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For debate in the Standing Committee Pour débat à la Commission Permanente __________ See Rule 47 - Voir article 47 du Règlement |
7 octobre 1997 Doc. 7945
FDOC7945
RAPPORT 1
sur le projet de Charte européenne
de l'autonomie régionale
du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe (CPLRE)
(Rapporteur : M. João B. Mota Amaral,
Portugal, Groupe du Parti populaire européen)
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Résumé
Après trois ans de travaux, le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe (CPLRE) vient d'approuver un projet de Charte européenne de l'autonomie régionale. L'Assemblée, qui avait déjà donné un avis favorable sur l'avant-projet de Charte, tel qu'approuvé par le CPLRE en juin 1996, soutient entièrement cette initiative et recommande que le Comité des Ministres en fasse dans les plus brefs délais une Convention du Conseil de l'Europe, à caractère contraignant. Elle demande également que l'Assemblée et le CPLRE soient associés aux travaux intergouvernementaux qui prépareront la décision définitive du Comité des Ministres sur cette question.
I. Projet de recommandation
1. Le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe a décidé, en 1994, d'élaborer un "Charte européenne de l'autonomie régionale" selon le modèle de la Charte européenne de l'autonomie locale, en coopération avec l'Assemblée Parlementaire.
2. Lors de sa quatrième session plénière (3-5 juin 1997), le CPLRE a adopté la Recommandation 34, dans laquelle figure le projet final de Charte européenne d'autonomie régionale. Le CPLRE y demande au Comité des Ministres notamment d'examiner le projet en vue de l'adopter comme convention du Conseil de l'Europe et sollicite également le soutien de l'Assemblée parlementaire.
3. L'Assemblée rappelle sa Résolution 1118 (1997), par laquelle elle s'était prononcée favorablement sur l'avant-projet de Charte, adopté par le CPLRE l'an dernier à titre intérimaire, et se félicite qu'une grande partie des suggestions d'amélioration présentées par l'Assemblée Parlementaire ait été reprise dans le projet final.
4. L'Assemblée ne peut que se réjouir de l'esprit de coopération qui a présidé les rapports entre les deux instances tout le long du processus d'élaboration du texte et qui s'est avéré très productif.
5. L'Assemblée se déclare satisfaite avec la rédaction du projet adopté par le CPLRE et le soutient entièrement. Le projet de Charte propose un modèle de régionalisation fidèle aux valeurs du Conseil de l'Europe et suffisamment flexible pour qu'il puisse s'adapter aux divers besoins et structures politiques des Etats membres de l'Organisation.
6. En basant les rapports entre les différents niveaux d'administration - vers le haut comme vers le bas- sur le principe de subsidiarité, le projet de Charte garantit le respect des intérêts des collectivités locales. De même, le projet stipule que la reconnaissance de l'autonomie régionale implique, de la part des régions, le respect de l'intégrité et de la souveraineté de l'Etat dont elles font partie.
7. L'Assemblée félicite le CPLRE d'avoir entrepris une vaste consultation sur l'avant projet de Charte. Elle note avec satisfaction que l'Assemblée des Régions d'Europe et le Conseil des Communes et Régions d'Europe ont exprimé des avis favorables sur ce projet et apporté leur contribution à la finalisation du texte. Le consensus qui s'est dégagé sur le projet montre clairement que les pouvoirs locaux et régionaux sont convaincus de l'utilité de l'instrument juridique que le CPLRE propose. L'Assemblée ne peut que se rallier à ce point de vue.
8. Les récentes initiatives en matière de régionalisation dans certains Etats membres constituent des signes clairs quant à l'actualité de ce processus politique.
9. L'opportunité de l'initiative entreprise par le CPLRE est donc indéniable. L'Assemblée est convaincue que l'élaboration d'une convention du Conseil de l'Europe sur cette matière permettra, d'une part, de donner une garantie juridique internationale aux régions européennes existantes et, d'autre part, de servir de référence aux Etats qui ont entamé une réflexion sur la réforme de leurs structures politiques et territoriales.
10. De plus, à l'instar de la Charte européenne de l'autonomie locale, une Charte européenne de l'autonomie régionale enrichirait l'acquis du Conseil de l'Europe, et contribuerait à préciser le profil de l'Etat démocratique que l'Organisation prône et représente.
11. L'Assemblée espère par ailleurs que l'élaboration de ce projet par le CPLRE apportera des éléments à la réflexion qui doit s'ouvrir bientôt sur la représentation des régions au sein de l'Organisation et à laquelle elle-même attache beaucoup d'importance.
12. Par conséquent, l'Assemblée recommande au Comité des Ministres :
i. de saisir l'opportunité politique qu'offre le Projet de Charte européenne de l'autonomie régionale et, pour ce faire, de l'examiner dans les meilleurs délais;
ii. d'associer l'Assemblée parlementaire et le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe aux travaux qui seraient confiés à un Comité intergouvernemental d'experts afin de finaliser le texte avant son adoption et son ouverture à la signature.
II. Exposé des motifs
par M. MOTA AMARAL
Sommaire
Page
1. Historique 4
2. Projet final 5
3. Annexe: Recommandation 34 (1997) du CPLRE 7
1. Historique
En juin 1994, lors de sa première session, le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe (CPLRE) adoptait la Résolution 8 (1994) dans laquelle il invitait sa Chambre des Régions et sa Chambre des Pouvoirs Locaux à élaborer, en coopération avec l'Assemblée Parlementaire, une Charte européenne de l'autonomie régionale selon le modèle de la Charte européenne de l'autonomie locale.
