FDOC7944

For debate in the Standing Committee

Pour débat à la Commission Permanente

__________

See Rule 47 - Voir article 47 du Règlement

7 octobre 1997 Doc. 7944

FDOC7944

RAPPORT^{Â Â Â Â 1}

sur le rôle, à titre de partenaires de l'Etat,

des organisations professionnelles agricoles dans l'élaboration

et la mise en oeuvre des politiques

(Rapporteurs: M. Jan FIGEL, Slovaquie,

Groupe du Parti populaire européen,

et M. Juhan TELGMAA, Estonie, Groupe des démocrates européens)

______

Résumé

Ce rapport souligne l'importance du rôle des organisations agricoles (syndicats et fédérations agricoles, chambres d'agriculture, coopératives, compagnies d'assurances et de crédit mutuel) pour le développement de l'agriculture en Europe.

En Europe centrale et orientale, plus particulièrement, ces organisations n'existent que depuis relativement peu de temps et elles doivent collaborer avec les gouvernements pour poursuivre les réformes structurelles en cours, visant au développement d'une agriculture moderne et compétitive. Par ailleurs, elles doivent également développer les services qu'elles rendent à leurs membres.

Ces organisations sont des partenaires précieux aux fins de l'élaboration et de la mise en oeuvre des politiques agricoles et l'Etat devrait faciliter la création de syndicats et de fédérations agricoles. Il est également important que les organisations professionnelles agricoles se coordonnent et agissent au niveau européen.

I. Projet de résolution

1. L'Assemblée estime qu'un développement agricole et rural réussi passe par la participation de la population rurale, et notamment des agriculteurs et de leurs organisations.

2. Elle constate que c'est dans les pays où existent des organisations agricoles efficaces et bien organisées, collaborant avec le gouvernement, que la production de denrées alimentaires a le plus progressé en termes de quantité, de qualité et de régularité des approvisionnements, et que l'agriculture et l'économie rurale sont le plus prospères.

3. L'Assemblée considère qu'un dialogue structuré entre l'Etat et les organisations socio-professionnelles représentatives renforce la démocratie et qu'il est bénéfique à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques, en particulier dans le domaine agricole.

4. Elle constate que ces structures professionnelles et ce dialogue ont fait défaut jusqu'à très récemment dans les pays d'Europe centrale et orientale et qu'il y a lieu d'en promouvoir le développement.

5. A cet effet, elle insiste sur l'importance de l'existence d'un cadre juridique et de conditions économiques stables permettant de mettre en place ou de poursuivre les processus de réformes structurelles nécessaires au développement d'une agriculture moderne et compétitive.

6. En conséquence, l'Assemblée invite les Etats membres:

i. à mettre en place un cadre politique, institutionnel et réglementaire qui donne un fondement juridique et administratif et lève les obstacles à la création d'organisations professionnelles agricoles et qui leur permette de jouer un rôle en tant que partenaires de l'Etat dans l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques agricole et rurale; i

ii. à soutenir la création ou le renforcement d'organisations professionnelles agricoles représentatives (syndicats agricoles, chambres d'agriculture, coopératives, compagnies d'assurances et de crédit mutuel) tout particulièrement dans les pays d'Europe centrale et orientale;i

iii. à promouvoir en particulier la création d'établissements financiers et de crédit agricole, fondés sur les principes coopératifs et bénéficiant de conditions spécifiques de constitution et de fonctionnement pour un meilleur soutien et un développement efficace des activités agricoles;i

iv. à développer l'activité économique dans les régions rurales et, en particulier, les infrastructures socio-économiques (éducation, santé, transports, logement, etc.) de manière à préserver une société rurale vivante et prospère;v

v. à favoriser l'emploi dans les régions rurales, de manière à leur garder un rôle productif et à y maintenir la population locale et, à cette fin, de donner la priorité à l'agriculture familiale, qui forme le tissu social des communautés rurales;v

vi. à encourager l'organisation sociale et économique des agriculteurs au sein d'associations professionnelles représentatives et indépendantes, afin qu'ils puissent participer activement aux décisions concernant l'évolution de leur secteur;v

vii. à maintenir un dialogue approfondi et permanent avec les organisations professionnelles agricoles au cours de l'élaboration et de la mise en oeuvre des politiques agricoles, en les associant à la prise de décisions;7

7. L'Assemblée recommande aux organisations professionnelles agricoles:

i. de coopérer à la création ou au renforcement des organisations professionnelles agricoles (syndicats et fédérations agricoles, chambres d'agriculture, coopératives, compagnies d'assurances et de crédit mutuel) tout particulièrement dans les pays d'Europe centrale et orientale;

ii. de coopérer en particulier avec leurs homologues des pays d'Europe centrale et orientale pour les aider à s'adapter aux réformes juridiques et économiques, notamment par des programmes d'échange et le recrutement de consultants issus du mouvement agricole, et à adhérer aux organisations internationales agricoles;

iii. de soutenir et d'aider les organisations de jeunes agriculteurs, en particulier celles des pays d'Europe centrale et orientale;

iv. d'instaurer des liens fonctionnels entre elles et les organismes publics et notamment avec les instituts de recherche et les services de vulgarisation;

v. en tant que partenaires de l'Etat, d'être prêtes à assumer de plus grandes responsabilités dans le développement du secteur agro-alimentaire;

vi. de mieux se coordonner entre elles de manière à présenter aux gouvernements des propositions équilibrées concernant les questions de fond, après avoir résolu les divergences internes entre régions et secteurs de production.

