Parlements et médias

For debate in the Standing Committee - See Rule 47

Pour débat à la Commission Permanente - Voir article 47 du Règlement

Les parlements, en tant qu'expression de la souveraineté du peuple, sont au centre du débat politique. Cependant leurs travaux sont, dans une large mesure, méconnus des citoyens, et ce, malgré le caractère public de leurs délibérations, leurs efforts de divulgation d'informations sous forme de publications diverses et d'enregistrement des débats, et les possibilités d'accès aux élus offertes aux journalistes. Les médias ont un rôle capital à jouer dans la sensibilisation de leurs lecteurs aux activités parlementaires. Dans la plupart des cas, l'espace que les medias leur accordent, n'est pas de nature à attirer l'attention.

La démocratie pluraliste ne peut que pâtir de cet état de fait. Le rapport soumis à l'Assemblée, en analyse les causes. Certaines relèvent du caractère aride et souvent spécialisé des travaux parlementaires, de leur inévitable durée dictée par des procédures garantissant un fonctionnement démocratique, et de l'attraction exercée par le rôle prépondérant de l'exécutif dans l'initiative et la prise de décision politiques. D'autres relèvent des choix opérés par les médias en fonction de critères d'actualité et de contraintes liés à l'objectif prioritaire d'atteindre la plus grande audience possible.

Les solutions proposées dans le rapport visent à adapter le travail parlementaire à la nécessité d'une meilleure accessibilité des documents, qu'il s'agisse de leur consultation ou de leur intelligibilité pour les lecteurs non spécialisés, d'une plus grande ouverture des travaux des commissions, d'une amélioration des conditions de travail des journalistes à l'intérieur des parlements et du recours aux nouveaux moyens de télécommunication.

1. L'Assemblée est consciente des difficultés auxquelles doit faire face l'institution parlementaire pour demeurer la pierre angulaire de la démocratie. Les citoyens de la plupart des pays européens ne se sentent pas suffisamment, ou pas du tout, associés au débat en cours au sein du parlement et ne connaissent pas son ordre du jour et son activité.

2 La communication est de la plus haute importance pour combler le fossé entre les élus et les citoyens. Les parlements devraient donc promouvoir une meilleure coopération avec les médias afin de promouvoir un dialogue public avec les citoyens.

3. Cependant, pour des motifs de rentabilité, les moyens de communication de masse obéissent pour la plupart à des critères, par exemple la nécessité de divertir ou de choisir des faits de caractère événementiel, qui présentent des difficultés pour la médiatisation des activités parlementaires.

4. En outre, le désavantage des parlements de nombreux pays européens au niveau de l'initiative et de la prise de décision politique par rapport aux gouvernements amène les médias à négliger les premiers au profit des seconds. Il en résulte une perte de crédibilité pour les parlements.

5. De par la nature même de leurs activités, les parlements ne peuvent pas réagir aux événements avec la même rapidité que les gouvernements. Par ailleurs, les longues procédures parlementaires, qui sont essentielles pour un examen minutieux des textes de loi, ne sont pas en phase avec le phénomène d'accélération caractérisant la diffusion des informations par les technologies modernes de communication.

6. Le rôle des parlements, en tant que forum de débat politique central, s'est affaibli au cours de ces dernières années. La raison réside dans la concurrence des médias qui lancent des débats et des commentaires d'un style non conventionnel.

7. Le paysage médiatique est extrêmement complexe. A côté des médias voués au sensationnel qui compromettent l'instauration d'un dialogue constructif avec le public, les journaux et revues de qualité et un service public sérieux de radio-télévision continuent à couvrir de manière objective un large éventail d'informations, y compris l'actualité parlementaire. Ils assurent le maintien de normes élevées en répondant au mieux aux objectifs fondamentaux des médias: informer, commenter, assurer la communication entre différents groupes sociaux, offrir à l'opinion publique les moyens de développer un jugement critique.

8. Cependant, la conception qualitative de leur activité peut être mise à mal par les lois du marché. Ainsi se trouve mise en cause la diversité des médias, si nécessaire au bon fonctionnement de la démocratie. Les parlements devraient donc étudier des mesures visant à préserver le rôle des médias de qualité.

9. Faute de s'adapter aux méthodes de communication modernes, les parlements pourraient facilement voir leur activité reprise par d'autres médiateurs utilisant de nouveaux moyens d'expression de la volonté du peuple. C'est pourquoi, il leur faut rester en phase avec les réalités d'une société de communication à l'échelle mondiale.

10. Un large recours aux nouvelles technologies de l'information, devrait donc être considéré comme un élément important d'une politique des services de communication des parlements pour assurer le débat public.

11. L'Assemblée invite les parlements nationaux à étudier d'urgence des mesures destinées:

1. Le thème «Parlements et médias» recouvre deux grandes questions: les relations entre les parlements et les médias, et le rôle des parlements en tant que législateurs sur les médias dans les Etats membres.