Un groupe de travail du CPLRE, assisté d'experts, a ensuite élaboré un avant-projet de Charte qui a été approuvé par la Chambre des Régions du CPLRE et adopté par la Commission permanente du CPLRE le 5 juillet 1996. Le texte figurant dans la Résolution 37 (1996) du CPLRE avait été transmis à l'Assemblée Parlementaire pour avis.
L'Assemblée a exprimé un avis positif à l’égard de cet avant-projet (Résolution 1118 (97)) et a félicité le CPLRE pour son excellente initiative d'élaborer cette Charte, se déclarant globalement satisfaite de la rédaction de l'avant-projet.
Parallèlement, le CPLRE a entamé une vaste série de consultations des associations de pouvoirs locaux et régionaux (notamment le Conseil des Communes et Régions d'Europe et l'Assemblée des Régions d'Europe). Parallèlement, des auditions sur l'avant-projet de Charte ont été organisées à Hanovre (mars 1996), Barcelone (octobre 1996), Florence (février 1997) et Wroclaw (mars 1997).
Suite à cette période de consultation, et après avoir pris connaissance des propositions qui en découlaient, le groupe de travail du CPLRE a présenté un projet révisé de Charte européenne de l'autonomie régionale à la IV Session du Congrès, tenue à Strasbourg en juin 1997. La Chambre des Régions, après avoir entendu l'avis prononcé par la Chambre des Pouvoirs Locaux, a approuvé le texte, qui a été ensuite approuvé de façon solennelle par le Congrès en session plénière (voir annexe 1).
A l'occasion de cette session solennelle, votre Rapporteur a eu l'honneur de prendre la parole pour exprimer le soutien de l'Assemblée Parlementaire à ce projet de Charte, ainsi que ses meilleurs voeux de succès pour ce document en tant que contribution du Conseil de l'Europe à la modernisation de l'Etat démocratique.
2. Le projet final de Charte européenne de l'autonomie régionale
Le texte définitif du projet de Charte européenne de l'autonomie régionale figure dans la Recommandation 34 adoptée par le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe le 5 juin 1997 (voir Annexe I). Dans cette Recommandation, le CPLRE invite d'une part l'Assemblée parlementaire à soutenir le projet de Charte et d'autre part le Comité des Ministres à examiner ce projet en vue de son adoption en tant que Convention du Conseil de l'Europe.
Comme il a été dit plus haut, l'Assemblée a déjà eu l'occasion de se prononcer sur l'avant-projet de Charte adopté en 1996 et votre Rapporteur souhaite se remettre aux commentaires qu'il avait formulés dans l'exposé de motifs qui accompagnait le projet de Résolution, qui restent pour la plupart d'actualité (voir Document 7771 révisé).
L'Assemblée doit se prononcer maintenant sur le projet final tel qu'il a été adopté à la IVème Session du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe.
De prime abord, il faut se féliciter de l'excellent esprit de coopération qui a présidé le rapport entre les deux instances tout le long du processus de rédaction, qui s'est avéré très productif. En effet, l'Assemblée, dans sa Recommandation 1118 (97) avait fait une série de remarques concernant certains détails de rédaction du texte. Votre Rapporteur ne peut que se montrer satisfait de constater que le Congrès a repris une grande partie de ces propositions, telles que l'Assemblée les avait formulées. En ce qui concerne certains détails du texte qui ne reflèteraient pas les points de vue exprimés par l'Assemblée Parlementaire, votre Rapporteur estime qu'il ne faut plus entrer, à ce stade, dans un débat pointilleux sur les questions de détail, mais qu'il est important de porter un jugement sur l'ensemble du texte. Ceci est d'autant plus valable si le Comité des Ministres accueille favorablement la demande de l'Assemblée parlementaire et associe celle-ci ainsi que le CPLRE aux travaux du comité intergouvernemental à qui serait confiée la finalisation du texte. Dans ce cadre, l'Assemblée parlementaire, pourrait encore faire valoir ses propositions pour le texte dans une phase ultérieure.
Pour revenir au texte tel qu'il existe, il faut tout d'abord souligner le très large soutien que le document a reçu de la part du CPLRE lors de son adoption solennelle en juin 1997. Ceci ne fait que refléter les efforts que les auteurs du texte ont fait pour chercher le plus large consensus autour du document. Ainsi, votre Rapporteur se félicite de l'ampleur donnée aux consultations menées par le CPLRE dans la préparation de ce projet définitif. Les avis positifs donnés par les associations de pouvoirs locaux et régionaux les plus représentatives de l'Europe renforcent sans aucun doute la légitimité du projet de Charte. Seul le Comité des Régions de l'Union Européenne n'a pas pu donner son avis, ce qui est regrettable. Pour élargir les consultations, le CPLRE a eu la bonne initiative d'organiser, dans quatre pays différents, des auditions ouvertes aux élus et aux experts (juristes, hauts fonctionnaires des administrations régionales...) pour les informer du projet et demander leur avis. Ces auditions ont donné lieu à des réactions officielles de nombreuses régions et associations de régions et de pouvoirs locaux, qui ont exprimé leur point de vue sur le projet de Charte. Même certains Etats se seraient déjà prononcés de façon favorable. Le groupe de travail du CPLRE a pu ainsi bénéficier de l'apport de points de vue très divers et très utiles qui lui ont permis d'affiner le texte.
