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Doc. 7987
20 janvier 1998
Deuxième Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe (Strasbourg, 10-11 octobre 1997)
– Quelles perspectives
Contribution
Commission des relations parlementaires et publiques
Rapporteur : M. Paul Staes, Belgique, Groupe du Parti populaire européen
I. INTRODUCTION
Il convient de rappeler que le rapport en cours de préparation sur la Célébration du 50e anniversaire a pour but de provoquer un débat sur le rôle du conseil de l'Europe dans la construction européenne et, particulièrement, sur les domaines d'activités qui lui permettent de préciser son profil aux yeux de l'opinion publique et d'accentuer la spécificité et la complémentarité de sa contribution aux objectifs de la construction européenne par rapport aux contributions des autres organisations engagées dans la réalisation de la même finalité.
Il était convenu, lors de notre dernière réunion, d'enrichir le projet de rapport des réflexions qui pourraient être suscitées par les résultats du 2e Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement, en l'occurrence la Déclaration finale du 2e Sommet.
II. DECLARATION DU 2e SOMMET
Cette Déclaration comprend deux parties. La première est consacrée au rôle du Conseil de l'Europe. La deuxième à un plan d'action.
1. Rôle du Conseil de l'Europe: Organisation politique ou agence spécialisée?
La Déclaration confirme le rôle traditionnel du Conseil de l'Europe dans le domaine normatif, qualifié d'essentiel lorsqu'il s'agit des droits de l'homme, complémentaire (le texte parle de contribution) lorsqu'il s'agit du développement du droit international.
En outre, elle affirme, ce qui est relativement nouveau, le rôle du Conseil de l'Europe dans le développement de la cohésion sociale en Europe et elle entend donner par ce biais un nouvel élan au Conseil de l'Europe.
Elle maintient son plein appui au rôle d'appoint joué par le Conseil de l'Europe en matière de cohésion, de stabilité et de sécurité de l'Europe, appui dont la nature n'est pas spécifiée et qui devrait intensifier (comment?)sa contribution aux objectifs précités qui sont poursuivis par d'autres organisations.
Tout en se félicitant de l'affirmation des différents aspects du rôle du Conseil de l'Europe par 40 Chefs d'Etat, on peut constater, d'une part, que l'engagement exprimé par cette affirmation ne fait pas allusion à un accroissement des moyens actuellement disponibles dont la faiblesse suscite beaucoup de perplexité et, d'autre part, qu'il n'est fait nulle mention du rôle politique de l'Organisation. L'accent mis sur l'aspect de son rôle normatif et l'omission de l'aspect politique trouvent une étrange correspondance dans la phrase du discours prononcé par le Représentant de l'OSCE, M. Petersen: "Nous partageons le même but..., nos efforts se complètent. Le cadre dans lequel opère l'OSCE est de nature politique. L'OSCE est en mesure de réagir rapidement et de manière flexible. Le Conseil de l'Europe opère dans un cadre juridique adapté aux droits ndividuels et propice au développement institutionnel."
Ainsi, une Organisation dotée d'un Comité des Ministres et d'une Assemblée d'élus serait dépouillée de la fonction politique inhérente aux deux organes qui la composent.
Certes, il convient de ne pas dramatiser. Dans la liste des activités énumérées aussi bien dans la Déclaration d'intentions que dans le plan d'action, nombreuses sont celles dont l'aboutissement dépend de la volonté politique. Mais si on n'y prend pas garde, la perception du rôle de l'Organisation peut être progressivement façonnée par l'enracinement de telles formulations.
La vocation politique statutaire de l'Organisation pourrait céder la place à une vocation technique d'agence spécialisée. Une telle évolution n'aurait rien de scandaleux dans un monde où tout peut changer, mais est-elle une direction souhaitable dans une Europe qui tend vers une "distinction" entre la communauté des 15 + et les non 15? Rendez-vous a été pris pour un 3e Sommet à Budapest en mai 1999 à l'occasion très spéciale du 50e anniversaire. Peut-on envisager d'autres mobilisations de 40 et plus Chefs d'Etat et de Gouvernement à intervalles réguliers pour l'action d'une agence spécialisée aussi noble soit-elle? Peut-on également envisager, pour la même raison, la mobilisation permanente de membres de l'Assemblée? Il est vrai que ces derniers sont maîtres de leur ordre du jour et peuvent traiter sous un angle politique un éventail diversifié de sujets. Cependant, les délibérations politiques, aussi stimulantes soient-elles, doivent influencer les décideurs politiques. Le cadre normatif, bien que nécessaire n'est pas suffisant.