2. Le présent rapport s'efforcera de dégager les raisons pour lesquelles les médias n'accordent que peu de place aux activités parlementaires, et de suggérer des moyens qui permettraient d'améliorer la situation.

3. Ces dernières années, les rapports entre les parlements et les médias sont devenus particulièrement complexes. Face à la concurrence croissante du pouvoir exécutif et à l'indifférence marquée des médias vis-à-vis de leurs activités, les parlements doivent trouver d'urgence de nouveaux moyens de rapprocher le débat politique des citoyens. En outre, l'extraordinaire développement des nouvelles technologies de l'information et les défis économiques qui en résultent engendrent déjà des changements radicaux dans les méthodes et pratiques de communication qui servent à transmettre le message politique.

4. En même temps, l'accroissement du pouvoir des médias peut paradoxalement avoir un effet de boomerang sur une réelle liberté d'expression des journalistes et leur devoir d'assurer une information complète, y compris sur les travaux parlementaires. Si les journalistes doivent veiller à ne pas être conditionnés par le pouvoir politique, ils doivent aussi prendre garde à ne pas être conditionnés par d'autres pouvoirs. Face à ces risques, les parlements des démocraties pluralistes sont, en tant qu'institutions, des alliés objectifs pour les journalistes.

5. Les responsables politiques et les médias sont obligés de trouver un équilibre sur le fil ténu qui sépare deux forces opposées, l'attraction et la répulsion. Toutefois, le principe de base de leur coexistence reste inchangé: le rôle des parlements et des médias est de faire participer le public au débat politique, de soulever des questions essentielles et de chercher des solutions fondées sur un large consensus démocratique.

6. Le parlement, en tant que pierre angulaire de la démocratie pluraliste, est l'architecte de la liberté d'expression. En tant qu'institution elle garantit le libre exercice de cette liberté par les médias. Pour que la démocratie pluraliste fonctionne correctement, il convient également d'assurer l'adhésion et la participation des citoyens à la vie politique. Ceci signifie qu'ils doivent être bien au fait des activités parlementaires, ce qui n'est possible que si les sujets discutés au parlement sont proches de leurs préoccupations quotidiennes.

7. A mesure que, dans la société moderne, les questions politiques deviennent plus complexes, le processus de décision échappe aux institutions publiques et se retrouve monopolisé par des cercles fermés de technocrates au sein des gouvernements. Ce processus affecte l'ensemble du corps social, des parlements aux citoyens ordinaires, lesquels ont le sentiment que le fossé se creuse entre les problèmes qu'ils rencontrent quotidiennement et le fonctionnement «abstrait», à leurs yeux, des structures de l'Etat.

8. De plus en plus de citoyens se sentent exclus du dialogue politique et des décisions qui sont prises au sommet. Souvent, leur participation à la vie politique se borne aux élections; et même là, on enregistre une baisse du taux de participation. Le prestige des institutions auprès du public s'érode.

9. Par conséquent, il est de plus en plus difficile de faire passer le message politique par les méthodes traditionnelles. Les gens ont recours à d'autres formes de communication proposées par les médias; les responsables politiques font de même, les uns et les autres recherchant un contact plus individualisé, moins abstrait (ou moins institutionnalisé).

10. Les médias eux-mêmes traversent une passe difficile. A mesure qu'augmentent la pression financière du marché mondial et les défis des nouvelles technologies de l'information, les médias sont obligés d'adopter des méthodes de présentation axées sur le marché. Dans ces conditions, la presse dite «de qualité», ainsi que les émissions de radio et de télévision «de qualité» qui s'efforcent de cultiver l'objectivité et l'impartialité dans la diffusion de l'information, ont du mal à survivre.

11. Les médias ont commencé à établir leur propre «programme» politique qui, souvent, juge de la valeur des nouvelles en fonction de leur caractère spectaculaire. L'accent est mis sur la schématisation et le divertissement, du fait de la nécessité de captiver le public à tout prix et de rester en phase avec un rythme de vie qui ne cesse de s'accélérer. Une telle attitude prévaut sur l'effort exigé par une présentation intéressante de la substance multiforme des problèmes en jeu.

12. Les conflits sont traités comme de pures questions d'actualité, alors qu'ils ne peuvent être compris sans une certaine connaissance du passé. Le flot d'informations déversé hors de tout contexte dépasse la faculté de compréhension du public des médias.

13. Le fossé entre le débat parlementaire et le contenu de l'information diffusée par les médias se creuse encore plus, les questions adressées aux acteurs politiques étant souvent très éloignées de ce que les citoyens veulent réellement leur demander et les réponses qu'ils souhaitent obtenir.

14. Il y a donc un danger véritable de distorsion de la fonction originelle des parlements, en tant que représentants de la volonté du peuple, comme des médias, en tant qu'expression de l'esprit vigilant du public.

15. Le seul moyen de remédier à cette situation, c'est d'amener le parlementaires à utiliser les médias comme un puissant instrument de dialogue avec leur électorat et, en même temps, à reconnaître leur rôle de contre-pouvoir.