D'autre part, il est important de souligner combien ce projet de Charte est devenu d'actualité vu l'élan que prend la régionalisation dans toute l'Europe. Les récentes initiatives concernant l'autonomie de l'Ecosse, la reforme constitutionnelle au Portugal ou encore celle en cours en Italie, sont des exemples bien évidents de ce processus. Dans ce contexte, le Conseil de l'Europe doit prendre ses responsabilités et fournir le service pour lequel il est mieux outillé, c'est-à-dire le développement d'instruments juridiques communs. Loin de vouloir être dirigiste ou de créer un processus politique de façon artificielle, loin de vouloir forcer une régionalisation homogène dans les Etats membres de notre organisation, le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale a une double utilité : d'une part, elle reflète les tendances présentes dans les Etats qui disposent déjà de régions dans leur configuration interne; d'autre part, elle fournit un guide à ceux de nos Etats membres qui entament une réflexion sur la reforme de leur structure politique et administrative. La flexibilité, voulue, du texte et le fait qu'on n'essaye pas de chercher à définir la région - ce qui pourrait par la suite devenir un moût aussi rigide et incassable qu'incommode - rendent la Charte immédiatement applicable à des situations très diverses, comme on les trouve dans notre continent.
De plus, le projet est soucieux de garantir expressément le respect de l'intégrité territoriale des Etats, de façon à marquer clairement que le régionalisme qu'il définit ne doit pas servir à masquer des prétendues volontés sécessionnistes.
Le centralisme qui définissait certains modèles politiques de notre continent a connu ses limites avec la multiplication des rôles que l'administration publique est amenée à jouer dans l'Etat moderne. Plus compliquée devient l'administration de l'Etat moderne, plus il s'avère nécessaire, d'une part, de multiplier les centres de décision politique et, d'autre part, de les approcher du citoyen. Une séparation de pouvoirs verticale devient ainsi le complément nécessaire du traditionnel modèle horizontal défini par Montesquieu. Le renforcement de la démocratie locale, que le Conseil de l'Europe prône depuis longtemps, agit dans ce sens et a démontré son utilité pour améliorer la sécurité démocratique dans l'espace géographique de notre Organisation. La création de régions démocratiques est une autre expression du même principe, qui pourrait, de plus, s'avérer utile pour contribuer à trouver des solutions aux questions soulevées par certaines minorités culturelles et linguistiques en Europe.
Ces quelques réflexions amènent votre Rapporteur à penser que cette Charte pourrait devenir, à l'instar de la Charte européenne de l'autonomie locale dont elle s'inspire, un instrument essentiel pour définir les traits de l'Etat démocratique et de droit, tel que notre organisation le conçoit, et qu'elle pourrait intégrer très vite l'acquis juridico-politique du Conseil de l'Europe. Notre Organisation dispose donc d'une occasion excellente pour lancer un projet politique d'envergure qui donnerait un nouvel élan à son rôle de génératrice d'idées. Votre Rapporteur exprime des voeux pour que le Comité des Ministres saisisse cette opportunité et décide d'élaborer dans les plus brefs délais une Convention du Conseil de l'Europe sur la base du projet de Charte européenne d'autonomie régionale adopté par le CPLRE
Annexe
Strasbourg, le 12 juin 1997 Edition provisoire
QUATRIEME SESSION
(Strasbourg, 3 - 5 juin 1997)
RECOMMANDATION 34 (1997) 2
SUR LE PROJET DE
CHARTE EUROPEENNE DE L'AUTONOMIE REGIONALE
RECOMMANDATION
SUR LE PROJET DE
CHARTE EUROPEENNE DE L'AUTONOMIE REGIONALE
I. Le Congrès,
saisi de la proposition de la Chambre des régions, et après avoir pris note de l'Avis de la Chambre des pouvoirs locaux,
1. ayant pris connaissance du rapport présenté par Peter Rabe (Basse-Saxe, Allemagne) à la présente Session;
2. rappelant les Résolutions N° 67 (1970) relative aux problèmes de la régionalisation en Europe et N° 117 (1980) relative aux institutions régionales en Europe de la Conférence Permanente des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe;
3. rappelant la Résolution N° 8 (1994) et la Recommandation N° 6 (1994) du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe et l'invitation faite dans la Résolution N° 8 à élaborer une "Charte européenne de l'autonomie régionale", selon le modèle de la Charte européenne de l'autonomie locale, en coopération avec l'Assemblée parlementaire, ainsi qu'il est stipulé au paragraphe 23 de la Déclaration de Genève;
4. rappelant les Déclarations adoptées lors de Conférences et Conventions organisées par la Conférence Permanente des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe, et notamment celles de Galway (1975), de Bordeaux (1978) et de Genève (1993);
5. rappelant la Résolution sur "La politique régionale communautaire et le rôle des régions", adoptée le 18 novembre 1988 par le Parlement Européen;
6. rappelant l'engagement de l'Assemblée parlementaire en faveur de la régionalisation et en particulier ses Recommandations 1021 (1985) et 1256 (1995) relatives aux régions au Conseil de l'Europe;
7. ayant à l'esprit la Charte européenne de l'autonomie locale (Convention n° 122 du Conseil de l'Europe) du 15 octobre 1985, et se félicitant du fait que cette Charte, a été à ce jour signée par 32 Etats membres et ratifiée par 24 d'entre eux;
8. rappelant l'importance du principe de subsidiarité, défini pour la première fois dans un texte international à l'article 4 paragraphe 3 de la Charte européenne de l'autonomie locale, et retenu comme principe important dans le Traité de Maastricht;
9. rappelant la Recommandation N° R (95) 19 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la mise en oeuvre du principe de subsidiarité, adoptée le 12 octobre 1995;