II. Exposé des motifs

par MM. FIGEL et TELGMAA

SOMMAIRE

Page

1. Introduction 5

2. Perspective historique - rôle des organisations agricoles en tant que partenaires

de l'Etat 5

i. Développement de l'agriculture dans l'après-guerre 5

ii. Réforme des politiques agricoles 6

iii. Problèmes actuels 7

3. Dispositifs institutionnels susceptibles d'améliorer le partenariat entre les

organisations agricoles et l'Etat 9

i. Trois types d'organisations 9

ii. Cadre juridique 9

iii. Unité du mouvement agricole 10

iv. Procédures de consultation 10

v. Délégations et programmes gouvernementaux 11

4. Rôle de l'Etat dans la création et le renforcement des organisations

professionnelles agricoles 12

i. Législation 13

ii. Soutien économique et financier 13

iii. Création de Chambres d'agriculture 14

iv. Aide au développement 14

5. Rôle de l'auto-assistance dans la création et le renforcement d'organisations

Professionnelles agricoles 15

6. Droits et devoirs des agriculteurs 16

7. Conclusions 17

1. Introduction

1. Les organisations agricoles nationales, en tant que partenaires de l'Etat, jouent un grand rôle dans le développement de l'agriculture en Europe. De fait, c'est dans les pays où existent des organisations agricoles puissantes, collaborant avec le gouvernement, que la production de denrées alimentaires a le plus progressé en termes de quantité, de qualité et de régularité des approvisionnements.

2. Le rôle des organisations professionnelles agricoles et leurs relations avec l'Etat varient considérablement selon le contexte économique et politique où elles exercent leur activité. Chaque pays, chaque communauté, a une histoire, une culture et des problèmes qui lui sont propres. Cela étant, le Séminaire paneuropéen sur le développement agricole et rural (Strasbourg, 13-14 septembre 1995) a clairement démontré que les syndicats et les fédérations d'agriculteurs, les Chambres d'agriculture, les coopératives agricoles et les compagnies d'assurances et de crédit mutuels sont de la plus haute importance pour la société rurale dans tous les pays.

3. Le présent mémoire explicatif s'attache à rapporter des exemples d'expériences réussies dans certains pays à économie de marché plutôt qu'à proposer un modèle universellement applicable. Espérons que ce rapport incitera et encouragera les responsables agricoles, les parlementaires et les pouvoirs publics à renforcer, sous une forme efficace et constructive, le rôle capital que jouent les organisations professionnelles agricoles, à titre de partenaires de l'Etat, dans l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques.

4. La prédominance, dans les pays à économie de marché, de l'agriculture familiale, de la propriété privée, de l'initiative personnelle et des institutions démocratiques est un élément fondamental pour comprendre les expériences présentées. Dans une telle société, il est important que les groupes sociaux comme celui que constituent les agriculteurs aient un droit de regard et une influence sur leur propre destin. Dans ce contexte, le rôle de l'Etat se limite à assurer un cadre stable fondé sur le droit, permettant le bon fonctionnement de l'économie de marché, et à fournir certains services d'intérêt public, tels que défense, éducation et protection de l'environnement.

Vos Rapporteurs remercient M. David King, Secrétaire Général de la Fédération internationale des producteurs agricoles (FIPA) pour sa précieuse contribution à l'élaboration du présent rapport

2. Perspective historique - rôle des organisations

agricoles en tant que partenaires de l'Etat

i. Développement de l'agriculture dans l'après-guerre

5. Après la deuxième guerre mondiale, l'Europe était en ruines et les pénuries de denrées alimentaires étaient monnaie courante. L'un des principaux objectifs des politiques agricoles de cette période était d'accroître les disponibilités alimentaires. Les voies choisies pour y parvenir furent essentiellement de deux sortes. En Europe occidentale, les gouvernements fixèrent des prix de soutien incitatifs et mirent en place des politiques commerciales fondées sur le modèle de l'agriculture familiale. En Europe centrale et orientale, les gouvernements choisirent un modèle agricole collectif ou coopératif, avec de très grandes unités de production. Les prix et les quantités produites étaient fixés par des structures administratives centralisées. Dans ce système, l'agriculteur n'était pas indépendant et la propriété privée était rare. Il n'était pas question d'organisations agricoles indépendantes et représentatives, puisque le système politique exigeait que les individus servent collectivement les intérêts nationaux, au travers de l'appareil de l'Etat.

6. Dans les pays d'Europe occidentale, les agriculteurs formèrent de puissantes organisations nationales représentatives. Celles-ci apparurent pendant des périodes de crise ou de dépression du secteur agricole, en vue de pousser les gouvernements à mettre en place un cadre législatif stable et avantageux pour leurs adhérents. Un partenariat étroit s'instaura entre les agriculteurs et les pouvoirs publics après la guerre, car les deux parties avaient un but commun, développer l'agriculture pour accroître les disponibilités alimentaires nationales. Il n'était pas rare que les organisations professionnelles agricoles participent aux négociations annuelles des prix de soutien avec le gouvernement. C'était par exemple le cas dans les pays nordiques et au Royaume-Uni avant l'adhésion à l'Union européenne. La production agricole augmenta rapidement tout au long des années 60 et 70. Toutefois, vers le début des années 80, les politiques agricoles de l'après-guerre furent victimes de leur propre succès. Devant l'accumulation de coûteux excédents de denrées alimentaires, la nécessité d'une réforme devint évidente.

ii. Réforme des politiques agricoles

7. La réforme des politiques agricoles en Europe occidentale a commencé vers le milieu des années 80. Elle a été entreprise principalement sous l'impulsion des ministres des finances, en raison de l'importante augmentation des dépenses de soutien à l'agriculture qu'entraînaient les excédents.

8. Pendant près de dix ans, les gouvernements et les organisations agricoles ont tenté de définir la nouvelle direction à imprimer aux politiques agricoles européennes. Le cadre établi par les accords du GATT, signés le 15 avril 1994 à l'issue des négociations d'Uruguay, a levé une bonne partie des ambiguïtés qui entouraient le processus de réforme. Cependant, le débat sur le rôle futur de l'agriculture en Europe occidentale est loin d'être clos.