16. Les parlements devraient moderniser leurs objectifs et méthodes de travail, en général, et leur politique de communication, en particulier. Les responsables politiques doivent passer par un difficile processus d'apprentissage afin de pouvoir communiquer, à l'ère du village électronique planétaire. Un échec pourrait mettre la démocratie en danger.

17. Le facteur déterminant pour susciter plus d'intérêt, d'engagement et de confiance de l'opinion publique dans les affaires parlementaires réside dans une plus grande transparence. Ce processus ira inévitablement de pair avec un meilleur accès aux textes parlementaires ainsi qu'avec des ajustements des processus de décision et des procédures des débats.

18. Parallèlement il faudrait insister sur les auditions parlementaires en tant que moyen de prise en compte des suggestions faites par les citoyens. Il ne suffit pas de s'adresser aux électeurs dans les circonscriptions: les différentes commissions dans les parlements devraient rassembler autant de représentants de différentes tendances de la société civile que possible et la participation des ONG dans le processus de décision devra être effectivement assuré.

19. Les journalistes doivent aussi faire face à de nouvelles responsabilités. D'une part, ils doivent affronter la concurrence acharnée d'Internet. D'autre part, dans le nouveau cadre de la communication mondiale, la défense de certaines valeurs morales dépend beaucoup d'eux.

1. Différences fondamentales entre le fonctionnement des parlements et celui des médias

20. Certains problèmes de relation entre les parlements et les médias sont conditionnés par la nature même des deux institutions:

21. Le parlement est un organe délibérant, et non un producteur de nouvelles. Il faut nécessairement du temps aux parlementaires pour examiner tous les aspects d'une question et parvenir à un consensus.

22. Les médias ne peuvent reproduire in extenso de longs débats; les journaux, par exemple, ne peuvent se permettre de transformer leurs colonnes en procès-verbaux des travaux parlementaires. Tout résumé, même si sa rédaction procède des meilleures intentions de neutralité et d'objectivité, risque d'offenser les orateurs qui ne sont pas mentionnés.

23. Il va de soi que ni les parlements ni les médias ne devraient sacrifier leurs méthodes de travail; mais on peut trouver un compromis sur la base de services de presse efficaces au sein des parlements. Les attachés de presse parlementaires pourraient être chargés de faire le résumé des débats ou de mettre en lumière les principaux points d'une discussion.

24. Même la presse de qualité et les émissions de télévision et de radio sérieuses ne peuvent éviter cette contrainte, bien qu'elles s'adressent généralement à un public bien informé, comprenant des responsables et des décideurs, qui sont aussi des faiseurs d'opinion. En outre, ce public est très restreint, et par conséquent, les journaux et les sociétés de radiodiffusion qui s'efforcent de se soustraire à toute influence politique et économique rencontrent de grandes difficultés financières.

25. Si l'on en juge par la majorité des programmes de télévision et les journaux à grand tirage, les être humains n'ont pas changé depuis que le monde est monde; ils veulent des émotions et des jeux. Cependant, force est de constater que des méthodes habiles de séduction peuvent créer des besoins et des goûts qui n'étaient pas dans la nature, et que les choix peuvent ne pas être innocents.

26. Sans aller aussi loin que la création de modes pour certains types d'information, on peut se borner à citer l'exploitation intensive de besoins réels d'évasion, au détriment de l'espace qui pourrait être accordé à des informations et à des analyses offrant aux individus les moyens d'assumer de manière responsable les enjeux rencontrés dans leur vie à plusieurs titres: citoyen(ne), parents, etc.

27. N'y-a-t-il pas de conciliation possible entre l'ambition souvent proclamée d'éclairer l'opinion publique et la préoccupation de séduire? Devenue une instance de socialisation principale, la télévision, qu'elle soit publique ou privée, peut-elle se soustraire à un devoir de recherche d'équilibre entre programmes d'attraction et programmes d'information purgé du souci prédominant du scoop?

28. Fort heureusement, il existe des signes précurseurs de réaction. La dénonciation, par les journalistes eux-mêmes, des entorses à la vérité, voire des confections de fausses vérités qui peuvent ici ou là apparaître dans tel ou tel média, ainsi que l'expression de nouveaux besoins en matière d'information inspirés par une curiosité plus exigeante, sont des signes encourageants pour une amélioration de la situation. Des études montrent, en effet, un besoin de chaînes spécialisées, qui est le reflet de cette curiosité plus exigeante. Les lois du marché, auxquelles les médias sont asservis, pourraient changer en fonction de l'affirmation de ces besoins.

29. Le poids de l'information politique dépend du poids politique de l'auteur de l'information. Dans la plupart des pays européens, le pouvoir exécutif détient les moyens d'une initiative prépondérante dans l'action politique nationale et dans la prise de décision.

30. Pour évaluer l'incidence des problèmes à traiter et chercher des solutions, les gouvernements disposent, au sein de leur administration, d'un capital d'expertise qui fait défaut aux parlements.

