doit être prise à la majorité au moins des membres du conseil municipal (les deux tiers dans le Baden-Würtemberg et le Schleswig-Holstein). Ou bien les citoyens peuvent solliciter un référendum en présentant une demande écrite qui, selon la législation pertinente de l'ancienne RDA ainsi que de la Hesse et du Schleswig-Holstein, doit être signée par 10 % au moins des citoyens locaux[8].
17. Le référendum et les initiatives populaires ont fait l'objet d'une réflexion au sein du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, notamment lors de l'examen, pour avis, de la Recommandation du Comité des Ministres R (96) 2 aux États membres concernant Les référendums et les initiatives populaires au niveau local adoptée le 15 février 1996.
18. On retiendra de cette recommandation:
- deux affirmations de principe:
"Convaincu que c'est au niveau local que ce droit peut être exercé le plus directement et qu'il convient de rendre plus effective la participation des citoyens à la gestion des affaires locales importantes, tout en sauvegardant l'efficacité de celle-ci;"
"Considérant toutefois que le système de la démocratie représentative doit rester la base de la démocratie locale, mais sans préjudice du système de démocratie directe, qui, là où il fait partie de la tradition institutionnelle du pays, peut, le cas échéant, suppléer au premier ou coexister avec lui;"
- et les lignes directrices concernant les référendums et les initiatives populaires et les dispositions afférentes aux référendums consultatifs.
19. Pour les pays ayant adopté un système démocratique pluraliste le recours au référendum local ou régional constitue un moyen de transformation des mentalités et d'approfondissement du fonctionnement de leur système.
V. ASPECTS NÉGATIFS ET POSITIFS DU REFERENDUM
20. Les avis sur la portée ou le résultat des référendums sont très controversés:
Les problèmes sont complexes; les questions posées sont soit simples soit ambiguës, les réponses lapidaires: oui ou non. C'est pourquoi le référendum est pour certains inadapté, voire dangereux. Pour d'autres, au contraire, il permet, pendant la période qui le précède, un débat public de fond où le responsable politique doit faire comprendre la complexité de la situation et il réduit, de ce fait, les effets pervers de la particratie. Le référendum est un moyen d'aider les citoyens à résoudre un problème et à se forger une opinion. A cela il est rétorqué: le débat public donne lieu à toutes les manipulations et s'en trouve faussé.
Certains considèrent que le référendum est un instrument de déstabilisation de la société utilisé par des minorités. L'option nucléaire en matière de défense, jugée par eux comme un moyen incontournable de la sécurité d'un pays et de l'équilibre des forces au niveau international, aurait pu être compromise par une poignée de pacifistes. D'autres, au contraire, estiment que la décision de la majorité serait d'autant plus fondée que tous auraient été invités à s'exprimer.
Le référendum peut être un moyen de déresponsabilisation des élus lorsqu'il n'y a pas d'accord possible, ni à l'intérieur de la majorité, ni entre majorité et opposition sur des thèmes où les alliances ne fonctionnent plus. Cette vision négative du recours au peuple n'est pas partagée par ceux qui estiment normal que, dans un régime démocratique, le pouvoir des représentants soit soumis aux droits du peuple et à celui d'intervenir directement et de manière décisive sur les enjeux les plus graves. Le Parlement peut ainsi élaborer de nouveaux textes législatifs après avoir pris acte des choix des citoyens.
Indépendamment de la complexité des problèmes, ne faut-il pas tenir compte de leur nature et des circonstances qui peuvent dramatiser les débats préparatoires aux référendums et faire perdre de vue les grands principes qui doivent guider le raisonnement de chacun? Le maintien ou l'abolition de la peine de mort? Est-ce un sujet qui peut être soumis à référendum ? Le référendum peut traduire sur un projet de société à long terme des humeurs variables et contradictoires. Le Parlementaire, en tant que responsable politique, a le devoir de voir l'intérêt du pays au delà des fluctuations d'opinion.
21. Cependant, les doutes sur le choix de certains sujets ne sont-ils pas l'expression d'une méfiance à l'égard des citoyens que les élus doivent considérer comme des adultes? Sur quelles bases opérer le choix des critères de sélection. Les référendums sur le divorce en Italie, sur l'avortement en Irlande, se sont déroulés dans des conditions qui ne semblent pas justifier cette méfiance. Certains considèrent cependant que le divorce et l'avortement ne sont pas des sujets de même nature et aux implications comparables. Le cas de la peine de mort montre les variations d'humeur liées aux circonstances.