10. rappelant la Résolution statutaire N° (94) 3 instituant le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe et la Charte de ce Congrès, notamment sa disposition transitoire N° 1 qui présuppose des progrès en matière de régionalisation dans les pays qui ne sont pas dotés de régions;
11. rappelant sa Résolution 37 (1996) par laquelle il avait adopté, de façon intérimaire, un premier projet de Charte européenne de l'autonomie régionale;
12. rappelant sa Recommandation 22 (1996) par laquelle il avait sollicité des Avis sur ce projet de Charte ;
13. remerciant l'Assemblée parlementaire pour sa participation aux travaux préparatoires et pour son Avis intérimaire favorable donné dans la Résolution 1118 (1997) ;
14. compte tenu de la prise de position du Comité des Régions de l'Union Européenne [Doc. CPR/GT/RSG (3) 5] et des Avis exprimés par l'Assemblée des Régions d'Europe [Doc. CPR/GT/RSG (3) 3] et le Conseil des Communes et Régions d'Europe [Doc. CPR/GT/RSG (3) 8] ;
15. compte tenu des propositions et commentaires de la part de nombreuses associations de pouvoirs locaux et régionaux dans les Etats membres ;
16. compte tenu des propositions reçues lors des Auditions organisées par son Groupe de travail à Hanovre (22 mars 1996), Barcelone (18 octobre 1996), Florence (27/28 février 1997) et Wroclaw (10 mars 1997) ainsi que des nombreuses suggestions reçues de la part des membres du Congrès ;
17. remerciant les nombreux experts qui ont contribué aux travaux préparatoires à la Charte, et en particulier les Professeurs Philippe De Bruycker et Nicolas Levrat ;
II. Invite
1. l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe à soutenir le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale qui figure en annexe ;
2. le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe à examiner, en vue de son adoption comme Convention du Conseil de l'Europe, le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale;
3. le 2e Sommet des Chefs d'Etats et de Gouvernements du Conseil de l'Europe (Strasbourg, octobre 1997) à exprimer un avis politique favorable à cette démarche visant, dans la ligne du Sommet de Vienne, à mieux reconnaître l'importance du fait régional pour la construction européenne ;
4. les gouvernements des Etats membres qui ne l'auraient pas encore fait, à ratifier, au plus tard simultanément avec la ratification de la Charte européenne de l'autonomie régionale, la Charte européenne de l'autonomie locale.
ANNEXE
PROJET DE CHARTE EUROPEENNE
DE L’AUTONOMIE REGIONALE
Préambule
Les Etats membres du Conseil de l’Europe, signataires de la présente Charte,
1. Considérant que le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes du respect des droits de l’homme et de la démocratie qui sont leur patrimoine commun, conditions de la sécurité démocratique et facteurs de paix.
2. Considérant que le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les Etats membres du Conseil de l'Europe et que la région favorise l’exercice de ce droit ;
3. Convaincus que l'existence de régions administrées par des responsables élus au suffrage universel et investies de responsabilités effectives permet une administration à la fois efficace et proche du citoyen;
4. Convaincus que le principe de subsidiarité constitue une contribution importante à la construction de la démocratie en Europe, basée sur l’égale légitimité des différents niveaux de pouvoir : local, régional, national et européen ;
5. Considérant que la présente Charte et la Charte européenne de l’autonomie locale sont complémentaires dans la mise en œuvre du principe de subsidiarité au profit des collectivités régionales et locales ;
6. Conscients que la région constitue un niveau de pouvoir adéquat pour la réalisation effective de la subsidiarité considérée comme l'un des principes fondamentaux à respecter tant pour ce qui concerne l’intégration européenne que l’organisation propre aux Etats qui participent à ce mouvement;
7. Affirmant que la régionalisation ne doit pas se réaliser aux dépens de l’autonomie des collectivités locales et doit au contraire être accompagnée de mesures visant à protéger celles-ci dans le plein respect des acquis de la Charte européenne de l'autonomie locale;
8. Affirmant que la reconnaissance de l’autonomie régionale implique la loyauté envers l'Etat dont les régions relèvent dans le respect de sa souveraineté et de son intégrité territoriale;
9. Affirmant que la reconnaissance de l’autonomie régionale doit être accompagnée de mesures visant à mettre en oeuvre la solidarité entre les différentes régions de manière à promouvoir un développement équilibré;
10. Considérant que la région, en tant que composante essentielle de l'Etat, témoigne par son identité de la diversité de l'Europe, contribue à l'enrichissement de sa culture dans le respect de ses traditions et conformément à son histoire et concourt à sa prospérité économique pour un développement durable;
11. Conscients que la coopération inter-régionale et transfrontalière constitue un apport précieux et indispensable à la construction de l'Europe;
12. Affirmant que la construction d'institutions européennes adéquates doit prendre en compte l'existence de régions au sein des Etats européens pour ce qui concerne l'élaboration et l'exécution des politiques mises en oeuvre au niveau européen et favoriser la participation des régions à ces institutions, notamment au sein de la Chambre des régions du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe et du Comité des Régions de l’Union européenne;
13. Affirmant que ces principes supposent l'existence d’un niveau de pouvoir régional doté d'organes de décision démocratiquement constitués et bénéficiant d'une large autonomie quant aux compétences, aux modalités d'exercice de ces dernières et aux moyens nécessaires à l'accomplissement de leur mission;
14. Estimant qu'indépendamment des différences profondes qui existent entre les traditions juridiques et institutionnelles des divers pays européens, il est souhaitable et utile d'étendre les processus de régionalisation au sein des Etats européens sur la base des principes énoncés ci-dessous.