9. Le principal problème qui se posait aux organisations agricoles d'Europe occidentale dans les années 80 était de savoir comment réduire les excédents. Ce problème a opposé les agriculteurs aux gouvernements et entamé la faveur dont les programmes agricoles jouissaient alors auprès du public. Il fallait choisir entre des mesures de réduction de l'offre ou des baisses de prix substantielles. La plupart des organisations agricoles ont préféré les mesures de limitation de la production. Des systèmes de quotas ont été introduits pour la plupart des produits de l'élevage dans les pays nordiques; l'Union européenne a instauré des quotas laitiers en 1984. La Suisse et l'Autriche ont également adopté des systèmes de quotas laitiers. En 1988, l'UE a mis en place des stabilisateurs (quotas de commercialisation généraux) pour les céréales et imposé des critères plus stricts pour les achats d'intervention de viande bovine. En 1992, elle a instauré un programme de gel des terres (taux de jachère de 15 %) pour les céréales.

10. La réforme des politiques agricoles nationales en Europe occidentale a été et reste une expérience douloureuse pour les organisations agricoles. Au lieu de négocier les prix de soutien avec les gouvernements, elles ont dû accepter de négocier les volumes de production. Etant donné que la productivité de l'agriculture augmente de 2 % par an avec une demande pratiquement stable, le débat sur la réforme a été entièrement axé sur la réduction des ressources dans le secteur agricole.

11. Les accords du GATT signés à Marrakech le 15 avril 1994 privilégient clairement une réforme débouchant sur des politiques agricoles nationales davantage "axées sur le marché". Le soutien des prix agricoles baissera progressivement de manière à décourager la production d'excédents, mais les pouvoirs publics peuvent verser des aides directes aux producteurs pour maintenir les revenus. En autorisant les aides directes, les négociations d'Uruguay reconnaissent le caractère multifonctionnel de l'agriculture. Les pouvoirs publics sont donc fondés à rémunérer par des versements directs aux agriculteurs les services fournis à des fins autres que la production de denrées alimentaires (dans le domaine de l'environnement, par exemple).

12. Les gouvernements d'Europe centrale et orientale sont également parvenus à la conclusion qu'une agriculture davantage "axée sur le marché" répondrait mieux à leurs objectifs. Cependant, la création d'une économie de marché est une entreprise de grande ampleur, qui nécessite une stabilité politique, un cadre macro-économique stable (inflation faible), une banque centrale (taux d'intérêts abordables) et un cadre juridique garantissant le bon fonctionnement des marchés (politique de concurrence, réglementation des contrats, droits relatifs à la propriété privée, etc.).

13. L'importante réduction du soutien public à l'agriculture, intervenue avant que de nouvelles structures soient mises en place, a été fortement préjudiciable à la performance de ce secteur. La baisse des subventions à la consommation, la diminution de la consommation et l'apparition d'excédents se sont soldées par une réduction considérable du cheptel.

14. Depuis 1990 environ, des agriculteurs privés peuvent exploiter les terres qui faisaient partie du système collectif ou coopératif. Toutefois, les conditions économiques sont très difficiles pour les petits exploitants agricoles privés. La plupart des pays d'Europe centrale et orientale n'ont pas encore mis en place un secteur des approvisionnements, un système de commercialisation et des infrastructures concurrentiels permettant à ce type d'agriculteurs d'exercer leur activité. Beaucoup des monopoles agro-alimentaires d'Etat ont simplement été transformés en sociétés par actions monopolistiques. L'écart entre les prix à la production et à la consommation est souvent devenu énorme, en raison des profits réalisés par ces entreprises en situation de monopole. Les taux d'intérêt sont élevés. Il n'y a pas suffisamment de machines agricoles de petite dimension sur le marché.

15. On imagine mal comment des agriculteurs privés peuvent survivre dans de telles conditions. Pourtant, ils sont de plus en plus nombreux à s'installer en Europe centrale et orientale. Ce mouvement semble avoir été encouragé, du moins au départ, par des responsables politiques ou des universitaires qui cherchaient à mettre en place des conditions favorables à l'agriculture familiale privée.

iii. Problèmes actuels

16. Maintenant que le processus de réforme peut s'inscrire dans un cadre stable, les organisations agricoles nationales vont devoir remettre en question leur rôle et les services qu'elles rendent à leurs membres. Les ministères de l'agriculture devront également redéfinir leur rôle.

17. Etant donné qu'en Europe occidentale les politiques de soutien public des prix perdent de leur importance au profit des aides directes, les organisations agricoles devront élargir leur rôle pour renforcer la situation de leurs membres dans la chaîne agro-alimentaire.

18. En Europe centrale et orientale, il n'existe des organisations agricoles représentatives que depuis relativement peu de temps. Celles-ci ont axé leur attention sur les questions de réforme agraire et se sont efforcées d'assurer au secteur agricole privé une part équitable des ressources. Dans une économie de marché, l'affectation des ressources sera de plus en plus déterminée par les forces du marché et de moins en moins par l'Etat. En outre, de nombreux pays d'Europe centrale qui aspirent à rejoindre l'Union européenne se conformeront à la Politique agricole commune, laquelle est fondée sur un système de production agricole de type familial. Le rôle des organisations agricoles en Europe centrale et orientale est donc appelé à changer, pour se rapprocher de celui de leurs homologues occidentales.