22. L'expérience faite en Lituanie avec les trois référendums organisés en 1995 et 1996 est une bonne illustration d'une utilisation démocratique de ce moyen de consultation. Tous trois portaient sur des amendements à la Constitution proposés par des élus (un minimum d'1/3 des membres de la Seisma est requis pour le lancement), et rejetés par les citoyens. Taux de participation de 52,1% au 1er et taux de participation de 52,5 % au 2ème; le 3ème a été considéré comme nul et non avenu parce que seuls 39,7% des électeurs au lieu de 50% ont participé au vote. Un référendum peut être aussi lancé par des citoyens, à condition que la pétition soit signée par 300 000 électeurs.
23. Se référant au cas de la Suisse, où l'intervention du peuple est courante et fréquente, certains soulignent le taux peu élevé de participation qui caractérise un nombre non négligeable de consultations.
VI. POSSIBILITÉ DE DÉMOCRATIE DIRECTE EN DEHORS DES SYSTÈMES INSTITUTIONNELS?
24. Selon des courants de pensées influencés par l'avènement des nouvelles technologies de consultations, la consultation directe des citoyens par les élus et vice-versa, l'interpellation directe des élus par les citoyens, seraient réalisables grâce aux possibilités interactives offertes par ces nouveaux moyens. Ces échanges, mettant sur un pied d'égalité les élus et les citoyens, pourraient permettre aux citoyens de mieux faire connaître leurs besoins, ou mieux encore de suggérer des programmes ou orienter ceux qui seraient établis par les élus, et de contrôler leur mise en oeuvre.
25. L'auteur n'a pas l'intention d'approfondir ce sujet qui a été confié à son collègue, le Sénateur Jean-Pierre Masseret[9]. Il voudrait cependant faire deux remarques: l'outil télématique, aussi perfectionné soit-il, ne serait pas en mesure, au moins dans un avenir prévisible, d'élargir le dialogue bilatéral entre un élu et un citoyen à un dialogue entre un élu et de nombreux citoyens. Or, la compréhension des besoins diversifiés de chacun par une communauté, en vue d'une harmonisation, demande une confrontation des points de vues au niveau des groupes. En outre, on ne peut placer au même niveau d'exigences et de difficultés le recueil d'informations et d'opinions, le contrôle des mesures prises, d'une part, et l'élaboration des programmes politiques visant l'intérêt général, de l'autre. Le même type d'observation peut être également fait avec ceux qui extrapolent en croyant possible de transposer au niveau national les possibilités de démocratie directe au niveau local.
26. Les expériences d'Amsterdam, "ville digitale", et de la "city card" de Bologne sont dignes d'intérêt et devraient encourager des expériences similaires ailleurs, au niveau local. Il serait hasardeux de les proposer à une autre échelle territoriale.
27. Depuis le passage au suffrage universel, l'essor du parlement, l'importance croissante des partis politiques, le vote (considéré comme un paramètre satisfaisant de la participation), a-t-on vraiment réussi à faire du régime représentatif un système pleinement démocratique? "Le suffrage universel légitime la représentation autant ou plus qu'il donne au peuple la maîtrise des décisions"[10]. La prise de conscience de cet état de fait dans un contexte de crise économique prend aux yeux des citoyens des proportions considérables et explique la remise en cause parfois violente non pas de la démocratie, mais du système et des responsables qui sont censés assurer son bon fonctionnement. Si on refuse de faire évoluer ce système, on s'engage inévitablement à le condamner. Si on accepte de courir les risques du changement, on se donne les chances de pouvoir le piloter. Ce changement doit assurer la continuité de la participation dans le cadre de la démocratie représentative, une participation qui va au-delà des périodes électorales.
28. Le développement d'un espace de consultation directe des citoyens ne s'oppose pas à la démocratie représentative. Les méthodes de consultation directe des citoyens constituent un complément des modalités de fonctionnement de la démocratie représentative. En Suisse, 90 % des décisions législatives et toutes les autres décisions sont prises par le Parlement et ce dans un système où il existe un recours fréquent aux instruments de la démocratie directe. Au contraire, la démocratie représentative peut être renforcée par l'utilisation de ces instruments.