15. Considérant qu'un des moyens par lesquels ces buts seront réalisés est la conclusion d'accords dans le domaine de leurs structures territoriales respectives.
Sont convenus de ce qui suit :
Article 1
Les Parties à la présente convention s'engagent à se considérer comme liées par les articles suivants de la manière et dans la mesure prescrites par l'une des procédures prévues aux articles 20 ou 23 de cette Charte.
PARTIE I
A. Fondement de l’autonomie régionale
Article 2 - Fondement de l’autonomie régionale
1. Le principe de l'autonomie régionale doit autant que possible être reconnu dans la Constitution.
2. L’étendue de l'autonomie régionale ne peut être déterminée que par la Constitution, le statut de la région, la loi ou le droit international.
3. Les dispositions législatives déterminant l’étendue de l'autonomie régionale doivent, dans la mesure du possible, offrir aux régions une protection spécifique en raison de leurs procédures ou de leurs conditions d'adoption.
B. Définition de l’autonomie régionale
1. Principe
Article 3 - Principe
1. Par autonomie régionale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités territoriales les plus vastes au sein de chaque Etat membre, dotées d’organes élus, situées entre l’Etat et les collectivités locales et disposant soit de prérogatives d’auto-administration, soit de prérogatives d’ordre étatique, de prendre en charge, sous leur propre responsabilité et dans l’intérêt de leurs populations, une part importante des affaires d'intérêt public conformément au principe de subsidiarité.
2. Dans le respect des dispositions de la présente charte, l’étendue de l'autonomie régionale est déterminée par le droit interne de chaque Etat aux conditions prévues par l’article 2, paragraphe 2.
2. Type de compétences
Article 4 - Compétences propres
1. Les compétences des régions sont reconnues ou déterminées par la Constitution, le statut de la région, la loi, ou le droit international.
2. Les compétences propres des régions ne peuvent être mises en cause ou limitées que par la Constitution, la loi ou par le droit international.
3. Les régions ont un pouvoir de décision et de gestion dans les domaines qui relèvent de leurs compétences propres. Ces pouvoirs doivent permettre l'adoption et l'exercice d'une politique propre à chaque région.
4. Dans les limites de la loi, il est souhaitable que l'exécution au niveau régional de tâches qui relèvent des compétences nationales soit confiée à des organes qui relèvent des régions. Les régions doivent disposer des moyens nécessaires à cette fin.
Article 5 - Compétences déléguées
1. Des compétences peuvent, dans les limites de la loi, être déléguées aux régions par d'autres niveaux de gouvernement.
2. La délégation de compétence doit, dans la mesure du raisonnable, être clairement définie. Les moyens, notamment matériels et financiers, permettant la mise en oeuvre effective de ces compétences additionnelles doivent être pris adéquatement en compte dans l'acte de délégation.
3. Les organes chargés de la mise en oeuvre de ces compétences doivent jouir, autant qu'il est possible dans les limites de la loi, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions spécifiques à la région et à leurs structures organisationnelles, dans un souci d'efficacité et conformément aux préférences des habitants de la région. La prise en compte des aspects financiers dans l'acte de délégation ne doit pas restreindre de manière excessive cette liberté.
3. Domaines de compétences
Article 6 - Affaires régionales
1. Outre les compétences qui conformément au principe de l'article 3 sont reconnues ou attribuées aux régions par la Constitution, le statut de la région, la loi ou le droit international, les affaires régionales couvrent également toute question d'intérêt régional qui n'est pas exclue de leurs compétences ou attribuée à une autre autorité.
2. Dans l'exercice de leurs compétences les régions doivent, dans le respect du droit, être guidées par l'intérêt des citoyens, s’inspirer du principe de subsidiarité et prendre en compte les exigences raisonnables de la solidarité nationale et européenne.
Article 7 - Relations avec les collectivités locales
1. Les régions qui disposent de compétences concernant des collectivités auxquelles la Charte européenne de l'autonomie locale a vocation à s'appliquer respectent l'esprit et la lettre de cette Convention dans leurs relations avec ces collectivités.
2. Les régions appliquent le principe de subsidiarité dans leurs relations avec les collectivités locales.
3. Les régions peuvent, dans les limites de la loi, déléguer certaines de leurs compétences aux collectivités locales suivant les principes posés à l'article 5.
4. Dans la mesure où cela relève de leurs compétences, les régions s'efforceront d'assurer, pour autant que nécessaire, la péréquation financière entre les collectivités locales qui se trouvent sur leur territoire.
Article 8 - Relations inter-régionales et transfrontalières
1. Dans les domaines qui relèvent de leurs compétences, les régions sont fondées, le cas échéant dans le respect des procédures établies par le droit interne, à entreprendre des actions de coopération inter-régionale ou transfrontalière. Ces actions doivent se situer dans le respect du droit interne et des engagements internationaux de l'Etat.
2. Les régions appartenant à un espace transfrontalier peuvent se doter, dans le respect du droit de tous les ordres juridiques nationaux concernés et du droit international, d'organes communs de type délibératif et/ou exécutif. Les actes de ces organes seront soumis aux procédures des tribunaux compétents dans la même mesure que s'ils avaient été pris par un organe régional, conformément aux principes posés par les normes conventionnelles existantes en la matière.