19. Les organisations agricoles doivent collaborer avec les gouvernements sur cinq questions clés dont dépend le succès du processus de réforme:

a. Une définition claire du rôle de l'agriculture dans la société: quelle devrait être sa contribution? que peut-elle attendre en retour?

b. Un cadre réglementaire et un environnement économique stables. Lorsque les marchés mondiaux engendrent des prix agricoles fluctuants et exagérément bas, des pressions s'exercent toujours en faveur d'une protection des importations et d'un soutien des exportations.

c. Un secteur des approvisionnements, un système de commercialisation et des infrastructures concurrentiels. Aujourd'hui, l'agriculture fait partie intégrante de l'économie générale. Une concurrence loyale est la clé du bon fonctionnement de l'économie de marché. Comme le pouvoir d'intervention sur le marché est concentré entre les mains d'un petit nombre de grandes entreprises en amont et en aval du secteur productif, il peut fort bien arriver qu'une baisse des prix des produits agricoles ne soit pas répercutée sur les prix des denrées dans les supermarchés.

d. Un système efficace de recherche, d'éducation et de vulgarisation. Celles-ci sont indispensables pour faire adopter des pratiques agricoles acceptables sur le plan environnemental et éthique, réduire les coûts de production et mettre au point de nouvelles variétés végétales en vue de la production d'énergie et de matières premières renouvelables.

e. Un renforcement des organisations agricoles. Il est capital d'accompagner les réformes structurelles et la suppression des aides publiques à l'agriculture de mesures destinées à renforcer les organisations agricoles, y compris les coopératives privées, et les autres organisations d'auto-assistance; celles-ci pourront alors assumer certaines tâches qui incombaient auparavant aux pouvoirs publics. Dans des conditions de marché plus libérales, les organisations agricoles devront renforcer les services qu'elles rendent à leurs membres. Outre leur rôle traditionnel, qui était de faire des observations au gouvernement sur la politique agricole et économique, il est probable que les activités d'auto-assistance vont se développer, notamment:

- contribution plus importante à la formation théorique et pratique des agriculteurs et aux services de vulgarisation agricole;

- mise en oeuvre de programmes de promotion, de recherche et d'assurance de la qualité pour le compte des agriculteurs;

- négociation de contrats, de codes de pratiques agricoles, d'accords en matière de préservation de la nature, d'accords interprofessionnels, etc., au nom des agriculteurs;

- renforcement de la situation de l'agriculteur dans la chaîne agro-alimentaire au moyen d'activités économiques conjointes;

- développement des services juridiques, des assurances, des programmes de communication, etc.

Sur le plan politique, l'accent sera mis sur la négociation du montant des aides directes, en particulier pour les services concernant l'environnement et le développement rural.

3. Dispositifs institutionnels susceptibles d'améliorer le partenariat entre les organisations agricoles et l'Etat

i. Trois types d'organisations

20. Il existe trois principaux types d'organisations professionnelles agricoles: les syndicats et les fédérations agricoles; les Chambres d'agriculture; les coopératives et les compagnies d'assurances et de crédit mutuels.

21. Les syndicats et les fédérations agricoles sont des organisations indépendantes à adhésion libre, qui défendent les intérêts des agriculteurs en ce qui concerne les questions de fond. Les associations représentant des secteurs de production entrent généralement dans cette catégorie.

22. Les Chambres d'agriculture sont des organismes publics, financés par l'Etat, mais administrés par des représentants élus des agriculteurs. Elles ont pour mission de faire valoir le point de vue des agriculteurs sur les questions de fond et, d'autre part, d'assurer aux agriculteurs certains services techniques, comme des services de vulgarisation.

23. Les coopératives et les compagnies d'assurances et de crédit mutuels sont des organismes indépendants à adhésion libre, qui représentent les intérêts commerciaux et économiques des agriculteurs.

ii. Cadre juridique

24. Quelle que soit la catégorie à laquelle elles appartiennent, ces organisations doivent être fondées sur un cadre juridique. Toutefois, il convient de distinguer cette existence légale de la reconnaissance officielle par le gouvernement. Dans les pays occidentaux à économie de marché, les agriculteurs sont quasi unanimement opposés à ce que leurs organisations professionnelles reçoivent une sanction directe de l'Etat. La "liberté d'association", qui autorise les agriculteurs à former des organisations professionnelles, doit être inscrite dans la constitution ou la législation nationale, mais la "reconnaissance" est partout gagnée par des actions menées en tant qu'organisation crédible et responsable, avec le soutien d'une grande partie de la population agricole. Les organisations professionnelles agricoles ne devraient pas être liées à un parti politique, une race ou une religion unique. Elles devraient se développer démocratiquement, grâce à leur efforts et à leur habileté à défendre les intérêts de leurs membres de base. D'un point de vue pratique, le bon sens veut d'ailleurs que les organisations agricoles entretiennent de bonnes relations avec tous les partis, car les agriculteurs ne représentent qu'une faible proportion, en constante régression, de la population totale de l'Europe (5 %).

25. La liberté d'exprimer leur point de vue et de proposer des modifications de la législation en toute indépendance vis-à-vis du gouvernement en place confère aux organisations professionnelles leur crédibilité et leur authenticité. Elle autorise aussi le parlement à consulter les interlocuteurs de son choix pour remplir le mandat que lui ont confié les électeurs. Si une organisation professionnelle est un partenaire apprécié, elle sera consultée.