31. Les parlementaires déplorent souvent la difficulté, voire parfois l'impossibilité, d'accéder à l'information détenue par le gouvernement. Par ailleurs, ils se retrouvent souvent ensevelis sous la paperasserie de l'exécutif. Dans de telles situations, ils estiment qu'il n'est pas facile d'extraire les données vraiment essentielles.

32. Le contrôle du pouvoir exécutif exercé de façon efficace est une des fonctions fondamentales du parlement. La présence des médias pendant le «temps des questions» est indispensable pour assurer une surveillance efficace de l'action du gouvernement. Les atouts de l'exécutif, en particulier lorsque le gouvernement jouit de la majorité au parlement, agissent comme un aimant sur les médias qui ne voient pas dans les parlements le facteur déterminant de la vie politique.

33. En dehors du gouvernement, le combat politique se cristallise autour des chefs de parti. Une telle personnalisation des enjeux agit également comme facteur de détournement de l'attention qui pourrait être portée sur les parlements.

34. Les parlements devraient-ils être ouverts sans restriction aucune au public? Le degré d'accès aux travaux parlementaires varie considérablement d'un Etat membre du Conseil de l'Europe à l'autre. En général, les journalistes d'Europe centrale et orientale se heurtent, plus souvent que leurs confrères occidentaux, à la vieille pratique des séances parlementaires à huis clos.

35. L'inconvénient d'une telle pratique aujourd'hui, c'est que les reporters dépendent des parlementaires pour obtenir les informations factuelles manquantes. L'opinion des élus sur les conclusions d'un débat parlementaire est précieuse pour alimenter le débat public, mais on ne peut guère compter sur eux pour fournir des faits bruts. En outre, la plupart des responsables politiques ont tendance à parler plus volontiers aux représentants des médias qui expriment leur propre tendance politique, ce qui ne rend guère l'information plus objective.

36. Les objections à un accès sans restriction aux travaux parlementaires se fondent sur la crainte d'une démagogie accrue, avec des parlementaires qui débattraient constamment devant les caméras de télévision. L'expérience montre également que lors des réunions à huis clos, la majorité et l'opposition parviennent parfois à des ententes qu'elles n'envisageraient jamais publiquement. Enfin, il est généralement reconnu que les questions de défense et de sécurité sont régies par la confidentialité. Mais il n'y a pas consensus entre les différents pays sur ce qui devrait être considéré comme une question de sécurité ou de défense.

37. Une autre constatation, c'est que la diffusion régulière d'informations émanant des seuls parlements ne peut garantir des effets tangibles sur la façon dont le parlement est perçu par l'opinion publique et sur son évolution probable.

38. Dans certains pays d'Europe centrale et orientale, l'euphorie qui accompagnait initialement la retransmission des débats des premiers parlements démocratiquement élus a rapidement fait place à la désillusion du public, engendrée par le sentiment que les députés ne faisaient que se chamailler.

39. La transparence est un élément essentiel de la démocratie pluraliste. Il faut mettre l'accent sur la nécessité d'évaluer la situation dans les divers Etats membres et d'appliquer un minimum de transparence, ce qui constitue l'un des critères du développement démocratique. La transparence ne doit pas être réservée aux travaux parlementaires. Elle s'applique également à toutes les activités des services publics. Des exemples de cette transparence peuvent être observés dans les pays nordiques.

2. Extrapolation des tendances particulières au processus général de communication

40. Dans l'ensemble, l'opinion publique est sceptique quant à la façon dont les responsables politiques et les journalistes remplissent leur rôle. En effet, les responsables politiques, comme les journalistes ont une mission d'intérêt général; mais parfois, ils sont plus soucieux de leur propre devenir que des besoins de la société. La démagogie est une propension inhérente aux journalistes comme aux parlementaires; il en va de même de la tendance à l'exagération et au scandale.

41. Toutefois, ces cas individuels n'autorisent pas à affirmer Ä comme le font certains Ä que les médias, dans leur ensemble, sont un instrument de manipulation et que, globalement, le parlement est une institution inutile.

42. Dans une société démocratique, l'ordre du jour politique est déterminé par les responsables politiques, qui sont les représentants légitimes du peuple et sont donc responsables devant leurs électeurs.

43. Les études scientifiques ont montré, en fait, que l'impact politique direct des médias sur le comportement des citoyens n'est pas aussi marqué qu'on le prétend généralement. Par rapport aux convictions personnelles, aux contacts avec les faiseurs d'opinion ou les groupes de référence, les médias n'ont qu'une influence très faible sur le comportement des électeurs.

44. Cependant, l'influence réelle, quoiqu'indirecte, des médias réside dans le fait qu'ils se substituent aux parlements pour déterminer les questions d'actualité politique.