3. Les relations inter-régionales ou transfrontalières des régions sont régies, dans la mesure où ceux-ci sont applicables, par les accords internationaux portant sur la matière.
Article 9 - Participation aux affaires de l'Etat
1. Dans la mesure où des règles adoptées au niveau de l'Etat peuvent modifier la portée de l'autonomie régionale ou concerner les intérêts des régions, celles-ci doivent pouvoir participer au processus de décision.
2. La participation des régions aux affaires de l'Etat peut:
- soit se réaliser par une représentation adéquate des régions au sein des organes législatifs ou administratifs;
- soit être le fait de procédures de concertation ou de consultation entre les organes de l'Etat et les régions concernées;
- soit résulter d’une consultation entre les organes de l’Etat et une structure représentant les régions.
Ces modes de participation ne sont pas exclusifs l'un de l'autre.
Article 10 - Participation aux affaires européennes et internationales
1. Les régions ont le droit de participer ou d’être représentées, au sein des organismes conçus spécifiquement à cette fin, aux travaux des institutions européennes.
2. Les régions ont au moins le droit, lorsque leur Etat négocie la conclusion d'un traité international ou l'adoption de tout autre acte dans le cadre d'une organisation européenne qui peut affecter directement leurs compétences ou leurs intérêts fondamentaux, d'être consultées par leur gouvernement national. Il en va de même lorsque la mise en oeuvre de règles prises au niveau européen peut leur incomber.
3. Les gouvernements nationaux peuvent associer les régions au processus de négociation, notamment en incluant des représentants régionaux dans les délégations nationales.
4. Les régions ont le droit de créer, soit individuellement, soit collectivement avec d'autres régions ou collectivités locales, des bureaux de liaison auprès d'autres régions ou collectivités locales ou auprès d'organisations internationales - et en particulier les organisations européennes - actives dans les domaines de leurs compétences, afin de promouvoir ou de défendre leurs intérêts.
4. Organisation institutionnelle des Régions
Article 11 - Principe d'auto-organisation régionale
Dans la plus large mesure possible, les régions doivent bénéficier du droit d'adopter et, à tout le moins, de compléter leur statut dans le respect de la Constitution et des lois adoptées dans le respect de l’article 2, paragraphe 3.
Article 12 - Organes de la région
1. Les régions sont dotées d'une assemblée représentative et d'un organe exécutif, sans préjudice des diverses formes de participation des citoyens à la prise de décision.
2. L'assemblée est élue au suffrage libre, secret, direct et universel.
3. Sauf en cas d'élection directe par la population, l'organe exécutif doit être responsable devant l'assemblée aux conditions et selon les modalités prévues par le droit interne de chaque Etat partie à la présente Charte.
4. Le statut des élus régionaux doit assurer le libre exercice de leur mandat, en particulier par des indemnités adéquates
5. Les membres composant l'assemblée représentative ou l'organe exécutif ne peuvent faire l'objet de mesures du pouvoir central portant atteinte au libre exercice des fonctions qui leur sont confiées, sauf dans le cadre d’une procédure judiciaire.
Article 13 - Administration régionale
1. Les régions disposent en propre d'un patrimoine, d'une administration, des organismes qu'elles peuvent créer et d'un personnel.
2. Les régions peuvent définir librement les structures internes de leur administration et de leurs organismes.
3. Les régions peuvent définir le statut de leur personnel dans la limite des principes généraux qui peuvent éventuellement être arrêtés par le pouvoir national ou fédéral en la matière.
5. Finances régionales
Article 14 - Principes
1. Le système de financement des régions doit leur fournir un montant prévisible de recettes proportionnées à leurs compétences, leur permettant de mener une politique propre.
2. Les sources de financement des régions doivent être suffisamment diversifiées et évolutives pour leur permettre de suivre, autant que possible, l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences et le développement général de l’économie.
3. Pour la mise en œuvre de leurs compétences propres, la majeure partie des ressources financières des régions doit être constituée de ressources propres, dont elles peuvent disposer librement.
4. Le principe de solidarité appelle la mise en place, au sein de chaque Etat, d’un mécanisme de péréquation financière, tenant compte tant des ressources potentielles que des charges des régions, dont le but est de rapprocher le niveau de vie des citoyens des différentes régions.
5. Les transferts et subventions doivent, en principe, être effectués dans le respect du principe de non-affectation. Les transferts financiers aux régions, ainsi que le cas échéant le partage des impôts visé à l’article 15 paragraphe 3, doivent être effectués selon des règles préalablement établies, basées sur des critères objectifs, peu nombreux et représentatifs des besoins réels des régions.
6. Les régions doivent, dans les limites de la loi, avoir accès au marché des capitaux pour financer leurs dépenses d’investissement par l’emprunt, à condition qu’elles puissent démontrer leur capacité à garantir le service de la dette pendant toute la période de remboursement, sur la base de leurs recettes propres.
7. L’obligation, instituée par la loi, de suivre certaines règles budgétaires ou un système de comptabilité standardisé, ne constitue pas une atteinte à l’autonomie financière des régions.
Article 15 - Ressources propres
1. Les ressources propres sont constituées, pour l’essentiel, d’impôts, de taxes ou de redevances que les régions ont le droit de lever, dans les limites définies par la Constitution ou par la loi. Les régions doivent avoir la possibilité de fixer le taux des impôts et des taxes régionaux.