26. Les organisations professionnelles agricoles les plus représentatives reçoivent une reconnaissance indirecte en étant appelées à participer à des instances consultatives auprès des gouvernements, comme le Conseil national de l'économie et du travail en Italie.

iii. Unité du mouvement agricole

27. Pour être un partenaire crédible et apprécié de l'Etat, une organisation agricole se doit d'exprimer une position politique équilibrée. Les divergences internes entre régions et secteurs de production doivent être résolues au sein du mouvement agricole et non par le gouvernement. C'est ce qui se passe en Allemagne, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, au Canada, dans les pays nordiques et beaucoup d'autres. Lorsque plusieurs organisations agricoles coexistent, elles devraient se consulter et, dans la mesure du possible, parler d'une seule voix. Les gouvernements peuvent faciliter ce vaste processus de consultation à l'intérieur du mouvement agricole ainsi qu'entre le mouvement agricole et les groupes non agricoles en s'abstenant de faire jouer les groupes les uns contre les autres et en les considérant plutôt comme des centres de concertation.

iv. Procédures de consultation

28. Dans la plupart des pays à économie de marché, il existe une frontière très nette entre les fonctions du gouvernement et celles des organisations professionnelles agricoles. Le gouvernement gouverne. Il doit prendre en compte les intérêts de l'ensemble de la population. Il négocie au sein des instances internationales. Les organisations agricoles défendent les intérêts d'un groupe professionnel particulier.

29. Il est courant que les gouvernements consultent les organisations professionnelles agricoles sur des projets de loi ou de règlement concernant les agriculteurs. Ce processus se déroule généralement à deux niveaux. D'une part, des consultations ont lieu entre les ministres compétents et les responsables élus des organisations agricoles. Parallèlement, les hauts fonctionnaires du gouvernement rencontrent les cadres des organisations. A ce niveau, celles-ci contribuent à l'élaboration de propositions d'amendements en participant aux travaux de commissions et de comités consultatifs.

30. Si les organisations agricoles ne parviennent pas à convaincre un ministère ou un service ministériel de la validité de leur point de vue, elles devraient avoir la possibilité de défendre leurs intérêts auprès des différents groupes parlementaires une fois que le gouvernement a soumis le projet de loi au parlement.

31. Dans de nombreux pays, les consultations entre les organisations professionnelles agricoles et le gouvernement sont devenues coutumières bien qu'aucune procédure officielle de consultation n'ait été établie.

32. Dans les pays nordiques, en revanche, les négociations annuelles avec le gouvernement sont de longue date inscrites dans la législation, avec d'excellents résultats. En Norvège, par exemple, un système de négociations officielles organisées tous les ans au mois d'avril entre les organisations professionnelles agricoles et le gouvernement est en place depuis 1950. Ces négociations portent sur la fixation des prix à la production, les mesures de soutien des revenus et des investissements, les dispositions relatives au bien-être des animaux, etc. Un accord négocié engage les organisations agricoles et leurs membres jusqu'à l'année suivante. Les organisations agricoles et le gouvernement collaborent ensuite à la mise en oeuvre au jour le jour des différents points de l'accord. Les organisations agricoles, à titre de partenaires du gouvernement, ont donc pour rôle d'une part de négocier au nom de leurs membres et d'autre part d'expliquer à ces derniers la politique fixée d'un commun accord.

33. Lorsqu'aucun accord n'a été trouvé à l'issue de la négociation, le parlement adopte un accord "technique" reposant sur la dernière offre du gouvernement. Même si le gouvernement et les organisations agricoles ne sont pas parvenus à s'entendre sur un point particulier, une organisation professionnelle pragmatique respectera la décision du gouvernement et coopérera avec les autorités pour son application. Cette année, par exemple, un système de d'achat et de vente de quotas laitiers a été instauré en Norvège. Les organisations agricoles norvégiennes s'opposent à ce projet depuis plusieurs années dans les négociations, mais elles ont perdu la bataille. Le parlement a en effet estimé que ce système devrait être mis en place. Le principal syndicat agricole a néanmoins accepté de prendre part à un groupe de travail du ministère de l'agriculture chargé d'élaborer les modalités pratiques d'application du dispositif d'échange de quotas (règles, prix, questions fiscales, etc.). L'organisation peut ainsi influer sur des détails importants.

v. Délégations et programmes gouvernementaux

34. Dans le prolongement du processus de consultation entre le gouvernement et les organisations professionnelles agricoles se pose la question de savoir si des représentants des agriculteurs peuvent figurer dans des délégations gouvernementales officielles et si les organisations agricoles doivent participer à la mise en oeuvre des programmes gouvernementaux.

35. Certaines organisations agricoles estiment que leurs dirigeants n'ont pas leur place dans les délégations nationales officielles. Elles considèrent que la responsabilité de négocier dans des instances internationales comme l'Organisation mondiale du commerce, la FAO ou l'Organisation des Nations Unies incombe au seul gouvernement. Les organisations sont consultées sur les questions intéressant les agriculteurs lorsque la délégation gouvernementale prépare la position qu'elle compte défendre durant les négociations, mais elles ne sont pas représentées au sein de cette équipe. C'est le cas par exemple en Allemagne, en France et en Italie.

36. Aux Pays-Bas et dans les pays nordiques, au contraire, les organisations agricoles font partie des délégations représentant leur pays au niveau international. Elles jouent un rôle précieux en conseillant les négociateurs. Dans certains pays exportateurs comme le Danemark et les Pays-Bas, cela va encore plus loin, puisque les organisations agricoles sont consultées pour le choix des conseillers ou attachés d'ambassade chargés des questions agricoles.

37. Les organisations agricoles ont également des positions différentes en ce qui concerne leur participation à la mise en oeuvre des programmes gouvernementaux. Dans la pratique, un secteur agricole coopératif ou mutualiste puissant est bien placé pour appliquer certains programmes gouvernementaux. Ainsi, en France, les mutuelles agricoles contribuent à l'administration de l'assurance-maladie ou des régimes de retraite des agriculteurs. La banque agricole coopérative française (Crédit Agricole) gère 91 % des prêts à taux bonifié accordés par l'Etat aux agriculteurs. Aux Pays-Bas, une grande partie de l'aide à l'agriculture accordée par les Etats-Unis dans le cadre du Plan Marshall a été acheminée par la voie de la banque agricole coopérative Rabobank.