29. Le référendum est-il une arme dangereuse parce qu'il permet aux minorités de conditionner le sort de la majorité du pays? Tel n'est pas l'avis du Rapporteur. L'un des objectifs du référendum est de permettre à une minorité de citoyens de s'exprimer et de lui ouvrir des possibilités de s'adresser à la majorité au pouvoir. Les débats démocratiques suscités par la préparation du référendum peuvent être une chance de légitimer les on le rapporteur, pour permettre à ceux qui n'ont pas le pouvoir de faire connaître leur cause, le seuil de signatures requis pour le lancement du référendum doit être relativement peu élevé. La campagne précédant le référendum doit permettre aux citoyens de mieux mesurer les enjeux du projet de loi qui leur est soumis.
30. En revanche, le résultat du référendum devrait-il être soumis à un quota? En Suisse, il n'existe pas de seuil pour la validation des résultats du référendum, alors que cette pratique est contestée dans d'autres pays[11] la décision devrait revenir à ceux qui y participent afin d'éviter la situation inique survenue en Italie lors du référendum sur l'interdiction de la chasse aux oiseaux (1990). En effet, en vertu de la loi, le référendum doit, pour être valable, connaître un taux de participation de 50 % de la totalité des électeurs. Or, seuls 49 % des électeurs se sont rendus aux urnes et le résultat - 49 % pour l'interdiction et 1 % contre - est resté sans effet. De tels taux de participation créent une situation incertaine qui porte atteinte à la légitimité de État de droit[12].
VIII. LES INSTRUMENTS DE PARTICIPATION DANS UN SYSTÈME REPRÉSENTATIF
31. Cependant, comme nous l'avons déjà souligné, le recours au référendum doit être utilisé avec précaution pour éviter deux écueils: la dérive plébiscitaire et la fréquence du recours qui engendre l'inefficacité du fonctionnement des institutions.
32. En outre, au niveau du choix des types de référendum et des modalités de mise en oeuvre, il convient d'éviter ce que le Professeur Möckli signale dans son étude, à savoir: "Sur un plan pratique les procédures prévues (pour les référendums) ne permettent pas une réelle participation des citoyens à l'organisation d'une consultation populaire... puisqu'elles n'autorisent que dans des cas rarissimes l'organisation d'une consultation populaire contre la volonté de la majorité au pouvoir. Finalement, on peut dire que la consultation populaire continue d'être un instrument d'exercice du pouvoir par le pouvoir plutôt qu'un instrument de limitation du pouvoir"[13].
33. Par conséquent, pour assurer le renouveau de la démocratie, il faut repenser les formes de consultation existantes, avec le souci d'éviter les abus de consultation pouvant aboutir au blocage et à l'inefficacité. Aussi convient-il d'aborder cette réflexion à partir de questions "transversales" ou communes à toutes les formes de consultation.
a) Objectifs du référendum
34. On pourrait, par exemple, distinguer grosso modo trois objectifs auxquels pourrait répondre un référendum:
soumission d'un projet de loi-cadre/disposition fondamentale pour approbation ou abrogation,
consultation du peuple par les autorités publiques avant l'élaboration d'un projet de loi ou d'une décision sur un enjeu politique national d'importance primordiale,
promotion d'un référendum par les citoyens pour une révision de la constitution, d'une loi ou une prise de décision politique sur un enjeu national.
Ces objectifs doivent être appréciés en fonction du choix des sujets.
b) Choix des sujets
35. Il s'agit d'une des questions les plus difficiles à affronter au niveau national. En effet, au niveau local, l'objet des référendums porte, à quelques rares exceptions près, sur des projets ou des questions qui ne touchent pas au fondement de la société, à des questions d'éthique ou de morale qui remettent en cause un mode de vie, une mentalité ancrée dans les moeurs séculaires, la tradition et l'histoire. La peine de mort et le divorce sont des exemples de sujet qui dépassent le cadre local.