2. A défaut d’impôts propres, les régions doivent avoir la possibilité de fixer des pourcentages additionnels sur des impôts levés par d’autres autorités publiques, dans les limites prévues par la Constitution ou la loi.
3. Les parts régionales d’impôts partagés fixées par la Constitution ou la loi sont également considérées comme des ressources propres. Des procédures appropriées de consultation de l’ensemble des régions sur les règles de partage et les modalités d’attribution de ces ressources doivent être instituées.
4. La gestion des impôts régionaux peut, dans un souci de rationalisation, d’efficacité et de coordination, être prise en charge par une administration commune à plusieurs collectivités ou appartenant à une autre collectivité que la région, sans incidence sur la propriété et l’utilisation des recettes.
C. Protection de l’autonomie régionale
Article 16 - Protection des limites territoriales des régions
1. La modification du territoire d'une région ne peut intervenir qu'après que celle-ci ait marqué son accord, sans préjudice des procédures de démocratie directe qui peuvent, le cas échéant, être prévues à cet égard par le droit interne.
2. Dans le cas d’un processus général de redéfinition des frontières régionales, l’accord exprès de chaque région peut être remplacé par une consultation de l’ensemble des régions concernées, le cas échéant selon les procédures prévues par le droit interne.
Article 17 - Droit des régions d’ester en justice
Les régions doivent disposer de la possibilité d'introduire un recours devant les juridictions compétentes afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie régionale consacrés dans la présente Charte et le droit interne.
Article 18 - Conflits de compétence
1. Lorsqu'un conflit de compétences existe, il devra être tranché par une instance juridictionnelle.
2. Les conflits de compétences seront tranchés en fonction des principes constitutionnels et légaux de chaque Etat. En l'absence de réponse claire dans le droit positif applicable, le principe de subsidiarité devra être pris en considération dans la décision.
Article 19 - Contrôle sur les actes régionaux
1. Un contrôle sur les actes adoptés par les régions ne peut être exercé que dans les cas et selon les formes prévus par la Constitution ou par la loi.
2. Le contrôle pouvant être exercé sur les actes régionaux ne peut viser qu'à assurer le respect de la légalité. Il ne peut s'exercer qu'a posteriori, sous réserve de l'existence d'une procédure d'approbation du statut de la région.
3. Le contrôle peut toutefois inclure une appréciation de l'opportunité pour ce qui concerne la compétence d’exécution visée à l’article 4, paragraphe 4 et l'exercice des compétences qui ont été déléguées aux régions.
PARTIE II
Article 20 - Engagements et réserves
1. Les Etats contractants acceptent d'être liés par toutes les dispositions de la présente Charte, et s'engagent à n'entraver par aucune mesure l'exercice effectif des mécanismes de contrôle institués par l'article 22 de la Charte.
2. Afin de prendre en considération la diversité et le caractère évolutif des situations régionales dans les Etats européens, les Etats sont autorisés à faire des réserves aux articles suivants:
- Article 4, paragraphe 4,
- Article 8, paragraphe 2,
- Article 10, paragraphe 3,
- Article 13, paragraphe 3.
Dans les Etats au sein desquels l'assemblée régionale est traditionnellement composée de représentants élus des collectivités locales qui composent la région, un Etat est autorisé à formuler une réserve au caractère direct de l'élection tel que prévu à l'article 12 paragraphe 2.
3. Aucune réserve autre que celles prévues par le paragraphe précédent n'est autorisée.
4. Les réserves doivent être notifiées au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe au moment de la signature, de la ratification ou de l’adhésion.
5. Un Etat qui a formulé des réserves peut les lever en tout temps par notification au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe.
Article 21 - Interprétation de la Charte
Aucune des dispositions de la présente Charte ne peut être interprétée comme portant atteinte ou restreignant une autonomie plus largement reconnue à des collectivités territoriales par le droit international ou par le droit interne de chaque Etat partie.
Article 22 - Contrôle de l'application de la Charte
1. Au cours de l'année durant laquelle la Charte entre en vigueur à son égard, et ensuite tous les cinq ans, chaque Partie établit un rapport sur l'application de la présente Charte.
2. Les Etats qui ont formulé des réserves conformément à l’article 20 paragraphe 2 doivent examiner dans leur rapport la pertinence du maintien de celles-ci.
3. Ce rapport est soumis à l'examen du CPLRE qui le transmet avec ses observations au Comité des Ministres et à l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe. Le Comité des Ministres examine chaque rapport national selon les procédures qu’il déterminera et notifie ses conclusions à l'Etat concerné ainsi qu'au Président du CPLRE.
4. Le Comité des Ministres prendra, le cas échéant et après consultation du CPLRE et de l’Assemblée Parlementaire, les dispositions de nature à permettre l'examen de rapports soumis par un Etat non-membre du Conseil de l'Europe.
Article 23 - Engagement des Etats dans un processus de régionalisation
1. Les Etats dans lesquels un processus de régionalisation est en cours peuvent ratifier la présente Charte en prenant l'engagement de mettre en œuvre ses dispositions par la création et le développement de structures régionales. Ils s'engagent, dans une période de dix ans au maximum à partir de l'entrée en vigueur de la Charte à leur égard, à établir le cadre juridique et les mécanismes administratifs et financiers qui leur permettront de respecter à l'égard de leurs régions les droits définis par la présente Charte, aux conditions précisées au paragraphe 1 ou au paragraphe 2 de l’article 20.