38. Les syndicats et fédérations agricoles et/ou les Chambres d'agriculture se chargent souvent, pour le compte du gouvernement, des services de vulgarisation et de conseil aux agriculteurs. L'avantage de cette formule est qu'elle permet d'assurer des services décentralisés et donc de répondre aux besoins particuliers des agriculteurs de chaque région. Les organisations agricoles peuvent également contribuer à l'évaluation des projets de recherche agronomique et des décisions relatives aux subventions de recherche. C'est par exemple le cas au Danemark.

39. Dans plusieurs autres pays, les organisations professionnelles agricoles pensent que le gouvernement doit lui-même se charger de l'application de ses programmes. Elles estiment que leur rôle doit se limiter à donner des avis au gouvernement sur les positions et les intérêts de leurs membres.

4. Rôle de l'Etat dans la création et le renforcement

des organisations professionnelles agricoles

40. Un mouvement agricole uni et puissant, capable de parler d'une seule voix, est un partenaire précieux pour l'Etat aux fins de l'élaboration et de la mise en oeuvre des politiques agricoles. Il sert de passerelle entre les agriculteurs et le gouvernement. Cependant, il est rare qu'une telle structure existe dans les pays qui n'ont pas une longue tradition de démocratie pluraliste. Comment peut-on dans ces conditions créer une organisation agricole?

41. Les syndicats et les fédérations agricoles sont financés par les cotisations volontaires de leurs membres. Il faut du temps pour mobiliser les agriculteurs et les persuader d'adhérer à une organisation unique et de prendre en charge ses coûts de fonctionnement. Par exemple, le Syndicat des agriculteurs allemand (DBV) a eu besoin de cinq ans pour mettre en place des syndicats et des fédérations dans les nouveaux Länder d'Allemagne orientale.

42. L'Etat peut faciliter la création de syndicats et de fédérations agricoles de plusieurs façons, dont quatre sont indiquées ci-dessous:

i. Législation

43. Le gouvernement devrait adopter une législation donnant un fondement juridique à la création des syndicats et des fédérations agricoles. Celui-ci découle souvent de la constitution au titre de la "liberté d'association", telle que définie par l'Organisation internationale du travail. Cette législation peut également régir le financement des syndicats. Ainsi, si une grande partie de la population agricole d'un pays, d'une région ou d'un secteur de production vote en faveur de la création d'une organisation, une loi peut autoriser un système de retenues destiné à en financer le fonctionnement. Au Canada, par exemple, pour être inscrit dans un programme gouvernemental et obtenir un numéro d'immatriculation, l'agriculteur doit verser une cotisation annuelle de 150 dollars canadiens à l'organisation agricole de son choix (à cocher sur le formulaire d'inscription). Cette cotisation est toutefois remboursée à l'agriculteur qui en fait la demande par écrit à son organisation, puisque l'affiliation à une organisation agricole n'est pas obligatoire.

44. Les actions menées par les organisations professionnelles agricoles bénéficient à tous les agriculteurs. C'est pourquoi il faut les encourager à contribuer à leur financement.

ii. Soutien économique et financier

45. En second lieu, le gouvernement peut favoriser la création de syndicats et de fédérations agricoles en les aidant sur le plan économique, par exemple en prenant en charge une partie du coût des locaux, du personnel et de l'équipement. Ces aides devraient être progressivement réduites au cours du temps. Par ailleurs, les cotisations versées à des organisations professionnelles agricoles devraient être déductibles des impôts (comme c'est le cas en France). Il est également utile de contribuer financièrement aux services rendus à leurs membres par les organisations agricoles. Ces aides peuvent par exemple servir à organiser des expositions agricoles, et notamment à doter les prix décernés. En effet, des expositions telles que les concours d'animaux d'élevage incitent les agriculteurs à élever des animaux plus performants et à améliorer leurs techniques de production (amélioration du bien-être des animaux, de la gestion de l'environnement, etc.).

46. L'Etat peut par ailleurs contribuer au financement de programmes d'échange avec les organisations d'autres pays, destinés à inspirer de nouvelles idées aux responsables agricoles. De fait, les aides visant à permettre aux organisations agricoles nationales de participer aux travaux des organisations agricoles internationales sont souvent appréciées.

47. Le financement de cours destinés à former des agriculteurs aux fonctions d'encadrement est également un bon investissement pour l'Etat dans l'optique d'une relation de partenariat avec les organisations agricoles. Dans le cadre du programme Phare de l'Union européenne, les gouvernements et les organisations agricoles peuvent présenter des demandes conjointes d'aide à la formation et de services consultatifs.

iii. Création de Chambres d'agriculture

48. Etant des organismes publics, les Chambres d'agriculture sont placées sous la conduite morale et la responsabilité financière de l'Etat. Le gouvernement contrôle le fonctionnement juridique et la gestion du budget des Chambres, mais n'a pas d'influence sur le choix de leurs dirigeants, qui sont élus. Les Chambres sont composées d'agriculteurs élus par les agriculteurs de la région relevant de leur compétence. En France, les membres des Chambres d'agriculture sont élus pour six ans. Des élections partielles sont tenues tous les trois ans pour éviter que tous les mandats expirent à la même date et assurer ainsi une certaine continuité.