En fait, non seulement le statut, mais la situation de l'Europe, imposent à l'Organisation une vocation politique et ce pour une question de bon sens.
L'Union Européenne qui, souhaitons-le, parviendra à développer sa vocation politique, ne pourra, en toute hypothèse et avant longtemps, comprendre plus d'une vingtaine d'Etats membres, ce qui représente la moitié ou un peu plus de la moitié de l'Europe. Cette moitié regroupera principalement les pays économique mieux dotés. Nous savons depuis des siècles que les rapports de voisinage entre ceux qui sont nantis et ceux qui ne le sont pas sont soumis à des risques de tension et de conflit. D'ailleurs un signal émerge des discours prononcés au cours du sommet. Alors que les discours prononcés par la plupart des pays de l'Ouest mettaient l'accent sur le rôle du Conseil de l'Europe dans le domaine des Droits de l'Homme, ceux d'un certain nombre des pays de l'Est insistaient davantages sur son rôle de forum pour une coopération de large portée. Une politique clairvoyante devrait en tenir compte.
Le Conseil de l'Europe est le seul cadre où tous les pays européens peuvent se retrouver, dialoguer et coopérer. Même s'il existe un cadre transatlantique qui peut oeuvrer dans le même sens, la spécificité européenne du Conseil de l'Europe présente des avantages qui ne peuvent être ignorés. La chute du Mur de Berlin a été suivie par l'élargissement du Conseil de l'Europe défini par le Président Jacques Chirac: "symbole de l'unité retrouvée de l'Europe". En fait, l'unité doit être forgée et elle ne peut être forgée que politiquement. Par conséquent, la cohérence exige que la vocation du Conseil de l'Europe soit d'abord politique.
Si le Conseil de l'Europe a servi de cadre à des nombreuses négociations politiques bilatérales, il pourrait tout aussi bien servir de forum politique multilatéral. C'était la raison pour laquelle il avait été créé et qui devrait trouver sa raison d'être dans la nouvelle Europe.
2. Plan d'action
La déclaration d'intention débouche sur un plan d'action qui présente une liste de projets figurant déjà dans le programme de travail, à l'exception de deux d'entre eux qui sont également importants, à savoir "la création d'une unité spécialisée dans l'observation, la comparaison et l'approche des problèmes liés à la cohésion sociale" et la création d'un poste de Commissaire aux droits de l'homme.
Il faut souligner d'emblée l'importance des perspectives ouvertes par la première de ces deux propositions. Le rôle que devrait jouer le Conseil de l'Europe face aux problèmes de société a souvent été mis en lumière par le passé. Le fait qu'il soit affirmé et accompagné d'une proposition de mise en oeuvre structurelle dans un texte signé par 40 Chefs d'Etat et de Gouvernement constitue un point fort de ce Sommet.
L'accueil positif réservé à la création d'un Commissaire aux droits de l'homme proposé par l'Assemblée confirme l'intérêt d'une nouvelle mission du Conseil de l'Europe.
D'autres secteurs d'activités du Conseil de l'Europe ne font pas l'objet de référence.
Peut-être faudrait-il s'en féliciter car, lors des échanges de vues sur le rapport que je vous avais présenté, il y avait un accord sur l'un des principes affirmés dans ce rapport, à savoir moins d'activités, plus de profil.
Quatre grands domaines sont retenus, à savoir: la démocratie et les droits de l'homme, la cohésion sociale, la sécurité des citoyens, les valeurs démocratiques et la diversité culturelle. Le cinquième domaine concerne la réforme des structures et des méthodes de travail de l'Organisation, ainsi que les modalités de mise en oeuvre des quatre domaines précités.