45. Maintenant que les parlements ont enfin décidé de mener une politique de transparence, les médias ont tendance à les ignorer. L'énorme secteur des médias entend surtout réaliser des bénéfices. La loi de l'offre et de la demande étouffe la diversité des opinions qu'on trouve dans la presse. En outre, comme les parlements ont perdu une grande partie de leur pouvoir au profit des techno-structures, ils intéressent moins les médias. De surcroît, les événements parlementaires répondent rarement aux critères qui déterminent principalement si tel élément de la vie parlementaire est digne d'être rapporté.

46. En moyenne, 63 % de toutes les initiatives législatives émanent du gouvernement et leurs chances d'aboutir sont, en moyenne aussi, de 78 % contre 39 % seulement pour les propositions de loi (d'initiative parlementaire), qui, en outre, mettent souvent trois ou quatre fois plus de temps à devenir loi (Swaelen). Le parlement risque alors de devenir un simple organe ratificateur où la discipline de parti prévaut sur les convictions personnelles des députés.

47. Les théories concernant l'avenir des médias sont presque aussi nombreuses que les médias eux-mêmes. D'aucuns prédisent la mort imminente de la presse et la mondialisation de la télévision; plus récemment, certains analystes ont enregistré une baisse de l'audience des chaînes de télévision et un retour à l'information écrite.

48. A notre avis, il est impossible de faire des prévisions générales, dans la situation actuelle, caractérisée par des mutations révolutionnaires. Il est manifeste que, selon les périodes, des tendances différentes prévalent dans la société. Cependant, ce qui semble inévitable, dans un proche avenir, c'est l'expansion de la communication interactive, ou des produits médiatiques à la carte.

49. Toutefois, il ne faudrait pas non plus surestimer cette tendance. Il est peu probable que l'homme de la rue consacre des heures à la télévision interactive, par exemple, bien qu'inévitablement, le nouveau média fasse l'objet, dans un premier temps, d'un intérêt obsessionnel. Mais une fois que le public aura instauré de nouveaux schémas pour lire, écouter et regarder, il est probable qu'il se tournera à nouveau vers certains produits «prêts à consommer». La différence notable, c'est que ces schémas deviendront beaucoup plus souples, un dialogue permanent s'instaurant entre les médias et leur public.

50. Dans cette situation, on peut s'attendre à l'apparition de deux tendances opposées: i. une «commercialisation» accrue de l'information politique et, ii. un développement et un approfondissement du dialogue public.

51. Il n'est pas réaliste de croire que la première tendance peut être évitée. L'important,c'est de réduire au maximum l'impact social de cette commercialisation.

52. La deuxième tendance se concrétise actuellement par ce que l'on appelle le journalisme public, qui, depuis la fin des années 80, est ardemment défendu par plusieurs journalistes américains, comme Arthur Charity, Jay Rosen et Davis Merritt.

53. Selon Rosen et Merritt, le journalisme public est né dans un contexte politique et social particulier: "Aux Etats-Unis, les journalistes sont à un tournant de l'histoire de leur profession. Menacés, d'un côté, par la diminution du nombre de lecteurs et de nouvelles pressions économiques dans l'industrie des médias, ils doivent, de l'autre côté, faire face à un autre type de menace caractérisé par le relâchement des liens communautaires, le dégoût croissant de la politique et un sentiment d'impuissance et de découragement de plus en plus répandu chez des Américains frustrés par les échecs de leur régime démocratique".

54. Le développement du journalisme public s'explique également par le fait que les professionnels des médias sont de plus en plus déconcertés par la dilution de l'idéal du journalisme objectif; ils se rendent compte, par ailleurs, que ce n'est qu'en participant plus activement à la vie communautaire qu'ils peuvent espérer trouver une réponse positive à leurs interrogations sur l'avenir de leur profession.

55. Rosen affirme que le journalisme public propose un changement radical: un nouveau contrat par lequel les journalistes et le public qu'ils servent reconnaissent le devoir de la presse d'intervenir parfois dans la vie publique pour renforcer la culture civique. Il s'agit pour les journalistes de traiter les citoyens comme des acteurs, des participants, des responsables, de cultiver chez eux le sens civique, d'être à l'écoute et de réagir, plutôt que de sacraliser avec condescendance tous leurs propos, sous prétexte que lesdits propos émanent de gens ordinaires.

56. Le journalisme public et, plus généralement, le journalisme qui s'intéresse de près aux problèmes des citoyens et recherche le dialogue avec eux sur un pied d'égalité, ne restera probablement pas un phénomène purement américain. Cette supposition est illustrée par le projet français de création de TCC, programme de télévision par câble et par satellite qui sera conçu par l'homme de la rue.

57. Ces formes de journalisme peuvent faire des parlementaires et des journalistes des alliés naturels dans la recherche de contacts plus étroits avec les citoyens, sans qu'ils soient dessaisis de leurs obligations et responsabilités particulières.