36. Certains estiment qu'il faut exclure les sujets trop passionnels ou trop complexes. Cette affirmation nous met face à deux contradictions. D'une part, on ne peut pas, en tant que démocrate, affirmer le concept de la souveraineté du peuple et sa responsabilité suprême et, d'autre part, lui nier la maturité nécessaire lorsqu'il s'agit de se prononcer sur certaines catégories de questions. En outre, on ne peut pas prétendre se substituer à lui pour ces questions et le considérer comme l'ultime recours en lui demandant d'arbitrer, par un référendum, une situation bloquée au niveau politique.
37. Par conséquent, de l'avis du Rapporteur, une distinction entre sujets à soumettre ou non au référendum ne semble pas justifiée. Mais il conviendrait de réfléchir sur le lien entre le type de référendum et la nature du sujet et d'opérer des choix quant au type de référendum[14].
c) Choix du type de référendum: obligatoire ou facultatif?
38. Dans son rapport, M. Möckli observe que le référendum obligatoire concerne le plus souvent une révision constitutionnelle, une modification territoriale ou une adhésion à une organisation supranationale..., en somme des questions d'importance fondamentale[15].
39. De l'avis de l'auteur du présent rapport, le lien entre référendum obligatoire et question d'importance fondamentale se justifie et devrait être la règle. En outre, son résultat devrait être contraignant et avoir force de loi[16].
40. Le référendum facultatif, dans lequel il faut distinguer le référendum facultatif de minorité et celui de type plébiscitaire, est, selon le constat de M. Möckli, réparti de la manière suivante; douze pays connaissent uniquement le référendum facultatif de type plébiscitaire, cinq pays connaissent uniquement le référendum facultatif de minorité, sept enfin connaissent les deux.
41. Ce type de référendum soulève une question qui revêt une grande importance par rapport à la participation des citoyens au débat politique: facultatif au niveau du lancement, doit-il être contraignant au niveau des résultats?
42. Si l'on veut stimuler cette participation, il faudrait agir dans deux directions pour motiver les électeurs:
élargir l'espace offert aux électeurs dans l'initiative du lancement du référendum, c'est-à-dire fixer un nombre de signatures qui ne soit pas élevé dans le "minoritaire";
rendre contraignants le suivi des résultats, aussi bien du "plébiscitaire" que du "minoritaire", et la prise en compte des orientations dominantes des résultats dans les mesures proposées par le pouvoir politique.
43.Comme le fait remarquer M. Möckli: "Le plus souvent, c'est la majorité au pouvoir qui décide de soumettre une question à référendum ou non. Seuls le Danemark, la Slovaquie, la Lituanie, la Hongrie, l'Espagne, la France, la Suisse, l'Italie, le Liechtenstein, la Slovénie et Saint-Marin, disposent d'un système permettant de lancer un référendum populaire contre l'avis de la majorité gouvernementale[17].
d) Formulation des questions, projets de loi/constitution
44. Mais il ne suffit pas d'élargir et d'approfondir le système référendaire par l'inclusion de différents instruments, par un accès plus ouvert aux forces non majoritaires et aux électeurs, encore faut-il que les résultats ne soient pas faussés par des questions mal posées, ambiguës ou équivoques.
45. Le choix et la formulation des questions, des projets de loi ou de constitution, doivent être accompagnés de garanties fixées dans des règlements, garanties qui concernent la composition des organes chargés, une fois prise la décision de lancer le référendum, de proposer des questions ou des projets de loi, de veiller à la concordance entre l'objet du référendum et les questions et d'assurer la conformité constitutionnelle des questions posées.
e) Choix des conditions de préparation des débats
46. La participation responsable des citoyens aux décisions, qu'elle s'arrête au niveau de la consultation ou qu'elle se poursuive jusqu'au niveau de la prise de décision, suppose une préparation sérieuse de leur opinion qui n'est pas du seul ressort des médias, mais aussi des responsables politiques. Il ne faut pas perdre de vue le fait que les responsables politiques eux-mêmes procèdent à des auditions d'experts, effectuent des missions d'information et des recherches personnelles pour former leurs propres jugements. Ces efforts doivent avoir pour but également d'éclairer les citoyens qui, pour la plupart, ne disposent pas des mêmes possibilités d'investigation. Les informations mises à la disposition ou divulguées auprès des citoyens par les pouvoirs publics doivent être établies sur la base de principes assurant équilibre et objectivité dans l'exposé des faits.