49. La création de Chambres d'agriculture dans des pays où l'existence de syndicats et de fédérations agricoles indépendants n'est pas une tradition présente plusieurs avantages. Tout d'abord, les Chambres d'agriculture possèdent une solide base financière, garantie par le gouvernement, qui leur permet d'entreprendre des études économiques et juridiques pour le compte des agriculteurs, afin que ces derniers soient en mesure de mieux formuler leurs propositions aux pouvoirs publics. Les questions touchant la législation agricole doivent être analysées par des personnes compétentes et responsables, car il s'agit d'un domaine complexe. Le deuxième avantage tient au fait que les Chambres d'agriculture offrent une structure permettant de fournir certains services aux agriculteurs. Par exemple, les Chambres d'agriculture françaises emploient plus de 2 000 conseillers agricoles qui aident les agriculteurs à développer leurs exploitations. Troisième avantage, les Chambres d'agriculture, en réunissant des agriculteurs pour discuter de l'élaboration et de la mise en oeuvre des politiques, créent une culture favorable à leur organisation, qui peut déboucher à terme sur la constitution de syndicats et de fédérations agricoles indépendants. Le quatrième avantage pour un gouvernement qui doit procéder à de profonds et difficiles ajustements économiques est que les Chambres d'agriculture, étant des organismes publics, ne peuvent organiser des manifestations en vue de faire pression sur lui. Néanmoins, il faut noter que les manifestations peuvent avoir une utilité pour le gouvernement, car elles lui permettent d'évaluer le soutien des agriculteurs de base à telle ou telle proposition des organisations agricoles ainsi que la faveur dont cette proposition jouit auprès du grand public.

50. Il est important que les organisations professionnelles agricoles expriment fidèlement les sentiments de leur base. En aucun cas, le Président ou les membres des Chambres d'agriculture ne doivent être désignés par le gouvernement, comme cela est arrivé dans certains pays d'Afrique: il est indispensable qu'ils soient choisis par les agriculteurs eux-mêmes. Il importe aussi que le gouvernement s'abstienne d'adopter des lois instituant des organisations professionnelles et définissant leurs droits juridiques. La création d'une organisation agricole ne peut pas être décrétée par l'Etat. Elle doit être le fruit de la volonté et des efforts des agriculteurs au niveau des villages, et se faire avec l'aide de l'Etat, mais non sur son ordre.

iv. Aide au développement

51. Des fonds d'assistance au développement, octroyés par des gouvernements, des fondations, des organismes de développement et des organisations non gouvernementales sont destinés à aider les agriculteurs des économies en transition et des pays en développement. L'aide au développement investie dans une approche "intermouvements" peut se révéler très fructueuse. Cette stratégie consiste à favoriser la coopération entre les organisations agricoles des pays industrialisés et celles des économies en transition ou des pays en développement. Au lieu de faire constamment appel à des cabinets de consultants pour donner des conseils aux organisations agricoles en cours de formation, on peut obtenir de bons résultats en facilitant les contacts entre organisations agricoles et en recrutant des consultants issus du mouvement agricole. Après tout, ces derniers travaillent quotidiennement sur ces questions.

52. La banque agricole coopérative française (Crédit Agricole) a fondé en octobre 1992 une filiale de conseil qui intervient intensivement dans les pays d'Europe centrale et orientale, en vue de les aider à créer et à renforcer des banques agricoles coopératives. RZB (Autriche) et la Rabobank (Pays-Bas) apportent également un concours technique aux pays d'Europe centrale et orientale. Groupama (France) et ABB (Belgique) aident les agriculteurs à mettre au point des programmes d'assurances en Hongrie. MSA (France) contribue à la mise sur pied de régimes de sécurité sociale en Pologne, dans la République tchèque et en Russie.

5. Rôle de l'auto-assistance dans la création et le renforcement d'organisations professionnelles agricoles

53. Dans la plupart des pays démocratiques, l'affiliation aux organisations professionnelles agricoles est généralement libre, même s'il existe quelques exceptions, comme en Autriche où tous les agriculteurs sont tenus d'adhérer aux Chambres d'agriculture.

54. Les organisations agricoles nationales devraient être constituées à partir des structures locales existantes - associations locales d'agriculteurs, groupes d'éleveurs, coopératives, etc. Dans un premier temps, il est préférable de mener une consultation nationale parmi les responsables agricoles déjà en place plutôt que d'essayer d'imposer d'en haut une nouvelle structure. Les gouvernements souhaitent parfois être associés à ce processus pour garantir le succès et la survie des organisations. Ils ne doivent pas succomber à cette tentation, mais laisser les organisations agricoles libres de se développer - ou d'échouer - comme elles l'entendent, tandis que leurs dirigeants prennent progressivement conscience de leur responsabilité personnelle.

55. La liberté d'adhésion oblige les organisations professionnelles agricoles à fournir des services attractifs. L'un de ces services consiste naturellement à faire en sorte que le gouvernement comprenne et prenne en compte les intérêts de leurs membres. Cette action profite toutefois à toute la collectivité des agriculteurs, et non à tel ou tel individu qui a payé sa cotisation.

56. De nombreux syndicats et fédérations agricoles ont négocié des services d'assurances très favorables pour leurs membres. C'est le cas du Boerenbond belge, de l'Association des agriculteurs irlandais, des syndicats agricoles britanniques, de l'Union des agriculteurs norvégiens, de la Fédération américaine des Bureaux agricoles et de beaucoup d'autres. Pour bénéficier de ces services d'assurances, l'agriculteur doit être membre du syndicat ou de la fédération. D'autres services sont réservés aux membres: comptabilité, conseil juridique, bulletin d'information périodique sur les faits récents du secteur agricole, etc. Les organisations agricoles obtiennent parfois pour leurs membres des tarifs spéciaux sur les moyens de production, par exemple en négociant une réduction du prix du carburant avec les compagnies pétrolières ou des conditions préférentielles avec une grande compagnie de cartes de crédit.

57. Les organisations agricoles d'Europe occidentale aident leurs homologues d'Europe centrale et orientale à s'adapter aux réformes économiques. Elles leur apportent une assistance technique ainsi qu'une formation théorique et pratique aux méthodes d'exploitation familiale. Elles les aident également à renforcer les services de vulgarisation et les écoles d'agriculture.