IV. COMMENT PROMOUVOIR UNE MEILLEURE POLITIQUE DE COMMUNICATION AU SEIN DES PARLEMENTS?

58. Parfois, les parlements ont du mal à admettre qu'ils devraient moderniser leurs méthodes de travail et de communication afin de capter l'attention du public, et notamment des médias. La nécessité de se rapprocher des citoyens est, à tort, associée à une prétendue dépréciation des normes parlementaires de haut niveau, perçues comme sacrifiés à la culture de masse.

59. Il ne s'agit pas, bien sûr, d'attirer l'attention des médias par n'importe quel moyen; c'est pourquoi il est si important de créer des services d'information très professionnels.

60. Le recours à des professionnels des médias est essentiel. On sait bien, désormais, que convaincre un auditoire est un processus très complexe, dans lequel interviennent, à part égale, des éléments rationnels et irrationnels. En conséquence, les conseillers de presse ont largement recours, de nos jours, à des techniques de marketing politique et de communication électorale scientifiquement éprouvées, par opposition aux méthodes traditionnelles de la bureaucratie, qui consistent à «blanchir» l'information et à la présenter de l'intérieur.

61. La pratique qui consiste à «guider» la presse est souvent considérée, à juste titre, comme une tentative de manipulation. Il vaut mieux cultiver un esprit d'ouverture et fournir aux journalistes des informations suffisantes et exactes. Les parlements ne devraient pas attendre que les journalistes posent des questions, mais devraient diffuser l'information de leur propre initiative.

1. Amélioration des conditions de travail des journalistes et accès plus facile à l'information

62. Presque tous les parlements publient des revues, des bulletins et d'autres périodiques qui cherchent à couvrir de manière plus ou moins détaillée des travaux parlementaires et à offrir au public des informations plus directes et moins techniques sur les textes officiels.

63. Ces publications devraient viser les deux buts dans les cas où les journalistes veulent écrire leurs articles selon leur vue personnelle et n'ont besoin que des faits bruts qu'il peuvent citer le cas échéant.

64. Les services de presse parlementaires devraient essayer d'adapter ce genre d'informations aux besoins spécifiques de leurs interlocuteurs, en tenant compte de la différence importante entre les médias d'information généraux et la presse ou les émissions spécialisées. Alors qu'un journal, une revue ou une émission de radio ou de télévision d'information générale ne peut consacrer que quelques mots à un débat donné, une publication ou une émission spécialisée permet d'examiner un problème en profondeur.

65. Malheureusement, certains services de presse tendent à centrer tous leurs efforts sur la communication par l'intermédiaire des médias d'information générale, et notamment de ceux qui touchent un vaste public et ont une grande influence politique. On a parfois tendance à négliger les médias spécialisés et leur potentiel d'influence indirecte sur l'opinion publique, par l'intermédiaire de certaines catégories professionnelles. A l'heure actuelle, il arrive même que les journalistes travaillant pour ces médias aient du mal à obtenir l'accès aux séances parlementaires.

66. Les parlements devraient donc comprendre que figurer sur la page de couverture de la plupart des médias influents n'est pas le seul critère d'un travail fructueux. Il est tout aussi important d'associer à certains débats spécifiques les groupes de population concernés. Il est inconcevable, par exemple, de laisser de côté les professionnels de l'électricité ou les écologistes lors des débats sur l'amélioration des normes de sécurité dans les centrales nucléaires, ou de ne pas accorder une attention particulière à la presse ou aux émissions destinées aux personnes âgées, lors des débats sur la réforme du système des pensions.

67. Avec l'extension d'Internet, un nombre croissant de parlements créent leur propre site Web qui diffuse divers types d'informations. Le contenu varie et s'inscrit dans un projet plus ou moins ambitieux. La plupart des parlements nationaux ont pour politique d'informer le grand public sur le calendrier des travaux parlementaires et certains rapports généraux.

68. Certains parlements ont des programmes plus ambitieux: faire en sorte que toutes les informations disponibles sous forme électronique puissent l'être aussi sur le réseau, et connecter les informations internes et externes sur Internet. Certains parlements, comme le parlement finlandais, vont au-delà des informations purement «techniques» et offrent aux citoyens la possibilité de nouer un dialogue avec leurs élus grâce au Réseau.

69. Plusieurs organisations internationales, dont le Conseil de l'Europe, ont aussi leur propre serveur. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a récemment créé son propre site Web expérimental (http://stars.coe.fr) comportant des informations sur les travaux de l'Assemblée, sa composition, les questions d'actualité et les dernières nouvelles. Un bulletin électronique est également en cours d'élaboration.

70. L'Assemblée devrait apporter son soutien et prendre une part active aux projets de diverses organisations internationales visant à exploiter les technologies de communication et d'information modernes, telles qu'Internet, en vue d'une communication interparlementaire.

71. Lors d'une réunion du Comité consultatif d'experts de l'UIP (1^er décembre 1995, Genève), les participants ont souligné que les parlements nationaux, pour qui l'accès à l'information a toujours été une question primordiale, sont particulièrement bien placés pour bénéficier des facilités d'accès à l'information et de la transparence accrue qu'offre le réseau Internet. Etant véritablement planétaire, Internet permet d'entrer en communication, à faible coût, avec des personnes et des organisations du monde entier, renforçant ainsi la visibilité et l'accessibilité des institutions parlementaires.