Que l'Organisation eût besoin d'un recentrage de ses activités, cela ne peut être contesté. Mais que ce recentrage se fasse aux dépens de domaines où l'Organisation a souvent assumé un rôle de pionnier, comme l'environnement, cela paraît discutable.
De ce fait, le recentrage, objectif louable en soi, risque d'être synon
yime de retrécissement et le maintien de ressouces budgétaires insuffisantes face aux implications d' un élargissement exponentiel de l'organisation survenu en l'espace de 5 années risque d'être mal interprété.
III. CONCLUSIONS: PERSPECTIVES DU 2e SOMMET
Dans la Déclaration du 1er Sommet; qui s'est tenu à Vienne, la vocation politique de l'Organisation y était plus nettement affirmée: "le Conseil de l'Europe est l'institution politique européeenne par excellence qui est en mesure d'accueillir, sur un pied d'égalité et dans des structures permanentes, des démocraties d'Europe libérées de l'oppression communiste. C'est pourquoi leur adhésion au Conseil de l'Europe est un élément central de la construction européenne fondée sur les valeurs de notre organisation".
Bien que ne faisant pas référence au Sommet de Vienne, la Déclaration de Strasbourg devrait s'inscrire dans un contexte politique cohérent qui assure la viabilité d'un projet de construction européenne dans sa dimension réelle. Cette cohérence implique, entre autres, une articulation entre les deux Déclarations.
Des réformes structurelles créant des mécanismes de décisions rapides sont indispensables, en cas de crise, pour la crédibilité de l'Organisation. L'appel lancé dans ce sens par l'Assemblée trouve un écho dans la Déclaration finale sous le titre " structures et méthodes de travail ". Tout dépendra de la manière dont le Comité des Ministres y répondra.
Avant qu’il ne se prononce, il devra examiner les propositions du Comité des Sages dont la création a été annoncée à la fin de la 1ère semaine de Janvier 1998. Celui-ci devra se pencher non seulement sur les structures et les méthodes de travail, mais aussi sur la mission du Conseil de l’Europe. Les propositions de l’Assemblée Parlementaires dont un certain nombre ont été prises en compte dans la Déclaration finale, restent insuffisantes si l’on se réfère à la vocation du Conseil de l’Europe telle qu’elle ressort de son statut et, notamment , de l’article 22. Il importe de revenir à l’interprétation première qui lui a été donnée et qui a été rapidement et délibérément abandonnée par les gouvernements. En vertu de cet article, l’Assemblée est dotée d’un pouvoir délibérant et à ce titre, partage le pouvoir normatif du Comité des ministres. Les prémisses d’une Institution confédérale étaient ainsi posées. Les nationalismes exacerbées par la dernière guerre, la guerre froide, la naissance de la CECA et ensuite du Marché Commun ont mis en veilleuse cette interprétation qui correspondait à la mission du Conseil de l’Europe dans l’esprit des pères fondateurs de l’Organisation.
Prématurée à l’époque, cette vision devrait être revue dans le contexte actuel, d’autant plus que l’Union Européenne ne pourra, de toute évidence, étendre son projet d’intégration à toute l’Europe, et ce avant longtemps.
Pour assurer la paix à long terme en Europe, il n’y a pas d’autre choix que d’associer la totalité des pays qui la composent à un projet politique commun.
En attendant la réalisation d’une Europe partiellement intégrée et, au préalable, d’un espace économique et monétaire intégré dans le cadre de l’Union Européenne, il est urgent d’éviter une Europe divisée entre ceux qui font partie de l’Union et ceux qui n’en font pas partie, une Europe respectueuse des souverainetés nationales, mais réalisant, grâce à un lien institutionnel nouveau, un certain degré d’unité et de solidarité politique.
L’Europe de l’Atlantique à Vladivostok est une réalité dont l’identité doit être renforcée dans l’intérêt de la paix. La réalistion de cette Europe exige une inspiration et un élan qui furent l’apanage du Mouvement Européen en 1948.
Puisse le Comité des Sages revenir aux sources crées par le Mouvement Européen pour enrichir sa réflexion sur une vocation de l’Organisation adaptée aux nouvelles exigences de la Grande Europe.