2. Chaque Partie à l'égard de laquelle la Charte est en vigueur aux conditions prévues par le paragraphe précédent, établit au cours de l'année durant laquelle la Charte entre en vigueur à son égard, et ensuite tous les trois ans, un rapport sur l'évolution du processus de régionalisation; ces rapports sont soumis à la procédure prévue à l’article 22, paragraphes 3 et 4. Suite au quatrième rapport au plus tard, la Partie concernée notifie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe son engagement à respecter la Charte aux conditions du paragraphe 1 ou 2 de l'article 20.
PARTIE III
Article 24 - Signature, ratification, entrée en vigueur
1. La présente Charte est ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe. Elle sera soumise à ratification, acceptation ou approbation. Les instruments de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés auprès du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
2. La présente Charte entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date à laquelle cinq Etats membres du Conseil de l'Europe auront exprimé leur consentement à être liés par la Charte conformément aux dispositions du paragraphe précédent.
3. Pour tout Etat membre qui exprimera ultérieurement son consentement à être lié par la Charte, celle-ci entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date du dépôt de l'instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation.
Article 25 - Régions auxquelles s’applique la Charte
Les principes de l’autonomie régionale contenus dans la présente Charte s’appliquent à toutes les régions existant sur le territoire d’une partie. Toutefois, chaque partie peut, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d’acceptation ou d’approbation, désigner les catégories de régions auxquelles elle entend limiter le champ d’application ou qu’elle prétend exclure du champ d’application de la présente Charte.
Article 26 - Adhésion d'Etats non membres du Conseil de l'Europe
Après l'entrée en vigueur de la présente Charte et après consultation du CPLRE, le Comité des Ministres pourra décider, à l'unanimité des voix exprimées, d'inviter tout Etat non membre à adhérer à la présente Charte. Cette invitation devra recevoir l'accord exprès de chacun des Etats ayant ratifié la Convention.
Article 27 - Dénonciation
Aucune Partie ne peut dénoncer la présente Charte avant l'expiration d'une période de cinq ans après la date à laquelle la Charte est entrée en vigueur en ce qui la concerne. Un préavis de six mois sera notifié au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. Cette dénonciation n'affecte pas la validité de la Charte à l'égard des autres Parties sous réserve que le nombre de celles-ci ne soit jamais inférieur à cinq.
Article 28 - Notifications
Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe notifie aux Etats membres du Conseil de l'Europe:
a. toute signature;
b. le dépôt de tout instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation;
c. toute date d'entrée en vigueur de la présente Charte, conformément à son article 24;
d. toute notification reçue en application de l'article 20 paragraphes 4 et 5 concernant des réserves;
e. toute notification relative à l'exclusion de certaines catégories de régions du champ d'application de la présente Charte, conformément à l'article 25;
f. la notification effectuée par un Etat ayant ratifié la Charte conformément à l’article 23, au plus tard à l’expiration du délai prévu à l’article 23, paragraphe 2;
g. tous les rapports du Comité des Ministres, du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe et de l’Assemblée Parlementaire adoptés dans le cadre du mécanisme de contrôle de la mise en oeuvre de la présente Charte;
h. tout autre acte, notification ou communication ayant trait à la présente Charte.
En foi de quoi, les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé la présente Charte.
Fait à _______________, le _________________ 19__, en français et en anglais, les deux textes faisant également foi, en un seul exemplaire qui sera déposé dans les archives du Conseil de l'Europe. Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe en communiquera copie certifiée conforme à chacun des Etats membres du Conseil de l'Europe.
Commission chargée du rapport: commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et des pouvoirs locaux.
Implication budgétaire : néant.
Renvoi en commission : Mandat permanent
Projet de recommandation adopté par la commission le 22 septembre 1997.
Membres de la commission : M. Briane (Président), M. Ruffy, Mme Aytaman, Mme Severinsen (Vice-Présidents), MM. Abdulatipov, Akçali, Andreoli, Assis Miranda, Blaauw, Mme Blunck, M. Cerny, Sir Sidney Chapman, MM. Chircop (Remplaçant : Vella), Cox, Christodoulides, Mme Ciemniak, M. Ciupaila, M. Cox, Mme Dromberg, MM Erroi, Feldmann, Frunda, Giannattasio, Gregory, Gyorivanyi, Haraldsson O., Hoeffel, Mme Jaruga-Nowacka, M. Johansson, Mme Johansson, MM. Koçi, Korakas, Kukk, Kovacevic, Mme Lambergs, MM. Lie, Martínez-Casañ, Minkov, Molnár, Mota Amaral, Mozetic, Olivo, Penz, Plattner, Prokes, Prosser, Prusi, Rakhansky, Recoder, Mme Riess-Passer, MM. Samofalov, Shishlov, Skoularikis, Sobyanin, Staes, Steolea, Svoboda, Theis, Toshev, Valkeniers, Woltjer, Yamgnane (Remplaçant : M. Lengagne), Zierer.
N.B. Les noms des membres de la commission présents à la réunion sont indiqués en italique.
Secrétaires de la commission : Mme Cagnolati-Staveris, M. Grau Tanner, M. Chevtchenko
1 . de la commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et des pouvoirs locaux.
2 . Discussion par le Congrès et adoption le 5 juin 1997, 3e séance (voir doc. CPR (4) 4 révisé, Recommandation présentée par M. P. Rabe, Rapporteur)