72. Il est manifeste que l'avenir de la démocratie représentative réside dans la capacité des parlements à se tourner vers des formes plus directes de communication avec leur électorat. Les autoroutes de l'information offrent une possibilité unique d'intensifier le dialogue politique, et c'est aux parlements de trouver leur place dans le processus de «démocratie électronique».

73. Un rapport d'information élaboré pour la commission des relations parlementaires et publiques par M. Caldoro (Doc. 7106 de 1994) constate que, de nos jours, tous les parlements européens diffusent leurs débats ou autorisent leur retransmission. Toutefois, les réunions de commission se tiennent généralement à huis clos.

74. De l'avis général, le respect du pluralisme passe par la diffusion intégrale des débats parlementaires. Seule une couverture télévisuelle permanente peut permettre à l'électorat de replacer dans leur contexte les sélections et distorsions de la télévision. Il vaut même mieux, souligne-t-on aussi, combiner cette diffusion avec la mise en place indispensable d'une chaîne des affaires publiques, comme «C Span» du réseau américain câblé de télévision par satellite «Americas' Cable Satellite Public Affairs Network», créé en 1977 par l'industrie de la télévision câblée.

75. Une étude de 1994 fondée sur la diffusion, pendant cinq ans, des débats de la Chambre des Communes, en Grande-Bretagne, a permis de dégager les conclusions ci-après: il est presque inconcevable que les caméras puissent être un jour retirées, malgré l'opposition farouche manifestée en permanence par un petit groupe de parlementaires. La grande majorité des députés sont tout à fait conscients des avantages personnels qu'ils tirent de la télévision: ils jouissent d'un prestige accru dans leur circonscription; et en rendant plus accessibles les travaux parlementaires, ils améliorent leur image publique.

76. Quant à la création de chaînes parlementaires spécialisées, le Canada et les USA ont donné l'exemple respectivement avec «CPAC» et «C-SPAN» du réseau américain câblé de télévision par satellite. C-SPAN a été créé en 1977 par l'industrie de la télévision câblée pour couvrir la Chambre des Représentants des USA en direct. En juin 1986, C-SPAN 2 a commencé à diffuser les séances quotidiennes du Sénat des USA. Depuis C-SPAN s'est transformé en un réseau de chaînes qui fournit des programmes d'actualité en continu 24 h sur 24. L'industrie du câble continue de transporter et de financer tous les réseaux de C-SPAN en tant que service public pour les téléspectateurs des chaînes cablées à travers les USA.

C-SPAN définit sa mission comme un service public qui fournit l'accès à des forums où la politique est discutée, débattue et décidée. Elle diffuse des réunions de commission des partis nationaux, conventions, conférences de presse de toutes sortes, grands événements de la vie publique, conférences, séminaires universitaires. Tout ceci sans éditoriaux, commentaires ou analyses, mais avec une présentation équitable des points de vue.

77. Une audition récente, organisée à Paris, a donné à la commission l'occasion de se familiariser avec l'expérience de l'Assemblée nationale française et le projet de la chaîne allemande ARD tendant à créer une chaîne d'informations parlementaires (voir AS/Parl (1996) 2). Certains pays, comme la Suède, envisagent également la création d'une telle chaîne.

78. La chaîne de télévision généraliste allemande, Phoenix, a débuté en 1997. La conception qui sous-tend les activités de cette chaîne est plus large que celle de C-SPAN. Phoenix diffuse par satellite de 8 h à minuit et fournit des informations sur la politique, l'économie, la culture et la science, y inclus des débats au Bundestag, dans les parlements régionaux et au Parlement Européen. Les débats parlementaires dans d'autres pays sont également diffusés si les sujets présentent un intérêt pour le téléspectateur allemand. En ce qui concerne son statut légal et son organisation, Phoenix est une filiale des deux chaînes publiques, ARD et ZDF. Phoenix est financée par une quote-part des redevances mensuelles de la radiotélévision.

79. La création d'une chaîne parlementaire européenne n'est pas encore à l'ordre du jour. Le parlement européen est d'avis qu'il vaut mieux fournir des informations aux grandes chaînes de télévision européennes et être présent dans leurs bulletins d'information.

80. Comme les gouvernements partagent avec les parlements la responsabilité de faire fonctionner la démocratie, il est de leur devoir de susciter la création de ces chaînes et de prendre des dispositions pour leur financement, qu'ils devront assumer en tout ou en partie.

81. Le pourcentage d'informations parlementaires auquel les journalistes ont accès grâce aux services de presse des parlements et à leur propre initiative est une question clé de ce rapport. L'accès à des informations sur le vif et la proportion d'informations que les journalistes ne peuvent obtenir qu'avec un certain délai sont tout aussi importants.