47. Par conséquent, la participation responsable des citoyens au débat politique implique la mise en place de conditions optimales d'information et d'échanges de vues ou de confrontations fondées sur des règles établies démocratiquement par les pouvoirs publics. Les modalités assurant un caractère démocratique à la formulation de ces règles varieront d'un pays à l'autre; cependant, il faudra veiller à y associer les citoyens d'une manière ou d'une autre.
48. La conquête d'une véritable démocratie ne peut pas se payer le luxe de l'impatience. Elle implique l'ouverture d'un très vaste chantier, peut-être trop vaste aux yeux de la génération marquée par le "tout et tout de suite" des réussites technologiques et aux yeux des responsables soumis aux pressions du court terme. Aux uns, de comprendre qu'on ne construit pas un avenir du jour au lendemain, aux autres, de réaliser que l'avenir ne concerne pas uniquement les jeunes; il s'ouvre à toutes les générations avec l'accroissement de la longévité et le cortège d'interrogations qui l'accompagnera.
RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE DE M. LE PROFESSEUR SILVANO
MÖCKLI:
"LES INSTRUMENTS DE LA DÉMOCRATIE DIRECTE"
1. M. le Professeur Silvano Möckli a fait une étude concernant "Les instruments de la démocratie directe" à la demande de la Commission des relations parlementaires et publiques et constate que, au delà de la très grande variété des dispositifs et procédures de démocratie directe dans les États membres du Conseil de l'Europe, ceux-ci se réservent la prérogative de décider sur
le " si" d'un référendum
le " comment" de la question de fond soumise au référendum.
2. Seulement peu États permettent un référendum même contre la volonté des organes de État et dans ce cas les conditions en sont sévères ("exigeantes"). Cinq États seulement admettent qu'une partie des électeurs puisse soumettre au référendum une question dont la teneur a été définie par cette partie des électeurs; et seulement en Suisse et au Lichtenstein, les conditions d'admissibilité sont d'un niveau peu élevé quant au nombre des signatures exigé des demandeurs du référendum et le quorum à atteindre lors du vote.
3. Il est rare qu'un référendum porte sur une question de fond; à l'exception de la Suisse et du Liechtenstein il s'agit alors d'événements exceptionnels dans des conditions politiques exceptionnelles. Entre 1980 et la mi-1994, 54 référendums ont eu lieu dans les 26 États faisant l'objet de l'étude de M. Möckli (excepté la Suisse et le Liechtenstein), donc 4 en moyenne par an; en Suisse, il y a eu pendant la même époque 116 référendums et au Liechtenstein 27(18).
4. Cette réserve contre la participation directe des électeurs aux décisions sur des questions de fond contraste avec un jugement politique bienveillant, largement répandu au sujet de la démocratie directe; lors des campagnes électorales, les déclarations d'intention d'hommes politiques dirigeants et de partis politiques ne manquent pas d'après lesquelles "le peuple" doit participer davantage au processus politique de prise de décisions.
5. Quelles sont les raisons de cette réserve? Si l'électeur a le droit de décider certaines questions de fond par référendum, cela lèse la compétence d'un autre organe de État, en général du parlement. Pour la minorité au parlement, le référendum est alors synonyme d'une reconsidération d'une décision parlementaire; l'opposition peut donc espérer déstabiliser la majorité par le résultat du référendum; la confiance ou la méfiance envers le gouvernement est alors en jeu; la "lutte" pour le vote lors du référendum devient un genre de campagne électorale.
6. La majorité au parlement a seulement un intérêt dans le référendum si elle peut en espérer des avantages politiques:
en cas de disputes internes (le référendum est alors un genre d'arbitrage),
la majorité ne veut pas être responsable d'une décision cardinale et s'en remet aux électeurs (= référendum),
la majorité est en difficulté et espère que le référendum lui redonne une nouvelle légitimité à l'intérieur et à l'extérieur.