58. Un autre moyen auquel recourent les organisations professionnelles agricoles pour développer leur activité sont les liens avec les groupes non agricoles. En Allemagne, par exemple, les agriculteurs se concertent avec les industries en amont et en aval de l'agriculture, qui sont membres associés de leur syndicat. L'Union nationale des agriculteurs d'Angleterre et du Pays de Galles a adopté une stratégie d'ouverture, en permettant aux ruraux non agriculteurs d'adhérer au syndicat comme membres associés.

59. Depuis fort longtemps, les agriculteurs ont cherché à améliorer leur situation sur le plan économique par l'action collective. Aujourd'hui encore, ils s'unissent au sein de petites coopératives d'approvisionnement et de mise en commun de matériel, d'associations d'entreprises agricoles, de sociétés mutuelles, d'unions de crédit, etc. Quelques-unes de ces organisations ont pris de l'importance et brassent des capitaux considérables. Les coopératives agricoles et les mutuelles sont administrées par des agriculteurs, qui sont majoritaires dans les conseils d'administration. La plupart des coopératives organisent des formations intensives pour les agriculteurs élus au conseil d'administration et les informent de manière approfondie afin que ceux-ci soient mieux à même d'exercer leurs responsabilités. Certaines coopératives ont créé leurs propres centres de formation, comme JA-Zenchu au Japon et la Fédération des coopératives danoises.

6. Droits et devoirs des agriculteurs

60. En tant que partenaires de l'Etat, les organisations agricoles devraient avoir une vision claire des devoirs et des droits de leurs membres dans la société. Ceux-ci se résument comme suit:

Devoirs des agriculteurs

i. Produire des aliments pour nourrir l'humanité

ii. Appliquer les meilleures méthodes de production résultant des progrès techniques et scientifiques

iii. Fournir des produits nutritifs, sains et de haute qualité

iv. Maîtriser et gérer les rendements de manière responsable

v. Préserver la base de ressources agricoles naturelles

Droits des agriculteurs

i. Jouir d'une totale liberté d'entreprise et d'association

ii. Voir reconnaître la dignité du métier d'agriculteur, pour les hommes et les femmes

iii. Recevoir un revenu équitable en échange du travail fourni

iv. Avoir accès à des services d'appoint et à des moyens de production suffisants pour exercer leur activité

v. Bénéficier de conditions de vie en milieu rural aussi bonnes que celles existant dans les zones urbaines

61. Ni l'intervention de l'Etat, ni les forces du marché ne peuvent à elles seules construire une société durable, caractérisée par un développement harmonieux des régions rurales et urbaines. Il importe de suivre une troisième voie, en envisageant le développement du secteur agricole sous l'angle d'une responsabilisation des agriculteurs.

7. Conclusions

62. En Europe et dans le reste du monde, les pays où l'agriculture a le plus progressé sont ceux où les organisations professionnelles agricoles participent à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques en tant que partenaires du gouvernement.

63. Bien que les politiques agricoles aient connu des changements considérables au cours des dix dernières années, il est incontestable que l'agriculture demeure un pilier de toute société équilibrée, du point de vue économique, social et écologique.

64. Les organisations agricoles, collaborant avec le gouvernement à titre de partenaires dans les pays à économie de marché, sont favorables au progrès économique de l'agriculture, non comme une fin en soi, mais dans l'intérêt des communautés rurales et de l'ensemble de la nation. Contrairement aux sociétés privées multinationales, les organisations agricoles ne sont pas mues par la recherche de profits à court terme, mais ont à coeur de préserver l'avenir des régions rurales.

65. Pour que les organisations professionnelles agricoles soient efficaces et crédibles, il est fondamental qu'elles soient dirigées par les agriculteurs et constituées à partir de la base. Les responsables agricoles doivent être élus par les agriculteurs à l'échelon du village ou du canton avant de l'être aux niveaux administratifs supérieurs, en fonction de la structure du pays.

66. Par suite de la mondialisation rapide de l'économie et de l'importante progression de l'intégration régionale, il est indispensable que les organisations professionnelles agricoles soient les partenaires des gouvernements, non seulement dans leur pays respectif, mais aussi à l'échelon européen, dans le cadre d'organisations comme le Comité des organisations professionnelles agricoles de l'Union européenne (COPA), le Comité général de la coopération agricole de l'Union européenne (COGECA) et la Confédération européenne de l'agriculture (CEA), ainsi qu'au niveau mondial, à travers des organisations comme la Fédération internationale des producteurs agricoles (FIPA).

Commission chargée du rapport: commission de l'agriculture et du développement rural.

Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant.

Renvoi en commission: Doc. 7414 et Renvoi N° 2046 du 9 novembre 1995

Projet de résolution adopté à l'ananimité par la commission le 8 septembre 1997.

Membres de la commission: M^me Johansson (Présidente), Seiler, Figel (Vice-présidents), MM. Adamiak, Alexander, Bernardini, Carvalho, _erný, Chulakov (Remplaçant: Petrenko), _iupaila (Remplaçant: Gylys), Collavini, Connolly, Diana, Eltz, Ghesquière, Ghimpu, Hadjidemetriou, Haraldsson, Hoejland, Holte, Hornung, Jeambrun, Kharitonov, Kiratlioglu, Kitov, Korkeaoja, Koulouris, van der Linden, Lord Mackie of Benshie (Remplaçant: M. Etherington), MM. Penz, Prusak, Rippinger, M^me Rugate, MM. Rupar, Sainz Garcia , Scheer (Remplaçant; Behrendt, Vice-Président), Steolea, Szakál, Telgmaa, Tripunovski, Vella.

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italique.

Secrétaire de la commission: M. Sixto.

^{Â Â Â Â 1} de la commission de l'agriculture et du développement rural