82. Dans les démocraties pluralistes, les journalistes et les médias devraient avoir un accès direct au parlement et des contacts directs avec les parlementaires dans les couloirs et devant la Chambre . L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe est un bon exemple de cette ouverture.

2. Changements nécessaires dans la politique de communication des parlements

83. L'activité parlementaire doit donc être adaptée, non à cause des médias, mais pour être plus efficace et pour recouvrer son importance et son intérêt.

- l'adaptation du style et de l'organisation des débats avec notamment des interventions plus brèves

85. Nombreux sont ceux, y compris les journalistes, qui sont rebutés par le jargon des textes juridiques produits par les parlements. Il serait souhaitable que les parlements créent des départements dotés d'un personnel de linguistes responsables pour

86. Involontairement, la télévision et la radio ont beaucoup contribué à améliorer le langage des débats parlementaires, leur donnant un tour plus concis et expressif (bien qu'elles aient aussi engendré le «télécrate», type de politicien dont le seul souci est de faire des interventions efficaces devant les caméras). Toutefois, il faudrait former les orateurs moins doués à l'usage des médias, comme cela se fait pour les hommes d'affaires. A l'heure actuelle, seuls quelques parlements ont recours à cette pratique.

87. Les interpellations, les questions et autres points intéressant les médias devraient être programmés pour le matin ou le début de l'après-midi. Il faudrait faire des efforts accrus pour respecter le calendrier des travaux.

3. Nouvelle réflexion sur le rôle politique et la revalorisation du parlement

88. Il n'est pas sûr qu'une meilleure politique de communication suffise à développer l'intérêt des médias pour les travaux parlementaires; le poids politique du parlement doit être valorisé dans le processus de décision.

89. Comment y parvenir? Il serait vain de chercher une réponse dans l'analyse des dispositions de la Constitution de chaque pays qui déterminent différents degrés de pouvoir parlementaire. La réponse, tout au plus, réside dans l'adoption de certains codes de conduite. La personnalisation de la politique autour d'un noyau de chefs de file fait obstacle à un regain d'intérêt des médias et des citoyens pour le parlement. Un exemple parmi d'autres: c'est le parlement, et non les médias, qui devrait être informé le premier des initiatives gouvernementales; or, cette pratique est rarement observée. Le respect des prérogatives du parlement par le gouvernement est une condition préalable à l'établissement de relations viables entre le pouvoir politique et les médias.

90. Dans la situation actuelle les activités parlementaires ne suscitent pas l'attention des médias; or, cette situation est préjudiciable à la société. Elle contribue à éloigner encore plus le citoyen de la vie politique et à faire naître d'autres méthodes de communication entre les responsables politiques et leur électorat Ä méthodes qui sont souvent aux antipodes des principes de légitimité démocratique.

91. On peut et l'on doit améliorer les relations entre les parlements et les médias. Bien qu'elle soit absolument nécessaire, la modernisation de la politique de communication parlementaire ne sera pas suffisante si les parlements ne repensent pas leur rôle dans la société. Une telle réforme parlementaire devra être une initiative des députés, lesquels, du fait de leurs rencontres régulières avec l'électorat, sont les mieux placés pour déceler les problèmes de communication et suggérer des solutions.

92. Quant à la presse, il est naturel de penser que ceux des journalistes et des médias qui croient à la noble mission de leur profession prendront de nouvelles mesures pour rendre le débat politique proche de la vie quotidienne des citoyens. Les journalistes sont les meilleurs médiateurs entre la classe politique et son électorat; ils peuvent faire beaucoup pour organiser des face-à-face entre les députés et les citoyens ordinaires.

93. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a un rôle important à jouer pour mieux faire connaître les travaux parlementaires. Des réunions régulières entre les responsables politiques, le personnel des services d'information des parlements, les journalistes, les professionnels de la communication, les ONG et les experts peuvent faciliter les réformes du processus de communication au sein des parlements.

Commission chargée du rapport: commission des relations parlementaires et publiques

Membres de la commission: MM. Jansson (Président) (Remplaçant: Laakso), Kelam (Vice-Président), Mme Arnold, M. Berceanu, Sir Andrew Bowden, MM. Brennan, Bugli, Mme Bušic, MM. Cardona, Christodoulides, Colombier, Dagys, Diacov, Dzasokhov, Eversdijk, Mme Fernandez de la Vega, M. Fogaš (Remplaçant: Fico), Gross, Mme Grzeskowiak, MM. Henry (Remplaçant: Staes), Hughes (Remplaçant: Cunliffe), Jonsson, Kelemen, Kotlar, Koulouris, Külahli, Lauricella, Lekberg, Likhachev (Remplaçant: Ryabov), Loufti (Remplaçant: Ivanov), Lummer, Martins (Remplaçant: Pereira Marques), Mignon, Minarolli, Moser, Mrs Nistad, MM. Pahor, Pantelejevs, Regenwetter, Samofalov, Speroni, Svoboda, N... (Remplaçant: Brunhart).