7. Mais la majorité ne souhaite pas abandonner son droit de fixer un référendum et se prononce donc en général contre les référendums facultatifs minoritaires ou les initiatives populaires; à la rigueur elle accepte le référendum facultatif plébiscitaire. S'il est indispensable de céder aux pressions en faveur d'un référendum facultatif minoritaire on essaye souvent de fixer des conditions élevées en matière de quorum et de participation; quand des référendums minoritaires facultatifs sont possibles et que les conditions en sont peu élevées, toute la mécanique (tout le système) politique en est modifié. En effet, cela est très peu compatible avec un gouvernement parlementaire, un tel type de référendum exerçant une contrainte importante pour prendre en compte des intérêts de l'opposition.
8. Il résulte donc de la procédure et de la pratique de la démocratie directe dans les États membres du Conseil de l'Europe que:
les référendums sur des questions de fond sont plutôt un instrument de l'exercice du pouvoir qu'un instrument de contrôle du pouvoir et de la participation politique d'en bas (exemple de la réforme du référendum facultatif plébiscitaire en France qui renforce las position du Président de la République aux dépens du parlement et du Conseil État;
une démocratie représentative peut être démocratique sans disposer d'instruments de la démocratie directe, lorsque les acteurs politiques remplissent bien leur tâche;
les instruments de la démocratie directe ne sont pas des moyens "miracle" susceptibles de résoudre des problèmes politiques de tout ordre;
si des éléments de la démocratie directe sont introduits, ceux-ci ne devraient pas être un simulacre de participation accrue d'en bas, mais plutôt permettre cette participation grâce au référendum facultatif minoritaire, à conditions peu élevées; de telles possibilités de participation véritable devraient être expérimentées d'abord au niveau local.
NOTES BIBLIOGRAPHIQUES
- Participation des citoyens à la vie politique: "Les citoyens et la démocratie représentative: Crise actuelle", par M. Jean-Pierre Masseret, Sénateur, France, - Conférence interparlementaire sur "Citoyens, démocratie représentative et construction de l'Europe", Paris, Sénat, 16-18 septembre 1993
- Participation des citoyens à la vie politique: "Les citoyens et la démocratie représentative: Perspectives" par M. Jean-Pierre Masseret, Sénateur, France, - Conférence interparlementaire sur "Citoyens, démocratie représentative et construction de l'Europe", Paris, Sénat, 16-18 septembre 1993
- Compte rendu de la Conférence interparlementaire sur "Citoyens, démocratie représentative et construction de l'Europe", Paris, Sénat, 16-18 septembre 1993
- Participation des citoyens à la vie politique: "Démocratie directe: mérites et limites?" par M. Dumeni Columberg, Conseiller national, - Conférence interparlementaire sur "Citoyens, démocratie représentative et construction de l'Europe", Paris, Sénat, 16-18 septembre 1996
- Démocratie électronique - Rapport général, par M. Stefano Rodotà, Professeur à l'Université de Rome, Italie - Séminaire sur la "Démocratie électronique", Paris, Sénat, 23-24 mars 1995
- L'électronique au service du citoyen: nouveau moyen de promouvoir la démocratie par M. Jeffrey Abramson, Professeur à l'Université Brandeis, USA - Séminaire sur la "Démocratie électronique", Paris, Sénat, 23-24 mars 1995
- Les technologies de l'information dans les nouvelles démocraties par M. Kazimierz Krzysztofek, Professeur à l'Institut culturel de Varsovie, Pologne - Séminaire sur la "Démocratie électronique", Paris, Sénat, 23-24 mars 1995
- Le projet "Citycard" de Bologne par M. Stefano Bonaga, Conseiller Municipal à Bologne, Italie - Séminaire sur la "Démocratie électronique", Paris, Sénat, 23-24 mars 1995
- Contrôle politique et démocratisation des technologies nouvelles par M. André Vitalis, Professeur à l'Université Michel de Montaigne, Talence, France - Séminaire sur la "Démocratie électronique", Paris, Sénat, 23-24 mars 1995
- Compte rendu analytique du Séminaire sur la "Démocratie électronique", Paris, Sénat, 23-24 mars 1995
- Les instruments de la démocratie directe dans les pays membres du Conseil de l'Europe -Etude de M. Silvano Möckli, Institut de Science Politiques de l'Université de St Gall, Suisse (1996), Editions du Conseil de l'Europe, Strasbourg, 1996
- Les référendums locaux - Publication "Communes et Régions d'Europe" du Conseil de l'Europe, n° 52, 1993
Commission chargée du rapport: commission des relations parlementaires et publiques
Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant
Renvoi en commission: : Directive n° 489 (1993)
Projet de résolution adopté par la commission le 21 février 1997
Membres de la commission: Mme Mihaylova (Présidente), M. Kelam (Vice-Président), Mme Arnold, M. Berceanu, Sir Andrew Bowden, MM. Brennan, Bugli, Mme Busic (Remplaçant: Domljan, Vice-Président), MM. Cardona, Christodoulides, Colombier (Remplaçant: Masseret), Columberg, Dagys, Diacov, Dzasokhov, Eversdijk, Mme Fernandez de la Vega, M. Fogas (Remplaçant: Fico), Mme Grzeskowiak, MM. Henry (Remplaçant: Staes), Horn, Hughes, Kollwelter, Kotlar, Koulouris, Külahli, Laakso, Lauricella, Lekberg, Likhachev, Lummer, Martins, Mignon (Remplaçant: Seitlinger), Minarolli, Moser, Mme Nistad, MM. Pahor, Pantelejevs, Mme Ragnarsdóttir, MM. Rott, Samofalov (Remplaçant: Popesku), Speroni, Svoboda
N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italique
Secrétaires de la commission: M. La Porta et Mme Theophilova
[1] de la commission des relations parlementaires et publiques
[2] Les délégations française, lituanienne (voir § 22) et slovaque au sein de la Commission des relations parlementaires et publiques soulignent que, dans leurs pays, les référendums portent également sur des questions de fond. La délégation française rappelle que, en France, dans le cadre de la Constitution de 1958, les questions suivantes ont notamment été soumises au référendum: les Accords d'Evian mettant fin à la guerre d'Algérie, l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, ou encore la ratification du Traité de Maastricht sur l'Union européenne.
[3] Auteur d'un livre de référence pour les Facultés de droit en France, intitulé Institutions politiques, Droit Constitutionnel, Editions Masson, Collection Droit, Science économique, 11e édition,
[4] Voir Les instruments de la démocratie directe dans les pays membres du Conseil de l'Europe, Editions du Conseil de l'Europe, Strasbourg, page 9
Voir également résumé en Annexe I[5] Voir Les instruments de la démocratie directe dans les pays membres du Conseil de l'Europe, Editions du Conseil de l'Europe, Strasbourg, page 9
[6] "Les référendums locaux", publication Communes et Régions d'Europe du Conseil de l'Europe, N° 52, 1993, page 8
[7] "Les référendums locaux", page 8
[8] "Les référendums locaux", page 11
[9] Voir Notes Bibliographiques, page 17
[10] Dominique Rousseau, Professeur à l'Université de Montpellier I - "Le Monde" du 1er février 1996
[11] Selon beaucoup de membres de la Commission des relations parlementaires et publiques, et en particulier ceux de la délégation britannique et de la délégation française, un seuil de signatures peu élevé dans le cas d'imitatives populaires se solderait par un trop grand nombre de référendums et favoriserait la propagation d'opinions ou d'attitudes extrémistes incompatibles avec la Convention européenne es droits de l'homme. Un délégué italien s'est prononcé pour un seuil de 3 % autorisant le lancement du référendum.
[12] Au contraire, la délégation italienne au sein de la Commission des relations parlementaires et publiques estime que 50,01 % est un taux minimum pour considérer valide le résultat du référendum.
[13] Voir Les instruments de la démocratie directe dans les pays membres du Conseil de l'Europe, Editions du Conseil de l'Europe, Strasbourg, page 25
[14] Beaucoup de membres de la Commission des relations parlementaire et publiques, en particulier la délégation française, considèrent qu'il convient de limiter le nombre des sujets soumis à référendum.
[15] Voir Les instruments de la démocratie directe dans les pays membres du Conseil de l'Europe, Editions du Conseil de l'Europe, Strasbourg, pages 11-12
[16] Cet avis n'est pas partagé par des membres des délégations britannique et française.
[17] Voir Les instruments de la démocratie directe dans les pays membres du Conseil de l'Europe, Editions du Conseil de l'Europe, Strasbourg, pages 24-25
[18] Cf. 1., page 6